Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Accionante: Carmiña Elena González Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces.

Tema: Tutela por mora judicial en proceso ejecutivo por falta de resolución de solicitud de embargo. CONFIRMA-AMPARO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionada en contra de la sentencia del 26 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual accedió al amparo solicitado.

ANTECEDENTES La señora Carmiña Elena González Ortiz pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, por la mora judicial en el proceso ejecutivo, al que se le asignó el radicado 08001-23-33-000-2011-00311-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora narró que el 16 de enero de 2024 instauró demanda ejecutiva en contra de la Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, junto con la cual solicitó el embargo y secuestro de los dineros depositados en las cuentas bancarias de ahorros y corrientes constituidas a nombre de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Barranquilla, con fundamento en lo establecido en el artículo 588 y siguientes del Código General del Proceso y los artículo 192 y 195 del CCA.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 15 de agosto de 2024, el conjuez a cargo del proceso libró mandamiento de pago a su favor por la suma de $ 430.245.385. Que el 23 de septiembre de ese año, solicitó el decreto de las medidas cautelares y el 27 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, declaró imprósperas las excepciones de mérito propuestas por la parte ejecutada y ordenó seguir adelante la ejecución. Que nuevamente el 19 de agosto de 2025, reiteró la solicitud del decreto de dichas medidas, pero la autoridad judicial no se ha pronunciado sobre el particular, con lo cual ha incurrido en una mora judicial injustificada, ha transgredido el inciso 1 del artículo 588 del Código General del Proceso y ha hecho ilusoria su expectativa de obtener el pago de la suma adeudada.

PRETENSIONES Solicitó ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, que, en el término de 48 horas contado a partir de la notificación del fallo de tutela, resuelva la solicitud de medidas cautelares de embargo y secuestro. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de septiembre de 2025, se admitió la acción y se corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, a través del conjuez ponente, señaló que la mora judicial solo resulta aplicable a los jueces y manifestó que deben tenerse en cuenta las circunstancias especiales que se han presentado, como es el hecho de que tiene asignados 200 procesos aproximadamente, pero no cuenta con un equipo de empleados que lo asista en la sustanciación de estos, lo que limita su capacidad operativa y genera retrasos completamente justificados en su impulso y tramitación, situación que no puede superar, pues no percibe ninguna clase de remuneración, lo que a su vez implica que deba desempeñarse en otros ámbitos profesionales para garantizar su sustento.

Indicó que múltiples procesos de los asignados anteceden al que dio lugar a esta acción, por lo que debe atender el ingreso cronológico de los asuntos, en cumplimiento del principio de igualdad procesal y del orden de prelación. Que el estudio de los expedientes, el análisis probatorio, la revisión de normas aplicables y la posterior proyección de fallos reviste un alto grado de complejidad y demanda un esfuerzo significativo que debe efectuar en solitario, por lo cual los tiempos de respuesta no pueden equipararse a los de un despacho formalmente constituido y con planta de personal permanente, máxime cuando se trata de una solicitud de embargo de recursos públicos.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Concluyó que no se encuentra configurada una mora judicial y adujo que la tutela está siendo utilizada de forma desproporcionada, pues la accionante ya había promovido otra acción de la misma naturaleza con fundamento en hechos similares.

Que lo pretendido es forzar una decisión expedita por fuera de los cauces procesales ordinarios, desconociendo que la eventual mora obedece a circunstancias objetivas de congestión y carga laboral, mas no a una vulneración arbitraria o caprichosa de derechos fundamentales que le sea atribuible, por lo que solicitó denegar o declarar la improcedencia de la acción. SENTENCIA IMPUGNADA El 26 de septiembre de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante y ordenó al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, que dictara una providencia en la que resolviera la solicitud del decreto de medidas cautelares presentada por la actora en el proceso ejecutivo.

Lo anterior porque evidenció que i) no se había decidido dicha solicitud, a pesar de las reiteraciones por parte de la actora y a que se profirieron providencias posteriores a esa petición y ii) los argumentos de defensa expuestos por el conjuez ponente no constituían justificaciones que explicaran la mora judicial, teniendo en cuenta que dicha resolución no presentaba una alta complejidad, sino que, por el contrario, se trataba de una actuación de la esencia del proceso ejecutivo, y que los conjueces tenían los mismos deberes y atribuciones que los jueces de la República, al actuar como servidores públicos transitorios y, por ende, estar sujetos a iguales responsabilidades.

IMPUGNACIÓN El conjuez ponente del asunto bajo análisis impugnó la sentencia, al considerar que la actora está haciendo un uso desproporcionado de la tutela, pues indirectamente lo que pretende es el pago de la obligación de dar una suma de dinero contenida en el título de recaudo ejecutivo; ya había promovido recientemente otra acción constitucional de igual naturaleza con fundamento en hechos sustancialmente iguales, pretendiendo forzar una decisión expedita por fuera de los cauces procesales ordinarios; y la no resolución de una medida cautelar dentro de un proceso de naturaleza de ejecución de una obligación no conllevaría la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela, máxime cuando ya se cumplió con la obligación de hacer ordenada en el título ejecutivo.

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación relacionados con los procesos que tiene a cargo, la ausencia de remuneración, la falta de capacidad operativa y la complejidad de la resolución de la medida cautelar de embargo, la cual exige hacer Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 un estudio detenido, librar oficios para determinar la naturaleza de los recursos a embargar y establecer si se presenta alguna de las excepciones al principio general de inembargabilidad de los recursos públicos.

Afirmó que, si bien acorde con la ley los conjueces tienen los mismos derechos y obligaciones de cualquier otro operador jurídico, lo cierto es que resulta notorio que carecen de las estructuras operativas para que se materialice el deber de garantizar una oportuna administración de justicia, por lo que no puede equipararse a un juez ordinario ni exigirle la misma celeridad en la tramitación de los procesos, máxime cuando la no resolución de la medida de embargo no conlleva que la parte actora pueda sufrir un perjuicio inminente que amerite la intervención excepcional del juez de tutela.

Adujo que no se presentó la mora judicial alegada, pues el proceso se ha tramitado conforme al orden de prelación y dentro de los límites razonables conforme a la carga laboral y la ausencia de personal de apoyo, por lo que el fallo impugnado carece de fundamento fático y jurídico. En consecuencia, solicitó revocarlo y, en su lugar, negar por improcedente la acción. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) mora judicial y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Mora judicial La Corte Constitucional ha explicado que el incumplimiento de los términos legales para que el juez profiera las decisiones en los procesos que se encuentran a su cargo, esto es, la mora judicial puede ocurrir por varias causas; por un lado, el capricho, arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales encargados de adoptar las providencias, casos en los cuales esa mora es injustificada, y del otro, por la complejidad del asunto, la sobrecarga de trabajo y congestión judicial que afrontan los jueces de la República, la que en consecuencia produce un represamiento de procesos que impide que los mismos se fallen en los plazos Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 estipulados por el legislador, eventos en los cuales la tardanza está justificada1.

Bajo ese entendimiento, ha establecido cuándo hay lugar a una protección constitucional y las diferentes medidas de salvaguarda que se deben adoptar, según el asunto, ante la comprobación de la mora judicial. Así lo expresó en sentencia SU- 179 de 2021: «No obstante, aunque el incumplimiento de los términos judiciales derive de causas ajenas a la actuación diligente del funcionario judicial, la jurisprudencia constitucional, en atención a las circunstancias particulares de la persona que solicita el amparo, ha considerado posible que se adopten dos tipos de remedios constitucionales.

Por un lado, “ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado”. Y, por el otro, “en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un [perjuicio irremediable], se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”2 (Resaltó la Corte). 90.

Si se comprueba que se trata de mora judicial justificada, no existe violación de los derechos al debido proceso (en su faceta de obtener decisión sin dilaciones injustificadas y dentro del plazo razonable) y acceso a la administración de justicia, comoquiera que la dilación en la resolución del proceso no es imputable a la negligencia del tribunal de casación, sino a otras causas, por ejemplo, problemas estructurales de congestión judicial.

Por estas razones, se niega el amparo de los mencionados, disponiendo que el actor se someta al sistema de turnos para recibir fallo. Sin embargo, excepcionalmente, “[cuando] se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados, se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”3.

Esta medida de protección transitoria exige la verificación de los requisitos del perjuicio irremediable y la comprobación, por lo menos sumaria, de la efectiva titularidad del derecho pensional» Frente a la hipótesis de la mora judicial injustificada, señala el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional que como solución «bien puede ordenarse excepcionalmente que se proceda a resolver o que se observen con diligencia los plazos previstos en la ley, lo que en la práctica se traduce en una posible modificación del sistema de turnos, salvo aquellos escenarios previamente reconocidos por el legislador»4. 1 En la sentencia SU-333 de 2020, reiterada por la sentencia SU-453 de ese mismo año, la Sala Plena de esta corporación analizó el fenómeno de la mora judicial en el marco de las actuaciones adelantadas ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).

No obstante, los fundamentos generales de dichas providencias en relación con las garantías al debido proceso sin dilaciones injustificadas y dentro de los plazos razonables, se construyó, entre otros pronunciamientos, a partir de la línea jurisprudencial en materia de mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, por lo tanto, resulta pertinente su acotación. 2 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013.

En similar sentido, sentencias T-441 de 2015, T-186 de 2017, T-052 de 2018 y T-346 de 2018. 3 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. 4 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora, si bien la jurisprudencia citada se refiere específicamente a la mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, lo cierto es que sus fundamentos generales resultan aplicables a otras situaciones como la que se estudia, en la que se alega una tardanza en la resolución de un trámite procesal.

Análisis del caso concreto A esta Sala corresponde verificar si en el proceso ejecutivo adelantado por la accionante en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con radicado 08001-23-33-001-2011-00311-00, se presentó una mora judicial injustificada por la falta de resolución de la solicitud de embargo de los dineros que posee la ejecutada en instituciones bancarias.

Sin embargo, previamente se aclara que, contrario a lo alegado por el recurrente, en el presente asunto no se advierte un uso desproporcionado o temerario de esta acción por parte de la solicitante del amparo con ocasión de la instauración de una tutela anterior a la presente, pues en dicha ocasión el fundamento de la vulneración lo constituyó la falta de expedición de la sentencia en el proceso ejecutivo en el término señalado en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2025.

En esa medida, la acción precedente no guarda identidad de objeto ni de causa con la que ahora es objeto de pronunciamiento. Tampoco resulta de recibo el argumento del conjuez ponente consistente en que el asunto versa sobre un aspecto meramente económico, pues la omisión que dio lugar a la instauración de esta acción afecta el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, en tanto las solicitudes de los sujetos procesales deben ser objeto de pronunciamiento por parte de la autoridad judicial.

Por lo tanto, se procederá al análisis del fondo del asunto. Sobre el particular, se observa que desde que inició el proceso ejecutivo el conjuez a cargo del proceso ha adelantado varias actuaciones, como consta en la plataforma de gestión judicial SAMAI. En efecto, el 15 de agosto de 2024 libró mandamiento de pago; el 10 de diciembre de ese año corrió traslado, por el término de 10 días, de las excepciones propuestas por la parte ejecutada; el 22 de enero de 2025, fijó fecha y hora para la audiencia de que trata el artículo 372 y siguientes del Código General del Proceso, el 13 de febrero de 2025 llevó a cabo la audiencia y el 27 de marzo de 2025 profirió sentencia de primera instancia. Sin embargo, a la fecha está pendiente de resolución definitiva la solicitud de embargo de los dineros de la ejecutada presentada por la hoy accionante desde la instauración de la demanda ejecutiva y reiterada posteriormente.

Se encuentra entonces demostrada la mora alegada, al no haberse resuelto la solicitud de medida cautelar, conforme con los artículos 588 y siguientes del Código Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 General del Proceso, por lo que corresponde a esta Subsección definir si esa tardanza está o no justificada.

El conjuez a cargo del proceso indicó que tiene una alta carga laboral, carece de capacidad operativa y no cuenta con los recursos necesarios para superar esa situación, por lo cual en principio podría entenderse que la congestión por los procesos que tiene a su cargo explicaría y justificaría la mora presentada. No obstante, se observa que durante el trámite del proceso se han proferido varios autos, sin que se haya adoptado una decisión sobre la solicitud de embargo, a pesar de que, acorde con la norma señalada «[c]uando la solicitud de medidas cautelares se haga por fuera de audiencia, el juez resolverá, a más tardar, al día siguiente del reparto o a la presentación de la solicitud».

Lo expuesto evidencia que, a pesar de la previsión normativa, el conjuez a cargo del proceso omitió proferir la providencia resolviendo la medida solicitada y reiterada por la parte ejecutante y, en cambio, adoptó otras decisiones, lo cual no encuentra justificación en el número de procesos asignados ni en la falta de una planta de personal que apoye su labor de administración de justicia. Obsérvese que después de radicada esa petición, se corrió traslado de las excepciones de la parte ejecutada, se fijó la fecha de la audiencia, se celebró esa diligencia e incluso se dictó sentencia, pese a que esta implica incluso una mayor complejidad que la decisión sobre la medida de embargo, lo que desvirtúa la dificultad del asunto como justificante para la falta de resolución de la solicitud de embargo.

Sumado a lo expuesto, se advierte que, a pesar de la orden de tutela de primera instancia a la fecha sigue sin resolverse la solicitud. En ese entendido, debe resaltarse que la adopción de medidas cautelares en un proceso ejecutivo brinda una garantía a la parte ejecutante para lograr el pago de la obligación adeudada, por lo cual la omisión en su resolución implica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y del acceso a la administración de justicia, lo cual conlleva la confirmación de la sentencia del 26 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 26 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05413-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente