CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Oscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00096-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias. Partes: Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Bello (Antioquia) y la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia.
Asunto: Autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de un empleado judicial por hechos ocurridos antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 30 de octubre de 20171, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la Seccional Antioquia adelantó un proceso disciplinario en contra del doctor José Mauricio Giraldo Montoya, para ese momento, juez segundo civil del circuito de Bello, en el cual resolvió: Primero. Dispones la terminación de la Investigación a favor del doctor José Mauricio Giraldo Montoya, Juez Segundo Civil del Circuito de Bello (Ant), respecto al nombramiento de la doctora Paola Andrea Corrales Mesa en el cargo de oficial mayor por cuanto si reunía los requisitos para el mismo. […] Quinto. Por secretaría compúlsese las copias con destino a la Fiscalía de conformidad para que se investigue el obrar del doctor José Mauricio Giraldo Montoya y de Paola Andrea Corrales Mesa, y a la Procuraduría – Regional Antioquia para que asuma el poder preferente respecto de la investigación disciplinaria en 1 Archivo 11 del expediente digital, cuaderno 1, pdf 7.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 contra de la doctora Paola Andrea Corrales Mesa, oficial mayor del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello (Ant), dado el presunto conflicto de intereses que tiene su nominador para hacerlos, conforme a lo señalado en el acápite de otras determinaciones 2. En virtud de lo anterior, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la Seccional Antioquia, remitió2, por competencia, las diligencias a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, para que, en ejercicio del poder preferente, investigara a la doctora Paola Andrea Corrales Mesa, en su condición de oficial mayor del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello quien se posesionó en descongestión a partir del 4 de noviembre del 20153, por, presuntamente, incurrir en un conflicto de intereses. 3.
El 20 de junio de 2018, la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia inició indagación preliminar en contra de la doctora Paola Andrea Corrales Mesa, quien fuera nombrada como oficial mayor en provisionalidad del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello, a partir del 10 de diciembre de 2015, presuntamente incursa en un conflicto de intereses. 4.
Mediante auto del 23 de agosto de 2019, la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia abrió investigación disciplinaria en contra de la doctora Paola Andrea Corrales Mesa, oficial mayor en provisionalidad. 5. Mediante auto del 22 de noviembre de 2022, la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia ordenó remitir el proceso al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello, para continuar la investigación disciplinaria. 6.
Mediante auto del 16 de febrero de 2023, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Bello ordenó remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que se determine la autoridad administrativa competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la doctora Paola Andrea Corrales Mesa, oficial mayor del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó 2 Al revisar el expediente, se evidencia que no reposa documentación que indique en qué fecha se realizó la remisión de las diligencias 3 La doctora Paola Andrea Corrales Mesa desempeño distintos cargos en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Bello entre los periodos comprendidos del 25 de octubre de 2013 y el 12 de mayo de 2022.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones4. Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Bello, Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la doctora Paola Andrea Corrales Mesa.
Dentro del término de la fijación del edicto, la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia presentó alegatos, las demás autoridades involucradas y los particulares no allegaron alegatos ni consideraciones5. Mediante Auto del 24 de mayo de 2023, se solicitó información al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1.
La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia sostuvo que a partir del momento en que empezó a regir el artículo 257A de la Constitución, esta entidad carece de competencia para continuar con el trámite del proceso disciplinario, y reiteró que el poder exclusivo lo tiene la jurisdicción disciplinaria; no obstante, en atención a que los hechos investigados acaecieron con anterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en que empezó a funcionar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, se debe dar aplicación al régimen anterior, que establecía que la competencia para investigar a los empleados de la rama judicial estaba en cabeza de su superior jerárquico, que en el presente caso es el titular del despacho donde la investigada prestó sus servicios. 3.2.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Bello Esta autoridad no presentó alegatos en el trámite adelantado por esta Sala. No obstante, se tendrá en cuenta lo expuesto en el Auto de 16 de febrero de 2023, en el que el doctor Jhon Fredy Cardona Acevedo, actual juez segundo civil del circuito, sostuvo que la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, al iniciar la indagación preliminar y, posteriormente, abrir la investigación disciplinaria, ejerció el poder preferente y desplazó la competencia que tenía el superior jerárquico de la señora Paola Andrea Corrales Mesa para adelantar la investigación disciplinaria en su contra y que, por mandato expreso de la Resolución No. 456 del 14 de septiembre de 2017, que reguló el ejercicio del poder disciplinario preferente y su trámite en los 4 Edicto No. 187, índice 3 del expediente digital. 5 Índice 3 y 4 del expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 procesos disciplinarios, debe llevar hasta su culminación el trámite del proceso en la respectiva instancia de su competencia. Afirmó, que la señora Paola Andrea Corrales Mesa, desde el 12 de mayo de 2022, se encuentra desvinculada del cargo, que en su momento desempeñó como oficial mayor en provisionalidad de ese despacho, por lo que en la actualidad el suscrito juez segundo civil del circuito de Bello tampoco funge como superior jerárquico o nominador de la disciplinada.
De ahí que tampoco pueda atribuirse competencia por este factor IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1.1. Vigencia de la Ley 1952 de 20196, reformada por la Ley 2094 de 20217 respecto del conflicto planteado. Reiteración8 Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual, derogó expresamente la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […] [Subrayas añadidas]. Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de la misma establecía, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. 6 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 7 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220003300 del 6 de julio de 2022.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación. Sin embargo, la Ley 1955 de 20199 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber: Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209410, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.
El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo su artículo 30 (que aún está vigente) y su artículo 1, que entró en vigencia el 29 de junio de 2021.
Como en el caso que nos ocupa, el pliego de cargos se profirió bajo los preceptos previstos en la Ley 1952 de 2019, al presente caso le resultan aplicables las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario. 1.1.3. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración11 9 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019». 10 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en adelantar la investigación disciplinaria en contra de una exempleada judicial, por los hechos ocurridos en el año 2015, relacionados con el presunto conflicto de intereses.
Por su parte, la Sala12 ha manifestado que la función disciplinaria que ejerce el juez sobre sus subalternos, que tienen la calidad de empleados de la Rama Judicial, es 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de agosto 13 de 2013. Rad. 110010306000201300020700. «Finalmente, el alto tribunal aclaró que si bien la función disciplinaria del Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 una función de naturaleza administrativa, razón por la cual los actos definitivos que se dictaran para concluir la respectiva actuación, eran (y son) demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
De otro lado, el asunto discutido versa sobre un asunto particular y concreto, porque se trata del proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial Paola Andrea Corrales Mesa, por hechos ocurridos presuntamente en el año 2015. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello y la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, negaron tener la competencia para conocer del proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial, doctora Paola Andrea Corrales Mesa. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia (autoridad desconcentrada territorialmente, que ejerce función disciplinaria) y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello (órgano que integra la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público). 1.1.4.
La competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional. Reiteración13 Frente al escenario descrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos14, que permiten concluir que, cuando se presentan conflictos de competencias sobre determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional». 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220003300 del 6 de julio de 2022. 14 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063); decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024), entre otros Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.
La Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre dos autoridades que cumplen funciones administrativas, en este evento el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello cumple función administrativa y la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia de igual manera, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridad que actúa en ejercicio de función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 1.1.5.
La competencia de la Sala en el caso concreto La Sala no desconoce que, conforme con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la función disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se le dio el carácter de «jurisdiccional», y que dicho cambio entró a regir el 13 de enero del 2021. Sin embargo, lo anterior no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto de competencias que se ha planteado, de conformidad con lo dicho anteriormente.
En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias planteado, pues así se colige de lo dispuesto en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución Política; 3, 39 y 112, numeral 10, del CPACA, y 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019, entre otras normas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello y la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, el cual surgió porque la autoridad judicial considera que es de competencia de la procuraduría continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial Paola Andrea Corrales Mesa, por los hechos ocurridos en el año 2015, relacionados con el presunto conflicto de intereses Por su parte, la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia estima que, como los hechos materia de investigación se presentaron antes del 13 de enero de 2021, fecha en que empezó a funcionar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, se debe dar aplicación al régimen anterior, que establecía que en los casos de investigaciones disciplinarias en contra de empleados de la rama judicial, son competencia del respectivo superior jerárquico 4.1 Problema jurídico Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial, Paola Andrea Corrales Mesa, por los hechos ocurridos en el año 2015 relacionados con un presunto conflicto de intereses Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue un Estado Social de Derecho.
Reiteración En este capítulo se referirá: a) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; b) los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. Reiteración; c) los servidores de la Rama Judicial: Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. ii) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración iii) el control disciplinario externo y el poder disciplinario preferente. Reiteración iv) caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. La acción disciplinaria y las finalidades que persigue un Estado Social de Derecho. Reiteración15 Según lo visto supra16, el ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado, para el caso que ocupa la atención de la Sala, en el Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, norma que prevé, en su artículo 2° que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Así, la norma establece, en su artículo 5°, que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía de la efectividad 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 16 Ver capítulo 4.1.1. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 de los principios y fines consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales.
Esto, por supuesto, sin dejar de lado las finalidades como la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019). El artículo 25 de la norma señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos17 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley».
Por su parte, el artículo 2618 prevé que, constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta19 que conlleve al incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2720, esta puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de derechos propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo esas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca, de un lado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, y del otro, la garantía efectiva de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. a) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración21 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos 17 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido]. 18 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 19 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]». 20 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00283-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley22. Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes23.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente, respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro24. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general25.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]26. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 23 Ley 734 de 2002, artículo 22. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200-10. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales.
Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos. Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: Artículo 2°.
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […]. [Enfatiza la Sala].
Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial son de orden jurisdiccional, mientras que la función disciplinaria que ejercen los jueces es de carácter administrativo. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 Asimismo, si bien es cierto que el artículo transcrito se refiere a las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría, también lo es que, como se verá más adelante, con la nota de prensa de la Sentencia C-030 de 2023 las funciones de esa autoridad del Ministerio Público son administrativas De esta manera, se reitera27 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, en el ejercicio de su profesión. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). b) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
El factor subjetivo o personal. Reiteración28 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios29 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público 29 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular30. c) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración31 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional32 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Decantada la diferencia entre unos y otros, la Sala precisará cuál era, antes del 13 de enero de 2021 ─fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial─, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, ostenta dicha función. 5.2.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración33 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley34, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único35, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 32 Sentencia C-713 de 2008. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto].
De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201536 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina 34 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 35 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 36 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Todo lo anterior, le permite a la Sala inferir que, respecto de los empleados judiciales, si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Lo anterior, sin perjuicio de la competencia preferente otorgada por el Constituyente a la Procuraduría General de la Nación37. Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o la respectiva comisión seccional, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario38. 5.3 El control disciplinario externo y el poder disciplinario preferente.
Reiteración39 De acuerdo con la regla general de competencia establecida en el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el ejercicio de la facultad disciplinaria se ejerce desde dos dimensiones: una interna y otra externa. La dimensión interna se circunscribe a la potestad disciplinaria ejercida por las oficinas de control disciplinario interno y a los 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220002200, decisión del 14 de junio de 2022. 38 Ibidem. 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 24 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00118-00; decisión del 11 de diciembre de 2018, radicación núm. 11001- 03-06-000-2018-00211-00, y decisión del 23 de enero de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000- 2018-00244-00, entre otras.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, la cual constituye la regla general de competencia en esta materia. La dimensión externa concierne al ejercicio del poder disciplinario preferente, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales.
El artículo 3 de la Ley 1952 de 2019, dispone: Artículo 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente, podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Así, el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación se refiere a un amplio margen competencial, dentro del cual está facultada para adelantar actuaciones disciplinarias contra cualquier servidor público, indistintamente de su jerarquía, exceptuado el caso de los funcionarios judiciales y de los aforados constitucionalmente.
Este poder disciplinario privilegiado le permite un gran margen de apreciación para el ejercicio su facultad sancionadora, cuando, según su criterio, sea necesaria su intervención, para la mejor garantía y materialización de los principios y fines constitucionales, orientadores de la función pública. El Consejo de Estado ha definido el poder preferente «como la facultad de ejercer el control disciplinario que prima o desplaza la competencia interna de cada entidad, para avocar el conocimiento, en cualquiera de las etapas de la actuación, indagación o investigación, comprendiendo también el ejercicio del poder sancionatorio»40.
En el mismo sentido, la Sala precisa el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, haciendo especial énfasis en el desplazamiento de competencia que propicia, lo cual despoja de competencia al servidor que inicia o adelanta una investigación disciplinaria. Sin embargo, este ejercicio no es obligatorio ni automático, pues, como antes se anotó, la activación de ese poder preferente depende de la evaluación que sobre el caso puntual realice la Procuraduría. De ahí su caracterización como atribución facultativa. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 21 de mayo de 2019, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00371-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 6. Caso concreto La Sala determinará que es el Juzgado Segundo Civil Municipal de Bello la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial Paola Andrea Corrales Mesa, por los hechos ocurridos en el año 2015 relacionados con un presunto conflicto de intereses.
Para efectos de resolver el presente conflicto de competencias, resulta necesario poner de presente que la conducta que es materia de investigación en el asunto de la referencia se cometió en el año 2015, es decir, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Asimismo, para esa fecha el sujeto disciplinable tenía la calidad de empleada judicial, debido a que ocupaba el cargo de oficial mayor del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello.
En este punto, se estima pertinente destacar que «[…] el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo»41 [subrayas por fuera del texto original].
Adicionalmente, es importante destacar que el juez segundo civil del circuito de Bello actualmente es un funcionario diferente con el que se generó, en su momento, el presunto conflicto de intereses. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, por expresa disposición del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -13 de enero de 2021-, la acción disciplinaria contra los empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos de aquellos.
Sin embargo, el artículo 257A de la Constitución Superior dispuso específicamente que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─y sus seccionales─, conocen de la acción disciplinaria ejercida sobre funcionarios y empleados judiciales. Ahora bien, cabe resaltar que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conoce de las faltas disciplinarias que fueron cometidas por los empleados judiciales después del 13 de enero de 2021, de acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210008100, decisión del 21 de septiembre de 2021.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 Significa lo anterior que el factor que determina la autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario en contra de un empleado judicial es el de la fecha de ocurrencia de los hechos, habida cuenta que si la conducta constitutiva de falta disciplinaria se consumó o cesó antes del 13 de enero de 2021 la potestad disciplinaria radica en el superior funcional del sujeto disciplinable; mientras que si la falta ocurrió o cesó después de esa fecha la competencia recae en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -y sus seccionales-.
Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de la exempleada judicial Paola Andrea Corrales Mesa, por los hechos ocurridos en el año 2015, relacionados con el presunto conflicto de intereses, es el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello, por las siguientes razones: i) La supuesta falta disciplinaria que se investiga se consumó en el año 2015, es decir, antes de que empezara a operar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -y sus seccionales-. ii) El sujeto disciplinable, Paola Andrea Corrales Mesa, ocupaba el cargo de oficial mayor del Segundo Civil del Circuito de Bello para la fecha de los hechos objeto de investigación, por lo que tenía la calidad de empleado judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996. iii) El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello tenía la calidad de superior jerárquico del sujeto disciplinable para la época de los hechos materia de investigación, en virtud de lo establecido en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996.
Vale la pena indicar que el poder preferente es una facultad potestativa de la cual, en el caso particular, la Procuraduría General de la Nación decidió no hacer uso. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al actual titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello, para continuar el proceso disciplinario iniciado en contra de Paola Andrea Corrales Mesa, por los hechos ocurridos en el año 2015, relacionados con presunto conflicto de intereses en su condición de oficial mayor de dicho despacho judicial.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello, para el ejercicio de la competencia correspondiente. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000096-00 TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, a la Procuraduría General de la Nación, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bello y a la señora Paola Andrea Corrales Mesa.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.