1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición Tema: Pretensión de repetición / ELEMENTO SUBJETIVO DE LA CONDUCTA - Deber del demandante de acreditar el componente volitivo que se imputa / La condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y diferente al de la referencia, no implica automáticamente la responsabilidad del agente o exagente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma, pues la conducta que se le endilga debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición. 1.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo1 del municipio Santa Rosa del Sur (Bolívar), contra la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. La parte actora demandó en repetición a la señora Laudelina Cely Quiroz (en la calidad de ex gerente de la E.S.E.), con el propósito de perseguir el reintegro de la suma pagada en cumplimiento de la sentencia expedida el 19 de diciembre de 2011 por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, y confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante fallo del 19 de marzo de 2014.

En dichos proveídos se anuló la Resolución 142 de 2008, por medio de la cual la entidad declaró insubsistente a una médico general de la unidad de hospitalización y partos, se ordenó el restablecimiento de los derechos de la afectada y se condenó al pago de $420.000.000.

ANTECEDENTES La demanda y las razones en las que se fundamenta 3. Mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 2015, la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo2 promovió demanda de repetición contra la señora 1 En adelante la E.S.E., el Hospital, la entidad, la parte actora, la censora o la demandante. 2 Ver SAMAI. Índice 002.

Documento denominado “COPIA DEMANDA DE RECIBIDO MONICA PATRICIA CONRRADO.PDF” PP. 1 a 8. La E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo fue creada a través de acuerdo No. 047 de 1997, se le otorgó existencia jurídica al hospital a través de acuerdo No. 051 de 1998. Ver SAMAI. Índice 002. OneDrive. Documento denominado “4_EXPEDIENTEDIGI_01Cuaderno1_0_20250409092239647.pdf” PP 6 a 9.

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 2 Laudelina Cely Quiroz3, en la que solicitó las siguientes declaraciones y condenas4 (transcritas en su tenor literal, con sus posibles errores): “PRIMERO: Que se declare patrimonialmente responsable a la Dra. LAUDELINA CELY QUIROZ, por la conducta gravemente dolosa y culposa que desplego, al resultar condenada patrimonialmente la E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo, por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo Del Circuito De Cartagena De Indias, y confirmado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo De Bolívar, Sala Especial De Descongestión, dentro del proceso, tramitado bajo el radicado, 13-001- 33-31-003-2012- 00180-01.

Iniciado por la Dra. MONICA PATRICIA CONRRADO ESTRADA, identificada con cedula de ciudadanía N° 32.846.531 expedida en Sabanalarga Atlántico, en contra de la Empresa Social Del Estado Hospital Manuel Elkin Patarroyo, del municipio de Santa Rosa Del Sur De Bolívar. Suma que haciende a Cuatrocientos Veinte Millones Pesos, (420.000.000) M/Cte., teniendo en cuenta el medio de control accionado por la Dra. CONRADO ESTRADA.

SEGUNDO: Como consecuencia se condene a la Dra. LAUDELINA CELY QUIROZ, a pagar a favor de la Empresa Social Del Estado Hospital Manuel Elkin Patarroyo, la suma de, Cuatrocientos veinte Millones Pesos, (420.000.000) M/Cte., más pago de todos los rendimientos financieros, por concepto de ajustes al peso e intereses que se generen mes a mes hasta lograr el pago total de las pretensiones, esto en razón al pago realizado por la, E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo, según fallo condenatorio de fecha, 19 de diciembre de 2011, confirmado en segunda instancia en sentencia de fecha, 19 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo De Bolívar, Sala Especial De Descongestión, a favor de la Dra.,.

MÓNICA PATRIA CONRRADO ESTRADA.

TERCERO: Que la demandada sea condenada a pagar las costas del proceso.

CUARTO: Que se ordene a la demandada dar cumplimiento a la sentencia, según los términos establecidos en el artículo 195 del C.P.A.C.A.” 5. 4. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, en síntesis, expuso lo siguiente6: 5. La parte actora esgrimió que, mediante resolución No. 010201 del 01 de febrero de 2001, se nombró en provisionalidad7 a Mónica Patricia Conrado Estrada como médica general, código 310 de la E.S.E. Manuel Elkin Patarroyo.

Precisó que, de manera posterior y con base en la Resolución No. 900 del 30 de diciembre de 2005, se expidió acto administrativo No. 928 del 2 de enero de 2006, por el cual fue 3 En adelante la demandada, la señora Cely Quiroz, o la ex gerente. 4 Se repartió el 15 de septiembre de 2015. A través de auto interlocutorio No. 479 del 08 de septiembre de 2016, entre otras cosas se ordenó i) admitir la demanda; ii) notificar personalmente al Ministerio Público; iii) correr traslado de la demanda por el término de 30 días para su respectiva contestación. Ver SAMAI.

Índice 002. Documento denominado “01Cuaderno01. Pdf” PP 85 a 87. 5 Ver SAMAI. Índice 002. OneDrive. Documento denominado “COPIA DEMANDA DE RECIBIDO MONICA PATRICIA CONRRADO.PDF” PP 1 a 2. 6 Ver SAMAI. Índice 002. OneDrive. Documento denominado “COPIA DEMANDA DE RECIBIDO MONICA PATRICIA CONRRADO.PDF” PP 2 a 4. 7 Y tomó posesión del cargo el 12 de febrero de la misma anualidad.

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 3 designada en el cargo de médico general de la unidad de hospitalización y partos, código 211. 6. Indicó que Laudelina Cely Quiroz fue designada como gerente de la entidad, mediante el Decreto No. 077 del 31 de julio de 2008, función que desempeñó “hasta el 19 de octubre de 2011”.

En ejercicio de sus competencias, la gerente expidió la resolución No. 142 del 5 de septiembre de 2008, a través de la cual declaró la insubsistencia del cargo de médico general de la unidad de partos y hospitalización, el cual ocupaba Conrado Estrada. 7. Relató que, con ocasión de la declaratoria de insubsistencia, Conrado Estrada radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo, arguyendo que el acto administrativo No.142 del 2008 careció de sustento legal, y se produjo con desviación de poder y falsa motivación. 8.

Afirmó que Cely Quiroz, teniendo pleno conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo, enajenó sus bienes inmuebles. Tal actuación fue calificada por la parte actora como dolosa, en tanto habría tenido como finalidad eludir una eventual responsabilidad patrimonial. 9.

En línea con lo anterior, precisó que, mediante sentencia proferida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena de Indias, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se declaró la responsabilidad administrativa de la E.S.E. por los perjuicios ocasionados a Conrado Estrada, con ocasión de la insubsistencia en el cargo que desempeñaba en dicha entidad.

En consecuencia, se ordenó el pago de $420.000.000 m/cte., por concepto de salarios dejados de percibir y prestaciones sociales, así como el reintegro de la afectada a su empleo o a uno de igual o superior jerarquía. Por último, indicó que dicha condena ya había sido saldada por parte de la entidad. 10. Adujo como fundamentos de derecho el artículo 6 de la Constitución Política y la Ley 678 de 20018. 8 Aportó como pruebas, i) la sentencia de fecha 19 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo De Bolívar, sala especial de descongestión, bajo radicado, 13-001- 33-31-003-2012- 00180-02,segunda instancia;

II) acuerdo de pago suscrito entre el representante legal de la ESE y Mónica Conrado Estrada, por concepto de pago de sentencia judicial; iii) Certificación del pago por concepto de conciliación, transacción o sentencia judicial por un valor de Cuatrocientos Veinte Millones De Pesos, (420.000.000) M/Cte. expedido por la tesorera de la Empresa Social Del Estado Hospital Manuel Elkin Patarroyo;

IV) Copia resolución No 135 de mayo 15 de 2014, por la cual se ordena el pago a un ex empleado de la Empresa Social Del Estado Hospital Manuel Elkin Patarroyo, con base en sentencia judicial; v) Copia del egreso N° 6905 por un valor de ciento cincuenta y ocho millones cuatrocientos mil pesos a favor de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial; vi) Copia orden de pago No 8748, por un valor de ciento cincuenta y ocho millones cuatrocientos mil pesos a favor de la Dra. Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial; vii) Copia del egreso No 6904 por un valor de sesenta y un millón seiscientos mil pesos a favor de Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 4 11.

Junto con el escrito de demanda, la parte actora presentó solicitud de medidas cautelares. Mediante auto No. 480 de 2016 se dispuso correr traslado a la parte demandada9, y a través de providencia del 23 de octubre de 2017 dicha petición fue resuelta desfavorablemente10. La contestación de la demanda 12. Laudelina Cely Quiroz, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones11.

Alegó que no incurrió en una conducta dolosa ni gravemente culposa, pues la declaratoria de insubsistencia de la médica general de la unidad de partos y hospitalización se basó en el Acuerdo No. 047 de 2005, en el cual se estableció que ese cargo correspondía a uno de libre nombramiento y remoción. 13. Señaló que no resultaba procedente atribuirle responsabilidad individual, ya que la clasificación errónea del empleo obedeció a una interpretación adoptada de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial;

VIII) Copia orden de pago No 8747 por un valor de sesenta y un millón seiscientos mil pesos a favor de Conrado Estrada por concepto pago de sentencia judicial; IX) Copia del egreso No 8636 por un valor de ciento cuarenta y cuatro millones de pesos a favor de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial; x) Copia orden de pago No. 11.157 por un valor de ciento cuarenta y cuatro millones de pesos a favor de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial; xi) Copia del egreso N° 8637 por un valor de cincuenta y seis millones de pesos a favor de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial;

XII) Copia de orden de pago N° 11.158 por un valor de cincuenta y seis millones de pesos a favor de Conrado Estrada, por concepto pago de sentencia judicial; XIII) Copia de la resolución N° 010201 de febrero (01) del 2000, por la cual se hace un nombramiento provisional a la señora Conrado; XIV) Copia de la resolución N° 928 de Enero (02) del 2006, por la cual se hace un nombramiento de continuación a Conrado Estrada;

XV) Copia acta de notificación de la resolución N° 928 de enero 02 de 2006, por la cual se le hace un nombramiento a Conrado; XVI) Copia de la resolución N° 142 de fecha septiembre (05) de 2008, por la cual se declara insubsistente la resolución 928 de enero 02 de 2006; XVII) copia de la respectiva notificación; XVIII) Copia del decreto municipal N° 077 de fecha 31 de julio del año 2008, por el cual se hace un nombramiento en propiedad a la Dr. Laudelina Cely Quiroz como gerente de la Empresa Social Del Estado Hospital Manuel Elkin Patarroyo;

XIX) notificación de dicho nombramiento y posesión. De oficio solicitó que se ordenara al juzgado Décimo Tercero Del Circuito De Cartagena del proceso con radicado 13-001-33-31-003- 2012-00180-0. Ver SAMAI. Índice 002. OneDrive. Documento denominado “COPIA DEMANDA DE RECIBIDO MONICA PATRICIA CONRRADO.PDF” PP 1 a 8. 9 En el escrito solicitó las siguientes medidas cautelares “1.

El embargo y posterior secuestro del bien inmueble ubicado en la calle el primero ubicado en la carrera 1 N° 11-68 del municipio de Santa Rosa Del Sur De Bolívar, matrícula inmobiliaria N° 068-6296. 2. El embargo y posterior secuestro del bien inmueble ubicado en la calle 4-B N° 15a-05. consta de una casa construida, con matrícula inmobiliaria N° 068-12408 ubicada en Santa Rosa Del Sur De Bolívar.3.

Embargo y secuestro de todas y cada de las cuentas de ahorro, corrientes y demás que se encuentren en las distintas entidades bancarias, que relacionare a continuación y que figuren a nombre de la ex funcionaria, LAUDELINA CELY QUIROZ. identificada con cédula de ciudadanía N° 46.365.452 expedida en Sogamoso Boyacá.” Ver SAMAI. Índice 002.

OneDrive. Documento denominado “COPIA DEMANDA DE RECIBIDO MONICA PATRICIA CONRRADO.PDF” PP 66 a 68. La demandada se opuso a las medidas cautelares. Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “7_EXPEDIENTEDIGI_04CuadernoMedidaCaut_3_20250409092243882.pdf” PP. 113 a 119. 10 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “7_EXPEDIENTEDIGI_04CuadernoMedidaCaut_3_20250409092243882.pdf” PP. 119 a 127. 11 Ver SAMAI.

Índice 002. Documento denominado “01cuaderno1. Pdf” PP 118 a 130. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 5 forma colegiada por la junta directiva de la entidad, la cual se mantuvo desde la expedición del Acuerdo No. 003 de 2000.

Indicó que esta posición fue reiterada en la Resolución No. 900 del 30 de diciembre de 2005 y en el Acuerdo No. 047 del 19 de diciembre del mismo año, por medio de los cuales se modificó la planta de personal con base en un estudio técnico de actualización de la estructura organizacional y de cargos del hospital, en el que se ratificó la naturaleza de libre nombramiento del referido empleo. 14.

Enfatizó que la resolución No. 142 de 2008 se expidió con base en los principios de legalidad y buena fe, al haber actuado amparada en la facultad discrecional reconocida a los nominadores por el ordenamiento jurídico -artículo 26 del Decreto 2400 de 1968-, lo que, desde su perspectiva, excluía cualquier reproche subjetivo en su contra. 15.

Propuso como excepciones de mérito (i) inexistencia de dolo o culpa grave en la conducta; (ii) ausencia de responsabilidad civil; (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva; y (vi) caducidad de la acción. Trámite relevante en la primera instancia 16. Mediante auto No. 185 del 2019 se señaló la fecha para la realización de la audiencia inicial12, la cual tuvo lugar el 8 de mayo de la misma anualidad, en dicha diligencia se fijó el litigio en los siguientes términos13: “¿La señora LAUDELINA CELY QUIROZ debe responder patrimonialmente por los perjuicios causados a la ESE HOSPITAL MANUEL ELKIN PATARROYO, como consecuencia de la indemnización pagada por esa entidad a la señora MÓNICA PATRICIA CONRRADO ESTRADA, por haberla declarado insubsistente del cargo que desempeñaba como médico general grado 211?” 17.

De acuerdo con lo dictado en la audiencia inicial, se desarrolló la diligencia de práctica de pruebas14. 18. Mediante alegatos de conclusión, la señora Laudelina Cely Quiroz reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda15. Agregó que, en su 12 Entre otras cosas se reconoció personería jurídica al abogado Dorian David Díaz Mendoza.

Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “5_EXPEDIENTEDIGI_02Cuaderno2_1_20250409092241585.pdf” PP. 50 a 51. 13 En el marco de la audiencia inicial se i) realizó el saneamiento de los vicios; ii) se declaró no probada la excepción de caducidad; iii) se fijó el litigio y; iv) se decretaron las pruebas solicitadas por las partes; v) se fijó fecha para la audiencia de práctica de pruebas.

Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “5_EXPEDIENTEDIGI_02Cuaderno2_1_20250409092241585.pdf” PP 60 a 66. 14 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “5_EXPEDIENTEDIGI_02Cuaderno2_1_20250409092241585.pdf”. y “20ED_TestigoDocumentalCEa(.pdf)” 15 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “03Cuaderno3.pdf” PP.197 a Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 6 calidad de gerente, se limitó a aplicar los reglamentos internos de la entidad, y precisó que, como secretaria de la junta directiva, no contaba siquiera con derecho al voto.

Concluyó que, a su juicio, no se encontraba acreditado el elemento subjetivo exigido para la prosperidad del medio de control de repetición. 19. La entidad demandante no se pronunció en esta etapa procesal y el Ministerio Público guardó silencio. Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 12 de julio de 202416, negó las pretensiones de la demanda.

Determinó que se encontraron acreditados: (i) la existencia de una condena; (ii) el pago por parte de la entidad estatal; y (iii) la calidad de exfuncionaria de la demandada. No obstante, consideró que no se demostró el elemento subjetivo (dolo) requerido para atribuirle responsabilidad a la señora Cely Quiroz. Para arribar a esta conclusión, planteó lo siguiente: 21.

Está demostrada la imposición de una condena judicial en contra de la accionante, pues mediante sentencia del 19 de diciembre de 2011, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena declaró la nulidad de la Resolución No. 142 del 5 de septiembre de 2008, por la cual se dispuso la insubsistencia de la señora Mónica Patricia Conrado Estrada.

En consecuencia, se ordenó su reintegro al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir, por concepto de $420.000.000. Dicha decisión fue confirmada por la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia del 19 de marzo de 2014. 22. En el mismo sentido, encontró probado el desembolso de la precitada suma de dinero, lo cual se materializó por medio de acuerdo de pago entre la E.S.E. y la señora Conrado Estrada, en el que se pactó que se erogaría la suma de $220.000.000 el 15 de mayo de 2014 y el valor restante el 15 de abril de 2015, en ese sentido a través de la Resolución No. 135 de 201417, se aprobó por parte de la entidad el giro de los dineros correspondientes. 23.

En lo atinente a la calidad de la demandada como agente o ex agente del Estado, el a quo indicó que se encontraba corroborado que, mediante Decreto No. 077 del 31 de julio de 2008, la señora Cely Quiroz fue nombrada gerente en la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo. De igual manera, resaltó que fue la misma funcionaria quien suscribió la Resolución No. 142 del 5 de septiembre de 2008, por 16 Sentencia del Tribunal administrativo de Bolívar.

Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “D6W0fC-12_EXPEDIENTEDIGI_09SentenciaPrimeraIn_8_20250409092247554.pdf”. PP 1 a 13. Sentencia notificada el 29 de enero de 2025. Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “13ED_10AcuseNotificacionS(.pdf)” 1 a 3. 17 También se relacionaron los soportes de pago y comprobantes de egreso, el último pago realizado por parte de la entidad a favor de la señora Conrado fue el 14 de abril del 2015.

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 7 la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Conrado Estrada en el cargo de médico general de la unidad médica de hospitalización y partos. 24. Por último, en lo referente a la conducta dolosa endilgada por la actora, consideró el Tribunal que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el fundamento principal para anular el acto de insubsistencia fue la inconstitucionalidad del acuerdo por el cual se modificó la planta de personal de la E.S.E.; de modo que, en las sentencias de primera y segunda instancia no se hizo siquiera un estudio sobre la presunta desviación de poder por parte de la entonces gerente de la entidad.

Agregó que, era evidente que la modificación de la planta de personal, más que el capricho de una persona fue el resultado de un estudio que, evidentemente, equivocó las formas y el contenido, inspirando la expedición del defectuoso acuerdo de modificación. 25. Además, determinó el a quo, que no se demostró que la señora Cely Quiroz hubiera incurrido en desviación de poder, puesto que el acto de desvinculación se sustentó en una decisión administrativa en cuya adopción no participó. Por lo tanto, consideró -se itera- que no se encontraba acreditado el elemento subjetivo de la pretensión y no se condenó en costas.

El recurso de apelación 26. El 12 de febrero de 202518, la accionante presentó recurso de apelación en contra de la precitada sentencia y solicitó que se revocara en su integridad. 27. El recurrente reprochó el fallo de primer grado, alegando que no se valoró correctamente las pruebas obrantes en el proceso que acreditaban la existencia de la conducta dolosa de la parte demandada y que a la postre generó la condena a la entidad. 28.

Consideró la censora que, en contraposición a lo expuesto por el Tribunal, sí se encontraba acreditado el elemento subjetivo de la responsabilidad (dolo), ya que: (i) la Resolución 142 de 2008, proferida por la ex gerente de la E.S.E., adolecía de ilegalidad, por cuanto fue expedida con fundamento en una falsa motivación y en contravía del ordenamiento jurídico, al haberse vulnerado el debido proceso administrativo;

(ii) reiteró que, conforme a lo previsto en la Ley 100 de 1993, los representantes legales de las entidades del sector salud ostentan la calidad de servidores públicos, razón por la cual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6° de la Constitución Política, la demandada estaba llamada a responder patrimonialmente por los perjuicios irrogados a la E.S.E., como consecuencia de la indemnización que esta debió pagar a la señora Conrado Estrada. 18 Recurso de apelación. Ver SAMAI.

