CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 180012333000201400077 01 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: ELSA ISABEL NAVARRO TORDECILLA Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión de Sobrevivientes Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia proferida el dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá, negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2471 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Elsa Isabel Navarro Tordecilla, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución 00692 del 14 de mayo de 2012 y del Oficio No. 302410 / ARPRE – GRUPE 1.10 del 16 de octubre de 2013, proferidos por el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, a través de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la cual considera 1 “ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días.
Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.
(…).”. 2 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional tener derecho, en su condición de madre supérstite del SI (F) Enrique Asprilla Navarro. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocerle y pagarle una pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo Enrique Asprilla Navarro, en su condición de Subintendente, a partir del 2 de noviembre de 2011, en la cuantía que resulte conforme a lo previsto en el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004, con los correspondientes reajustes y las mesadas adicionales.
De la misma forma, solicitó la actualización de las mesadas correspondientes a la pensión de sobrevivientes, desde la fecha de causación y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE y en aplicación a lo establecido en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, solicitó que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.
Hechos Las pretensiones de la demanda se fundan en los siguientes hechos (ff. 25 – 39): El señor Edgar Enrique Asprilla Navarro, ingresó al servicio de la Policía Nacional, como Alumno del Nivel Ejecutivo, el 14 de enero de 2008, y el retiro se causó el 2 de noviembre de 2011. Mencionó que no tenía hijos, no era casado ni convivía con nadie para el momento de la muerte, pues solo tenía a su cargo a la demandante.
Manifestó que el SI (F) Edgar Enrique Asprilla Navarro, encontrándose en servicio activo en la Policía Nacional, como Patrullero, adscrito a la Dirección de Protección y Servicios Especiales, su deceso fue calificado como “muerte en actos especiales del servicio”, según investigación administrativa por 3 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional muerte, y ascendido en forma póstuma a Subintendente, mediante la Resolución 1039 del 2 de abril de 2012.
A la demandante, le fue negado el derecho a que se le pagara la pensión de sobrevivientes por parte del Ministerio de Defensa Nacional, a partir del deceso de su hijo SI (F) Edgar Enrique Asprilla Navarro, al darle una interpretación errada al conceptuar sobre la pensión que recibe por parte del esposo, “situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma legal de los padres respecto del causante.” Refirió que se le están vulnerando los derechos de la demandante, toda vez que, a la Policía Nacional, no le consta que con la pensión que percibe, es insuficiente para su manutención y gastos, ya que era su hijo el que velaba por el sustento.
Señaló, que no tiene ingresos por otras actividades, motivo por el cual, le asiste el derecho a que el Ministerio de Defensa Nacional, le reconozca, liquide y pague, una pensión de sobrevivientes, conforme a lo previsto en el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004, con los correspondientes reajustes y las mesadas adicionales que se hayan causado a partir del fallecimiento.
La demandante elevó petición de reconocimiento de pensión de sobrevivientes ante la Policía Nacional, en su condición de madre sobreviviente del extinto SI (F) Edgar Enrique Asprilla Navarro. A través de la Resolución 00692 del 14 de mayo de 2012, se le negó la prestación pretendida. Posteriormente, reiteró la solicitud, el 10 de septiembre de 2013 bajo radicación No. 121570.
Mediante el Oficio No. 302410 / ARPRE – GRUPE 1.10 del 16 de octubre de 2013, la Policía Nacional negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la demandante. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: 4 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 11, 23, 27 y 29 del Decreto 4433 de 2004; el Decreto 1091 de 1995; y el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo. 2.
Contestación de la demanda La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, a través de apoderada judicial, mediante memorial visible a folios 82 a 95 del expediente, contestó a la demanda, oponiéndose a las pretensiones incoadas, al considerar que la pensión de sobrevivientes reclamada por la demandante, en su condición de madre de la víctima, estaba supeditada a la dependencia económica del causante, la cual fue desvirtuada autónomamente por ella, a través de la declaración extra proceso, la cual fue el fundamento para la expedición de la Resolución 00692 del 2 de marzo de 2012.
Señaló que la Resolución 00692 de 2012, fue expedida conforme a la normatividad establecida en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, teniendo en cuenta, que la demandante es beneficiaria de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del cónyuge, reconocida por Colpensiones a través de la resolución 3648 del 1 de enero de 2007.
Alegó que, la situación de la demandante, no corresponde al concepto de dependencia económica, ya que las declaraciones extra proceso, señalan ingresos que la perfilan en la actitud de bastarse por sí misma para suplir las necesidades, lo que hace desaparecer la subordinación que la norma predica de los padres respecto del causante. Consideró que le corresponde probar a la demandante los argumentos y elementos probatorios que demuestre la dependencia económica respecto del causante.
Además, no agotó los recursos procesales a los cuales tenía derecho y dentro del término procesal correspondiente. 5 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Refirió la entidad, que la demandante recibió una compensación por muerte, seguro de vida obligatorio, dinero suficiente para sufragar gastos, auto sostenerse y financiar sus necesidades.
Propuso la excepción de no haber ejercido y decidido los recursos que de acuerdo a la ley son obligatorios. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante.
Analizado el material probatorio allegado al expediente y la normatividad relativa a la pensión de sobrevivientes estableció que la norma aplicable, es la vigente para la fecha del fallecimiento, en cuanto es, a partir de ese momento, en que se causa el derecho a la sustitución pensional. Encontró acreditado, que el causante pertenecía al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, pues al momento del fallecimiento ostentaba el grado de Patrullero, jerarquía que conforme a lo establecido en el Decreto 132 de 1992, corresponde a ese nivel.
De igual forma, estableció que ingresó como alumno del nivel ejecutivo, del 14 de enero al 30 de junio de 2008, y como Patrullero, desde el 1 de julio de 2008 hasta el 2 de noviembre de 2011, fecha en que falleció, por lo cual laboró al servicio de la institución, durante 4 años, 1 mes y 8 días. De igual forma, encontró que la muerte fue calificada en actos especiales del servicio, en aplicación a las disposiciones del artículo 70 del Decreto 1091 de 1995, por lo cual fue ascendido de forma póstuma, al grado de Subintendente.
De la misma forma, a la demandante en su condición de beneficiaria del causante, se le reconoció y ordenó pagar una compensación por muerte y le negó el derecho a la pensión de sobrevivientes, con fundamento en la declaración rendida por la demandante, el 21 de diciembre de 2011, con relación a que percibe una pensión por el fallecimiento del cónyuge, por lo que cuenta 6 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional con ingresos para su sostenimiento, situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma.
Encontró probado el a quo que además de la pensión de sobrevivientes que recibe con ocasión del fallecimiento del cónyuge, que equivale a más de un salario mínimo mensual legal vigente, le fue adjudicado un bien baldío, el cual se encuentra afectado con un embargo ejecutivo y es propietaria de un establecimiento de comercio, sobre el cual existe medida cautelar, así como fue beneficiaria de un seguro de vida dejado por el causante, aspectos que no permiten establecer la afectación al mínimo vital.
Consideró que, no se acreditó que luego del deceso, sus obligaciones y gastos sobrepasaran los ingresos que percibía, ni demostró una condición especial de salud, que permita realizar un análisis diferente. Concluyó que, ante el insuficiente material probatorio, le impide adoptar una decisión que acoja las pretensiones de la demanda, al no aparecer demostrado que el monto que percibe la demandante, mes a mes, no resulta suficiente para su digna y congrua subsistencia, motivo por el cual negó las pretensiones de la demanda. 4.
Recurso de apelación La apoderada de la parte demandante, mediante escrito visible a folios 207 a 211 del expediente, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en el curso de la primera instancia, al considerar que tenía dependencia económica de su hijo, que si bien, no era absoluta, era necesario lo que le proveía mes a mes, para cubrir los gastos básicos.
Señaló que, de los testimonios decretados, dieron cuenta de la existencia de la dependencia económica y la ayuda que le proporcionaba el causante a la demandante, siendo necesaria para su sustento. Refiere que la demandante no demostró que no le alcanzara los que percibía como pensión para proveerse su mínimo vital, cuando en vida de su hijo, ella necesitaba de su 7 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional ayuda para poder sufragar los gastos.
