Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2025-00500-01 Demandante: MYRIAM MORENO CAMACHO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Tema: Confirma decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto no se satisface con el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 26 de agosto de 20251, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 La señora Myriam Moreno Camacho, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción constitucional establecida en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, promovió acción de cumplimiento en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en lo sucesivo UGPP, en la que solicitó el cumplimiento de la Circular Externa No. 060 de 2023 expedida por la 1 En la decisión se consignó como fecha el 26 de agosto de 2024.
No obstante, se tiene que dicha providencia corresponde al año 2025. 2 Índice 3 de Samai – Cuaderno de primera instancia. Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia Financiera de Colombia.
En consecuencia, formuló como pretensiones las siguientes: 1. Ordenar a la UGPP dar cumplimiento a la Circular Externa 060 de 2023 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, en relación con la no exigencia de sucesión para pagos menores a $82.515.392. 2. Ordenar a la UGPP proceder con el reconocimiento y pago de las mesadas causadas y no cobradas por la señora Zoyla Rosa Camacho de Moreno, a favor de sus herederos, sin exigir proceso de sucesión.3 1.2.
Hechos Relató que la señora Zoyla Rosa Camacho de Moreno falleció en el mes de noviembre de 2023, siendo beneficiaria de una pensión que es pagada por parte de la UGPP. Para el momento del fallecimiento, se habían causado las mesadas correspondientes al mes de noviembre y adicional, las cuales no fueron reclamadas. Conforme lo anterior, en aplicación de las normas procesales que rigen la materia, solicitó la entrega de los dineros.
No obstante, mediante comunicado del 14 de junio de 2024, la demandada indicó que para tal fin se debía aportar la escritura pública o sentencia ejecutoriada donde conste la liquidación y adjudicación de la masa sucesoral de la causante. Asimismo, la autoridad precisó que la interesada contaba con un término de un mes, en aplicación del artículo 17 del CPACA4, para acreditar dicho requisito, so pena de tener por desistido el trámite. 3 Transcripción original con posibles errores 4 En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En criterio de la accionante, la UGPP desconoce el trámite previsto en la Circular Externa No. 060 de 2023 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, que establece la entrega de dineros sin la exigencia antes mencionada.
Por lo anterior, el 7 de julio de 2025, radicó escrito de constitución en renuencia ante la accionada quien guardó silencio. 1.3. Actuaciones procesales relevantes Por auto del 28 de julio de 20255 se admitió la acción constitucional y se ordenó notificar a la UGPP6, quien, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio. 1.4.
Sentencia de primera instancia7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de agosto de 2025, declaró improcedente la acción de cumplimiento, pues no se satisface el requisito de subsidiariedad. En concreto, explicó que, conforme lo dispone el artículo 76 de la Ley 100 de 1993, las mesadas pensionales no cobradas, en caso de fallecimiento del pensionado, entran a formar la masa sucesoral, por lo que la entrega de tales sumas de dinero se encuentra supeditada al trámite correspondiente, el cual puede adelantarse ante una notaria o ante el juez de la República.
Por otro lado, puntualizó que la norma invocada, no es aplicable a la UGPP, pues los destinatarios son los establecimientos bancarios y las sociedades especializadas en pagos y depósitos electrónicos. Lo anterior, dado que su naturaleza jurídica difiere sustancialmente. 1.5. Impugnación8 Dentro de la oportunidad procesal pertinente, la parte actora presentó escrito de impugnación en el que alegó que el tribunal de primera instancia incurrió en un error de interpretación, pues, desde su punto de vista, resulta totalmente 5 Índice 5 de Samai – Cuaderno de primera instancia 6 Mediante Oficio 391691 del 30 de julio de 2025, remitido a los buzones de correo electrónico: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co, ugpp.arellanojaramilloabogados@gmail.com, defensajudicial@ugpp.gov.co, contactenos@ugpp.gov.co, cavelez@ugpp.gov.co y defensajudicial@ugpp.gov.co. 7 Índice 16 de Samai – Cuaderno de primera instancia 8 Índice 19 de Samai – Cuaderno de primera instancia. El escrito se radicó el 16 de julio de 2025.
Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desproporcionado y contrario a la economía procesal adelantar un proceso de sucesión únicamente para reclamar la suma de $800.000.
Asimismo, enfatizó que vía analogía es posible que la Circular Externa No. 060 de 2023 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, sea exigible a la UGPP, pese a no ser directa destinataria de la instrucción dada por el ente de inspección y vigilancia. Finalizó, precisando que las mesadas pensionales tienen un carácter fundamental según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que, reiteró que no es razonable exigir un trámite judicial para un monto de dinero irrisorio. 1.6.
Trámite en segunda instancia Mediante escrito presentado el 2 de octubre de 20259, la Magistrada Ponente de la presente decisión, manifestó estar impedida para conocer del asunto. Al respecto, la Sala, en auto del 16 siguiente10, declaró infundada la causal, por no encontrarse en el supuesto de hecho sobre el cual se sustenta la causal.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 26 de agosto de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: 9 Índice 4 de Samai – Cuaderno de segunda instancia. 10 Índice 9 de Samai – Cuaderno de segunda instancia Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿La UGPP se encuentra en la obligación de acatar la Circular Externa No. 060 de 2023 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)11 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [12] (Negrillas fuera de texto). 12 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»14. Conforme lo anterior, en el presente asunto se tiene que el 7 de julio de 2025 la señora Myriam Moreno Camacho radicó ante la UGPP escrito en el que solicitó expresamente el cumplimiento de la Circular Externa No. 060 de 2023 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia. 13 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se tiene que la entidad accionada dentro del término establecido por el legislador, guardó silencio.
Lo anterior, resulta suficiente para dar por satisfecho el requisito acá expuesto. 2.3.3. Caso concreto La Sala confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que la pretensión de la accionante, esto es ordenar a la UGPP que entregue las mesadas pensionales causadas y no pagadas a favor de la afiliada Zoyla Rosa Camacho de Moreno, cuenta con un trámite legal establecido por el legislador y, en consecuencia, no es posible a través de la acción cumplimiento lograr tal fin.
Si bien el Código General del Proceso en sus artículos 473 y siguientes regulan el proceso liquidatorio15, el cual sería el mecanismo judicial idóneo para lograr el fin perseguido por la parte accionante; también es cierto que el Decreto 902 de 1988, modificado por el Decreto 1729 de 1989, establece que los notarios son competentes para adelantar dicho procedimiento.
Es decir, no necesariamente se debe acudir a instancias de los jueces de la República para solventar la situación expuesta por la accionante, sino que de antaño se consignó un trámite expedito en el que basta el consenso entre los herederos para realizarlo ante una notaría. Ahora bien, en el evento que la pretensión de la actora se enfoque en mostrar un desacuerdo con la decisión de la UGPP, por medio de la cual se negó a realizar la entrega de dineros de la causante, dicha situación también conllevaría el mismo resultado.
Lo anterior, por cuanto se trataría de una manifestación de la administración susceptible de ser demandada a través de los medios de control establecidos por el CPACA. Conforme lo anterior, resulta claro para esta Sección que actualmente existe un instrumento judicial o extrajudicial idóneo para dar solución a las pretensiones de la accionante.
Por último, se resalta que excepcionalmente la ley permite superar el requisito de subsidiariedad, en los eventos que se pretenda conjurar un perjuicio irremediable; no obstante, de los medios de prueba arrimados al proceso, no se evidencia ni se alegó una circunstancia constitutiva de éste. 15 Las disposiciones en cuestión regulan el proceso de sucesión por causa de muerte.
Demandante: Myriam Moreno Camacho Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicado: 76001-23-33-000-2025-00500-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.