Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar el reconocimiento y pago de sanción moratoria por la no consignación de cesantías anualizadas en favor de docente / Condena en costas en primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Lurline del Carmen Acosta Calderón contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Lurline del Carmen Acosta Calderón promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión del numeral segundo de la sentencia proferida el 17 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333302520220025201.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio2 y el departamento de Antioquia, con el fin de cuestionar la legalidad del Oficio ANT2021E046787 del 27 de diciembre de 2021 que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020, en los términos del artículo 1 Ver índice 2 de Samai en el expediente 11001031500020240359800.

Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_TUTELALURLINEDELCARM(.pdf) NroActua 2» 2 En adelante FOMAG 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón 99 de la Ley 50 de 1990, y de la indemnización por el pago inoportuno de los intereses a las cesantías, de acuerdo con el artículo 1 de las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990, y el Decreto Nacional 1176 de 1991. ii) El Juzgado Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín en sentencia proferida el 1 de febrero de 2023 negó las súplicas de la demanda y condenó en constas a la parte vencida.

En contra de esta decisión la demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 17 de junio de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que, tal como definió el Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida el 11 de octubre de 2023 3, «[l]os docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989».

Asimismo, resolvió no condenar en costas. iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo4 por indebida aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demanda hubiera sufragado gastos judiciales. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÒN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE SANDRA LILIANA PEREZ HENAO radicado: 05001333302520220025201 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancias […]» (sic) 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Fiduprevisora S.A.5 requirió que se declarara la improcedencia de la solicitud de tutela, en razón a que la decisión de la autoridad judicial demandada se ajustó a los postulados jurisprudenciales existentes sobre la materia. 3 Expediente 66001333300120220001601 (5746-2022) 4 Aunque no se identifica de forma expresa, la motivación efectuado permite establecerlo 5 Ver índice 14 de Samai en el expediente 11001031500020240359800.

Archivo denominado « 26_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-LURLINEDELCARMENA(.pdf) NroActua 14» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón 1.2.2. El Ministerio de Educación Nacional6 solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que el asunto carece de relevancia constitucional. 1.2.3.

La autoridad judicial demandada y demás terceros con interés guardaron silencio. 1.4. Sentencia impugnada7 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante sentencia del 13 de agosto de 2024 declaró a falta de legitimación de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero para presentar la solicitud de tutela en nombre y representación de Claudia Patricia Salazar Ramírez, en razón a que se aportó un poder «sin especificar la providencia objeto de reproche constitucional, ni la referencia del proceso dentro de la cual fue proferida.» (sic) 1.5.

Escrito de impugnación8 La parte demandante impugnó la decisión del a quo, para lo cual insistió en los argumentos expuestos en la solicitud de tutela. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestiones previas; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20009 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 6 Ver índice 1 5 de Samai en el expediente 11001031500020240359800.

Archivo denominado «28RECIBE MEMORIAL_2024EE213390Comunica(.pdf) NroActua 15» 7 Ver índice 18 de Samai en el expediente 11001031500020240359800. Archivo denominado «32Sentencia_20240359800FALTADELE(.pdf) NroActua 18» 8 Ver índice 23 de Samai en el expediente 11001031500020240359800. Archivo denominado «35_MemorialWeb_Recurso-RECURSOIMPUGACIONT(.pdf) NroActua 23» 9 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 10 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón 2.2.

Cuestiones previas 2.2.1. De la falta de legitimación en la causa por activa De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.

Asimismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de este mecanismo radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de un representante. Así pues, la Corte Constitucional entiende que hay legitimación en la causa cuando existe identidad entre la persona, sea natural o jurídica, a la que la constitución y la ley han facultado para invocar la acción y aquella respecto de la cual se reclama el ius fundamental invocado, tan es así que, al referirse frente a esta como requisito de procedibilidad en el recurso de amparo, mencionó11: «[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. […]». En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del defensor del pueblo y los personeros municipales.

Por regla general, la solicitud de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo, en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.

En el asunto bajo estudio, la profesional del derecho Diana Carolina Alzate Quintero afirmó presentar la solicitud de tutela en estudio en nombre y representación de Lurline del Carmen Acosta Calderón, para lo cual adjuntó el poder de cuyo contenido se observa: 11 Sentencias T-416 de 1997, T-1191 de 2004 y T-799 de 2009 de la Corte Constitucional. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón En este punto, se observa que el juez constitucional de primera instancia al proferir la sentencia del 13 de agosto de 2024 declaró que carencia de legitimación en la causa por activa para representar a la demandante, en razón a que en el referido poder no se precisó cuál era la decisión acusada ni en qué proceso se profirió. Al respecto, considera la Sala que, contrario a ello, de la lectura del poder y en concordancia con el escrito de tutela y las pruebas aportadas al expediente, en especial la decisión judicial que se acusa era evidente establecer el objeto de la solicitud de amparo, sin que fuera procedente declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la referida profesional del derecho.

Actuación que resulta en un exceso ritual manifiesto en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia de Lurline del Carmen Acosta Calderón, sin contar con el hecho de que al admitirse el conocimiento de la solicitud de amparo se solicitó como prueba el expediente contencioso-administrativo en el que se profirió la decisión acusada sin ningún inconveniente.

Por lo anterior, la Sala revocará la decisión del a quo para en su lugar, continuar con el estudio del asunto en aras de establecer si supera los requisitos generales de procedencia y de ser así, emitir una decisión de fondo. 2.2.2. Delimitación del asunto a decidir Si bien la pretensión de amparo elevada por el demandante se dirige a cuestionar el numeral segundo de la sentencia del 17 de junio de 2024 en cuanto resolvió no condenar en costas en segunda instancia, sin perjuicio de la forma en que se planteó, entiende la Sala que lo que realmente se objeta es la condena en costas ordenada en primera instancia, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia; razón por la cual, bajo tal perspectiva se abordará el estudio del asunto. 2.3.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón En fallo del 31 de julio de 2012, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo12 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.13 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala].

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo14 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional15 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos16, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales17. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por Lurline del Carmen Acosta Calderón es procedente, de conformidad con el requisito de la subsidiariedad? 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia18, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos 16 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.5.2.

Caso concreto Lurline del Carmen Acosta Calderón acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia del 17 de junio de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la condena en costas impuesta en primera instancia. Lo anterior, al considerar que se incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demandada hubiera sufragado gastos judiciales.

Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en el referido medio de control según consta en el aplicativo Samai19, así: - Lurline del Carmen Acosta Calderón, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional y otros, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020. - El Juzgado Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín en sentencia proferida el 1 de febrero de 2023 negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte vencida En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, pero sin objetar lo pertinente a la condena en costas. - El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 17 de junio de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo, y negó la condena en costas en segunda instancia. Como se observa, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo, mecanismo que se encuentra regulado en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 201120; trámite en el cual, de cara a la discusión traída por Lurline del Carmen Acosta Calderón ante el juez de tutela, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la condena en costas proferida por el Juzgado 19 Visible en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333302520220053101. 20 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón Veinticinco del Circuito Judicial de Medellín. Al respecto, se encuentra que dicho punto de la litis no fue objeto de discusión a través del recurso de apelación interpuesto, por lo que, al ser vencido en juicio el demandante, la consecuencia lógica era que la decisión de primera instancia fuera confirmada en su integridad, sin realizar análisis alguno respecto de la condena en costas allí impuesta; pues, «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»21.

A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Lurline del Carmen Acosta Calderón no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la condena en constas impuesta en primera instancia no fue apelada, sin perjuicio del recurso que interpuso respecto de los demás aspectos resueltos; frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala revocará la decisión del a quo para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Lurline del Carmen Acosta Calderón en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 13 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Lurline del Carmen Acosta Calderón en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 21 Artículo 328 del CGP 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03598-01 Demandante: Lurline del Carmen Acosta Calderón Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador