Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Accionante: GLADYS PATRICIA MORENO DÍAZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se declare la nulidad del acto que negó la existencia de una relación laboral. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria, sustantivo, precedente judicial y violación directa de la Constitución SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Gladys Patricia Moreno Díaz, quien actúa a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 20 de abril de 2026 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela al no encontrar configurados los defectos alegados.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de marzo de 2026, la señora Gladys Patricia Moreno Díaz, quien actúa por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que el juez constitucional acceda a la protección de sus derechos fundamentales.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito que se le tutelen a mi poderdante la docente GLADYS PATRICIA MORENO DIAZ sus derechos fundamentales conculcados como son: Igualdad, Debido Proceso, derecho al trabajo, primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, buena fe, por haber incurrido la parte accionada en sus decisiones en vía de hecho por defecto factico, defecto material o sustantivo, defecto procedimental, violación del precedente jurisprudencial vertical y violación de la constitución, y todos aquellos que se encuentren en conexidad con los anteriores 2.
Ordenar al HONORABLE TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Sección Segunda Sub Sección “D” Honorable Corporación, en el sentido de que acceda a la declaratoria y existencia de la relación laboral (contrato realidad - Art. 53 de la C.N.) existente entre las partes durante el periodo comprendido del 7 de febrero de 2014 al 20 de junio de 2022 sin solución de continuidad salvo las interrupciones habidas entre cada contrato de acuerdo a las pretensiones del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. En el evento de que no sea posible disponer que se dicte una nueva providencia, que se deje sin efecto las Sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub-Sección “D” de fecha 9 de otubre de 2025 respectivamente, para que en su reemplazo se dicte la providencia que profiera esta Honorable Corporación”. 2.
Hechos La accionante manifestó que laboró como docente coordinadora de la alcaldía mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, desde el 7 de febrero de 2014 hasta el 20 de junio de 2022, a través de contratos de prestación de servicios ininterrumpidos. Indicó que el 10 de abril de 2023 radicó solicitud en ejercicio del derecho de petición ante la Secretaría Distrital de Integración Social, con el propósito de obtener el pago de sus prestaciones sociales, por considerar que existió una relación laboral encubierta, requerimiento que fue negado por la entidad mediante Resolución S202306843 del 20 de abril de 2023.
Por lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y de obtener el reconocimiento de las acreencias laborales.
Adujo que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá mediante sentencia de 28 de noviembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al concluir que entre las partes existió una relación laboral encubierta bajo contratos de prestación de servicios. No obstante, declaró la prescripción parcial de las acreencias laborales al establecer que durante la ejecución de los contratos se presentaron dos interrupciones superiores a treinta (30) días hábiles, lo que, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 9 de septiembre de 2021, rompió la continuidad del vínculo contractual.
En consecuencia, como la reclamación administrativa fue presentada el 10 de abril de 2023, consideró prescritos los derechos laborales causados con anterioridad al 10 de abril de 2020 y únicamente reconoció los derivados de la vinculación comprendida entre esa fecha y el 20 de junio de 2022. Aseveró que, con ocasión al recurso de apelación presentado por las partes contra la decisión de primera instancia, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 9 de octubre de 2025 revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, en tanto se trató de una relación de coordinación de actividades y que no se logró demostrar que existió el elemento de la subordinación. Por último, adujo que presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de 9 de octubre de 2025, el cual fue rechazado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto de 15 de diciembre de 2025. 3.
Fundamentos de la acción La accionante manifestó que se cumplieron los requisitos generales para poder presentar el amparo constitucional contra sentencias judiciales. En lo pertinente a Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la relevancia constitucional indicó que no solo se limitó a alegar la afectación de sus derechos fundamentales, sino que pretende demostrar que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, desconoció el precedente constitucional, aplicó una tarifa probatoria contraria a la ley porque existió un error excepcional y protuberante al omitir la valoración integral de los contratos de prestación de servicios que demostraban el elemento de la subordinación. Respecto de las causales especiales de procedibilidad explicó, en primer término, que se configuró un defecto fáctico por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inobservó las pruebas que demostraban la prestación del servicio como coordinadora docente del jardín con la Secretaría Distrital de integración Social y no hubo solución de continuidad durante más de 8 años desde el 7 de febrero de 2014 al 20 de junio de 2022.
Refirió que la autoridad judicial accionada desconoció que era la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá quien determinaba la forma en la que debía realizar sus actividades entre el 7 de febrero de 2014 al 20 de junio de 2022. Manifestó que el Tribunal desconoció la existencia del manual de funciones de los empleos públicos de la planta de personal de la Secretaría de Integración Social, adoptado mediante Resolución 1387 de 10 de octubre de 2016.
En dicho manual se detallan las funciones del profesional universitario, código 2019, grado 15, adscrito a la II Área Funcional – Dirección Territorial- Subdirecciones Locales para la Integración Social – Jardines-, las cuales se equiparaban a las labores que cumplía y que correspondían al objeto social de la entidad. Asimismo, aseguró que la autoridad judicial accionada realizó una apreciación errónea de los siguientes elementos probatorios: • Las certificaciones de los contratos de prestación de servicios que indican de manera individualizada y detallada las actividades y los periodos de celebración de los contratos. • Los contratos de prestación de servicios. • La prueba testimonial e interrogatorio de parte. • La Resolución 1387 de 2016 de la Secretaría Distrital de Integración que contiene el manual de funciones en el que se encuentra el cargo de profesional universitario, código 2019, grado 15.
La accionante sostuvo que a pesar de existir elementos probatorios que demostraban la existencia de una relación laboral, el Tribunal los utilizó para establecer que no se presentó el elemento de la subordinación. Bajo ese contexto, afirmó que de haberse valorado correctamente las pruebas el Tribunal habría concluido, sin lugar a dudas, que “se presentó la labor de una manera permanente y subordinada del accionante frente a la Secretaría Distrital de Integración Social, disfrazada mediante contratos de prestación de servicios celebrados desde el 7 de febrero de 2014 al 20 de junio de 2022, y al haberse demostrado la prestación personal del servicio y el salario estaba plenamente demostrada una relación laboral encubierta de conformidad con el Art. 23 del Código Sustantivo del Trabajo”.
Agregó que de los contratos que suscribió es dable concluir que sus obligaciones podían agruparse en siete ejes, a saber: Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Dirección pedagógica y técnica del servicio: liderazgo del proyecto pedagógico, orientación a maestras, seguimiento al desarrollo infantil. • Coordinación operativa del jardín o unidad: cobertura, funcionamiento del servicio, articulación con equipos transversales y actores del territorio. • Control de calidad y cumplimiento normativo: estándares técnicos, saneamiento, BPM, nutrición, salubridad, gestión documental y sistemas de información. • Protección integral de derechos de niñas y niños: activación de rutas, priorización de población vulnerable, seguimiento a accidentes y riesgos. • Relación con familias y corresponsabilidad: pactos de convivencia, informes a familias, acompañamiento institucional. • Administración de recursos e insumos: control de bienes, inventario, proveedores, mantenimiento y novedades de personal de apoyo. • Funciones de apoyo institucional y supervisión: atención a entes de control, apoyo a supervisión contractual, informes finales y difusión institucional.
Aseguró que dichos ejes demostraban que las obligaciones que desarrollaba no describían labores ocasionales o externas, sino que demostraban “tareas permanentes, misionales, articuladas al funcionamiento ordinario del servicio público de educación inicial y atención integral a la primera infancia”. De igual modo, indicó que el Tribunal omitió valorar los testimonios de las señoras Irma Prada Robayo y Nelly Elvira Torres, que daban cuenta de las órdenes que la entidad le impartía. En segundo lugar, manifestó que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo por la indebida interpretación del artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, que establece que para que se determine una relación laboral se deben reunir los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación y no como lo determinó el Tribunal que debía existir el cargo en la planta del personal, circunstancia que se acreditó en el proceso.
Alegó la configuración de la violación directa de la Constitución por la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, en tanto los funcionarios de la planta de la Secretaría Distrital de Integración tenían las mismas funciones y obligaciones. Finalmente, sostuvo que existió un desconocimiento del precedente vertical contenido en las sentencias CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 radicado núm. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) y la del 9 de septiembre de 2021 radicado núm. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), que establecen la presunción de subordinación en las actividades docentes. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del Despacho hizo una relación de las actuaciones surtidas en primera instancia y manifestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, teniendo en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho se tramitó conforme a la ley, las normas aplicables y el material probatorio aportado.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.2. Respuesta de la Secretaría Distrital de Integración Social El apoderado de la entidad solicitó declarar improcedente el amparo, bajo el argumento de que no se cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, puntualmente por falta de relevancia constitucional, porque la actora utiliza el mecanismo constitucional como una tercera instancia, a lo que agregó que carece de legitimación en la causa por pasiva, al no existir nexo causal entre la vulneración de los derechos invocados y la entidad. 4.3.
La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardó silencio aun cuando fue notificada debidamente del auto admisorio de la demanda. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de abril de 2026 negó la solicitud de amparo, bajo el argumento de que no se demostró la configuración de los defectos invocados.
Sobre el particular, indicó que no se demostró la configuración del defecto fáctico alegado por la accionante, teniendo en cuenta que el Tribunal valoró los contratos de prestación de servicios, las certificaciones contractuales, los informes de ejecución, la Resolución 1387 del 10 de octubre de 2016, los testimonios de las señoras Nelly Elvira Torres e Irma Prada Robayo, sobre los cuales consideró que no acreditaban la subordinación laboral sino el cumplimiento de obligaciones contractuales en un esquema de coordinación y supervisión. En ese sentido, explicó que la valoración probatoria realizada por el Tribunal no es arbitraria, caprichosa ni contraria a las pruebas aportadas al expediente, sino que responde al análisis efectuado en ejercicio de su autonomía judicial.
De igual modo, sostuvo que tampoco se configuraron los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente judicial, en tanto la autoridad judicial accionada identificó el marco normativo y jurisprudencial aplicable a la relación encubierta y determinó que la labor de la demandante como responsable o coordinadora de jardín infantil no es equiparable a la labor docente del sistema de educación formal. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la señora Gladys Patricia Moreno Díaz impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara para acceder al amparo constitucional solicitado. Sostuvo que contrario a lo manifestado en el fallo de primera instancia, el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico teniendo en cuenta que de conformidad con la sentencia del 25 de agosto de 2016 con radicado 23001-23-33-000 2013-00260- 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, el material probatorio allegado oportunamente al proceso y las normas transcritas, “se acreditó que la Secretaria Distrital de Integración Social suscribió con la señora Gladys Patricia Moreno Díaz, contratos con el objeto de prestar servicios como ‘maestra profesional’ para la atención integral a la primera infancia, educación inicial, en jardines infantiles de la SDIS, acumulando 8 años 4 mes, con breves interrupciones, entre uno y otro.
Vale decir, los contratos suscritos se dieron en el contexto Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la labor del docente”. Agregó que la mencionada sentencia no realizó ninguna distinción entre la labor docente en el ámbito de la prestación de la educación formal o no formal.
Refirió que se desconoció la sentencia del 28 de octubre de 2021 proferida en el radicado 11001-03-25-000-2020-00542-00, en la que se consideró que se debe aplicar la presunción de subordinación de la actividad docente, y que también se desconoció el Decreto 2277 de 1979 que en el artículo 2 dispone: “Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.
Por otro lado, hizo referencia a la Ley 115 de 1994 y al Decreto 607 de 2007 que determinó el objeto, la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá. Asimismo, citó la sentencia de 9 de septiembre de 2021 dictada en el radicado 11001-03-15-000-2021-05205-00, en la que se contempla el principio de confianza legítima y los derechos adquiridos y la sentencia del 4 de septiembre de 2017 que alude a la garantía del debido proceso.
En ese contexto, reiteró los argumentos de la acción de tutela, en el sentido de indicar que la autoridad judicial accionada incurrió en un error que tuvo efectos graves ante la inobservancia e irrazonable valor probatorio que afectó gravemente el resultado del fallo y quedó demostrado al configurarse los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si debe revocar la sentencia de 20 de abril de 2026 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda porque se configuran los defectos alegados por la parte actora.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;
(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13.
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15.
En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Gladys Patricia Moreno Díaz, quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que el juez constitucional ampare sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo, así como los principios de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales y buena fe, que considera vulnerados con la sentencia de 9 de octubre de 2025, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, para que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral entre las partes y negó las pretensiones de la demanda.
En primera instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por medio de la sentencia de 20 de abril de 2026, negó las pretensiones de la tutela, tras considerar que los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, no se encontraban configurados, teniendo en cuenta que el Tribunal valoró los contratos de prestación 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de servicios, las certificaciones contractuales, los informes de ejecución, la Resolución 1387 del 10 de octubre de 2016, los testimonios de las señoras Nelly Elvira Torres e Irma Prada Robayo, sobre los cuales consideró que no acreditaba la subordinación laboral sino el cumplimiento de obligaciones contractuales en un esquema de coordinación y supervisión. En ese orden de ideas, sostuvo que la valoración probatoria realizada por el Tribunal no fue arbitraria, caprichosa ni contraria a las pruebas aportadas al proceso ordinario, sino que responde al análisis efectuado en ejercicio de su autonomía judicial.
Definido lo anterior, la Sala procede a examinar los cargos formulados en la impugnación, relativos al defecto fáctico, el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución. En cuanto al denominado defecto sustantivo, aunque fue invocado por la demandante, los argumentos en que se fundamenta corresponden, en realidad, a cuestionamientos de naturaleza probatoria, razón por la cual serán analizados al abordar el defecto fáctico.
Así pues, en relación con el defecto fáctico, la Corte Constitucional 16 ha precisado que este se configura cuando la autoridad judicial incurre en errores manifiestos en la apreciación del material probatorio con incidencia determinante en el sentido de la decisión. Dicho defecto puede presentarse en una dimensión negativa, cuando el juez omite decretar o valorar pruebas relevantes, o las aprecia de manera arbitraria, irrazonable o caprichosa; o en una dimensión positiva, cuando fundamenta la providencia en pruebas que no debieron ser admitidas o valoradas, o da por acreditados hechos sin respaldo probatorio suficiente.
En todo caso, la acción de tutela no constituye un escenario para reabrir el debate probatorio, sino un mecanismo excepcional dirigido a corregir errores ostensibles que comprometan el debido proceso y los demás derechos fundamentales. La accionante sostuvo que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico al valorar indebidamente el acervo probatorio, pues desconoció que durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios fue la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá la que determinó la forma en que debía desarrollar sus actividades entre el 7 de febrero de 2014 y el 20 de junio de 2022.
En ese sentido, afirmó que la autoridad judicial demandada omitió apreciar en su integridad los contratos y sus certificaciones, la prueba testimonial, el interrogatorio de parte y, especialmente, la Resolución 1387 de 2016 mediante la cual se adoptó el manual de funciones de la entidad, del que se desprendía que las labores que desempeñó correspondían a las asignadas al cargo de profesional universitario, código 2019, grado 15 y hacían parte de las funciones permanentes y misionales de la Secretaría. A su juicio, una correcta valoración de dichos elementos probatorios habría permitido concluir que existió una relación laboral encubierta, al encontrarse acreditados la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación prevista en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Agregó que las obligaciones asumidas en los contratos podían agruparse en actividades de dirección pedagógica y técnica, coordinación operativa, control de calidad, protección integral de derechos de la primera infancia, relacionamiento con las familias, administración de recursos y apoyo institucional, lo que evidenciaba 16 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que no ejecutaba labores ocasionales o independientes, sino funciones propias del objeto misional de la entidad. Asimismo, afirmó que el Tribunal dejó de valorar los testimonios que acreditaban las órdenes impartidas por la Secretaría y, en consecuencia, incurrió en una interpretación indebida del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo al supeditar la existencia de la relación laboral a la presencia del cargo en la planta de personal.
Sobre el particular, la Sala observa que la autoridad judicial accionada en la sentencia objetada elaboró dos cuadros en los cuales se señaló: i) el número del contrato de prestación de servicios, ii) la fecha de inicio y, iii) la fecha de finalización. Igualmente, del estudio de esos cuadros logró determinar las obligaciones pactadas, especialmente las correspondientes al contrato núm. 2016-2789, y concluyó sobre las funciones asignadas a la demandante.
Adicionalmente, comparó las obligaciones contractuales con el Manual de funciones de los empleos públicos de la planta de personal de la Secretaría de Integración Social de Bogotá contenido en la Resolución nro. 1387 de 10 de octubre de 2016, específicamente el cargo de profesional universitario, código 2019, grado 15, del área funcional de jardines.
De dicha comparación, pudo concluir que existían algunas similitudes en algunas funciones, especialmente las relacionadas con la labor de orientar al equipo de maestros con el fin de garantizar el desarrollo de los pilares de educación inicial, realizar el seguimiento de las actividades del jardín orientadas al mejoramiento del servicio, los controles, registros y seguimiento de los procesos relacionados con el manejo del talento humano y los recursos financieros.
De las pruebas testimoniales, valoró las declaraciones de Nelly Elvira Torres y de Irma Prada Robayo, sobre las cuales consideró que no dieron cuenta de quién y qué tipo de órdenes o instrucciones específicas recibía la señora Moreno Díaz que implicaran una subordinación, o que le impusieran los reglamentos internos. Asimismo, realizó un análisis de los informes de ejecución correspondientes de los años 2015 al 2022, en los que pudo constatar que la demandante cumplía las obligaciones tales como la “elaboración del plan de mejoramiento requerimientos visitas de inspección y vigilancia; diligenciamiento de los aplicativos RAJ de asistencia de los niños y niñas a la Unidad Operativa; revisión de planeadores pedagógicos y observadores; socialización protocolos lactancia; coordinación de las visitas domiciliarias y de apoyo con la psicóloga en los talleres de política pública; orientación a las maestras de la Unidad para el fortalecimiento de la planeación pedagógica; coordinación con el profesional de nutrición para la toma de medidas antropométricas; revisión de formatos de limpieza y desinfección del jardín; diligenciamiento de la lista de chequeo para la implementación del plan de saneamiento de la unidad; reporte de novedades de los niños para activación, suspensión y egresos; reportes del área administrativa y referente de infancia de la subdirección en temas administrativos, entre otras”.
Explicó que el cumplimiento de un horario laboral, por sí solo no implicaba una subordinación, teniendo en cuenta que podría equivaler a una relación de actividades coordinadas con el fin de otorgar cumplimiento a las cláusulas contractuales, a lo que agregó que los informes de actividades mensuales no podían considerarse como elementos de una relación laboral encubierta, en tanto hacen parte de la supervisión realizada por el contratante.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Así, la Sala observa que el Tribunal no desestimó la existencia de controles institucionales, reuniones periódicas, supervisión contractual, presentación de informes, cumplimiento de horarios o asistencia a capacitaciones.
Por el contrario, valoró expresamente dichas circunstancias y concluyó que constituían manifestaciones propias de la coordinación necesaria para la adecuada ejecución del objeto contractual y de la supervisión que legalmente corresponde ejercer a la entidad contratante, mas no a expresiones del poder subordinante característico de una relación laboral.
En ese sentido, explicó que ni los testimonios ni el interrogatorio de parte permitían establecer la existencia de órdenes concretas relativas al modo, tiempo o cantidad del trabajo, la imposición de reglamentos internos o el ejercicio de potestades disciplinarias que evidenciaran una relación de dependencia permanente. En ese orden de ideas, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurrió en el defecto fáctico alegado por la accionante.
En efecto, del análisis de la sentencia objeto de reproche se evidencia que el Tribunal efectuó un examen completo, detallado y razonado del material probatorio allegado al proceso, valoró los contratos de prestación de servicios, sus certificaciones, los informes de ejecución, el manual de funciones, las declaraciones testimoniales, el interrogatorio de parte y la prueba documental obrante en el proceso, para, a partir de una apreciación conjunta de dichos elementos, determinar que no se encontraba acreditado el elemento de la subordinación indispensable para desvirtuar la naturaleza contractual del vínculo.
Debe resaltarse que la circunstancia de que la autoridad judicial hubiera otorgado a las pruebas un alcance distinto al pretendido por la demandante no configura, por sí sola, el defecto fáctico alegado. En efecto, la acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida para sustituir el criterio del juez natural en la valoración del acervo probatorio ni para reabrir el debate probatorio propio del proceso ordinario.
Por el contrario, la intervención del juez constitucional únicamente resulta procedente cuando se advierten apreciaciones manifiestamente arbitrarias, caprichosas o carentes de sustento objetivo, con incidencia determinante en la decisión adoptada, supuesto que no se configura en el presente asunto. En realidad, los argumentos expuestos por la accionante reflejan su inconformidad con las conclusiones a las que arribó el Tribunal respecto de la existencia del elemento de subordinación y con la interpretación que realizó de los medios de convicción incorporados al proceso.
Sin embargo, tales discrepancias corresponden al ámbito propio del debate probatorio y de la autonomía judicial, sin que evidencie la omisión de pruebas determinantes, la valoración de pruebas inexistentes o ilícitas, ni una apreciación ostensiblemente irrazonable que comprometa las garantías del debido proceso. Por consiguiente, al no acreditarse que la autoridad judicial hubiera prescindido del análisis de las pruebas relevantes, desconocido de manera manifiesta su contenido o sustentado su decisión en elementos carentes de eficacia demostrativa, la Sala concluye que la sentencia cuestionada se encuentra motivada y soportada en una valoración probatoria razonable y jurídicamente admisible.
En consecuencia, el defecto fáctico no está llamado a prosperar. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por otro lado, en cuanto al defecto por por desconocimiento del precedente judicial, la Corte Constitucional 17 ha precisado que este se configura cuando el juez resuelve un caso sin aplicar la regla jurisprudencial fijada para un asunto análogo, siempre que exista similitud entre los supuestos fácticos, la consecuencia jurídica perseguida sea la misma y la regla de decisión permanezca vigente.
Dicho precedente puede ser horizontal cuando proviene del mismo juez o de otro de igual jerarquía, o vertical cuando emana de un superior funcional o del órgano de cierre de la respectiva jurisdicción. Para establecer si se configura este defecto, corresponde al juez de tutela verificar la existencia de un precedente vinculante, identificar si la ratio decidendi resulta aplicable al caso concreto y determinar si la autoridad judicial se apartó de ella sin justificación o si, por el contrario, existían diferencias fácticas o jurídicas que hacían improcedente su aplicación. Solo en el primer evento procede el amparo por desconocimiento del precedente judicial, en cuanto compromete los derechos al debido proceso, la igualdad, la tutela judicial efectiva y la confianza legítima.
En el sub examine la accionante señala que el Tribunal no aplicó las sentencias CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 radicado núm. 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-15) y la del 9 de septiembre de 2021 radicado núm. 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016), que establecen la presunción de subordinación en las actividades docentes.
Sobre el particular, la Sala advierte que la providencia cuestionada no desconoció las sentencias invocadas por la demandante. Por el contrario, al establecer el marco jurisprudencial aplicable, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió expresamente a las sentencias de unificación de 25 de agosto de 2016 y de 9 de septiembre de 2021, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En relación con la sentencia CE-SUJ2-025-21 de 9 de septiembre de 2021, señaló que para determinar la existencia de subordinación debían considerarse indicios como el lugar de trabajo, el horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades y la correspondencia entre las tareas ejecutadas y las asignadas a los servidores de planta, siempre que se encontraran acreditados los demás elementos constitutivos de la relación laboral.
Frente a la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, el Tribunal explicó que las consideraciones relativas a la subordinación propia de la actividad docente no podían extenderse automáticamente al asunto objeto de estudio, pues la señora Gladys Patricia Moreno Díaz no fue contratada para ejercer funciones docentes dentro del sistema de educación formal, sino para desempeñarse como responsable y coordinadora de un jardín infantil adscrito a la Secretaría Distrital de Integración Social, no avalado por el Ministerio de Educación Nacional.
Para sustentar dicha conclusión, la autoridad judicial examinó la definición de profesión docente prevista en el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979, los niveles de educación formal contemplados en la Ley 115 de 1994 y la regulación de la educación inicial contenida en el Decreto 1075 de 2015. A partir de ese marco normativo, consideró que los jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social no tienen la condición de establecimientos de educación formal 17 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 avalados por el Ministerio de Educación Nacional y que las labores desarrolladas por la actora estaban relacionadas principalmente con la coordinación administrativa y operativa del centro de atención integral a la primera infancia, y no con la orientación directa de procesos de enseñanza y aprendizaje.
Asimismo, el Tribunal citó una providencia de 29 de agosto de 2024, en la que se precisó que las consideraciones formuladas en la sentencia de unificación de 2016 sobre la actividad docente no eliminan la carga de acreditar los elementos de la relación laboral. También tuvo en cuenta una sentencia de tutela de 2025, proferida en un asunto relacionado con una responsable de jardín infantil de la misma entidad, en la que se concluyó que tales labores no eran equiparables a las desarrolladas por un docente adscrito al magisterio y que, por tanto, la sentencia de unificación de 2016 no constituía un precedente directamente aplicable.
Por lo anterior, la Sala concluye que no se configura el desconocimiento del precedente judicial alegado por la accionante. En efecto, la autoridad judicial accionada no ignoró ni dejó de aplicar de manera inadvertida las sentencias de unificación invocadas, por el contrario, las identificó, examinó su contenido y explicó, con fundamento en las diferencias fácticas y normativas existentes entre los asuntos allí resueltos y el caso concreto, las razones por las cuales su ratio decidendi no resultaba aplicable a la controversia sometida a su consideración 18.
Así las cosas, la discrepancia de la demandante recae realmente sobre el juicio de pertinencia efectuado por el Tribunal respecto del precedente judicial invocado y no sobre su desconocimiento. En consecuencia, al evidenciarse que la autoridad judicial realizó un ejercicio expreso de identificación, análisis y diferenciación de la jurisprudencia citada (disanalogía), sustentando razonablemente su inaplicación por ausencia de identidad fáctica, no se configura el defecto por desconocimiento del precedente judicial, razón por la cual el argumento de impugnación tampoco está llamado a prosperar.
Finalmente, la violación directa de la Constitución se configura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta Política. Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) al resolver el asunto se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este evento, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas, y cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales 19. 18 Se precisa que la Sección Segunda del Consejo de Estado con los mismos argumentos del Tribunal accionado ha negado solicitudes de extensión de jurisprudencia. Al respecto, ver radicado núm. 11001-03-25-000-2023-00209-00 (2523-2023) y 11001-03-25-000-2022-00398-00 (4150-2022) de 3 de septiembre de 2025, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; providencia de 29 de agosto de 2024, radicado 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 19 Sentencia SU-069 de 2018, M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Bajo ese entendido, para el asunto, la Sala advierte que la demandante no cumplió con la carga de probar la vulneración de los derechos fundamentales alegados ni que se trata de un escenario en el que por incompatibilidad entre una norma y la Constitución Política la autoridad judicial accionada omitió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por lo que este defecto, tampoco se configuró en la sentencia objeto de tutela.
Sin perjuicio de lo expuesto, la Sala considera necesario precisar que esta Sección 20, mediante sentencia de tutela que estudió un asunto relacionado con una coordinadora de un jardín infantil de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, concedió el amparo al considerar configurado el defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Sin embargo, las circunstancias que dieron lugar a esa decisión difieren de las que concurren en el presente asunto. En aquella oportunidad se concluyó que la autoridad judicial accionada omitió efectuar un análisis del precedente contenido en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y no expuso razones que permitieran establecer por qué dicha regla jurisprudencial no resultaba aplicable al caso concreto, incumpliendo así las exigencias de transparencia y suficiencia desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.
En contraste, en el asunto objeto de estudio, tal como se expuso en precedencia, la autoridad judicial accionada sí examinó expresamente el alcance de las sentencias de unificación invocadas por la demandante y explicó que la regla jurisprudencial relativa a la subordinación propia de la actividad docente, sin perjuicio de la demostración de los elementos del contrato laboral, no resultaba trasladable al caso concreto.
Para ello, fundamentó que la señora Gladys Patricia Moreno Díaz no desarrolló funciones docentes dentro del sistema de educación formal ni prestó sus servicios en un establecimiento educativo adscrito al Ministerio de Educación Nacional, sino que ejerció labores de coordinación en un jardín infantil perteneciente a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá no avalado por el Ministerio de Educación Nacional, cuya habilitación y funcionamiento obedecen a un régimen normativo diferente.
Precisamente, se insiste, por esa ausencia de identidad fáctica y jurídica entre los asuntos comparados, concluyó que la ratio decidendi de la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 no gobernaba la controversia sometida a su consideración. En consecuencia, por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la tutela, teniendo en cuenta que no se demostró la configuración de los defectos fáctico, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, alegados por la parte accionante.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 27 de febrero de 2025, identificado con el radicado 11001- 03-15-000-2025-00249-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicación: 11001-03-15-000-2026-02136-01 Demandante: Gladys Patricia Moreno Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 20 de abril de 2026 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.