Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria y otros AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad – única instancia Radicación: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Acumulados 11001032400020240002400 11001032400020240003400 (28556) 11001032400020240006700 (29073) 11001032400020240005000 (29078) 11001032400020240002100 (28554) 11001032700020240003200 (28820) 11001032700020240007000 (29285) Demandante: Ana María Vesga Gaviria y otros Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social Auto resuelve recurso de reposición Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por Juan Diego Buitrago Galindo, accionante dentro del expediente 11001032400020240002100 (28554), acumulado al proceso 110010327000202400019-00 (28622), contra el auto del 29 de agosto de 2025, mediante el que se remitió el asunto a la Sección Primera del Consejo de Estado para lo de su competencia. Antecedentes Ana María Vesga Gaviria, actuando en nombre propio y como presidente ejecutiva de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI-, promovió el medio de control de nulidad contra los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”; y 10 de la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Mediante autos del 10 de diciembre de 2024 y 20 de enero de 2025, este despacho resolvió decretar la acumulación de los procesos con radicado números 11001032400020240002400; 11001032400020240003400 (28556); 11001032400020240006700 (29073); 11001032400020240005000 (29078); 110010324000202400021-00 (28554); 110010327000202400032-00 (28820); y 110010327000202400070-00 (29285); al proceso nro. 11001032700020240001900 (28622), teniendo en cuenta que es el proceso más antiguo y considerando la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria y otros AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Finalmente, por auto del 29 de agosto de 2025, se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado para lo de su competencia, en atención a que la discusión respecto de la legalidad de los actos administrativos que versan sobre la fijación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para el año 2024, no corresponde a un asunto de competencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, por cuanto la UPC no tiene naturaleza tributaria, sino que se trata de un mecanismo de asignación de recursos dentro del SGSSS que provienen de cotizaciones, aportes del estado y otras fuentes.

En consecuencia, el debate gira en torno a establecer si la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023 y la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, desconocieron el requisito de publicidad en consulta pública que exige la ley para esta clase de actos administrativos; y si al fragmentar los recursos de la UPC para la financiación de equipos básicos de salud se afectó la destinación específica de los recursos en materia de salud, lo que a juicio de la demandante, conlleva a que las EPS puedan incurrir en incumplimiento en relación con la prestación del Plan Básico de Salud.

Recurso de reposición Juan Diego Buitrago Galindo, demandante dentro del presente proceso, sostuvo que la UPC sí tiene el carácter de contribución parafiscal, toda vez que las cotizaciones a la seguridad social en salud hacen parte de los ingresos de la ADRES, con los que se financia la prestación del servicio de salud y se garantiza el plan de beneficios en salud (PBS).

Citó las sentencias C-577 de 1997 y C-1040 de 2003; y a su vez el Auto 875 del 2024, en los cuales la Corte Constitucional reconoció el carácter parafiscal de los recursos a la seguridad social en salud y su destinación especifica. Con fundamento en lo anterior, concluyó que la UPC como prima destinada para cubrir los costos de los servicios de salud prestados a los usuarios, constituye una contribución parafiscal, al derivarse de las cotizaciones obligatorias en salud.

Esta naturaleza se mantiene hasta que la UPC agota su finalidad, esto es, hasta que se realizan los pagos a los prestadores y proveedores de servicios para la organización y garantía del Plan de Beneficios con cargo a la UPC. Traslado del recurso De conformidad con los artículos 51 y 61 de la Ley 2080 de 2021 en concordancia con el artículo 319 del Código General del Proceso, se dio traslado del recurso de reposición al Ministerio de Salud y Protección Social, quien guardó silencio.

CONSIDERACIONES El artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario. Y, que, en lo atinente a su oportunidad y trámite, se aplica lo previsto en el Código General del Proceso. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria y otros AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De modo que el recurso de reposición sí procede contra la providencia del 29 de agosto de 2025, mediante la cual se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado para lo de su competencia. Ahora bien, el artículo 318 del CGP contempla la procedencia y oportunidades del recurso de reposición. Así mismo, establece que, cuando la providencia cuestionada sea proferida por fuera de audiencia, este debe interponerse por escrito dentro de los 3 días siguientes al de la notificación del auto.

En el presente asunto está probado que el auto del 29 de agosto de 2025 se notificó por estado el 1 de septiembre de la presente anualidad. Luego, el recurso de reposición se interpuso el 3 de septiembre de 2025, es decir, de forma oportuna. En consecuencia, el Despacho procede a resolverlo. La Sala unitaria no repondrá el auto que remitió el proceso de la referencia por competencia a la Sección Primera de esta Corporación, por las siguientes razones: La controversia en este caso se centra en determinar la legalidad de la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”; y de la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Es importante precisar que los actos administrativos fijaron el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para el año 2024 y los servicios y tecnologías de salud financiados con esos recursos. La UPC corresponde al monto que reconoce el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) a las EPS para financiar el costo promedio anual de los servicios de salud requeridos por los afiliados, tanto del régimen contributivo como del subsidiado.

De manera que, la UPC constituye un instrumento técnico y financiero esencial dentro de la estructura del sistema, orientado a garantizar la sostenibilidad y equidad en la asignación de los recursos públicos destinados a la atención en salud. No se desconoce que la UPC, en parte, se nutre con recursos parafiscales recaudados; sin embargo, tal punto no es materia de controversia.

El asunto en debate no es de naturaleza tributaria, en la medida que lo que se pretende es determinar si las resoluciones demandadas al disponer la fragmentación de los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para la financiación de los equipos básicos de salud, desconocieron el principio de destinación específica de los recursos del sistema de salud, lo que —según la parte demandante— podría traducirse en un eventual incumplimiento de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) respecto de la adecuada prestación del Plan Básico de Salud a los afiliados.

En este contexto, resulta necesario aclarar que la UPC no tiene naturaleza tributaria como lo entiende la parte demandante, en la medida en que no constituye un impuesto ni una contribución parafiscal con destinación específica, sino un mecanismo de distribución y asignación de recursos públicos al interior del SGSSS. En efecto, su finalidad no es recaudar ingresos para el Estado, sino canalizar recursos previamente obtenidos de diferentes fuentes hacia la Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria y otros AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 financiación de los servicios de salud que prestan las EPS.

Bajo este marco, la controversia planteada no corresponde a una discusión de naturaleza tributaria tal como se precisó en la providencia que se cuestiona. En consecuencia, el Despacho no repondrá auto de 29 de agosto de 2025, por medio del cual se remitió este proceso por competencia a la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE

1. NO REPONER el auto del 29 de agosto de 2025, mediante el cual se remitió el proceso a la Sección Primera del Consejo de Estado para lo de su competencia. 2. Por Secretaría, DAR CUMPLIMIENTO a lo decidido en la providencia del 29 de agosto de 2025. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador