Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandante: Carlos Mario Pérez Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Temas: Tutela contra providencia judicial.
Modificación de la naturaleza de un bien inmueble. Adecuación del medio de control. Defecto procedimental. Decisión: Niega La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Carlos Mario Pérez Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo del Quindío. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 31 de julio de 2025, Carlos Mario Pérez Gutiérrez presentó una acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 30 de enero de 2025 proferida en el proceso No. 63001-3333-004-2019-00318-021. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó que se ordenara a dicha autoridad judicial que profiriera una decisión de remplazo en la que se estudien los recursos de apelación promovidos por las partes contra la sentencia de primer grado. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora indicó que mediante escritura pública del 11 de octubre de 2016 adquirió un lote de terreno de 4 hectáreas con 7.633 metros cuadrados, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 282-1239 y ubicado en el área denominada La Esperanza del municipio de Pijao - Quindío. 4.
Señaló que al momento de la adquisición el inmueble contaba con más de 70 años de tradición registral y gravámenes2, todos ellos relativos a actos de registro de instrumentos públicos propios de bienes de dominio privado. 1 Providencia que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 31 de enero de 2025. 2 Desde el 9 de enero de 1946, fecha en la que se apertura el folio de matrícula No 282 - 1239 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Adujo que en el 2017, inició negociaciones con la Unidad de Restitución de Tierras para vender el predio, sin embargo dicha entidad advirtió un error en la anotación No. 1 del certificado de tradición3. 6. El 20 de junio de 2017, presentó ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá una solicitud de corrección de la escritura pública, específicamente respecto de la anotación No. 1 del folio de matrícula No. 282-1239. 7.
En febrero de 2018, al expedir un nuevo certificado de tradición se constató que se había consignado: «ESPECIFICACIÓN: 101 COMPRAVENTA BALDÍO DE LA NACIÓN», circunstancia que frustró la negociación con la Unidad de Restitución de Tierras. 8. EL 9 de abril de 2019 presentó una petición ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá, para conocer los actos realizados con ocasión de la solicitud presentada el 20 de junio de 2017, en la que advirtió que la entidad había modificado de forma unilateral la naturaleza jurídica del bien.
La respuesta obtenida fue la entrega del mismo formulario de corrección radicado por el propio accionante. 9. De conformidad con lo anterior, el 16 de septiembre de 2019, el accionante presentó demanda de reparación directa4 contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la mutación de la naturaleza del inmueble a baldío dentro del folio de matrícula No. 282-1239. 10.
El Juzgado 4 Administrativo de Armenia, mediante Sentencia del 21 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones al reconocer la indemnización por falla en el servicio, aunque concluyó que existió concurrencia de culpas. 11. Tanto el demandante como la Superintendencia de Notariado y Registro interpusieron recurso de apelación. El primero solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y el acceso pleno a sus pretensiones, aduciendo que la responsabilidad de la administración era total.
La Superintendencia alegó la inexistencia de nexo causal entre la corrección registral y el perjuicio reclamado, calificando de «inaceptable» que se hubiese declarado su responsabilidad pese a que el juez reconoció falta al deber objetivo de cuidado por parte del accionante. 12. En Sentencia del 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Quindío revocó la decisión de primera instancia, adecuó el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y declaró probada la excepción de caducidad. 13.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora argumentó que el Tribunal incurrió en un defecto procedimental, pues no atendió las pretensiones de 3 La escritura pública se identificaba No 27994 y la real era la escritura pública No 994. 4 El proceso fue asignado al Juzgado 4 Administrativo de Armenia con radicado No 63001-3333-004-2019-00318-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda. A su juicio, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos nunca profirió acto administrativo que transformara la naturaleza jurídica del bien a baldío, de manera que el medio de control procedente era el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho como lo dispuso la segunda instancia. Intervenciones5 14.
La Superintendencia de Notariado y Registro sostuvo que tanto el Juzgado 4 Administrativo de Armenia como el Tribunal Administrativo del Quindío actuaron de conformidad con las normas sustanciales y procedimentales aplicables al caso, por lo que el accionante no podía pretender convertir la acción de tutela en una tercera instancia para un asunto que ya adquirió los efectos de la cosa juzgada. 15.
Señaló que en el presente caso se pretendía reabrir un debate reglado por la ley, el cual no compromete derechos fundamentales y carece de relevancia constitucional. Advirtió que carece de competencia para pronunciarse o emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que lo que realmente buscó el accionante es la revocatoria de una sentencia de segunda instancia, lo cual corresponde a un asunto propio del trámite judicial.
Agregó que no era cierto que el demandante estuviera imposibilitado para perfeccionar la compraventa, pues finalmente logró enajenar el inmueble. Por último, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. 16. El Tribunal Administrativo del Quindío, el Juzgado 4 Administrativo de Armenia6 y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá no se pronunciaron a pesar de haber sido debidamente notificadas.
II. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 18. Aunado a lo anterior, es preciso señalar que, mediante Auto de 14 de agosto de 2025, fue declarado infundado el impedimento manifestado por el consejero Juan Camilo Morales Trujillo.
Cuestión Previa 19. No se accederá a la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro, comoquiera que dicha autoridad 5 Mediante Auto de 1 de septiembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío y al Juzgado 4 Administrativo de Armenia, vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro, y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá (Quindío). 6 Es preciso señalar que la intervención del juzgado se limitó a remitir la copia digital del expediente No. 63001-3333-004- 2019-00318-00/01/02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa intervino en el proceso No. 63001-3333-004-2019-00318-00/01/02 como demandada. Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Quindío, en su calidad de juez de segunda instancia, incurrió en el defecto procedimental, al adecuar el medio de control de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho y, consecuencialmente, declarar la caducidad de este último.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 21. La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia, dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues se centró en la posible vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por parte del juez de segunda instancia, respecto del cual se hicieron reparos concretos (defecto procedimental) que no entrañan temas de contenido eminentemente legal y/o económico;
(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el accionante participó como demandante en el proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;
(4) la acción de tutela fue presentada el 31 de julio de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia7; (5) se cuestionó una irregularidad procesal, con incidencia en las garantías constitucionales que se invocaron como lesionadas; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 22. La Sala negará la solicitud de amparo por no encontrar configurado el defecto alegado, por las razones que pasan a explicarse: 23. En su escrito de tutela, el señor Pérez Gutiérrez alegó que el Tribunal Administrativo del Quindío había incurrido en una indebida adecuación del medio de control, pues, en su criterio, no existió un acto administrativo que modificara la naturaleza jurídica del inmueble de propiedad en cuestión. Sin embargo, una vez revisado el asunto de la referencia, logró advertirse que dicha autoridad basó su decisión en que el origen del daño alegado por el demandante radicó precisamente en el acto mediante el cual la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá mutó la naturaleza del bien inmueble a baldío, lo que hacía procedente la 7 Notificada a través de mensaje de datos enviado el 31 de enero de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Para ello, el tribunal señaló: «Lo anterior permite establecer que el origen o la causa del daño atribuido por la parte demandante, es el acto administrativo de registro que además considera ilegal por estar en contra de lo establecido en el artículo 59 de la Ley 1579 de 2012, pues aduce que a través de él la administración mutó la naturaleza jurídica del bien inmueble.
Bajo esos parámetros, puede inferir la Sala que le asiste razón a la parte demandada cuando indica que la A quo varió la causa petendi de la demanda, pues atribuyó el daño a una omisión que nunca fue mencionada en la misma. En efecto, se encuentra que en la sentencia de primera instancia se indica que el daño es imputable a una omisión que cometió la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá, Quindío al no registrar desde un inicio en el certificado de tradición y libertad correspondiente al inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 282 – 1239, en la anotación No. 1, la especificación que se trataba de un bien “baldío de la Nación”, lo cual no hace parte de la causa petendi de la demanda, pues, se reitera, la causa del daño que atribuye la parte demandante a la entidad demandada es el acto de registro proferido por la Oficina de Registro e Instrumentos Público de Calarcá en virtud de la solicitud de corrección efectuada por el señor Carlos Mario Pérez Gutiérrez el día 20 de junio de 2017, indicando que a través de él se modificó la naturaleza jurídica del bien inmueble pese a que la solicitud de corrección solo estaba dirigida a la identificación de la escritura pública del negocio jurídico que aparecía registrado en la anotación No. 01.
(…) Ahora bien, es necesario determinar si con fundamento en el origen o causa del daño el medio de control procedente era el de reparación directa o el de nulidad y restablecimiento del derecho, y en caso de determinarse que era este último se debe verificar si se configuró o no el fenómeno jurídico de caducidad de la acción. Al respecto, debe precisarse que tanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como de reparación directa tienen una finalidad reparatoria o indemnizatoria, en lo que difieren es en el origen o la causa del daño. Es fundamental entonces que la parte demandante identifique plenamente cuál es la fuente del daño, pues de ello dependerá el medio de control procedente y el análisis que efectuará el juez.
En ese sentido, cuando el daño tiene su génesis en un acto administrativo que se considera ilegal por haber sido expedido con infracción en las normas en que debía fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o desviación de las atribuciones propias de quien las profirió, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho tal como lo establece el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Por su parte, si el origen del daño es un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública, la acción procedente es la de reparación directa –Art 140 CPACA-. (…) En ese sentido, teniendo en cuenta que en la demanda se atribuye el origen o la causa del daño al acto de registro proferido por la Oficina de Registro e Instrumentos Público de Calarcá en virtud de la solicitud de corrección efectuada por el señor Carlos Mario Pérez Gutiérrez el día 20 de junio de 2017, que además considera ilegal, el medio de control procedente sería el de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Es importante indicar que, si bien, la Sección Tercera del Consejo de Estado8, ha sostenido que existen eventos especiales tales como las omisiones o errores derivados 8 CE SCA Sección Tercera, Subsección A, C.P: Hernán Andrade Rincón, Sentencia 09 de septiembre de 2015, Rad: 08001- 23-31-000-1998-02102-01(34054) Actor: Mario José Montero Sánchez Y Otros Demandado: Nación - Superintendencia De Notariado Y Registro, en ella se realiza la siguiente cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de marzo de 2012, Exp. 20.042.
En ese mismo sentido, consultar sentencia de esta misma Sala de fechas 12 de marzo de 2012, Exp. 22.368, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y del 11 de junio de 2014 Exp. 28.135, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la labor de registro, frente a los cuales la acción procedente es la de reparación directa, lo cierto es que ello se da cuando en la demanda no se busca cuestionar la legalidad de un acto administrativo de registro, lo cual no sucede en este caso, pues en la demanda se indica que el acto de registro proferido por la Oficina de Registro e Instrumentos Público de Calarcá en virtud de la solicitud de corrección efectuada por el señor Carlos Mario Pérez Gutiérrez el día 20 de junio de 2017, es arbitrario e ilegal.» 24.
A partir de lo anterior, se concluye que no se configuró el defecto procedimental alegado. En otras palabras, la autoridad accionada valoró de manera razonable y dentro de sus competencias los hechos materiales que sustentaban las pretensiones de la demanda y a partir de aquel análisis estableció, de forma razonable, que la causa del daño invocado por el accionante fue el acto mediante el cual se modificó la naturaleza del bien, el cual, a su turno, fue calificado como arbitrario e ilegal por el mismo accionante.
En ese orden de ideas, no se advierte una omisión relevante ni una interpretación caprichosa que permita considerar vulnerados los derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 25. Convive resaltar que el juez no debe ser un mero instrumento mecánico del sistema judicial. En su papel como director del proceso, debe garantizar que el acceso a la administración de justicia no se limita a la verificación sistemática de requisitos, sino que implica un análisis integral de las disposiciones legales a la luz de la Constitución, en aras de maximizar las garantías procesales y, si es del caso, adecuarlas en derecho. 26.
En todo caso, la adecuación del medio de control se encuentra respaldada en lo previsto en el artículo 187 del CPACA, norma que faculta al juez de segunda instancia para pronunciarse sobre las excepciones que considere probadas9, sin que ello implique vulnerar el principio de non reformatio in pejus. Aunado a ello, no puede perderse de vista que tanto el demandante como la entidad demandada interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia10. 27.
En conclusión, el análisis realizado permite afirmar que la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío no configuró el defecto alegado por la parte accionante. Por el contrario, la autoridad judicial actuó dentro de sus competencias, la adecuación del medio de control fue plausible y jurídicamente fundada. No se evidencia arbitrariedad ni vulneración de derechos fundamentales, sino el ejercicio legítimo y razonado de la función jurisdiccional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 Para este caso atendiendo al contenido y la finalidad de las pretensiones, así como al objeto mismo de la demanda, con el propósito de garantizar la efectividad del derecho sustancial y preservar la seguridad jurídica. 10 Ley 1564 de 2012, Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04755-00 Demandantes: Carlos Mario Pérez Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la acción de tutela interpuesta por Carlos Mario Pérez Gutiérrez, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.