Manifestó que si bien poseía bien inmueble baldío, el mismo está embargado y no ha podido subsanar la deuda, y no es cierto que tenga un negocio propio. Refirió que obra en el plenario, prueba que da cuenta de la dependencia económica que tenía frente al causante, conforme a las declaraciones rendidas, al relatar que conocían de la ayuda que le daba a la demandante.
Señaló que, es una persona mayor de edad, persona de doble protección constitucional, motivo por el cual le asiste el derecho a que se le reconozca la pensión de sobrevivientes, en su condición de madre del extinto Subintendente Edgar Enrique Asprilla Navarro, al cumplir con los requisitos exigidos en el Decreto 4433 de 2004, en concordancia con los criterios de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Finalmente, solicita se revoque la condena en costas y agencias en derecho impuesta en la sentencia de primera instancia, al considerar que no se le pueden violar su derecho a reclamar. 5. Alegatos de conclusión Vencido el término concedido a través del auto del 18 de febrero de 2021 (f. 231), para presentar alegatos de conclusión, en el curso de la segunda instancia, las partes y el Agente del Ministerio Público, omitieron realizar pronunciamiento alguno. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los 8 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 2.2.
Problema jurídico Se trata de determinar si en el presente asunto, resulta procedente el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente en favor de la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla, en su condición de progenitora del Patrullero Edgar Enrique Asprilla Navarro, muerto en actos especiales del servicio. El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la demandante. 2.3.
Hechos probados Del material probatorio allegado al expediente, se observa: A folio 14 del expediente obra formato de Hoja de Servicios No. 71350770, de fecha 20 de diciembre de 2011, en la cual se registra que el señor Edgar Enrique Asprilla Navarro, se vinculó a la Policía Nacional como Alumno del Nivel Ejecutivo, el 14 de enero de 2008 hasta el 30 de junio de 2008 (5 meses y 16 días).
Luego, pasó al Nivel Ejecutivo, por la Resolución 02806 del 27 de julio de 2008, a partir del 1 de julio de 2008 hasta el 2 de noviembre de 2011 (3 años, 4 meses y 1 día), fecha en que falleció. Conforme con lo anterior, el causante laboró al servicio de la Policía Nacional, durante 4 años, 1 mes y 7 días, incluidos los tres (3) meses de alta.
A folio 17 del expediente, aparece copia del registro civil de defunción No. 07255768, en el cual se registra que el señor Edgar Enrique Asprilla Navarro, falleció el 2 de noviembre de 2011. A través de la Resolución 01039 del 2 de abril de 2012 (f. 13), el Director tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 9 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional General de la Policía Nacional ascendió en forma póstuma al grado de Subintendente al causante, a partir del 2 de noviembre de 2011, en virtud del informe prestacional No. 020 / 2011, en el cual se determinó que el deceso ocurrió en “actos especiales del servicio” en concordancia con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 4433 de 2004.
Por la Resolución 00692 del 14 de mayo de 2012 (ff. 10 – 12), el Subdirector General de la Policía Nacional, reconoció y ordenó el pago de una compensación por muerte a favor de la demandante, en su condición de madre del causante, en cuantía equivalente a $79.258.356,48, y le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Mediante petición elevada por la demandante, con fecha 10 de septiembre de 2013 (ff. 4 – 7), le solicitó a la Dirección General de la Policía Nacional, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
A través del Oficio 302410 /ARPRE – GRUPE 1.10 del 16 de octubre de 2013 (ff. 2 – 3), se le negó la prestación reclamada, en consideración a que “se observa la posesión de ingresos que la perfilan en la actitud de bastarse a sí misma para subvenir a sus necesidades, situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma legal de los padres respecto del causante (…).” El Director de Sistemas de Información y Catastro certificó que la demandante registra como propietaria de un bien inmueble habitacional en el municipio de Necoclí (Antioquia) – folio 11 y 21 del cuaderno No. 3.
La Gerencia Nacional de Nómina de Pensionados de Colpensiones, certificó que la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla, recibe pensión de sobrevivientes, reconocida mediante la Resolución 3648 de 2007, con fecha de ingreso, marzo de 2007. La Previsora S.A. Compañía de Seguros, certificó que la demandante, fue beneficiaria del seguro de vida obligatorio del señor Edgar Enrique Asprilla Navarro, pago abonado el 7 de marzo de 2012 (ff. 31 – 34 Cuaderno 3). 10 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional La Cámara de Comercio de Urabá, certificó que el establecimiento denominado VARIEDADES SURTIBEBE NECOCLÍ, es de propiedad de la demandante (ff. 37 – 39 Cuaderno No. 3).
En el curso del proceso, se recepcionó los testimonios de los señores Iván Ballesteros y Hoverto Muñoz Álbarez, quienes se refirieron a los hechos de la demanda (ff. 130 – 135). 2.4. Análisis de la Sala La Corte Constitucional en diversas oportunidades se ha referido a la pensión de sobrevivientes, destacando que su creación tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.
En sentencia T – 701 de 22 de agosto de 2006, se advirtió respecto a la pensión de sobrevivientes, que la misma tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador queden desamparadas ante su ausencia definitiva y a quien le correspondía el sostenimiento del grupo familiar. Dijo la Corte, en esa oportunidad: “La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.”.
Así las cosas, la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. 11 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Esta misma noción, no puede ser ajena al régimen prestacional aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En efecto, la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es la vigente al momento del fallecimiento del causante, y dado que el hecho constitutivo del derecho pensional ocurrió el 2 de noviembre de 2011, es evidente que la norma aplicable es el Decreto 4433 de 2004, disposición que establece el derecho pensional para los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, vigente para la fecha del deceso.
Conforme con lo anterior, el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, con relación a los beneficiarios de la pensión por muerte en servicio activo, dispone: “ARTÍCULO 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: (…) 11.4 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran económicamente del causante.” Así las cosas, los padres son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional “siempre y cuando” dependan económicamente del causante, razón por la cual resulta necesario analizar el grado de dependencia económica para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes.
Con fundamento en lo anterior, esta Sección3 definió la dependencia económica “(…) como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o 3 Sentencia del 22 de noviembre de 2012.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. Núm. interno: 0448-2012. Actor Piedad del Socorro Mejía González. 12 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna.
(…)” La dependencia económica como requisito para acceder a la pensión de sobrevivientes, se exige a los padres, hijos y hermanos del causante, quienes deben acreditarla, sin que sea necesario demostrar la carencia absoluta de recursos o ingresos, por el contrario, se debe demostrar que con lo que obtiene no le alcanza para llevar una vida en las mismas condiciones que tenía en vida del fallecido, teniendo en cuenta que este le provenía para su sustento.
La Corte Constitucional en sentencia C - 066 de 2016 al respecto, señaló: “(…) (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto - proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.” También en sentencia T – 424 de 2018, la Corte Constitucional enfatizó que: “En efecto, como ha sido expresado por este Tribunal, el beneficiario puede recibir un salario mínimo, o ser acreedor de otra pensión, percibir un ingreso ocasional o incluso poseer un predio y, pese a ello, ser beneficiario de tal prestación, en el evento de que no tenga la posibilidad de ejercer una subsistencia digna sin el dinero que compone la prestación que reclama.” Con fundamento en lo anterior, la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia, para auto – proporcionarse o mantener su subsistencia; por lo tanto, la presencia de ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencia en condiciones dignas.
Es decir que la dependencia económica, se predica de la condición de supeditación a la que se encuentra sujeta una persona respecto de otra, en 13 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional relación a la falta de condiciones materiales mínimas para subsistir, y por no poseer los medios suficientes para mantenerse, en condiciones dignas.
Sentado lo anterior, procede la Sala a analizar si en el presente caso, se cumplen con los presupuestos mencionados, para que el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional le reconozcan a la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla, una pensión de sobrevivientes, en su condición de progenitora del señor Edgar Enrique Asprilla Navarro (q.e.p.d.).
Como primer aspecto, la Sala dirá que en el plenario no existe prueba que permita determinar que existan otros beneficiarios con mayor o mejor derecho que la demandante. Por otro lado, se estableció la relación familiar existente entre la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla con el causante, pues al expediente se aportó registro civil de nacimiento4 en el cual se registró a la demandante como progenitora del causante, documento idóneo para demostrar el parentesco, lo que le da el derecho a reclamar la pensión de sobrevivientes.
En relación con la dependencia económica, la entidad demandada en la Resolución 00692 del 14 de mayo de 2012, sostuvo que en la declaración extra proceso presentada por la demandante el día 21 de diciembre de 2011, ante la Notaría Única del Círculo de Apartadó (Antioquia), informó que le había sido asignada una pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del cónyuge, ocurrido el 9 de julio de 2002, a partir de lo afirmado, la entidad consideró: “ En consecuencia, se observa la posesión de ingresos que la perfilan en la actitud de bastarse a sí misma para subvenir a sus necesidades, situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma legal de los Padres respecto del causante, razón por la cual no tiene la calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivencia de conformidad con el artículo 11 del Decreto 4433/2004, por lo anterior la petición le será negada y se le reconocerá el derecho a la Compensación por Muerte;
(…)”. En contra de esta decisión, la demandante se abstuvo de interponer los 4 Folio 17 14 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional recursos de ley, para agotar la vía gubernativa. El 10 de septiembre de 2013 (ff. 4 – 7), la demandante elevó solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en su condición de progenitora del causante, conforme a lo previsto en los artículos 23 y 27 del Decreto 4433 de 2004.
Mediante el Oficio 302410 / ARPRE – GRUPE 1.10 del 16 de octubre de 2013, el Jefe Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional (ff. 2 – 3), da respuesta en forma negativa a la petición presentada por la demandante, en la cual sostuvo que “observándose así la posesión de ingresos que la perfilan en la actitud de bastarse así misma para subvenir a sus necesidades, situación que hizo desaparecer la subordinación que Predica la norma legal de los Padres respecto al Causante, razón por la cual no causó derecho a pensión de sobrevivencia, acto administrativo que contó con los respectivos recursos el cual hoy se encuentra en firme.” Al respecto, contrario a lo sostenido por la entidad en los actos acusados, la Sala observa del material probatorio allegado, que las declaraciones testimoniales de los señores Iván Darío Ballesteros y Hoverto Muñoz Álbarez fueron coincidentes en afirmar que la demandante dependía económicamente del causante, quien convivía con ella, le giraba dinero para el sostenimiento.
Cabe advertir que la prueba testimonial no fue objeto de tacha, ni tampoco se controvirtió su credibilidad por la parte contraria. Esta Corporación en sentencia de 27 de julio de 20065, con ponencia del consejero Jaime Moreno García, con relación a la dependencia económica, precisó: “(…) Ha dicho esta Sala que la dependencia económica, en el caso de la sustitución pensional, significa haber necesitado de la protección del causante de la pensión o asignación de retiro para la congrua subsistencia y que tal condicionamiento debe estar presente al momento del fallecimiento del pensionado; no obstante, puede desvirtuarse si se 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 27 de julio de 2006, Demandante: Elvira Elizabeth Cantillo Prado. Radicación 47001-23-31-000-2002-00089-01 15 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional demuestra que el beneficiario cuando menos se encuentra en situación tal que lo capacite para ser laboralmente activo.
Por tal virtud, en cada caso, deben analizarse mediante principios razonados los supuestos de hecho en los que se sitúa el interesado y las pruebas allegadas, con el fin de dilucidar dentro de la particular situación si el peticionario tiene o no derecho a este beneficio especial consagrado por el legislador. […]» Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que las declaraciones testimoniales resultan suficientes para acreditar que la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla dependía de su hijo Edgar Enrique Asprilla Navarro, pues si bien, no fueron controvertidas por la entidad demandada, ni tampoco desvirtuadas la credibilidad del dicho de los testigos, les constaba las condiciones en que el causante aportaba al sostenimiento de su madre, para que viviera en condiciones dignas.
De la misma forma, uno de los declarantes hizo referencia al ingreso que la demandante percibía proveniente de una pensión de sobrevivientes que recibía con ocasión al fallecimiento de su esposo, hecho que tiene respaldo probatorio de acuerdo a la documental aportada por Colpensiones, en la que se certificó que la demandante, percibe pensión desde marzo de 2007, es decir, con anterioridad al deceso del SI Asprilla Navarro.
Sin embargo, se pudo constatar que COLPENSIONES certificó que para la nómina de marzo de 2015 se giró la suma de $394.460 por cuanto le fueron deducidos los conceptos de salud por valor de $101.500 y la suma de $253.408 por concepto de un préstamo con “CENT. SER. CREDITIC” y otro por valor de $114.974 “PRESTAMO POPULAR”. Corolario a lo anterior, la Sala encontró demostrado que, aunque la demandante posee un ingreso proveniente de una pensión de sobrevivientes como beneficiaria del cónyuge fallecido, este no le garantiza una subsistencia congrua, en cuanto la suma neta que percibe, no le asegura el mínimo vital, por lo cual tuvo que acudir a préstamos, los cuales son deducidos mensualmente de la mesada pensional. 16 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional De acuerdo a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional, en la sentencia C – 066 de 2016, la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia total de recursos económicos, sino en la falta de condiciones mínimas para la subsistencia, y la imposibilidad de mantener el mínimo existencia que le permita obtener los ingresos indispensables para subsistir en forma digna.
Así las cosas, pese a que la demandante cuenta con un ingreso generado por una pensión de sobrevivientes, quedó demostrado que de dicho ingreso se deduce la suma de $350.382 por concepto de unos préstamos, quedando la suma neta de $394.460, certificada para el mes de marzo de 2015, ingreso que no le asegura las condiciones mínimas para la subsistencia, y sin que obre en el plenario prueba que permita establecer que posee otra clase de ingresos, ni que recibe alguna ayuda por parte de sus otros hijos, como efectivamente lo realizaba el causante Edgar Enrique Asprilla Navarro (q.e.p.d.).
Además, dada la presunción de los deberes de atención, ayuda y socorro legal y moralmente de los hijos para con sus padres, en la forma en que las circunstancias sociales y económicas lo permitan, que, para este caso, se concretan en el hecho de brindarle unas condiciones de vida digna, medios necesarios para su congrua subsistencia y mínimo vital, en cuanto, se advirtió la condición de supeditación a la cual se encontraba sujeta respecto del causante.
Se advierte, que la demandante acreditó la dependencia económica que tenía con su hijo a través de las declaraciones testimoniales y la declaración extra proceso que realizó en la actuación administrativa, constituyéndose en pruebas idóneas con relación a la subordinación económica a que se hallaba sujeta propia dada la carencia de recursos necesarios para su subsistencia, motivo por el cual, contrario de lo razonado por el a quo, es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en la medida en que se le están garantizando de esta manera, los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna. 17 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Destaca la Sala, que en similar sentido, la Corte Constitucional a través de las sentencias T - 136 de 2011 y T - 125 de 2016, precisó algunos parámetros a la hora de determinar si una persona depende económicamente de otra, entre estos, que “el salario mínimo no es determinante de la independencia económica” y que “poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica” puesto que la finalidad de la pensión de sobrevivientes, es garantizar que los familiares de un pensionado o afiliado muerto no vean afectado su mínimo vital en virtud del deceso y puedan reemplazar el sustento económico que éste les proporcionaba.
Reitera la Sala, que, aunque la demandante percibe una pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge y es propietaria de un bien inmueble, conforme se encontró probado en el expediente, ello no es suficiente para afirmar que se provee de manera autónoma, para su congrua subsistencia. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se concluye que el régimen aplicable al presente caso para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es el previsto en el Decreto 4433 de 2004, régimen especial para el nivel ejecutivo de la Policía Nacional, vigente para la fecha en que ocurrió el deceso del patrullero Edgar Enrique Asprilla Navarro.
De igual forma, se encontró acreditado que la demandante es beneficiaria del causante, en su calidad de madre, y que dependía económicamente de su hijo para vivir en condiciones dignas, aun cuando posee un ingreso, del material probatorio se pudo establecer que los ingresos que percibía por la pensión de sobrevivientes de su cónyuge, son insuficientes para subvenir las necesidades y garantizarle el mínimo vital.
Teniendo en cuenta que se dan los presupuestos para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, toda vez que se logró acreditar la dependencia económica de la demandante con relación al causante, presupuesto que exige el Decreto 4433 de 2004, se revocará la sentencia apelada, en cuanto se negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se 18 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional ordenará a reconocer la pensión de sobrevivientes pretendida por la demandante.
Corolario con lo expuesto, y teniendo en cuenta que la muerte del patrullero Edgar Enrique Asprilla Navarro se produjo en actos especiales del servicio, conforme se dispuso en el Informe Prestacional 020/2011, y que mediante la Resolución 01039 del 2 de abril de 2012 (f. 13) fue ascendido en forma póstuma al grado de Subintendente, con efectos a partir del 2 de noviembre de 2011, la pensión de sobrevivientes deberá ser reconocidos en los términos del artículo 27 del Decreto 4433 de 2004, que establece: “ARTÍCULO 27.
Muerte en actos especiales del servicio. A la muerte de un Oficial, Suboficial, o Agente de la Policía Nacional en servicio activo, o del personal que ingrese al Nivel Ejecutivo a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en el mantenimiento o restablecimiento del orden público, sus beneficiarios en el orden y proporción establecida en el artículo 11 del presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la Dirección General de la Policía Nacional, la cual será liquidada así: 27.1 El cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro, en el grado conferido póstumamente, cuando el causante tuviere quince (15) años o menos de servicio. 27.2 El cincuenta por ciento (50%) se incrementará en un cuatro por ciento (4%) adicional, por cada año que exceda los quince (15), sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%) por los primeros veinticuatro (24) años. 27.3 A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el numeral anterior se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año adicional, sin que en ningún caso el total pueda exceder el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables.
PARÁGRAFO. A la muerte de un miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en el mantenimiento o restablecimiento del orden público, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el artículo 11 del presente decreto, tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la Dirección General de la Policía Nacional, 19 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional liquidada de acuerdo con el grado conferido póstumamente y equivalente al ciento por ciento (100%) de las partidas establecidas en el artículo 23 del presente decreto.” Asimismo, como el patrullero Edgar Enrique Asprilla Navarro ingresó como alumno (nivel ejecutivo) el 14 de enero de 2008 (f. 14), y al nivel ejecutivo, el 1 de julio de 2008, y dado que su muerte en actos especiales del servicio ocurrió el 2 de noviembre de 2011, la pensión de sobreviviente deberá liquidarse con el grado conferido póstumamente, esto es, Subintendente, y será equivalente al 100% de las partidas establecidas en el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004, devengadas por el causante.
Resalta la Sala, que como a la demandante le fue reconocida la compensación por muerte en actos especial del servicio, prevista en el artículo 706 del decreto 1091 de 1995 (ff. 10 – 12), y que la misma no es incompatible con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no se descontará concepto alguno pagado en este sentido, teniendo en cuenta, que el Decreto 4433 de 2004, tiene por objeto fijar el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública7, lo que implica que no se modificó el régimen prestacional, incluyendo los demás beneficios que se causan con la muerte a favor de los beneficiarios.
Así las cosas, en el presente asunto hay lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la demandante, en su condición de progenitora del Patrullero (F) Edgar Enrique Asprilla Navarro, fallecido en “actos especiales del servicio” el 2 de noviembre de 2011, con base en el régimen vigente 6 Artículo 70.Muerte en actos especiales del servicio.
El miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que muera en servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado inmediatamente superior, cualquiera que fuere el tiempo de servicio en su grado.
Además sus beneficiarios en el orden establecido en el artículo 76 de este Decreto tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a) A que por el Tesoro Público se les pague, por una sola vez, una compensación equivalente a cuatro (4) años de la remuneración correspondiente al grado conferido en forma póstuma al causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto; b) A que el Tesoro Público les pague un valor equivalente a la cesantía causada en el año en que ocurrió la muerte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de este Decreto; c) A que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual equivalente al ciento por ciento (100%) de las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto, cualquiera que sea el tiempo de servicio.
Parágrafo. Se entiende por actos meritorios del servicio para todo efecto, aquellos en que el uniformado cumple la misión encomendada con grave e inminente riesgo para su vida o integridad personal. (destaca la Sala). 7 Artículo 4 20 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional aplicable para el momento, contenido en el Decreto 4433 de 2004, al haberse acreditado los requisitos establecidos en la norma.
Para tales efectos, se reconocerá la pensión de sobrevivientes, a partir del día siguiente al que ocurrió el fallecimiento del causante, esto es, 3 de noviembre de 2011, teniendo en cuenta que en este caso no operó el fenómeno de la prescripción de que trata el artículo 43 del Decreto 4433 de 20048, toda vez que la solicitud elevada por la demandante, se realizó dentro de los 3 años siguientes al momento en que ocurrió el deceso (10 de septiembre de 2013).
Aclara la Sala que, en el presente caso, el contenido del Oficio 302410 / ARPRE – GRUPE 1. 10 del 16 de octubre de 2013, se constituye como un verdadero acto administrativo, contrario a lo considerado por el a quo, en cuanto da respuesta a la solicitud elevada por la demandante, en procura de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN La Sala revocará la sentencia proferida el proferida el dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del 8 ARTÍCULO 43. Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.
El reclamo escrito recibido por la autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, por un lapso igual. Los recursos dejados de pagar como consecuencia de la prescripción de que trata el presente artículo, permanecerán en la correspondiente entidad pagadora y se destinarán específicamente al pago de asignaciones de retiro en las Cajas o de pensiones en el Ministerio de Defensa Nacional o en la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso. 21 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Caquetá, negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenará a la entidad demandada, a reconocer y pagar en favor de la demandante, una pensión de sobrevivientes en su condición de beneficiaria del extinto Subintendente Edgar Enrique Asprilla Navarro (q.e.p.d.), conforme a lo establecido en el artículo 27 del Decreto 4433 de 2004, efectiva a partir del día siguiente en el que ocurrió el deceso, 3 de noviembre de 2011, sin que haya lugar a aplicar la prescripción, al haberse logrado desvirtuar la presunción de legalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la sentencia proferida el dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad del Oficio 302410 / ARPRE – GRUPE 1.10 del 16 de octubre de 2013, expedido por el Jefe Grupo Pensionados adscrito a la Secretaría General de la Policía Nacional, a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Elsa Isabel Navarro Tordecilla, en su condición de beneficiaria del extinto Patrullero Edgar Enrique Asprilla Navarro (q.e.p.d.).
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar a la señora ELSA ISABEL NAVARRO TORDECILLA, la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del Patrullero de la Policía Nacional EDGAR 22 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional ENRIQUE ASPRILLA NAVARRO, efectiva a partir del 3 de noviembre de 2011, día siguiente al deceso, prevista en el artículo 27 del Decreto 4433 de 2004.
La pensión de sobreviviente deberá liquidarse con el grado conferido póstumamente, esto es, Subintendente, y será equivalente al 100% de las partidas establecidas en el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004, devengadas por el causante. Asimismo, las sumas que resulten a favor de los demandantes se actualizarán en la forma como se indica en esta providencia y se aplicará para ello la siguiente fórmula: Índice final R= Rh x ------------------------ Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesada pensional con inclusión de los reajustes de ley, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se pagará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. TERCERO.- A la presente sentencia se le dará cumplimiento en los términos del artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. - Sin condena en costas en ninguna de las instancias 23 No. Interno: 6211 – 2018 Demandante: Elsa Isabel Navarro Tordecilla Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional QUINTO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER