11001032500020190050300 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: María Milvia Sánchez Rendón Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, a través de la cual confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, el 20 de enero de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, a través de la cual confirmó 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP parcialmente y modificó los numerales cuarto y séptimo de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, el 20 de enero de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la señora María Milvia Sánchez Rendón, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 25899-33-33-001-2012-00096- 02.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, salvo el numeral tercero de la parte resolutiva, y por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, el 20 de enero de 2015; ii) declarar que la señora María Milvia Sánchez Rendón no tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio; iii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018 y en el Auto 227 de 2017 y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-002-2012-00143-01; y iv) ordenar a la demandada reintegrar a la UGPP los dineros, debidamente indexados, recibidos en exceso por virtud de la reliquidación pensional ordenada en las sentencias objeto de revisión. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 12 de diciembre de 1944, nació la señora María Milvia Sánchez Rendón. Prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde el 11 de junio de 1973 hasta el 30 de mayo de 2004. ii) El 12 de diciembre de 1999, la señora Sánchez Rendón adquirió el estatus jurídico de pensionada. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP iii) A partir del 1.° de junio de 2004, la señora Sánchez Rendón fue retirada del servicio por virtud de la Resolución 134 de 2004. iv) El 25 de febrero de 2005, a través de la Resolución 003564 CAJANAL reconoció una pensión de jubilación a la señora Sánchez Rendón en cuantía de $ 754.829.44, a partir del 1.° de enero de 2002, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Para tal efecto, la autoridad pensional liquidó la prestación en el equivalente a un 75 % del salario promedio devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2001, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. v) El 17 de mayo de 2006, mediante la Resolución 23295 la prestación fue reliquidada en cuantía de $ 925.994.04, a partir del 1.° de junio de 2004.

Así, CAJANAL tomó una tasa de reemplazo del 75 % y como período objeto de liquidación, el contemplado desde el 1.° de junio de 1994 hasta el 30 de mayo de 2004. vi) El 24 de octubre de 2006 y el 5 de marzo de 2012, a través de las Resoluciones 55229 y UGM 36656, respectivamente, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Sánchez Rendón. vii) El 20 de enero de 2015, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Sánchez Rendón contra la UGPP y la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En ese orden, resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:1 […]

PRIMERO: DECLÁRESE DE OFICIO la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría del Estado Civil de conformidad a las razones expuesta (sic) en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, salvo la de prescripción de conformidad a la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. UGM 036656 del 05 de marzo de 2012, mediante la cual se niega la solicitud de reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación de la señora MARÍA MILVIA SANCHEZ RENDON.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), RELIQUIDE (sic) la pensión de Jubilación reconocida a la señora MARÍA 1 Folios 168 al 173 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP MILVIA SANCHEZ RENDON identificada con C.C. No. 27.955.134, con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año anterior a la prestación de servicio, es decir, el comprendido del 02 de junio de 2003 al 01 de junio de 2004, incluyendo además de los tenidos en cuenta, los siguientes: prima de vacaciones, prima electoral, prima de servicios, subsidio de alimentación y prima de Navidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Sumas efectivas a partir del 13 de mayo de 2009 toda vez que en el presente evento se presenta prescripción trienal, como se indicó en la parte motiva. […]

SÉPTIMO: Ordenase a la demandada que realice los descuentos legales que no se haya realizado sobre los factores salariales reconocidos y efectúe la respectiva compensación con relación a las sumas que surjan en su favor. Suma que se liquidará conforme a lo normado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia la parte interesada deberá iniciar el trámite correspondiente dentro de los sesenta días siguientes.

OCTAVO: En lo demás niéguense las pretensiones de la demanda. […]. (Resaltado original del texto). viii) El 30 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, emitió sentencia de segunda instancia, en el sentido de confirmar parcialmente y a su vez modificó y adicionó los numerales cuarto y séptimo de la parte resolutiva de la providencia expedida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, en los siguientes términos:2 PRIMERO: CONFIRMA (sic) PARCIALMENTE la sentencia proferida el 20 de enero de 2015, por la cual el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Facatativá (sic), accedió parcialmente a las súplicas de la demanda presentada por la señora MARÍA MILVIA SANCHEZ RENDON contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, por las razones expuesta (sic) en esta providencia.

SEGUNDO: Se MODIFICA el numeral 4° del proveído impugnado, el cual quedará así:

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, a reliquidar la pensión mensual vitalicia de vejez de la señora MARÍA MILVIA SANCHEZ RENDON, con base en el 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicios, esto es, del 31 de mayo de 2003 al 31 de mayo de 2004, incluyendo además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad ya reconocidas, los siguientes factores salariales: la prima de alimentación, la 1/12 de la prima de navidad, la 1/12 de la prima de vacaciones y la 1/12 de la prima de servicios, a partir del 1.° de junio de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 13 de mayo de 2008, por prescripción trienal.

TERCERO: Se MODIFICA y ADICIONA el numeral 7° del proveído impugnado, el cual quedará así: 2 Folios 142 reverso al 154 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP SÉPTIMO: La entidad demandada deberá descontar los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión, sobre los factores que se incluyen en esta sentencia, atendiendo a lo percibido por dicho concepto durante los últimos cinco años de su vida laboral, comprendido 31 (sic) de mayo de mayo de 1999 y el 31 de mayo de 2004, por prescripción extintiva, aclarando que dichos aportes deben ser en el porcentaje que corresponda al trabajador y que las sumas que resulten de la deducción legal señalada deben ser actualizadas con el fin de que no pierdan su valor adquisitivo.

(Resaltado originales del texto). ix) El 18 de noviembre de 2016, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. x) El 21 de septiembre de 2017, la UGPP expidió la Resolución RDP 036437 mediante la cual dio cumplimiento a las sentencias emitidas por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. De esta manera, reliquidó la pensión de jubilación de la señora Sánchez Rendón, en una cuantía de $1.053.358, efectiva desde el 1.° de junio de 2004, con efectos fiscales a partir del 13 de mayo de 2008, por prescripción trienal. xi) El 19 de septiembre de 2018, por virtud de Auto ADP 006589 la UGPP aclaró que la prima de vacaciones no se tuvo en cuenta para la liquidación de la prestación, toda vez que existían inconsistencias en los certificados de factores salariales que obraban en el expediente. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 30 de junio de 20163 confirmó parcialmente y modificó los numerales cuarto y séptimo de la providencia proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, el 20 de enero de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora María Milvia Sánchez Rendón contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) De acuerdo con el acervo probatorio, se advierte que la señora Sánchez Rendón no goza del régimen especial pensional previsto en los Decretos 603 de 1977 y 1069 de 1995, porque ostentó el cargo de registrador municipal el cual no se encuentra 3 Folios 142 reverso al 154 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP enlistado en los referidos decretos.

En consecuencia, le es aplicable el régimen general pensional de los empleados de la administración pública del orden nacional, esto es, la Ley 33 de 1985 (teniendo en cuenta que es beneficiaria del artículo 36 de la Ley 100 de 1993) y no como lo dispuso el a quo, cuando señaló que aquella era destinataria del régimen especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil. ii) Con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,4 emitida por el Consejo de Estado, respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidación de las pensiones del régimen de transición, se dio unidad al criterio y se indicó que debían incluirse todos aquellos devengados en el último año de servicio.

En este sentido, precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio. iii) Con sustento en las reglas jurisprudenciales, para los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo es en el sub lite, debe aplicarse en su integridad la Ley 33 de 1985 en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. iv) Así las cosas, en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores devengados durante el último año de servicio de la señora Sánchez Rendón (desde el 31 de mayo de 2003 hasta el 31 de mayo de 2004), esto es, además de la asignación básica, la bonificación de servicios y la prima de antigüedad, también la prima de alimentación, y las doceavas partes de las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. iv) El a quo incluyó la totalidad de las primas de navidad, de vacaciones y de servicios en la reliquidación de la pensión de jubilación; no obstante, deben liquidarse en una doceava parte porque fueron devengadas de forma anual.

Por otra parte, las Resoluciones 03564 de 2003 y 23295 de 17 de mayo de 2006, tuvieron en cuenta el factor de horas extras, sin embargo, no fue percibido por la señora Sánchez Rendón, razón por la cual no es viable su inclusión en la referida reliquidación. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación N.º 2500023250002006-0750901 (0112-09). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP En relación con la prima electoral, contrario a lo expuesto por el a quo, no constituye factor salarial, de conformidad con el Decreto 1434 de 1982. v) Si bien el juzgado ordenó realizar los descuentos a pensión sobre los factores salariales devengados, en el porcentaje que le corresponde a la actora, lo cierto es que en atención a la prescripción extintiva consagrada en el artículo 817 del Estatuto Tributario, aquellos deben efectuarse, de manera actualizada, solamente respecto de los últimos cinco años de servicio, es decir, desde el 31 de mayo de 1999 hasta el 31 de mayo de 2004. vi) En consecuencia, se modifican los numerales cuarto y séptimo de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar la reliquidación de la prestación, a partir del 13 de mayo de 2008, por prescripción trienal, con la inclusión de los factores salariales percibidos en el último año de servicio y efectuando los descuentos correspondientes, en los términos anotados. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, se apartaron de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, desconocieron el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) La demandada no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP iii) Se acreditó que el régimen pensional aplicable a la señora María Milvia Sánchez Rendón es el dispuesto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación por el DANE.

En igual sentido, lo ha señalado la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, y el Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01. iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional de la señora Sánchez Rendón, comoquiera que adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de aquella norma. v) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional de la señora Sánchez Rendón se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP La señora María Milvia Sánchez Rendón, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:5 i) La providencia recurrida fundamentó su decisión en la sentencia de unificación del Consejo de Estado vigente al momento de emitir el fallo, puesto que mantuvo la posición de reconocer la pensión de jubilación de acuerdo a la Ley 33 de 1985, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. ii) Las providencias emitidas por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siguieron todas las etapas procesales, en garantía del derecho al debido proceso de las partes.

De manera que es inadmisible que la entidad recurrente en esta instancia con base en nuevos criterios jurisprudenciales, pretenda retrotraer la defensa que hizo en su momento en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) La UGGP en lugar de enfocarse en la demostración de las presuntas causales invocadas, pretende generar una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, corregir algún yerro en la interpretación o la aplicación retroactiva de las normas o criterios sobre el ingreso base de liquidación conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) Debe darse aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en lo relacionado a los casos en los que ha operado la cosa juzgada, pues estos resultan inmodificables.

Así mismo, cuando se señala que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda de la referida Corporación, no puede considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. v) La conducta desplegada por la UGGP no está enmarcada dentro de los elementos mínimos de buena fe porque pretende desconocer que la providencia recurrida quedó en firme, bajo los parámetros legales y jurisprudenciales vigentes para la 5 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP época en que se profirió. En consecuencia, al activar el sistema judicial y generar un desgaste en la administración de justicia, debe aplicarse lo preceptuado en los artículos 365 y 366 del CGP respecto a la condena en costas y agencias en derecho. vi) Los argumentos de la entidad recurrente carecen de veracidad porque se encuentra acreditada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 del CPACA.6 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.7 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».8 Por otro lado, la Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto 6 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP es que la parte demandada, expuso que se presenta la falta de legitimación por activa de la UGPP.

Al respecto, es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 18 de noviembre de 20169 y el recurso de revisión se interpuso el 26 de junio de 2019,10 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 9 Folio 177 reverso del cuaderno 1 de la acción de revisión. 10 Folio 9 reverso del cuaderno 1 de la acción de revisión. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró11 que el recurso extraordinario 11 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,12 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».14 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a 12 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 13 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 14 Ibidem. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».15 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,16 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,17 la ley y la Corte Constitucional,18 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la 17 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión19 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el periodo y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

En ese sentido, la 19 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Pues bien, la inconformidad de la entidad recurrente consiste en sostener que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó y adicionalmente modificó los numerales cuarto y séptimo de parte resolutiva la providencia emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá del 20 de enero de 2015, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con sustento en la sentencia 20 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP emitida por la Sección Segunda de esta Corporación, el 4 de agosto de 2010,20 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:21 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,22 unificó la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,23 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicio, todo lo cual se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. En ese sentido, el tribunal modificó el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Administrativo de 23 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12.

En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.». 22 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP Descongestión de Zipaquirá, el 20 de enero de 2015, en el entendido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada a partir del 13 de mayo de 2008, por prescripción trienal, con la inclusión de los siguientes factores devengados en el último año de servicio de la demandada: además de los ya reconocidos por el a quo, asignación básica mensual, bonificación por servicios, prima de antigüedad, prima de alimentación y las doceavas partes de las primas de navidad, de vacaciones y de servicios.

Así mismo, modificó el numeral séptimo, en el sentido de ordenar a la UGPP efectuar los descuentos sobre los factores frente a los que no se hubieren realizado aportes, en los últimos cinco años de servicio. Cabe advertir que los factores previamente descritos fueron debidamente devengados por la hoy demandada, conforme lo certificó la Delegación departamental de Cundinamarca, Organización Electoral, para los años 2003 y 2004, visible en el folio 91 del cuaderno 1 de la acción de revisión. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,24 restringirá su análisis a ello. Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial 24 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio. Es decir, la sentencia de 30 de junio de 2016 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable a la pensión de jubilación reconocida a la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que por un lado, aquella entidad no hizo alusión a la vulneración de las garantías propias del derecho al debido proceso y por el otro, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de las normas aplicables y la jurisprudencia vigentes para aquella época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». 24 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP En ese sentido, esta corporación25 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 25 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00503-00 (3716-2019) Demandante: UGPP Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 30 de junio de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-2012-00096-02 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.