Índice 002. Documento denominado “14ED_11RecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 2(.pdf)” PP 1 a 16. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 8 29. Añadió que (iii) contrario a lo concluido por la primera instancia, ya existía un pronunciamiento de nulidad y no podía sostenerse que la exgerente actuó amparada en el principio de legalidad, por el solo hecho de que el Acuerdo 003 de 2000, en su artículo 49, hubiese incorporado los estatutos de la E.S.E. y establecido una nueva planta de personal, en la cual se clasificó el cargo de médico general como de libre nombramiento y remoción, pues tal disposición desconocía el marco normativo superior que regulaba la competencia para efectuar dicha clasificación;

(iv) por último, alegó que, contrario a lo sostenido por el Tribunal, la exclusión de responsabilidad de la demandada no dependía necesariamente de su participación en la estructuración del Acuerdo 003 de 2000, pues al declarar insubsistente a la señora Conrado Estrada, vulneró de manera flagrante el artículo 6 de la Constitución Política, el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y el artículo 9 del Código Civil.

Trámite relevante en la segunda instancia 30. El recurso de apelación fue admitido por este Despacho mediante auto del 29 de mayo de 202519. 31. No se presentaron alegatos de conclusión por ninguna de las partes. 32. El Ministerio Público emitió concepto e indicó que, consideraba pertinente confirmar la decisión recurrida en tanto no fue debidamente alegada y probada la conducta dolosa -desviación de poder- endilgada a la señora Cely Quiroz por parte de la entidad demandante, pues la E.S.E solo se limitó a señalar que los motivos aducidos en la Resolución 142 de fecha 5 de septiembre de 2008, para declarar insubsistente el nombramiento de la médica Conrado Estrada, fueron contrarios a derecho por desconocimiento del ordenamiento jurídico, al haber estado fundado en falsa motivación y violación del debido proceso. 33.

Añadió que el error en el que incurrió la señora Cely Quiroz (inducido por las directivas de la entidad a través de múltiples actos administrativos previos que sirvieron de fundamento para la decisión que posteriormente dio lugar a la condena contra la entidad) no constituyó una actuación dolosa. En otras palabras, sostuvo que la ilegalidad en la desvinculación de la médico general de la E.S.E. no permitía concluir, que la exagente estatal demandada fuera patrimonialmente responsable en el marco de la acción de repetición, pues dicha declaratoria resultaba insuficiente para valorar su conducta. 19 Ver SAMAI.

Índice 004. Documento denominado “22Autoqueadmite_72639Admiteapelacion(.pdf)” PP 1 a 2. Se notificó personalmente al delegado del Ministerio Público el 03 de junio de 2025. Ver SAMAI. Documento denominado “Soporte notificación PERSONAL de fecha 03(.pdf)”. PP 1. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 9 CONSIDERACIONES 34.

Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y, evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales: jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda, legitimación en la causa por activa y por pasiva, y, verificados los requisitos de la demanda en forma, la Subsección procede a decidir la segunda instancia de la presente litis. 35.

Con ese propósito, se abordarán los siguientes asuntos: (i) el objeto del recurso de apelación y el alcance del estudio en segunda instancia; (ii) el problema jurídico; (iii) generalidades y elementos estructurales del medio de control de repetición; (iv) el caso concreto; y (v) la condena en costas. El objeto de la impugnación y el alcance del estudio de segunda instancia 36.

A la presente instancia decisoria le corresponde pronunciarse sobre los reparos concretos presentados con el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa20. 37.

La Sala21 ha establecido que el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior. 38.

Ahora bien, esta Subsección22 ha sido enfática en señalar que una imputación en la que se alegue que el demandado incurrió en dolo y en culpa grave 20 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.

Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de abril de 2018, exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad. 25000233600020150243101(59925).

C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 22 “Bajo ese contexto, realizar una imputación en la que se alegue una culpa grave y dolo de manera concomitante no resulta viable, dado que no es posible que el funcionario o exfuncionario, al mismo tiempo, quiera el resultado ajeno a las finalidades del servicio y, a su vez, no busque desmejorarlo. Así, si el caso concreto permite una doble atribución de la conducta respecto de cada actuación desplegada o si la conducta amerita varias imputaciones de ese tipo, el interesado deberá plantear sus pretensiones de manera principal y subsidiaria, dado que, de esa forma, el demandado podrá ejercer su derecho de defensa debidamente”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 10 de forma concomitante no es procedente, por cuanto no es posible que un funcionario de manera consciente y voluntaria quiera un resultado ajeno a las finalidades del servicio (dolo) y, al mismo tiempo, no pretenda desmejorarlo; no obstante, si se considera que el caso concreto permite una doble atribución de responsabilidad, la parte interesada deberá plantear las distintas imputaciones de forma separada (como pretensión principal y subsidiaria) y sustentarlas, ya que solo así se garantiza el ejercicio del derecho de defensa por parte del demandado23. 39.

En el presente asunto, la Sala evidencia que en las pretensiones de la demanda la actora solicitó “Que se declare patrimonialmente responsable a la Dra. LAUDELINA CELY QUIROZ, por la conducta gravemente dolosas (sic) y culposa que desplego, al resultar condenada patrimonialmente la E.S.E”. Es decir, planteó de manera concomitante dos modalidades de imputación de la responsabilidad.

Sin embargo, los esfuerzos argumentativos en el libelo introductorio y en el recurso de alzada se orientaron a estructurar la presunción de dolo prevista en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001. En particular, en el escrito inicial indicó que resultaba configurada “una desviación de poder y falsa motivación, conducta desplegada por LAUDELINA CELY QUIROZ.” En el mismo sentido, adujo en la alzada que “Los argumentos o motivos aducidos por la exgerente de la ESE demandante en la Resolución 142 de fecha la 5 de septiembre de 2008, para declarar insubsistente el nombramiento de la DOCTORA CONRADO ESTRADA, contrario a lo argumentado en la sentencia recurrida, la resolución 142 mencionada es contraria a derecho, por claro desconocimiento del ordenamiento jurídico, están fundadas en falsa motivación y violación del debido proceso”. 40.

En ese orden de ideas, se considera que la imputación realizada por la entidad solo puede ser analizada bajo la óptica de una conducta dolosa por desviación de poder, ya que, de una lectura integral de la demanda y del recurso de apelación, así se concluye. 41. Por último, se tendrá por demostrada (i) la calidad de exagente estatal de la demandada;

(ii) la condena impuesta a la entidad y; (iii) el pago efectivo de la misma, lo cual está acreditado con prueba documental obrante en el plenario y que no fue materia de reproche a través de la alzada. Así, al haber quedado zanjada la litis sobre los mencionados presupuestos objetivos de la pretensión de repetición, la Subsección procederá a estudiar el siguiente problema jurídico, en función de los cargos formulados en la apelación y la competencia que le asiste.

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 62110. C.P. María Adriana Marín; reiterada por esta Subsección, entre otras, en las siguientes providencias: del 15 de septiembre de 2023, exp. 67371, del 3 de marzo de 2023, exp. 68569, del 21 de abril de 2022, exp. 67609, del 7 de diciembre de 2021, exp. 58163, del 21 de noviembre de 2022, exp. 62364, exp 71. 440 21 de febrero de 2025. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, exp. 71.440.

C.P. Fernando Pardo Flórez. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 11 Problema jurídico 42. De la censura formulada por el recurrente frente a la sentencia de primer grado, la Sala encuentra que el problema jurídico se contrae a establecer si en el sub lite el Tribunal no tuvo en cuenta las pruebas que acreditaban la existencia del elemento subjetivo de la responsabilidad, concretamente el dolo por desviación de poder, en la actuación de la ex gerente de la E.S.E. (al declarar la insubsistencia del nombramiento de la médica general de la unidad de partos y hospitalización mediante la Resolución 142 de 2008).

Con tal fin, será necesario abordar, de manera preliminar, los siguientes interrogantes: 43. (i) ¿La declaratoria de nulidad del acto administrativo, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta suficiente por sí sola para estructurar la responsabilidad patrimonial de Cely Quiroz, o se requiere, además, acreditar un propósito deliberado de sustraerse del ordenamiento jurídico?;

(ii) de ser necesaria dicha intención, ¿el hecho de haber declarado la insubsistencia con fundamento en el artículo 49 del Acuerdo 003 de 2000 -el cual contenía preceptos inconstitucionales- revela una conducta dolosa per se?; y, (iii) en caso de verificarse una actuación dolosa, se determinará si ¿se encuentra comprometida la responsabilidad patrimonial de la ex agente estatal? 44.

Con fundamento en el marco del problema jurídico planteado, se seguirá el desarrollo del itinerario de análisis descrito ut supra. Generalidades y elementos estructurales del medio de control de repetición 45. El artículo 90 superior prevé que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño antijurídico, está llamado a repetir contra su agente cuando la condena haya sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de éste24, de igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en la Ley 678 de 2001, Ley 1437 de 201125 y recientemente en la Ley 2195 de 202226. 24 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “…en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”. 25“ARTÍCULO 142.

REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.

La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o exservidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 26 Publicada en el Diario Oficial No. 51.921 de 18 de enero de 2022.

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 12 46. Según se estableció en el artículo 2° de la Ley 678 de 2001, la repetición se considera como “una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”. 47.

La jurisprudencia de esta Corporación ha determinado los presupuestos para la prosperidad de la pretensión de repetición, a saber: (i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular; (ii) el pago efectivo a la víctima del daño; (iii) la calidad de agente o exagente estatal de los demandados – (elementos objetivos), y, (iv) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena (elemento subjetivo)27. 48.

En punto del elemento subjetivo respecto del medio de control de repetición, la entidad demandante debe probar que, conforme a las normas vigentes para la época de los hechos, la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa28. Al respecto la Sala considera que, una imputación de responsabilidad patrimonial a título de dolo requiere que el juez de la repetición constate que el servicio del Estado fue transgredido de manera consciente y voluntaria, es decir, con conocimiento de la irregularidad del comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas que ello implica29. 49.

La mencionada disposición normativa -Ley 678 de 2001- consagró unas presunciones legales con incidencia en la carga probatoria dentro del proceso. Por ello en el artículo 5° de la citada ley, se prevé que la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio. Asimismo, dispone que se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: (i) obrar con desviación de poder;

(ii) haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento; (iii) haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración;

(iv) haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado; y (v) haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia 71.165.

C.P Fernando Alexei Pardo Flórez. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2025. C.P Fernando Alexei Pardo Flórez. Rad: 52001233300020190043001 (71440). 29 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 04 de abril de 2025. C.P Fernando Alexei Pardo Flórez. Rad: 76001-23-33-007-2016-00366-01 (71.828). Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 13 50.

Sin embargo, es importante precisar que esta Subsección30, reiteradamente ha señalado que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría privado de la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo.

Por lo tanto, en tratándose de las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001, quien las invoque en el proceso de repetición debe acreditar el hecho base que las sustenta, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume, en garantía del derecho de defensa31. 51. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia de unificación 354 de 2020 32 indicó que las presunciones legales de dolo y culpa grave, contempladas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, no relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (como por ejemplo la desviación de poder), pues “está prohibida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado contenidas en la providencia condenatoria a la administración”, toda vez que la determinación de la responsabilidad del agente debe sustentarse en los elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su derecho de defensa33. 52.

Respecto de la causal de desviación de poder, la Subsección34 ha sostenido que tiene lugar cuando un acto administrativo que fue expedido por un órgano o una autoridad competente persigue fines diferentes a los que ha fijado el ordenamiento jurídico, como, por ejemplo, cuando con su expedición no se pretende satisfacer el interés general, la búsqueda del bien común o el mejoramiento del servicio público, es decir: “la causal de nulidad de los actos administrativos, por desviación de poder (…) se presenta cuando el nominador dicta un acto que está dentro de sus 30 Criterio reiterado por esta misma Subsección, a través de sentencia del 7 de agosto de 2017, exp. 42.777 31 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, Subsección C. C.P. Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 17 de junio de 2024, 130012333000201300635 01 (69864). 32 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-354 de 2020, del 26 de agosto de 2020. 33 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera.

C.P. José Roberto Sáchica Méndez. RAD: 76001-23-33-000-2015-00594-01 (70.456) 34 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. 1 de octubre de 2018. 11001-03-26-000-2013-00054-00 (46.994). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

C.P Marta Nubia Velásquez Rico. 11 de octubre de 1012. Rad: 11001-03-26-000-2015-00056-00 (53.635). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. 13 de noviembre de 2018. Rad: 11001-03-26-000-2014-00010-00 (49809). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

C.P Marta Nubia Velásquez Rico. 22 de octubre de 2021. Rad: 11001-03-26-000-2018-00177-00 (62.571). Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 14 atribuciones, observa las formalidades prescritas por la ley y se ajusta en sus términos a las normas superiores; sin embargo, al proferirlo, se tiene en cuenta motivos distintos a aquellos para los cuales se le confirió el poder, esto es, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.

La desviación de poder se configura, entonces, cuando la atribución de que está investido el funcionario se ejerce hacia un fin distinto del previsto en la ley” (se destaca).35 53. En adición, como en el sub examine los hechos que dieron lugar a la condena contra la E.S.E. ocurrieron el 5 de septiembre de 2008,-fecha en la que se expidió el acto que declaró la insubsistencia de la Señora Conrado Estrada-, el régimen aplicable al medio de control de repetición es el previsto en las Leyes 678 de 2001 y 1437 de 2011, sin que para los efectos pueda tenerse en cuenta la modificación introducida por la Ley 2195 de 202236, toda vez que esta última normativa no estaba vigente al momento de los hechos.

Caso concreto 54. En el expediente obra el acuerdo 003 de 2000, por medio del cual se adoptó el Estatuto de la E.S.E. Manuel Elkin Patarroyo, acto que fue expedido con anterioridad a la posesión de Laudelina Cely Quiroz como gerente de la entidad, cuyo artículo 48 indicó que el régimen del personal se regula por lo establecido en la ley 10 de 1999 (art. 26) y en el precepto No. 49 se estableció la denominación de la planta de personal en la cual se clasificó el cargo de médico general como de libre nombramiento y remoción, al señalar que: “son de libre nombramiento y remoción los de primer y segundo nivel jerárquicos siguientes al Gerente”37. 55.

Según obra en el expediente, en noviembre de 2005 se elaboró un estudio técnico dirigido a la modificación y actualización de la estructura organizacional y la planta de personal del hospital. En el numeral 1.6.2, titulado “Propuesta planta de personal 2006”, se indicó que la organización interna de la E.S.E. se dividía en los siguientes niveles: (i) directivo, (ii) asesor, (iii) profesional, (iv) técnico; y (v) asistencial.

En ese contexto, se contempló la creación de la unidad médica de partos y hospitalizaciones, con dos empleos adscritos al nivel profesional, ubicados jerárquicamente de forma inmediata después de la gerencia. Esta categorización respondió a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 909 de 2004. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 11001-03-26-000-2018-00177-00 (62.571).

Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 9 de julio de 2015, exp. 0596-14, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 36 “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. 37 Ver SAMAI. índice 0002.

Documento denominado “8_EXPEDIENTEDIGI_05CuadernoPruebas1pd_4_20250409092244991”. PP. 107. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 15 56. Por lo tanto, en la resolución 900 de diciembre de 2005, aprobada por la junta directiva de la E.S.E. y suscrita por la Señora Sandra Milena Delgado Niño -gerente de la época- se resolvió incorporar a la nueva planta global de la entidad, diferentes cargos, entre ellos: (se transcribe de manera literal, incluso con posibles errores) “ UNIDAD CARGO Código Grado Nombre del funcionario UNIDAD MEDICA DE HOSPITALIZACION Y PARTOS Médico general 211 21 Mónica Patricia Conrado Estrada ”38. 57.

En el expediente reposa la resolución No. 142 de 2008, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la señora Conrado Estrada, como médica general de la “Unidad Médica de Hospitalización y Partos” de la entidad demandante, y, que fue suscrita por la aquí demandada, “en uso de facultades legales” como gerente de la E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo. 58.

Conforme al acervo probatorio, quedó acreditado que el precitado acto administrativo por el cual se declaró la insubsistencia del cargo de médica general tuvo como fundamentos legales y técnicos la Ley 909 de 2004, el Acuerdo 003 de 2000, la Resolución 900 de diciembre de 2005, y el estudio de modificación y actualización de la estructura y planta de cargos de la E.S.E., -elementos ya reseñados- allí se estableció que: (se transcribe, incluso con posibles errores) “1.

Que mediante Resolución 900 de Diciembre 30 de 2.005, se incorporaron unos funcionarios a la nueva planta global de cargas de la E.S.E Hospital Manuel Elkin Patarroyo, luego del estudio técnico de modificación y actualización de la estructura y planta de cargos de la ESE HOSPITAL MANUEL ELKIN PATARROYO. de Santa Rosa Sur de Bolívar. 2.

Que en la nueva planta global se encuentra al cargo de MEDICO GENERAL de la unidad Médica de Hospitalización y partos. 3. Que este cargo se encuentra clasificado como Libre Nombramiento y remoción. 4. Que es función del gerente de la ESE HOSPITAL MANUEL ELKIN PATARROYO nombrar a sus funcionarios. 5. Que en consecuencia:

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Declárese insubsistente el nombramiento de la señora MONICA PATRICIA CONRADO ESTRADA, identificada con c.c. 32.846.531, en el cargo de MEDICO GENERAL de la UNIDAD MEDICA DE HOSPITALIZACION Y PARTOS. 38 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “4_EXPEDIENTEDIGI_01Cuaderno1_0_20250409092239647” PP 141 a 62. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 16 ARTICULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir del cinco (05) de septiembre del 2008”39. 59.

La decisión de la administración -resolución 142 de 2008- fue anulada por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena en el proceso con radicado 13001333100320120018000. El análisis realizado por parte del juez de primera instancia se centró en la legalidad del acto administrativo y en la inaplicación del acuerdo 003 del 2000 art 49, para el caso específico, a saber: (se transcribe de manera literal, inclusive con posibles errores) “Si se compara el artículo 49 antes transcrito con lo contemplado en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 es una copia dé la versión original del segundo de los mencionados, pero la Junta Directiva de la ESE Hospital Manuel EIkin Patarroyo no tuvo en cuenta la decisión tomada por la H. Corte Constitucional en sentencia C-387 de 1996 en donde de forma expresa determinó la inexequibilidad del numeral segundo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990 en las expresiones: "y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente", literal a); y los del primero y segundo nivel Jerárquico, inmediatamente siguiente", literal b).

Significa lo anterior que desde el mes de agosto del año 1996 cuando se profiere la sentencia de constitucionalidad antes mencionada, la cual tiene efectos erga omnes y obliga tanto a funcionarios judiciales, servidores públicos y particulares, la clasificación de un empleo como de libre nombramiento y remoción dentro del sector salud no podía realizarse teniendo como único factor su ubicación dentro de los dos niveles jerárquicos inmediatamente siguientes al del Gerente.

Esto conlleva a que en el Acuerdo 003 del 27 de julio de 2000 la Junta Directiva de la ESE Hospital Manuel Elkin Pararrayo se incluyó una normatividad contraria a la Constitución Política, la cual fue puesta a control por la máxima Corporación de la jurisdicción constitucional hallándola en contravía de la norma constitucional, y que señalara como único criterio para clasificar un empleo como de libre nombramiento y remoción hallarse dentro de los dos niveles siguientes al del Gerente sin tener de presente las funciones y responsabilidades asignadas al cargo.

(…) Por consiguiente, el artículo 49, Inciso segundo del Acuerdo 003 del 27 de julio de 2000 será Inaplicado al caso concreto por violar la Constitución Política ya que consagra como único criterio para clasificar el empleo de médico general de la Unidad Médica de Hospitalización y Partos de la ESE Hospital Manuel Elkin Patarroyo como libre nombramiento y remoción el hallarse en el primer nivel jerárquico siguiente al Gerente criterio que la Corte Constitucional en sentencia C 387 de 1996 declaró Inexequible por violar el sistema de acceso al empleo público que consagró la Constitución Política, es esto la carrera administrativa.

Ahora bien, como la Resolución No. 142 del 05 de septiembre de 2008, por medio de la cual se declaró Insubsistente el nombramiento de la señora Mónica Patricia Conrado Estrada, en el cargo de médico general de la Unidad Médica 39 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “4_EXPEDIENTEDIGI_01Cuaderno1_0_20250409092239647” PP 60 a 62.

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 17 de Hospitalización y Partos de la ESE Hospital Manuel Elkin Patarroyo de Santa Rosa del Sur, se fundamentó en el artículo 49 Inciso 2 del Acuerdo 003 del 27 de julio de 2000, el cual es violatorio de la Constitución Política, se declarará su nulidad”40. 60. el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el anterior proveído teniendo como fundamento que, (se transcribe de manera literal incluidos posibles errores): “En el presente asunto el a quo en ningún momento decretó la nulidad del inciso 2° del artículo 49 del Acuerdo No. 003 de 27 de julio de 2000, sino que lo que hizo fue declarar su inaplicación, única y exclusivamente al presente caso, por violar la Constitución, en lo que atañe a atribuir al empleo de médico general la naturaleza de libre nombramiento y remoción por pertenecer al primer y segundo nivel jerárquico al Gerente de la ESE demandada, por violar el sistema de acceso al empleo público que consagró la Constitución Política, y precisamente resalta la Sala que tal como lo ha señalado la H. Corte Constitucional es evidente que la regla general establecida en el artículo 4 de la Constitución, en el sentido de que sus disposiciones deben ser aplicadas de preferencia sobre cualesquiera otras y en especial sobre las que les sean contrarias, es, en cuanto corolario del postulado fundamental de la supremacía constitucional, una regla de carácter absoluto que no admite distingos ni exclusiones.

Ello explica que en punto del responsable de esa aplicación preferencial consistentemente haya venido diciendo la Corte Constitucional en la sentencia T-513 de 1997 que la excepción de inconstitucionalidad puede hacerla efectiva cualquier autoridad judicial y administrativa" y en la sentencia T-556 de 1998 que: "la autoridad pública que detecte una contradicción entre la Constitución y una norma inferior está en la obligación de inaplicar la de menor jerarquía" y en la sentencia C-037 se dijo que: "cualquier autoridad debe dar aplicación prevalente a las normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten contrarias a ellas." Por lo anterior se puede concluir que el a quo en el presente caso hizo uso de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar el inciso 2° del artículo 49 del Acuerdo No. 003 de 27 de julio de 2000 al considerar que era contrario a la Constitución”. 41 61.

Una vez efectuadas las precisiones anteriores, la Sala considera pertinente señalar que, a diferencia de lo sostenido por la parte demandante, la acción de repetición no tiene por objeto rebatir el juicio sobre la legalidad del acto anulado (y a la postre detonante de la condena), toda vez que esta cuestión ya fue zanjada por el juez competente.

Pues como se dijo de manera previa, la acción de repetición tiene naturaleza eminentemente patrimonial y persigue establecer la responsabilidad civil del agente estatal. 40 Sentencia. No. 155 expedida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena Ver SAMAI. índice 0002. Documento denominado “8_EXPEDIENTEDIGI_05CuadernoPruebas1pd_4_20250409092244991”.

PP 41 Ver SAMAI. Índice 002. Documento denominado “8_EXPEDIENTEDIGI_05CuadernoPruebas1pd_4_20250409092244991”.” PP. 288 a 302. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 18 62. En consecuencia, la declaratoria de nulidad de un acto no implica, per se, la configuración de dolo en la actuación del servidor público que lo profirió, ya que ello exige un análisis autónomo del comportamiento desplegado. 63.

En el caso concreto, si bien en las sentencias de nulidad y restablecimiento se reconoció la afectación de los derechos laborales de la demandante, ello obedeció a un juicio estrictamente legal sobre el proceso de reestructuración, sin que se hubiese establecido desviación de poder o abuso de autoridad por parte de la funcionaria que suscribió la resolución No.142 de 2008. 64.

La declaratoria de nulidad del acto en cita, obedeció a que éste se fundamentó en el inciso segundo del artículo 49 del Acuerdo 003 del 27 de julio de 2000, disposición que resultaba contraria a la Constitución Política al clasificar como de libre nombramiento y remoción el cargo de médico general, con base exclusivamente en el criterio jerárquico dentro de la planta de personal.

Tanto el juez de primera instancia como el Tribunal Administrativo de Bolívar coincidieron en que dicha clasificación vulneraba el régimen constitucional de carrera administrativa, por apartarse de los parámetros fijados en la sentencia C-387 de 1996 de la Corte Constitucional. En consecuencia, la norma fue inaplicada con efectos restringidos al caso concreto. 65.

Sin embargo, debe destacarse que, en las decisiones judiciales en comento no se realizó imputación alguna de responsabilidad a título personal contra la entonces gerente de la E.S.E., señora Laudelina Cely Quiroz. El juicio que dio lugar a la nulidad del acto administrativo -se reitera- se centró exclusivamente en la ilegalidad del fundamento normativo invocado para la declaratoria de insubsistencia, sin que se hiciera referencia alguna a una actuación dolosa o a una intención desviada por parte de la funcionaria que lo suscribió. 66.

Por lo tanto, con fundamento en las razones precedentes, la Sala resolverá de forma desfavorable el primer cargo formulado por el recurrente mediante el cual, se reprocha al Iudex de primer grado, por no declarar la responsabilidad de la demandada (vía repetición) teniendo como fuente la aplicación directa de la nulidad del acto generador de la condena. 67.

En consecuencia, se hace necesario examinar integralmente la conducta desplegada por la entonces agente estatal, a fin de establecer si puede ser calificada como dolosa. Esta exigencia, además, se encuentra respaldada en la autonomía e independencia que caracteriza al medio de control de repetición respecto del juicio de legalidad previamente surtido42. 68.

Se advierte de entrada que, la entidad demandante se limitó a exponer las razones por las cuales consideraba que el acto administrativo se encontraba viciado 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 11001-03-26-000-2018-00177-00 (62.571). Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 19 de nulidad, sin aportar elementos de juicio -probatorios ni argumentativos- que permitieran acreditar el actuar doloso de la demandada.

Por el contrario, asumió que la sola existencia de la condena judicial implicaba, per se, la obligación del agente estatal de resarcir el daño, desconociendo que en la acción de repetición resulta indispensable acreditar los presupuestos subjetivos de la responsabilidad, conforme lo exige la Ley 678 de 2001. 69. Por lo anterior, la Sala reitera que no en todos los casos en que se alegue un vicio de desviación de poder puede predicarse, sin más, la existencia de dolo por parte del agente estatal43.

Por lo tanto, la desviación de poder supone una discrepancia entre los fines reales perseguidos por el funcionario y los fines jurídicos definidos por el legislador, pero no siempre implica un propósito deliberado de violar el ordenamiento jurídico44. La responsabilidad patrimonial del servidor exige verificar, más allá del vicio de legalidad, si su actuación estuvo guiada por una voluntad consciente45 y premeditada de transgredir el orden jurídico, circunstancia que debe ser demostrada de manera específica. 70.

Así las cosas, se encuentra acreditado en el expediente que la Resolución 142 de 2008, acto cuya nulidad dio lugar a la condena en contra de la E.S.E., se fundamentó principalmente en el contenido del Acuerdo 003 de 2000 (art. 49), la Ley 909 de 2004, la Resolución 900 de diciembre de 2005 y el estudio técnico de modificación y actualización de la estructura y planta de cargos, todos ellos expedidos con anterioridad a la designación de Cely Quiroz como gerente de la entidad.

En particular, se observa que el Acuerdo 003 de 2000 fue adoptado por la Junta Directiva de la E.S.E., órgano competente para definir la estructura organizacional y la clasificación de los empleos de la entidad, incluyendo la determinación del cargo de médico general de la unidad de partos y hospitalización como de libre nombramiento y remoción. 71.

Se advierte que, si bien la señora Cely Quiroz ejercía funciones como secretaria técnica de dicho órgano, lo hacía sin voz ni voto, razón por la cual no puede atribuírsele participación decisoria ni responsabilidad en la expedición de dicho acuerdo. En ese sentido, resulta importante realizar hincapié que, individualmente considerada la conducta de la demandada, esta no habría tenido la suficiencia necesaria para generar algún daño patrimonial a la E.S.E, pues como ya se dijo, la reestructuración de la planta de personal se dio por iniciativa de la junta directiva de la entidad y fue ese órgano colegiado el que clasificó los empleos de la planta de personal de la E.S.E. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

Rad. 76001-23-33-000-2015-00594-01 (70.456). 44 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. RAD: 76001-23-33-000-2015-00594-01 (70.456) 45 Cuando se analiza bajo el instituto del dolo como es el caso bajo examen. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 20 72.

Vale advertir que, dichos actos administrativos, proferidos por la junta directiva de la entidad, contenían un error sustancial en cuanto a la clasificación de determinados cargos como de libre nombramiento y remoción, calificación que fue incorporada desde el Acuerdo 003 de 2000 y reiterada sistemáticamente en los actos subsiguientes mediante los cuales se fijó la planta de personal, entonces, esta deficiencia también se trasladó a la resolución 142 de 2008, acto cuya expedición dio lugar a la condena contra la E.S.E., pero que en su contenido reflejaba una cadena de errores administrativos que precedieron a la gestión de la entonces gerente. 73.

En consonancia con lo anterior, debe señalarse que la sola suscripción de la Resolución 142 de 2008 por parte de Laudelina Cely Quiroz no constituye, por sí misma, prueba de una actuación dolosa. Aunado a lo anterior, no obra en el expediente evidencia alguna, ni siquiera de carácter indiciario, que permita inferir que su conducta estuvo guiada por una intención desviada o contraria a los fines del servicio público. 74.

En efecto, el hecho de que se haya incurrido en desaciertos en la clasificación jerárquica de los cargos no constituye, por sí solo, una actuación dolosa, como lo sostiene la entidad demandante. Puesto que no se acreditó que la señora Laudelina Cely Quiroz hubiese actuado con la intención premeditada de apartarse del ordenamiento jurídico, ni que mediara un interés indebido que motivara la expedición de la resolución 142 del 5 de septiembre de 2008.

Por el contrario, se evidenció -como ya se expuso- que dicha decisión se sustentó en una cadena de actos administrativos proferidos con antelación por las directivas de la entidad, los cuales contenían yerros estructurales que fueron reiteradamente reproducidos. En ese contexto, la suscripción de la resolución 142 obedeció a una aplicación equivocada de la norma – la cual se había declarado inconstitucional- en el marco de un proceso de reestructuración institucional, cuyos errores se originaron en decisiones previas adoptadas por otros funcionarios. 75.

Entonces, se determina que en el sub lite, no obra en el expediente prueba alguna que permita establecer que la conducta de la señora Laudelina Cely Quiroz haya estado dirigida, de manera dolosa, a apartarse de los fines previstos por la ley al declarar la insubsistencia del nombramiento de la señora Conrado Estrada. El único elemento de convicción allegado por la parte actora sobre este aspecto corresponde a las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en las cuales se expuso la continuidad del error por parte de la junta directiva, lo que -se reitera- no acredita por sí solo el dolo del agente. 76.

En adición, en materia de repetición y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que se invocan como fundamento de sus pretensiones. En el presente caso, la omisión de la parte demandante en sustentar Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 21 debidamente dicho presupuesto impide tener por configurado uno de los elementos estructurales del medio de control, esto es, el elemento subjetivo46. 77.

En suma, la Sala concluye, que la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo no acreditó, en sede de repetición, la conducta dolosa que -con fundamento en el artículo 5º, numeral 1º, de la Ley 678 de 2001- le imputó a la aquí demandada. En efecto, los elementos probatorios allegados al proceso no permiten concluir que su actuación haya estado guiada por la intención de realizar un hecho contrario a los fines del servicio público.

Pues no se trata, de demostrar una simple equivocación o un error funcional; tampoco basta con acreditar la vulneración del ordenamiento jurídico. En uno y otro caso, es indispensable probar la gravedad de la conducta. 78. En consecuencia, se desvirtúa el segundo reproche que motivó la alzada, lo cual sustrae a la Sala de realizar cualquier análisis adicional, ya que de lo probado se puede concluir que, el Tribunal al no acreditar en el caso bajo estudio la existencia del elemento subjetivo de la responsabilidad, no incurrió en ningún yerro probatorio, por lo tanto, su decisión se mantendrá incólume.

Costas 79. El artículo 18847 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 80. Esta Subsección48, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 200149, ha considerado que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público, por lo tanto, la 46 “ARTÍCULO 167.

CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.” 47 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 59.139; sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519; sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 51.949 y sentencia del 7 de mayo de 2021, exp. 58.503. 49 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.

M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 13001-23-33-000-2015-00602-01 (72.639) Demandante: E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo Demandado: Laudelina Cely Quiroz Referencia: Repetición. 22 Sala se abstendrá de condenar en costas a la E.S.E. Hospital Manuel Elkin Patarroyo. 81. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF