Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: UBER ALFONSO GUTIÉRREZ CARVAJAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SALVAMENTO DE VOTO 1.

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Especial, manifiesto las razones por las cuales me aparto de las consideraciones expuestas en la sentencia de 5 de diciembre de 2025, mediante la cual se declara probada la excepción de prescripción de la acción disciplinaria y, en consecuencia, se deja sin efecto la sanción impuesta al señor Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal, en el expediente disciplinario IUS-2016-51003 / IUC-D-2016-613-834398. 2.

En la sentencia, el estudio de la prescripción de la acción disciplinaria partió de la fecha en la que ocurrieron los hechos (27 de noviembre de 2015), para determinar el régimen jurídico vigente en ese momento. Se estableció, así, que resultaban aplicables las previsiones de la Ley 734 de 2002, con las modificaciones de la Ley 1474 de 2011 y, con base en esto, se coligió que tanto el auto de apertura de la investigación, como la decisión de primera instancia, se expidieron y notificaron en los plazos señalados por esa Ley.

En el cómputo, se tuvo en cuenta la suspensión de términos en las actuaciones administrativas dispuesta por la Procuraduría General de la Nación, con motivo de la pandemia del Covid-19. 3. Pese a lo anterior, señaló que, en aplicación del principio de favorabilidad establecido en el artículo 8º del Código General Disciplinario -Ley 1952 de 2019-, debía estudiarse la prescripción a partir de las previsiones del artículo 33 de dicha Ley, porque concibió un término más favorable que el contemplado en la Ley 734 de 2002. 4.

Con base en ese entendimiento, concluyó que «la conducta ocurrió el 27 de noviembre de 2015, por lo que el término de cinco años descrito en el CGD se cumplió el 27 de noviembre de 2020, y teniendo en cuenta los 70 días de suspensión por la emergencia del Covid-19, dicho término se extendió hasta el 5 de febrero de 2021. Sin embargo, la decisión de primera instancia se notificó el 7 de noviembre Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2023, esto es, 2 años, 9 meses y 2 días después, por lo que se configuró la prescripción de la acción disciplinaria». 5.

Con el mayor respeto, discrepo de la aplicación que se dio al principio de favorabilidad en el caso analizado, por cuanto implicó el desconocimiento de las reglas bajo las cuales se surtió la primera instancia y sorprendió, tanto a las partes como al operador disciplinario, con un entendimiento sin precedente conocido. 6. Las actuaciones principales del proceso disciplinario se resumen en el siguiente cuadro: Actuación Fecha y notificación Norma vigente Comisión de la falta (instantánea) 27 de noviembre de 2015 Ley 734 de 2002 Auto de apertura de investigación 30 de agosto de 2018 Ley 734 de 2002 Pliego de cargos 1º de septiembre de 2021 Ley 734 de 2002 Fallo de primera instancia 3 de noviembre de 2023, notificado 7 de nov. de 2023 Ley 734 de 2002, art. 30 Fallo de segunda instancia 12 de septiembre de 2024, aclarado mediante providencia del 20 de septiembre de 2024 Ley 1952 de 2019 7.

Como se indicó en la sentencia, el ordenamiento aplicable a la actuación disciplinaria era la Ley 734 de 2002, en consideración a la fecha de la conducta investigada. El artículo 30 de esa normativa, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, preveía: Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.

Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. El Consejo de Estado, en providencias de unificación de 29 de septiembre de 20091 y de 21 de mayo de 20192, estableció que «la sanción disciplinaria se entiende impuesta con la expedición y notificación del acto principal que la contiene, siendo éste el que concluye la actuación administrativa y que se tiene en cuenta para efectos de la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria».

Por acto principal se entiende el fallo de primera instancia. 9. El actual Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 28 de enero 2019, eliminó la figura de la caducidad y disminuyó el término de prescripción. La modificación se halla en el artículo 33, reformado por el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021, en estos términos: Artículo 33.

Prescripción e interrupción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años.

La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique. 10. Concuerdo con la Sala Especial en que la Ley 1952 de 2019 entró en vigencia el 29 de marzo de 2022, salvo los artículos 2º3 y 33. El artículo 33 que consagró el nuevo término de prescripción de la acción disciplinaria entró en vigencia el 29 de diciembre de 2023, al cumplirse los 30 meses de que trata el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, modificatorio del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-15-000-2003- 00442-01(S)IJ, C.P. Susana Buitrago Valencia. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-25-000-2011- 00371-00(IJ), C.P. César Palomino Cortés. 3 Este artículo contempló la titularidad de la acción disciplinaria y entró a regir el 29 de junio de 2021, cuando se promulgó la Ley 2094 de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Con base en lo anterior, en el asunto analizado la conducta por la cual fue investigado el señor Uber Alonso Gutiérrez Carvajal se consumó el 27 de noviembre de 2015, cuando suscribió el Convenio de Apoyo Institucional No. 1 con la empresa Consulting and Taxes S.A.S.; mientras que el auto de apertura de la investigación se profirió el 30 de agosto de 2018 y se notificó al investigado el 16 de octubre siguiente, esto es, dentro de los cinco años siguientes al hecho, lo que permite concluir que no se configuró la caducidad de la acción disciplinaria. 12.

En cuanto a la prescripción, el plazo de cinco años que establecía la Ley 734 de 2002 se contabilizaba desde el auto de apertura de la investigación, de modo que dicho término vencía el 30 de agosto de 2023. No obstante, este se suspendió el 17 de marzo de 2020 por orden de la Procuraduría General de la Nación, y cesó el 25 de mayo de 2020, según la Resolución 204 de 2020, de modo que al siguiente día se reanudó el cómputo de la prescripción, el cual se extendió hasta el 8 de noviembre de 2023. 13.

El fallo de primera instancia se profirió el 3 de noviembre de 2023 y se notificó al señor Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal el 7 de noviembre siguiente4, a través de su apoderado; adicionalmente, entre la notificación del fallo de primera instancia y la notificación del fallo de segunda instancia no alcanzaron a transcurrir dos años, por lo que, en mi concepto, no operó la prescripción. 14.

Ahora, en cuanto al principio de favorabilidad, este se encuentra contemplado en la Ley 734 de 2002 y en la Ley 1952 de 2019, y supone que «en materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, sustancial o procesal de efectos sustanciales, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable». 15. La Sala Especial evaluó toda la actuación disciplinaria, incluida la primera instancia y, a partir de allí concluyó que operó la prescripción al contabilizar el lapso que transcurrió entre la comisión de la falta y la notificación del fallo de primera instancia (7 años), el cual superaba el término de cinco años previsto en el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019. 16.

En mi criterio, el principio de favorabilidad sólo podía centrarse en la segunda instancia del proceso disciplinario, toda vez que para el momento en el que entró a regir el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 (29 de diciembre de 2023), ya se había proferido y notificado el fallo de primera instancia. 4 Página 217 del PDF cn.º 6 del expediente disciplinario.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17. Si bien el principio de favorabilidad se debe aplicar sin restricciones cuando la nueva ley contiene previsiones más favorables para el implicado, que las contempladas en la ley que deroga, la particularidad del cambio legislativo que se dio entre las Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019 supuso una modificación más favorable en el instituto de la prescripción, lo que no sólo conlleva un beneficio para el investigado, sino un cambio perjudicial para la administración. 18.

Es fácil entender la aplicación del principio de favorabilidad frente a los beneficios en la disminución de las penas y sanciones, como ocurrió con el cambio legislativo entre las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004, e incluso entre las Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019. Los beneficios en la disminución de las sanciones en materia disciplinaria se han aplicado de manera retroactiva, pues suponen un beneficio para el disciplinado y es un aspecto que concierne tanto al operador de primera instancia como al de segunda instancia. 19.

Sin embargo, no se encontraron antecedentes sobre una aplicación semejante respecto de la prescripción. 20. La Corte Constitucional ha expuesto que la interpretación sobre el principio de favorabilidad se encuentra supeditada a la existencia de situaciones análogas reguladas de manera diferente en la normatividad (T-015 de 2007). Por ejemplo, en sentencia T-091 de 2006, la Corte evidenció una identidad en los supuestos fácticos de las figuras de sentencia anticipada de la Ley 600 de 2000 y allanamiento o aceptación de cargos de la Ley 906 de 2004, por lo que estimó que debía aplicarse el principio de favorabilidad en el evento en que la regulación nueva resultara más beneficiosa al procesado.

En esos casos, el beneficio está relacionado con la pena. 21. Empero, considero que la modificación que introdujo la Ley 1952 de 2019 respecto de la caducidad y la prescripción de la acción disciplinaria fue tan sustancial que incluso eliminó la figura de la caducidad y cambió completamente la forma de contabilizar la prescripción, lo que amerita preguntarse si existe una verdadera analogía que habilite la aplicación, sin restricciones, de la nueva regulación a las actuaciones disciplinarias que se gobernaron por la ley anterior.

