CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela. Parte actora: Samir Franco Hernández. Parte accionada: Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01.
Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 30 de abril de 2026 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. El señor Samir Franco Hernández en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira, solicitando la inaplicación del Decreto 284 de 2024 que fijó la escala salarial del personal docente y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los tres años anteriores. 1.2.
El Juzgado Primero Administrativo de Pereira, mediante providencia de 26 de junio de 2025, negó las pretensiones de la demanda al considerar que “[…] la Carta Política no impone que los incrementos porcentuales deban Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser idénticos para los servidores públicos, los docentes o los educadores que se encuentran en un mismo grado; por el contrario, el artículo 53 Constitucional enseña que la remuneración deber proporcional a la calidad y cantidad del trabajo, condición que solamente se satisface, para el caso concreto, respecto del mismo nivel y grado.
Por su parte, la igualdad amparada en el artículo 13 ibídem es material, de manera que solamente puede predicarse entre sujetos en igualdad de condiciones; luego este postulado solamente se vulnera cuando sujetos en igualdad de condiciones reciben un trato distinto y discriminatorio […]”. 1.3. Contra la decisión anterior la parte accionante presentó recurso de apelación en cuanto negó las pretensiones de la demanda, y el Ministerio de Educación Nacional por no haberse condenado en costas a la parte demandante del proceso ordinario. 1.4.
La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante decisión de 30 de septiembre de 2025, confirmó la sentencia de primera instancia al considerar que “[…] la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, conforme lo expresado a lo largo de estas consideraciones; ya que, como se explicó, no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales […]”.
Asimismo, confirmó la no condena en costas, al considerar que las mismas no estaban probadas. 2. Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo o material al considerar que “[…] la providencia desconoce el alcance normativo del principio de igualdad y del mandato de progresividad, al asimilar el debate a una comparación abstracta entre grados de escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionalmente válidas Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para justificar un incremento salarial tan dispar en un mismo año […]”.
Afirmó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria debido a que “[…] no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni en el expediente ni en la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto […]”.
Finalmente, estimó que la providencia acusada desconocía el precedente de la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, junto con el alcance del principio de igualdad y de progresividad. 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida en el día 30 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300120240032700, trasgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) señor SAMIR FRANCO HERNANDEZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, en el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio en le proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico у, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente SAMIR FRANCO HERNÁNDEZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. […]”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 18 de marzo de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Risaralda y se vinculó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Neiva y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso.
Posteriormente, en providencia de 13 de abril de 2026 se ordenó vincular al Municipio de Pereira. 2. El 30 de abril de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo. 3. Mediante auto de 14 de mayo de 2026, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia. III.
INTERVENCIONES 1. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pereira remitió copia íntegra del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-001-2024-00327-00. 2. El Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión sostuvo que la acción de tutela resulta improcedente, pues la parte actora pretende reabrir un debate ya decidido y convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Indicó que la decisión impugnada se fundamentó en una interpretación razonable de las normas aplicables y en una valoración adecuada del material probatorio, sin que existieran actuaciones caprichosas o arbitrarias.
Agregó que durante el proceso se respetaron plenamente las garantías del debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, por lo que no se configura el defecto fáctico ni el defecto sustantivo. 3. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que la controversia planteada en el mecanismo constitucional recaía sobre la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por lo que carece de legitimación en la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa por activa.
Igualmente, solicitó declarar la improcedencia de la acción tutelar. 4. El Municipio de Neiva indicó que la autoridad judicial accionada realizó un análisis jurídico del régimen salarial y prestacional de los docentes, efectuando una valoración íntegra de las pruebas salvaguardando las garantías constitucionales por lo que deben negarse las pretensiones del actor. 5.
El Municipio de Pereira se opuso a las pretensiones por no existir vulneración actual o inminente a derecho fundamental alguno, en cuanto que la sentencia de segunda instancia resolvió de manera razonada los cargos formulados. Sostuvo, que en el asunto debatido no se configuran los presupuestos constitucionales que permitan dejar sin efectos la sentencia proferida por el tribunal accionado en el ejercicio legítimo de la función jurisdiccional, por lo que se debe declarar improcedente la acción de tutela. 6.
La Secretaría de Educación de Pereira se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora pues se pretende emplear la presente herramienta constitucional como un mecanismo para reabrir debates jurídicos ya resueltos por los jueces naturales IV.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, al considerar que la discusión que propone la parte actora ya fue resuelta por el juez natural, toda vez que “[…] insistió nuevamente en los reproches planteados al interior del proceso ordinario, con el objetivo de que se estudie el presunto trato discriminatorio como lo propone […]”.
Finalmente, negó la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia argumentando que la acción de tutela tiene relevancia constitucional porque compromete de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, y afirmó que la providencia cuestionada “[…] parte de una premisa que no resulta acertada al afirmar que el debate es “meramente económico”; esa comprensión desconoce que el núcleo del conflicto radica en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente […]”.
Adicionalmente, indicó que la presente acción “[…] en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia, sino que solo se circunscribe a buscar la protección de los derechos fundamentales de los docentes del sector oficial, tales como debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad. […]”.
Reiteró su posición respecto de la configuración del defecto sustantivo y fáctico, al considerar que “[…] el Tribunal no examinó si los decretos de los años 2008 y 2009 contaban con respaldo técnico ni verificó si la diferencia salarial guardaba relación con criterios de mérito o profesionalización. Tampoco indagó por la afectación permanente generada por esos incrementos en la base salarial de la categoría 3BM-3CM. […]”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado2, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.
Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional3 como del Consejo de Estado4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.
Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […];
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248- 18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 30 de septiembre de 2025 en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 66001-33-33-001-2024- 00327-01.
Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial accionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad accionada negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales al considerar no probadas las causales de nulidad de los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferentes grados de escalafón y nivel salarial por no estar ubicados un plano de igualdad, argumentos que ya fueron resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta acción de tutela.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 30 de abril de 2026 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02121-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado