CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Gloria de Jesús Zambrano Córdoba, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 55919 de 29 de diciembre de 2015, RDP 28796 de 5 de agosto de 2016 y RDP 29508 de 11 siguiente, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación «[…] con un monto igual al 75% del promedio del salario y todos los factores salariales devengados [por la actora] en el año de trabajo anterior a la fecha de estructuración del status pensional […]», junto con los reajustes anuales y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 17 de diciembre de 1956, prestó servicios como docente departamental y nacionalizada, de manera interrumpida, desde el 3 de septiembre de 1976; y por colmar los requisitos legales el 19 de mayo de 2015 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que no acreditó vinculación válida para tal efecto con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y su tiempo de trabajo en condición de alfabetizadora de adultos fue del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 25 y 53 de la Constitución Política; 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 4º de la Ley 4ª de 1966, 15 de la Ley 91 de 1989, 6º del Decreto 224 de 1972 y 2º y 3º del Decreto 2277 de 1979. Arguye que «[…] HAY UNA SOLA CONTROVERSIA QUE HA DADO ORIGEN A LA PRESENTE LITIS.
La UGPP alega que la docente [ ] es NACIONAL y no DOCENTE DEPARTAMENTAL como lo certifica la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, bajo el errado argumento que el acto administrativo de vinculación a la docencia oficial del Departamento de Nariño, como profesora de Educación de Adultos, está firmado por el Delegado del Ministro ante el Fondo Educativo Regional de Nariño (FER Nariño) [ ]» (sic); sin embargo, «[ ] la docente [ ] jamás puede catalogarse como Docente Nacional [ ] por cuanto el acto administrativo de nombramiento, Resolución No. 209 del 03 de septiembre de 1976 fue expedido por la Gobernación del Departamento de Nariño, Secretaría de Educación del Departamento de Nariño [ ] al contrario, los docentes Nacionales son nombrados por medio de Resolución expedida directamente por el Ministerio de Educación Nacional» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Afirma que «[ ] el nombramiento (Resolución No. 209 del 3 de septiembre de 1976, con el cual se vinculó [a la actora] a la docencia oficial [ ] es proveniente del Ministerio de Educación Nacional, tiempos que deben desestimarse por ser del orden NACIONAL, ente a cargo de quien se encontraba para la época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos y otros, de donde se infiere que los tiempos laborados por [la actora] anteriores al 31 de diciembre de 1980, eran de carácter nacional y no territorial, razón por la cual el tiempo acreditado y la vinculación que se aduce no puede atenderse como el cumplimiento del requisito exigido en el ordenamiento jurídico para ser beneficiari[a] de la pensión gracia [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] DESDE EL 1º DE FEBRERO DE 1983 HASTA EL 30 DE JUNIO DE 1988 [ ] es pertinente desestimar los [ ] tiempos de servicio con vinculaciones interrumpidas por Horas Cátedra, toda vez que no obedecen a una relación legal y reglamentaria efectuada a través de acto administrativo que así lo determine y por tanto no existió vínculo laboral» (sic); y «[ ] la vinculación mediante Decreto No. 387 de 6 de abril de 1989, por medio de la cual el Gobernador de Nariño nombró a la actora como profesora de tiempo completo del Instituto Femenino Libertad, Municipio de Pasto, no puede ser tenida en cuenta, en tanto su vinculación se torna NACIONAL, pues intervino en su nombramiento el Ministerio de Educación Nacional y los recursos con los cuales se cancelaron sus salarios provienen del SITUADO FISCAL» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] está debidamente acreditado que la demandante se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y que el nexo para ese lapso, fue de carácter municipal, conforme a las pruebas [ ], según las cuales, fue designada como maestra alfabetizadora en el Municipio de Pasto, pese a la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, según lo dicho por la jurisprudencia [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] carece de relevancia el origen de los recursos con los cuales se solventaron los salarios de la docente, siendo lo importante la acreditación de la condición de la plaza -territorial o nacionalizada-, punto satisfecho en este caso [ ]» (sic). En consecuencia, declaró «[ ] que las sumas anteriores al 19 de mayo de 2012, se encuentran prescritas […]», decretó la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer a partir del 17 de diciembre de 2006 a [la actora] la pensión gracia en cuantía del 75% de los factores señalados en la ley, devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus, esto es el comprendido entre el 17 de diciembre de 2005 al 17 de diciembre de 2006 [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el cual insistió en que «[ ] la calidad de docente alfabetizador de los programas de educación para adultos, conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, cancelado con cargo a dicho presupuesto de conformidad con la normatividad expedida para tal efecto, que si bien conlleva a una categoría de docente oficial no puede afirmarse que corresponde a la categoría de docente territorial.
En consecuencia, el tiempo acreditado no puede tenerse como presupuesto que conlleve al reconocimiento de la pensión gracia [ ]» (sic). Que la actora «[ ] allegó constancia en la cual se determina que [ ] prestó sus servicios como profesor HORA CÁTEDRA, vinculado a través de resoluciones con el presupuesto del F.E.R., es decir, por el FONDO DE EDUCACION REGIONAL que depende del MINISTERIO DE EDUCACION, mismas que si en gracia de discusión son tenidas en cuenta, pueden tener el carácter de NACIONALES [ ]» (sic).
Añade que la parte demandante «[ ] percibió sus salarios o parte de ellos, financiados con recursos de la Nación, no siendo posible acceder a la pensión gracia, en tanto no cumple con todos los requisitos necesarios para resultar beneficiaria de la pensión gracia […]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 12 de febrero de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 13 de diciembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte accionante.
Insiste en sus razones de demanda y concluye que no «[ ] es docente NACIONAL, por cuanto el Departamento de Nariño, inicialmente le pagó sus salarios [ ] de Educación Adultos y de Hora Cátedra, aunque estos hayan sido cancelados con dineros provenientes del Situado Fiscal. Y desde el 01 de enero de 1.989, su vinculación fue como docente Nacionalizada, también pagada con recursos provenientes del SITUADO FISCAL, que la nación transfirió al Departamento de Nariño por causa y efecto de la nacionalización de la Educación primaria y secundaria (Ley 43 de 1.975) […]» (sic). 2.1.2 Parte demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderada, reitera sus argumentos de apelación y agrega que «[…] dentro del proceso no existe prueba que establezca con claridad la fecha de ingreso, retiro, licencias e interrupciones, tipo de vinculación: nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital, origen o fuente de los recursos: situado fiscal, sistema general de participaciones, presupuesto nacional, recursos propios, régimen prestacional aplicable: nacional, territorial, nacionalizado, documento indispensable para aclarar cualquier duda frente al tipo y momento de vinculación [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta por haber sido en el empleo de profesora alfabetizadora, el cual corresponde a un programa del orden nacional; y porque sus servicios docentes fueron financiados con recursos de la Nación, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la demandante nació el 17 de diciembre de 1956. b) Resolución 209 de 3 de septiembre de 1976, por medio de la que el secretario de educación de Pasto (Nariño) hizo «[ ] nombramientos en la Sección de Educación de Adultos [ ]» (sic) e incluyó a la demandante en condición de alfabetizadora.
Acto firmado por el referido nominador, el «Delegado Ministerio Educación Nal.» y el coordinador educación adultos. La designada se posesionó el mismo día. c) Resolución 65 de 29 de marzo de 1979, en la que el secretario de educación de Nariño decide: «[ ] Artículo 52.- Nómbrase a: GLORIA ZAMBRANO, como Alfabetizadora y destínasela como Seccional del Centro “Batallón Boyacá” de esta ciudad [ ].
Este nombramiento tiene retroactividad al 15 de marzo de 1979 [ ]» (sic); suscrita por el funcionario que emitió la decisión, el «Delegado Ministerio Educación nal» y el «jefe. Grupo No. 1 – educación de adultos Nariño». d) Resolución 9 de 29 de enero de 1980, expedida por el antedicho secretario, con la que designó a la accionante «[ ] como alfabetizadora y destínasela como Seccional del Centro “Miraflores” de esta ciudad, en lugar de: [ ]».
Documento firmado por los empleados citados en la letra anterior y por el gobernador de Nariño. e) La profesional universitaria de atención a poblaciones, programa de educación de jóvenes y adultos de la secretaría de educación de Nariño informó el 2 de septiembre de 2011 que la accionante «prestó sus servicios al Magisterio del Departamento [ ] en calidad de alfabetizadora y designándola como seccional», así: [ ] al Centro Miraflores de esta ciudad, nombrada por Resolución No.009 de 29 de enero de 1980.
Que según el anterior nombramiento y artículo 52, tiene vigencia a partir del 1 de febrero de [ ] 1980 [ ]. [ ] al Centro Batallón Boyacá de esta ciudad, nombrada por Resolución No.065 de 29 marzo de 1979. Que según el anterior nombramiento y artículo 52, tiene retroactividad al 15 de marzo de 1979 [ ]. [ ] al Centro Batallón Boyacá de esta ciudad, nombrada por Resolución No.128 de 7 de septiembre de 1978.
Que según el anterior nombramiento y artículo 19 y PARAGRAFO, tiene retroactividad a 1 de septiembre de 1978. [ ] al Centro Batallón Boyacá de esta ciudad, nombrada por Resolución No.095 [sin día] de mayo de 1977. Que según el anterior nombramiento y artículo 3° es retroactivo al 1° de diciembre de 1976. [ ] al Centro Batallón Boyacá de esta ciudad, nombrada por Resolución No.209 de septiembre 3 de 1976 [ ] (sic para toda la cita). f) El asesor administrativo y financiero de la aludida secretaría elaboró constancia el 25 de noviembre de 2011, en la que da cuenta de que la demandante: [ ] fue vinculado(a) como profesor (a) Hora Cátedra Externa, por el gobernador de Nariño, mediante las siguientes resoluciones. • 1984, Resolución No. 211 del 14 de septiembre, por veinticuatro (24) Horas semanales a partir del 14 de septiembre de 1984 hasta el 30 de junio de 1985.
En el Instituto Nocturno Departamental María Michelsen de López y ubicada en el C.A.S.D. • 1985, Resolución No. 052 del 27 de agosto, por veinticuatro (24) Horas semanales, a partir del 01 de septiembre de 1985 al 30 de junio de 1986. En el Instituto Nocturno Departamental María Michelsen de López y ubicada en el C.A.S.D. • 1986, Resolución No. 332 del 03 de septiembre, Reubicación por veinticuatro (24) Horas al Colegio Antonio Nariño de Pasto. • 1987, Resolución No. 006 del 10 de agosto, por veinticuatro (24) Horas semanales durante el año lectivo 1987-1988.
En el Centro Educativo Antonio Nariño de Pasto. • 1988, Resolución No. 060 del 21 de noviembre, vinculación a los docentes que legalmente fueron contratados durante el mes de septiembre y octubre de 1988, con igual número de horas desde el 1º de noviembre hasta el 30 de junio de 1989. De igual forma, indica que en esas resoluciones se previó que los costos de los servicios se imputarían al subprograma de «Educación Secundaria y Media Vocacional Nacionalizadas», «pago de profesores por hora cátedra externa del presupuesto del Fondo Educativo Regional de Nariño para la vigencia fiscal respectiva». g) Decreto 387 de 6 de abril de 1989, por conducto del cual el gobernador de Nariño nombra a la accionante, «[ ] Modalidad Sociales, como Profesora de Tiempo Completo del Instituto Femenino Libertad, y destínasela en comisión al Colegio “Antonio Nariño Pasto”.
(plaza vacante). Parágrafo. – Para efectos fiscales, el anterior nombramiento tiene retroactividad al primero (1) de enero de [ ] (1989) [ ]» (sic); suscrito por el precitado funcionario, el secretario de educación Nariño, el «Delegado Mineducación Nacional» y el «Secretario Ejec. Junta Escalafón». La actora se posesionó el 10 siguiente con «retroactividad al primero de enero de 1989». h) Según «FORMATO[S] ÚNICO[S] PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO[S] DE HISTORIA LABORAL», elaborados el 26 de julio de 2017 y el 14 de enero de 2019 por la secretaría de educación de Pasto, la actora trabajó así: (i) Docente de alfabetización, nombrada con Resolución 209 de 3 de septiembre de 1976, entre ese día y el 30 de junio de 1977, con un tipo de vinculación «TERRITORIAL», «Subtipo Departamental».
(ii) Profesora de hora cátedra, con el mismo tipo de vinculación: (iii) Educadora de básica secundaria, en propiedad, nombrada por Decreto 387 de 6 de abril de 1989, con efectos a partir del 1º de enero anterior y continuaba activa para la última fecha de expedición de esos documentos. En el régimen de pensiones señala que es «Nacionalizado». i) En «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE SALARIOS» de 26 de julio de 2017, la precitada secretaría comunica que la educadora entre 2006 y 2008 devengó asignación básica y primas de vacaciones, población y navidad. j) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 11 de agosto de 2017 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. k) Resoluciones RDP 55919 de 29 de diciembre de 2015, RDP 28796 de 5 de agosto de 2016 y RDP 29508 de 11 siguiente, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 19 de mayo de 2015, formulada por la accionante, pues «[…] no acreditó vinculación de orden nacionalizada, departamental, municipal y/o distrital a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 17 de diciembre de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 19 de mayo de 2015 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (RDP 55919 de 29 de diciembre de 2015, RDP 28796 de 5 de agosto de 2016 y RDP 29508 de 11 siguiente), puesto que, en criterio de la entidad, «[…] no acreditó vinculación de orden nacionalizada, departamental, municipal y/o distrital a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal [ ]».
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza de los nombramientos a través de los cuales la demandante prestó servicios como docente. Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atinente al período laborado por la actora en condición de alfabetizadora en Pasto y Nariño del 3 de septiembre de 1976 al 1º de febrero de 1980, obran en el plenario algunos de sus actos de nombramiento y las certificaciones de las correspondientes secretarías de educación, en los que se advierte que (i) las designaciones de la docente alfabetizadora se efectuaron por los respectivos secretarios de educación, (ii) en plazas pertenecientes al magisterio departamental y (iii) su tipo de vinculación fue «Territorial».
En especial, se destaca la Resolución 209 de 3 de septiembre de 1976 (primer acto de nombramiento), suscrita por el secretario de educación de Pasto, mas no por el Ministro de Educación Nacional, como lo afirma erróneamente la accionada; asimismo, las Resoluciones 65 de 29 de marzo de 1979 y 9 de 29 de enero de 1980 fueron emitidas por el secretario de educación de Nariño. De igual modo, resulta oportuno anotar que el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 define la profesión docente así: [ ] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo [destaca la Sala].
De lo anterior, se puede inferir que las funciones de alfabetización de adultos hacen parte de la profesión docente, sin ninguna discriminación o precisión en el sentido de que tales programas solo sean del orden nacional. La parte accionada, en su escrito de alzada, también indica que no es dable considerar los tiempos de trabajo de la actora en calidad de alfabetizadora, en razón a que «[…] conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, cancelado con cargo a dicho presupuesto [ ]», lo que la reviste de carácter nacional; no obstante, la Sala destaca que esas aseveraciones no se demostraron en el curso del proceso, por lo que no se pueden tener como ciertas, pues el hecho de que el programa de alfabetización de adultos tuviera cobertura en todo el territorio no implica que el vínculo de quienes prestaron servicios en este fuera de naturaleza nacional, habida cuenta de que una cosa es la política pública educativa y otra las circunstancias que determinan el tipo de vinculación de los docentes estatales.
En consecuencia, el lapso discontinuo comprendido entre el 3 de septiembre de 1976 y el 1º de febrero de 1980, en el que la accionante trabajó como alfabetizadora para Pasto y Nariño (que suman 10 meses y 20 días), es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada y con este la actora satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
En lo atañedero al interregno del 1º de febrero de 1983 al 3 de junio de 1989, durante el cual la demandante trabajó como maestra por hora cátedra, existen certificaciones de la secretaría de educación de Nariño que dan cuenta de los actos administrativos de nombramiento, los lapsos, las horas semanales y que su vinculación fue del orden territorial.
En tal sentido, la Sala aclara que resulta irrelevante que la accionante haya laborado por hora cátedra y no en propiedad, toda vez que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente nacionalizado, departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante 20 años.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado por hora cátedra también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
En lo relativo al cómputo de tiempos de servicio como docente hora cátedra, esta Colegiatura, en sentencia de 22 de enero de 2015, indicó: CÓMPUTO DE TIEMPOS DE SERVICIO COMO DOCENTE HORA CÁTEDRA El Decreto 259 de 6 de febrero de 1981, “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón”, con relación al ascenso docente indicó que el educador debería – entre otras, certificar el tiempo de servicio y en el b) indicó que si no fuere docente de tiempo completo, el certificado especificará el número de horas cátedra, es decir, que era posible el cómputo del tiempo de servicio como docente hora cátedra. [ ] Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2000 indicó que era posible tener en cuenta el para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 2003 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente: “( ) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias. [ ] (sic).
Por lo expuesto, se tiene que la demandante trabajó como docente hora cátedra, entre el 1º de febrero de 1983 y el 30 de junio de 1989, esto es, durante 5 años, 4 meses y 7 días, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos de la prestación reclamada. Tampoco le asiste razón a la parte demandada cuando afirma que, por haber sido pagadas las horas cátedra laboradas por la actora con el presupuesto del fondo educativo regional (FER), tiene carácter nacional, puesto que, según lo prevén los artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60 de la Ley 24 de 1988, las entidades territoriales también concurren con sus presupuestos en el sostenimiento de esos fondos.
En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Por otra parte, en lo relativo al interregno del 1º de enero de 1989 al 14 de enero de 2019 durante el cual la accionante trabajó para el departamento de Nariño, se evidencia que, a través de Decreto 398 de 11 de abril de 1989, el gobernador la nombró, en propiedad, como maestra de un colegio ubicado en Pasto.
Amén de lo anterior, reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por la secretaría de educación de Pasto, en el que figura que el régimen de pensiones de la accionante durante el citado período fue «Nacionalizado», lo que corrobora la información derivada de su acto de nombramiento.
Por lo expuesto, la Sala no comparte que la parte accionada aduzca que los servicios de la actora como alfabetizadora, docente de hora cátedra y de tiempo completo fueron del orden nacional, puesto que, según se ha explicado, los medios de prueba permiten concluir que ella se desempeñó como maestra territorial y nacionalizada; máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Recuérdese que los actos administrativos y las constancias aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca de la naturaleza de los mencionados vínculos, toda vez que la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad del educador es su nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial y nacionalizada por más de veinte (20) años (completó más de 36), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de septiembre 1976), contar con 50 años de edad (17 de diciembre de 2006, fecha en la que adquirió su estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su totalidad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Gloria de Jesús Zambrano Córdoba contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS