CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 05001-23-33-000-2017-01922-01 Nº Interno: 2405-2020 Demandante: Juan Carlos Bolívar Benítez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011. Tema: Pensión gracia. Requisito de buena conducta. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 19 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Juan Carlos Bolívar Benítez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 007469 del 24 de febrero de 2015, RDP 019072 del 14 de mayo de 2015 y RDP 026531 del 30 de junio de 2015, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante, UGPP, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación a partir del 28 de febrero de 2012, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional;

(ii) actualizar e indexar las sumas a reconocer; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; (iv) pagar costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Juan Carlos Bolívar Benítez nació el 28 de febrero de 1962 y laboró como docente territorial al servicio del departamento de Antioquia y el municipio de Medellín, por más de veinte años, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Agregó que desempeñó su profesión docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. Manifestó que el 30 de septiembre de 2014 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; sin embargo, dicha petición fue resuelta desfavorablemente mediante las Resoluciones núms. RDP 007469 del 24 de febrero de 2015, RDP 019072 del 14 de mayo de 2015 y RDP 026531 del 30 de junio de 2015.

Normas violadas y concepto de violación De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el inciso segundo del artículo 3. De la Ley 100 de 1993, el artículo 279. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que se desempeñó como docente nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y durante más de 20 años, cumplió 50 años de edad y ejerció su labor con buena conducta y honradez.

Advirtió que si bien, fue objeto de sanción por abandono del cargo, lo cierto es que el gobernador del departamento de Antioquia la revocó antes de proceder a su cumplimiento, de modo que ello no le generó antecedentes disciplinarios. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- se opuso a las pretensiones de la demanda[1].

Manifestó que el accionante fue sancionado por el gobernador del departamento de Antioquia, hecho que encaja dentro de las causales de mala conducta. Por ello, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. Propuso como excepciones: ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 19 de diciembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a parte vencida. En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia de jubilación a favor del señor Juan Carlos Bolívar Benítez en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, previo a la adquisición del estatus pensional, con los reajustes anuales de ley, efectiva a partir del 28 de febrero de 2012[2].

Relató que, mediante Decreto núm. 2085 del 22 de octubre de 1981, el accionante, y otros docentes, fueron suspendidos por el término de 12 meses, en atención a que no laboraron el día 21 de octubre, acatando la orden de paro dada por la Asociación de Institutores de Antioquia, expresando así una participación en un cese de actividades que fue declarada como subversiva por el Gobierno Nacional.

Sin embargo, dicha suspensión fue levantada mediante Decreto núm. 0925 del 21 de junio de 1982, a partir de la fecha. Observó que, lo relatado, fue el único antecedente censurable dentro del ejercicio como docente del señor Bolívar Benítez, cuya sanción fue impuesta por el presunto abandono del cargo ocurrido el día 21 de octubre de 1981.

Sobre el particular, destacó que tal comportamiento no puede ser considerado motivo suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues el docente no tuvo conductas reiteradas ni erradas, por ello, la sanción impuesta fue un hecho aislado dentro del ejercicio de la profesión. En segundo lugar, indicó que el accionante fue nombrado como docente, mediante Decreto 0710 del 18 de mayo de 1979, expedido por el gobernador del departamento de Antioquia, logrando acreditar con ello su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

A partir de tal nombramiento, el actor se mantuvo con el mismo tipo de vinculación nacionalizada hasta el 31 de diciembre de 2002. De modo que tales tiempos son computables para efectos de pensión gracia de jubilación. Resaltó que el señor Bolívar Benítez cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, dado que: (i) ingresó a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980;

(ii) ostentó la calidad de maestro con vinculación nacionalizada por más de veinte años; (iii) cumplió 50 años de edad el 28 de febrero de 2012, fecha en la que consolidó el estatus pensional; (iv) y observó buena conducta en su desempeño como docente, pues la suspensión en el cargo no fue una situación de tal envergadura como para predicar la mala conducta.

Manifestó que no se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales causadas, en la medida en que el accionante adquirió el estatus pensional el 28 de febrero de 2012, elevó reclamación administrativa el 30 de septiembre de 2014 y presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 14 de julio de 2017. 4.

El recurso de apelación La UGPP solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que el señor Juan Carlos Bolívar Benítez, durante el desempeño de su profesión docente, incurrió en una mala conducta dado que fue suspendido por el término de doce meses, en atención a que no laboró el día 21 de octubre de 1981 por asistir a un cese de actividades considerado subversivo por el Gobierno Nacional. 5.

Alegatos de conclusión 5.1. La parte actora reiteró que cuenta con los requisitos para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Agregó que la fuente de financiación de los recursos no define la calidad de la vinculación, puesto que para ello se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en el que se pueda establecer con suficiente claridad la plaza a ocupar[4]. 5.2.

La UGPP destacó que el accionante no demostró el requisito de buena conducta, de suerte que no resulta procedente acceder al reconocimiento pensional que depreca [5]. 6. El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la UGPP, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si el señor Juan Carlos Bolívar Benítez no cumplió con la condición de observar buena conducta en el ejercicio de sus funciones de docente, al haber sido suspendido del cargo por el término de doce meses en razón a su participación en un cese de actividades el 21 de octubre de 1981.

Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [6].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[7], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[8], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[9]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[10]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[11] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[12] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, el señor Juan Carlos Bolívar Benítez nació el 28 de febrero de 1962, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[13]. Por tanto, el 28 de febrero de 2012 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación y tiempo de servicio (i) Según el formato único para la expedición de historia laboral emitido el 21 de mayo de 2013 por la Secretaría de Educación de Antioquia, el señor Juan Carlos Bolívar Benítez fue nombrado en propiedad por medio del Decreto 0710 del 18 de mayo de 1979 como docente de básica secundaria, desde el 4 de junio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002, con vinculación nacionalizada.

Se refirió que a partir del 31 de diciembre de 2002 pasó a formar parte de la planta de un municipio certificado (Medellín)[14]. En dicha constancia se indicó que el accionante tuvo una interrupción enm la prestación del servicio por la suspensión de doce meses a partir del 22 de octubre de 1981, según Decreto 9085 de 1981 y se levantó la suspensión a partir del 21 de junio de 1982, según Decreto 925 de 1982.

(ii) Obra copia del Decreto núm. 710 del 18 de mayo de 1979, por medio del cual, el gobernador del departamento de Antioquia nombró como docente al señor Juan Carlos Benítez en el distrito educativo 11[15]. (iii) Según formato único de expedición de historia laboral emitido por el municipio de Medellín el 27 de agosto de 2014, el accionante fue incorporado a dicho ente territorial mediante el Decreto 013 del 6 de enero de 2004, desde el 1 de enero de 2003, con vinculación nacionalizada y a la fecha de expedición del certificado se encontraba activo en el servicio[16].

(iii) Requisito de buena conducta (i) Mediante Decreto núm. 2085 del 22 de octubre de 1981 el gobernador de Antioquia suspendió, entre otros docentes, al señor Juan Carlos Bolívar Benítez, por el término de doce meses a partir de la fecha, pues constató que algunos educadores oficiales no laboraron el 21 de octubre, en acatamiento a la orden de paro dada por la Asociación de Institutores de Antioquia – ADIDA-, expresando así una participación en el cese de actividades, declarado por el Gobierno Nacional como subversivo, con fundamento en el Decreto 2132 de 1976, que disponía en su artículo 2.º lo siguiente[17]: "Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en la carrera administrativa, docente, carcelarias penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraban o ím-pidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis (6) meses ni mayor de doce.

La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento". (ii) Obra copia de la Gaceta Departamental – Año LXXII – Núm. 10.938 del 22 de octubre de 1982 en la que se publicó el Decreto 0925 del 21 de junio de 1982, mediante el cual, el gobernador del departamento de Antioquia levantó la suspensión del empleo de unos docentes, entre ellos, del señor Juan Carlos Bolívar Benítez[18].

(iii) Según el certificado emitido el 25 de junio de 2012 por la Procuraduría General de la Nación, el señor Juan Carlos Bolívar Benítez no registra sanciones ni inhabilidades vigentes[19]. (iv) De acuerdo con la certificación expedida por la presidenta de la Junta Seccional de Escalafón de Antioquia el 21 de mazo de 2001, el accionante no ha sido sancionado en el escalafón, ni se le adelanta proceso disciplinario en su contra[20].

(v) Obra declaración bajo gravedad de juramento, donde el señor Bolívar Benítez manifiesta que “durante 38 años de servicio público docente me he desempeñado con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta; además carezco de los medios de subsistencia en armonía con mi posición social y costumbres (…) En mi hoja de vida no aparece tacha alguna en el ejercicio de mis funciones docentes” [21].

Actos administrativos demandados Por medio de la Resolución núm. 007469 del 24 de febrero de 2015, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor del señor Juan Carlos Bolívar Benítez[22]. Decisión confirmada a través de las Resoluciones núms. RDP 019072 del 14 de mayo de 2015 y RDP 026531 del 30 de junio de 2015[23].

Lo anterior, por cuanto la entidad demandada consideró que el actor incurrió en la causal de mala conducta, pues fue suspendido por el término de doce meses, a partir del 22 de octubre de 1981. 2.3 Caso concreto El señor Juan Carlos Bolívar Benítez solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, pues consideró que el docente incurrió en una causal de mala conducta por abandono y suspensión del cargo, con fundamento en su participación en un cese de actividades, razón por la que no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la aludida prestación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia a favor del señor Juan Carlos Bolívar Benítez en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, previo a la adquisición del estatus pensional, con los reajustes anuales de ley, efectiva a partir del 28 de febrero de 2012.

Consideró que la suspensión del accionante en el cargo por participación en una huelga el día 21 de octubre de 1981 no es un comportamiento que pueda ser considerado motivo suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues el docente no tuvo conductas reiteradas ni erradas, de suerte que la sanción impuesta fue un hecho aislado dentro del ejercicio de la profesión. Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia reiterando que el accionante incurrió en mala conducta, toda vez que, en acatamiento de una orden de paro, dejó de laborar el día 21 de octubre de 1981 y, en consecuencia, fue suspendido por el término de doce meses.

Visto lo anterior, este fallo deberá ceñirse, en virtud del principio de congruencia, a los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso; de modo que se procederá a determinar si el señor Juan Carlos Bolívar Benítez incurrió en una causal de mala conducta por haber sido suspendido del cargo, en virtud del artículo 2 del Decreto 2132 de 1976, con ocasión a su participación en la orden de paro dada por la Asociación de Institutores de Antioquia – ADIDA el día 21 de octubre de 1981.

Sea lo primero precisar, que conforme al material probatorio aportado, el señor Juan Carlos Bolívar Benítez se desempeñó como docente nacionalizado al servicio del departamento de Antioquia, desde el 4 de junio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002, luego fue incorporado al municipio de Medellín, y para el 27 de agosto de 2014, aún se encontraba activo.

Además, cumplió 50 años de edad el 28 de febrero de 2012. No obstante lo anterior, la UGPP le negó el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en cuanto, a su parecer, incurrió en una causal de mala conducta por haber sido suspendido del cargo con ocasión a su participación en un cese de actividades llevado a cabo el 21 de octubre de 1981.

Ahora bien, la Sala encuentra preciso indicar que la sanción impuesta al accionante en el Decreto 2085 del 22 de octubre de 1981, no fue como consecuencia del abandono del cargo; sino que dicha sanción tuvo origen en el Decreto Legislativo núm. 2132 de 1976, “por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento”, cuyo artículo 2 prevé lo siguiente: “Artículo 2.

Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalonados en las carreras administrativa, docente, carcelarias penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce.

La suspensión del personal escalonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento”. De modo que en este asunto en particular, no es posible analizar la mala conducta endilgada a la luz de la causal de abandono del cargo, como mal lo alegó la entidad accionada, pues el presente caso se trata de una sanción impuesta por participar en una huelga, con fundamento en el estado de sitio que se declaró en todo el territorio nacional, de conformidad con el Decreto 2131 del 7 de octubre de 1976.

Pues bien, sobre la mala conducta esta Corporación, en senda jurisprudencia, ha señalado que no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia[24]. De suerte que se han considerado dos circunstancias específicas que conllevan tal consecuencia jurídica: (i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y (ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia. En otras palabras, la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma.

Al respecto, se han trazado los siguientes lineamientos[25]: “(…) Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.

La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional”.

Así las cosas, en cada caso se deberá analizar la naturaleza de la conducta atribuida al docente, la frecuencia con que esta se realizó y la incidencia o grado de afección de la comunidad educativa. Lo anterior, con el fin de evitar que un hecho aislado o sin repercusión alguna constituya una causal de impedimento para el reconocimiento de un derecho pensional.

En un caso análogo al presente, relacionado con un docente que fue sancionado por su participación en un cese de actividades, esta Sección precisó que debe analizarse cada caso en concreto para determinar si el hecho hace nugatorio el derecho pensional. En los siguientes términos[26]: “Ciertamente la ley exige como presupuesto para gozar de la prestación, la prueba de que el interesado “observa buena conducta”; tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada, sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante su vida de docente observó, como quiera que la prestación debatida fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su buen comportamiento y dedicación. El actor laboró por más de 20 años al servicio del magisterio del Distrito y si bien es cierto que fue suspendido durante 8 meses como consecuencia de su participación en una huelga, éste sólo hecho no implica que hubiera observado mala conducta, pues se trata de una circunstancia aislada.

La mala conducta a que se refiere la norma es aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que permita concluir que su comportamiento fue persistentemente inadecuado. En estas condiciones, no resultaría justo que un sólo hecho sirva como parámetro de evaluación y sea éste esgrimido como razón para decidirle en forma adversa el derecho pensional.

Ha de precisarse, además, que el artículo 28 in fine de la C.N. proscribe las sanciones imprescriptibles, además de que con la negativa del reconocimiento con fundamento en el hecho señalado, estaría incurriéndose en una doble sanción por un mismo hecho. En los casos en que se solicita la pensión gracia, se trata es de evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador, el beneficiario observó un comportamiento negativo frente al medio escolar.” Así entonces, se observa que la sanción impuesta fue levantada posteriormente por el mismo nominador, lo cual obliga a colegir que la conducta del señor Juan Carlos Bolívar Benítez, a la luz de la Sala, no es considerada de tal envergadura que sea suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues durante más de treinta años prestó sus servicios a la docencia y al beneficio de la comunidad estudiantil.

Aunado a lo anterior, dentro de las pruebas aportadas al expediente, se observa el certificado de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación en el que se indicó que no reporta antecedentes y la constancia de que no ha sido sancionado en el escalafón, en sus más de treinta años de servicio. Por lo tanto, resultaría desproporcionado proyectar la aludida conducta en forma indefinida en el tiempo.

Así entonces, se reitera, la conducta desplegada por el docente, y que es objeto de reproche en el presente caso, constituye un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el posible derecho que le asistía de gozar de la pensión gracia reclamada[27]. En vista de lo expuesto y agotado el punto de controversia alegado por la parte demandada, para la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas por el señor Juan Carlos Bolívar Benítez.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas, excepto el numeral séptimo, que se revocará, en cuanto condenó en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 19 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, excepto el numeral séptimo, que se revoca, en cuanto condenó en costas a la UGPP.

SEGUNDO. - Sin lugar a condena en costas en las dos instancias. TERCERO.- Aceptar la renuncia de poder del abogado Alberto Pulido Rodríguez, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 13 de enero de 2023, visible en el Índice 16 de la plataforma electrónica SAMAI. CUARTO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 61 a 64. [2] Folios 85 a 95. [3] Folios 98 a 100. [4] Índice 13 plataforma SAMAI. [5] Índice 14 plataforma SAMAI. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [8] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [9] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [13] Folio 13. [14] Folio 31. [15] Folios 28 a 29. [16] Expediente administrativo visible en Cd folio 69. [17] Folios 34 a 41. [18] Folios 42 a 46. [19] Folio 47. [20] Folio 49. [21] Folio 50. [22] Folios 14 a 15. [23] Folios 17 a 20 y 22 a 27. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 2011, radicado 76001-23-31-000-2007-00034-01 (2442-11). [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de septiembre de 2006, radicado 25000- 23-25-000-2002-13151-01(4896-04). [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de diciembre de 1999, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Radicación No.: 1321-99, Actor: Rafael Enrique Ávila Rivera. [27] En el mismo sentido, ver las sentencias proferidas por esta Subsección: Sentencia del 2 de octubre de 2020, Expediente: 25000-23-42-000- 2017-04253-01 (2165-2019), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 3 de mayo de 2018, expediente 41001-23-31-000-2011- 00565-01 (2135-2016), con ponencia del magistrado César Palomino Cortés.