En mi opinión, se necesita un análisis más objetivo y coherente con la realidad del proceso disciplinario. 22. Debo anotar que en ninguno de los casos que ha resuelto hasta el momento esta Corporación en el marco de la revisión de las sanciones disciplinarias impuestas a servidores de elección popular, se ha abordado el alcance del principio Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de favorabilidad en el escenario planteado (cambio legislativo cuando ya estaba notificado el fallo de primera instancia), porque no se daban los mismos supuestos. 23.

En sentencia de 10 de marzo de 20245, la Sala 16 Especial de Decisión declaró la prescripción por aplicación del principio de favorabilidad, respecto de la segunda instancia, porque corroboró que habían transcurrido más de dos años entre la notificación del fallo de primera instancia y la notificación del fallo de segunda instancia. 24.

En esa providencia se citó la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado proferida en el proceso 25000-23-42-000-2013-04881-01 en la que, igualmente, se aplicó el principio de favorabilidad por la segunda instancia. En esos dos asuntos, la Ley 1952 de 2019 entró en vigencia en el curso de la segunda instancia, y llama la atención que en ninguno de ellos se hizo siquiera mención al trámite de la primera instancia para verificar si los tiempos se ajustaron a la nueva normativa. 25.

Las sentencias de 30 de abril de 20256 y 12 de junio de 20257, por su parte, no tuvieron la necesidad de estudiar la aplicación del principio de favorabilidad porque los fallos de primera y segunda instancia del proceso disciplinario se notificaron antes de la entrada en vigencia del artículo 33 de la Ley 1952 de 2019. Y en las providencias de 10 de marzo8 y 22 de mayo de 20259 no se abordó el estudio de la prescripción de la acción disciplinaria. 26.

Puntualmente, en lo que respecta a la sentencia de 31 de enero de 202410 -a la cual hizo alusión la Sala Especial-, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en efecto, declaró la prescripción en un proceso disciplinario seguido contra un juez, con fundamento en la aplicación del principio de favorabilidad, y en consideración al artículo 33 de la Ley 1952 de 2019.

No obstante, en ese asunto, a diferencia de este, la actuación desarrollada era judicial, no administrativa, y allí la Ley 1952 de 2019 entró en vigencia durante el trámite de la primera instancia, luego era apenas natural que se aplicara el principio de favorabilidad, pues el proceso estaba en trámite y ni siquiera se había dictado la decisión de primera instancia. 27.

Al revisar los antecedentes legislativos de la Ley 1952 de 2019 no se encontró una discusión puntual sobre el punto en controversia. No obstante, sí se advirtió 5 Rad. 11001-03-15-000-2024-00839-00, M.P. Omar Barreto. 6 Sala 25 Especial de Decisión, rad. 11001-03-15-000-2023-07630-00, M.P. Fernando Pardo. 7 Sala 12 Especial de Decisión, rad. 11001-03-15-000-2023-07241-00, M.P. Wilson Ramos Girón. 8 Sala 6 Especial de Decisión, st. de 10 de marzo de 2025, rad. 11001-03-15-000-2023-06832-00, M.P. Omar Barreto. 9 Sala 4 Especial de Decisión, st. de 22 de mayo de 2025, rad. 11001-03-15-000-2023-07391-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Rad. 50001110200020180034101.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06216-00 Demandante: Uber Alfonso Gutiérrez Carvajal 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que con la reforma se quiso marcar una diferenciación entre la primera y la segunda instancia, en cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria.

De hecho, se introdujo un término de prescripción particular para la segunda instancia, lo que es indicativo del tratamiento diferenciado que otorgó el legislador para el estudio de la prescripción en cada una de las instancias de la actuación disciplinaria. 28. Con base en lo anterior, estimo que el alcance novedoso que se dio al principio de favorabilidad para estudiar la prescripción no es admisible, toda vez que desconoció las reglas por las que se rigió el proceso disciplinario en la primera instancia, y resulta desfavorable para el derecho administrativo sancionador, en tanto puede llevar a que múltiples sanciones disciplinarias queden sin efecto, por prescripción de la acción disciplinaria e incluso difiere del entendimiento adoptado por la Procuraduría General de la Nación. 29.

En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada en la sentencia de 5 de noviembre de 2025. Fecha ut supra. Atentamente, Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada