CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCION B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., 1 de septiembre de 2022 Radicación No: 05001-23-33-000-2020-00474-01(3782-2022) Demandante: SERACIS LTDA. Demandado: Ministerio del Trabajo. Tema: Rechazo de demanda por no agotar requisito de procedibilidad – interposición de recurso obligatorio.

La Sala1 procede a decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de mayo de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda en razón a que el recurrente no agotó los recursos en vía administrativa, requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa.

I.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, SERACIS LTDA por conducto de abogado en ejercicio interpuso demanda para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Dirección Territorial de Bogotá – Ministerio del Trabajo: (i) Resolución No. 1969 del 04 de mayo de 2018 mediante la cual se le impuso una sanción pecuniaria a SERACIS LTDA por la negativa a negociar con la organización sindical SINTRAUNISEGURIDAD.

(ii) Resolución No. 006412 del 12 de diciembre de 2018 que rechazó los recursos de reposición y apelación por no acreditar el pago de la multa impuesta. (iii) Resolución No. 002950 del 05 de agosto de 2019 a través de la cual se resolvió un recurso de queja, no concediendo los de reposición y apelación. 1 Con informe de secretaría del 27 de julio de 2022.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Bogotá dejar sin efectos la sanción impuesta en la Resolución No. 1969 del 04 de mayo de 2018 que equivale a $390.621.000. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes hechos: (i) El 25 de agosto de 2016 fue radicado ante SERACIS LTDA un documento por parte de SINTRAUNISEGURIDAD que contenía un pliego de peticiones el cual no se le pudo dar trámite debido a que el mismo no cumplía con los requisitos legales establecidos en el artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo.

(iii) El 28 de abril de 2017 la Dirección Territorial de Bogotá – Ministerio del Trabajo dictó mediante auto No. 0035 pliego de cargos con el argumento de que SERACIS LTDA se negó a sentarse a negociar con SINTRAUNISEGURIDAD. Posteriormente, el 14 de julio de 2017 SERACIS radicó los descargos aclarando que el sindicato omitió allegar el acta donde se acredita la aprobación del pliego por parte de la asamblea general del sindicato y, además, adujo que los empleados que aparecen en el pliego de peticiones tenían contrato de trabajo a término fijo y ya estaban preavisados de la terminación del vínculo laboral, por lo que se presume que dicho pliego fue una estrategia para hacer creer que se contaba con fuero sindical.

(iii) La dirección territorial de Bogotá – Ministerio del Trabajo emitió Resolución No. 1969 del 04 de mayo de mayo de 2018 sancionando a SERACIS con multa de $390.621.000 por la presunta infracción del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, esto es, negarse a negociar con SINTRAUNISEGURIDAD. (iv) Seguidamente, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el precitado acto administrativo los cuales fueron rechazados mediante Resolución No. 006412 del 12 de diciembre de 2018 debido a que conforme al numeral 2 del artículo 433 del CST2 no acreditó el pago de la multa. 2 (…) Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento.

(v) Finalmente, la demandante incoó recurso de queja en contra de la decisión que rechazó los recursos de reposición y apelación, lo que fue confirmado por la Resolución No. 002950 del 05 de agosto de 2019 ratificando lo expresado en la Resolución No. 006412 del 12 de diciembre de 2018. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 24 de mayo de 2021 rechazó la demanda por considerar que no se agotaron los recursos administrativos, requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa; argumento que se desprende en los siguientes términos: «(…) En criterio de la Sala, al presentarse los recursos sin el lleno de los requisitos; generándose entonces la decisión de no conceder los mismos, ningún efecto tiene dicha presentación y no pueden entenderse de esta manera agotados los recursos ante la administración. Por lo anterior, se concluye que deberá ser rechazada la demanda, pues para poder discutir la legalidad de la sanción, la norma impone la exigencia de pagar la multa impuesta y no encuentra la Sala razón jurídica que exceptuara a la demandante de esa obligación. (…)” Del recurso de apelación El apoderado de la parte demandante edifica su inconformidad de la siguiente manera: “(…) con la Resolución No. 002950 del 05 de agosto de 2019 que resolvió el recurso de queja deprecado, la entidad accionada decidió de fondo el recurso obligatorio de apelación, quedando así en firme y ejecutoriada la Resolución No. 001969 del 04 de mayo de 2018.

Del mismo modo, la interposición de los recursos de reposición y apelación contra la decisión que le impuso la sanción pecuniaria, no puede estar condicionada a la cancelación de la respectiva multa, por lo que la omisión en el cumplimiento de la obligación consagrada en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo no impide que se tenga como no presentada la impugnación. (…)” Il.

CONSIDERACIONES Sea lo primero indicar la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125, numeral 2°, literal g).

Problema jurídico Si bien es cierto, el presente asunto y los argumentos de la apelación se edifican en si la interposición de los recursos de reposición y apelación contra la decisión que le impuso la sanción pecuniaria a SERACIS LTDA debe estar condicionada a la cancelación de la respectiva multa, la Sala encuentra que ante la indicación conjuntiva y disyuntiva de la administración en cuanto a la procedencia de los recursos de impugnación de los actos administrativos demandados, se debe examinar si la entidad accionada notificó en debida forma los recursos que procedían contra las resoluciones acusadas, y en esa medida verificar si es exigible el requisito de procedibilidad a que se hace referencia el artículo 161 (numeral 2) del CPACA.

De la procedencia de los recursos en sede administrativa como requisito de procedibilidad El agotamiento de los recursos en la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal necesario para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, el cual cumple con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del ciudadano frente a la Administración, y la oportunidad para que ésta reevalúe sus actos administrativos, y si es del caso, adicione, aclare, modifique o revoque su decisión inicial.

El artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 al regular la notificación personal de las decisiones administrativas estableció que en la diligencia de notificación se debe entregar al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora indicándosele los recursos que legalmente proceden, y las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, en los siguientes términos: “(…) «ARTÍCULO 67.

NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. […]» (Negrillas fuera de texto).

De acuerdo con el precepto normativo anterior y en lo relacionado con los recursos, el legislador establece a cargo de la administración, el deber de indicarle a la parte interesada con toda precisión los recursos que conforme al ordenamiento resultan procedentes ejercer contra la decisión administrativa. En ese orden, el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró que los recursos que proceden contra un acto administrativo son los siguientes: «ARTÍCULO

74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. […]». De tal manera que el recurso de: i) reposición tiene como finalidad poner en consideración de la autoridad administrativa que profirió el acto, los argumentos necesarios para que lo modifique, lo revoque, lo aclare o lo adicione y, ii) apelación es considerado como obligatorio, en el sentido de que es ineludible su ejercicio para agotar la vía gubernativa.

En este caso, la reconsideración del asunto objeto de discusión, se pone en manos del inmediato superior administrativo de quien expidió el acto. Ahora, es pertinente indicar que el recurso de reposición es un medio de impugnación facultativo, es decir, queda al arbitrio de la parte interesada ejercerlo o prescindir de él. Contrario sensu, la norma establece que el recurso de apelación o también llamado de alzada, es de carácter obligatorio, de suerte que, para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ser ejercido en debida forma, ya sea interponiéndolo directamente contra la decisión administrativa o como subsidiario del recurso de reposición. Por otro lado, el numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 estableció lo siguiente: «Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto […]» Subrayado fuera de texto.

De conformidad con la norma transcrita, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo.

Sobre el particular, esta Corporación en sentencia del 30 de julio de 20183 se pronunció sobre el presupuesto procesal de agotamiento de los recursos administrativo, considerando que: «[…] la exigencia en comento recae en relación con el recurso de apelación y tiene como propósito satisfacer la necesidad de usar los recursos legales obligatorios para impugnar los actos administrativos, de manera que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que el juez, con ocasión de la puesta en marcha del aparato judicial, estudie su legalidad».

Sin embargo, contrario a lo dispuesto en líneas anteriores, en auto de fecha 15 de octubre de 20194 con ponencia del Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, la Sala dispuso lo siguiente: «Revisado la anterior actuación encuentra la Sala que la Resolución RDP 10734 de 2015, para referirse a la procedencia de los aludidos medios de impugnación contra este acto, no cumple la carga de informar con exactitud si procede o no el recurso de apelación (reposición y/o apelación), para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a la interesada que lo hubiera interpuesto. […] 3 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 30 de julio de 2018. Rad.: 25000-23-42-000-2015-06524-01(3894-17) 4 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Fecha: 15 de octubre de 2019. Rad.: 05001-23-33-000-2019-01157-01(3802-2019). Así las cosas y en atención a que la actora, no fue informada en debida forma de los recursos que procedían contra la Resolución RDP 10734 de 2015 y no se le brindó la oportunidad de impugnar el auto ADP 1375 de 2019, resulta desproporcionado y contrario a derecho rechazarle la demanda porque no cumplió un rigorismo procedimental que no le era exigible.

En esas condiciones y en aras de privilegiar el derecho de acción, se tiene que en el asunto sub examine no es exigible el requisito de procedibilidad a que se hace referencia el artículo 161 (numeral 2) del CPACA11, motivo por el cual se revocará la providencia objeto de alzada, para que el Tribunal de origen continúe con el correspondiente trámite».

(negrilla por la Sala) Lo anterior hace que la Sala en esta ocasión establezca la incidencia que presenta la indicación conjuntiva y disyuntiva que la administración en algunas ocasiones ha utilizado para indicar los recursos que proceden contra sus decisiones y determinar en el caso concreto, si fue válido rechazar la demanda ante la falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Caso concreto De lo anterior, se menciona que la Resolución No. 001969 del 04 de mayo de 2018 en la cual se sancionó a SERACIS LTDA, en su artículo tercero dispuso lo siguiente: (fl. 33 a 43) “(…)

ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR en debida forma el presente acto administrativo e informar que proceden los recursos de reposición y/o apelación ante la Dirección Territorial de Bogotá de este ministerio (…)” Posteriormente, a folios 44 a 52 del cuaderno No. 2 del expediente figura recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la precitada resolución aduciendo que el 14 de julio de 2017 SERACIS radicó los descargos aclarando que el sindicato omitió allegar el acta donde se acredita la aprobación del pliego por parte de la asamblea general del sindicato y, además, refirió que los empleados que aparecen en el pliego de peticiones tenían contrato de trabajo a término fijo y ya estaban preavisados de la terminación del vínculo laboral, por lo que se presume que dicho pliego fue una estrategia para hacer creer que se contaba con fuero sindical; medio de impugnación que fue rechazado mediante la Resolución No. No. 006412 del 12 de diciembre de 2018 debido a que conforme al numeral 2 del artículo 433 del CST5 no acreditó el pago de la multa.

Del mismo modo, es de resaltar que la Resolución No. 006412 del 12 de diciembre de 2018 en su ordinal tercero estableció: “(…) ADVERTIR que contra el presente acto administrativo procede el recurso facultativo de queja (…)” Igualmente, dicha resolución también fue impugnada mediante un recurso de queja (fl. 60 a 65) el cual fue rechazado mediante la Resolución No. 002950 del 05 de agosto de 2019 (fl.87 a 93) ratificando que el accionante no acreditó el pago de la multa, requisito necesario para poder interponer los recursos de ley.

En virtud de ello, la Sala constata que la administración se encuentra obligada a informar de manera clara e inequívoca a la parte actora los recursos que son procedentes contra el acto acusado, ante qué autoridad y el término para la interposición. Pese a que en los referidos actos se manifestó que procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo cierto es que la manera como la autoridad administrativa indica la procedencia de los aludidos medios de impugnación no es la establecida en la norma procesal, como quiera que no le informa al destinatario de la decisión en forma precisa la procedencia del medio de impugnación, para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a la parte interesada haber cumplido con el requisito de procedibilidad para acudir a la vía judicial6.

Por esta razón, con el fin de prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia y en ocasión a que los actos acusados pudieron generar confusión en la interesada para la debida interposición de los medios de impugnación, no será exigible el requisito de procedibilidad a que hace mención el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, y más aún cuando principalmente lo que va a discutirse en el proceso es, precisamente, es la legalidad de la sanción impuesta. 5 (…) Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento. 6 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Seccion Segunda Subsección B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 17 De Marzo De 2022.

Radicación: 52001-23-33-000-2018-00439-01 Numero Interno: 4266-2021 En ese orden de ideas, la Sala revocará el auto del 24 de mayo de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda, y en su lugar ordenará al referido tribunal efectuar el estudio de admisibilidad del proceso de la referencia teniendo en cuenta las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 24 de mayo de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda, de conformidad con lo argumentado en precedencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia realizar el estudio de admisibilidad de la demanda interpuesta por SERACIS LTDA contra el Ministerio del Trabajo. TERCERA: Por la Secretaría, devuélvase el proceso al tribunal de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones y constancias pertinentes registradas en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Firmado electrónicamente Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Consejero de Estado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el linkhttp://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador