1 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear Accionado: La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Ministro del Interior, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte.

I. Antecedentes 1.1. El ciudadano Fernando Ortiz Alvear, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitó la nulidad de la expresión “la cual será permanente” del inciso primero y de la totalidad del parágrafo del artículo 25, así como de las expresiones “será permanente” y “se deberá efectuar mínimo cuatro (4) visitas anuales” de los numerales 1 y 2, respectivamente, del artículo 60 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, “por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación”, expedido por el Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), Ministerio de Salud y Protección Social, Ministro del Interior, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte. 2 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear Igualmente, solicitó la nulidad del Código 4053 y de los subcódigos 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del Decreto 1818 del 30 de diciembre de 2021, “por el cual se adopta el manual de tarifas para el cobro de los servicios prestados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En ese escrito solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional únicamente del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 de 2007. 1.2. La demanda fue presentada a través de la ventanilla virtual el día 5 de diciembre de 2022 y sometida a reparto en la Sección Quinta de esta Corporación el 7 del mismo mes y año, fecha en la que se asignó al Consejero de Estado Pedro Pablo Vanegas.1 1.3.

Mediante providencia del 13 de diciembre de 2022, dicho magistrado efectuó consideraciones acerca de la viabilidad de adecuar el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad y ordenó remitir el proceso por la materia a la Secretaría de la Sección Primera, con el fin de que fuera sometido a reparto.2 1.4. La referida decisión fue notificada por Estado el 14 de diciembre de 2022 y el proceso remitido el 13 de enero de 2023.

En la Secretaría de la Sección Primera fue sometido a reparto el 16 del mismo mes y año, correspondiendo a este Despacho, quien lo recibió el 20 de enero de 2023.3 1.5. A través de proveído del 15 de febrero de 2023, este Despacho inadmitió el medio de control, al evidenciar que la demanda no cumplía con los requisitos señalados en los numerales 1, 2 y 8 del artículo 162 del CPACA. 1 Índices 1 y 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial - SAMAI, que se puede consultar en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001032 8000202200336001100103 2 Índice 6 ibidem. 3 Índices 8 a 12 ibidem. 3 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear 1.6.

En memoriales allegados los días 28 de febrero y 1 de marzo de 2023, obrantes en los índices 18 a 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial - Samai, la parte actora presentó documentación encaminada a subsanar los yerros del libelo introductorio. Así, en el escrito denominado “1. CONSEJO ESTADO - MEMORIAL DDA INCONST (2).pdf”, modificó las normas demandadas, manteniéndose únicamente la pretensión de nulidad del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 de 2007, que es del siguiente tenor: “Artículo 25.

Inspección oficial en plantas de beneficio. (…) Parágrafo. La inspección oficial será pagada por el establecimiento de acuerdo con los procedimientos, mecanismos y tarifas que establezca el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA”. Respecto de ésta, también se mantuvo la solicitud de suspensión provisional de sus efectos.

II. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Es menester precisar que en el numeral 1.3 del auto del 15 de febrero de 2023, el Despacho señaló que mediante proveído del 13 de diciembre de 2022, el Despacho del Doctor Pedro Pablo Vanegas había adecuado el medio de control de la referencia de nulidad por inconstitucionalidad, a nulidad.

Sin embargo, lo cierto es que en esa providencia se efectuaron consideraciones acerca de la viabilidad de dicha adecuación, más no se emitieron órdenes al respecto. En consecuencia, previo a decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad que nos ocupa, es preciso detenerse en la procedencia de ese medio de control. 2.2.

Del medio de control 4 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear 2.2.1. Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional.4 En ese sentido, no es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo viola una o varias normas de rango constitucional, hace viable el medio de control mencionado.

También esta Sección ha destacado que los requisitos que deben concurrir para que proceda este medio de control son los siguientes: (i) que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control, (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política.

Ello independientemente de quién lo haya expedido, siempre que haya autorización constitucional, así:5 “En sentido similar se han pronunciado también las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación6, con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el C.P.A.C.A. y han sostenido que: ‘(…) el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acción- de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control.

En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la naturaleza de la disposición demandada.

Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional’. 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 16 de noviembre de 2016. M.P. Guillermo Vargas Ayala 5 Auto de 12 de noviembre de 2015, Expediente núm. 2014-00573-00, Consejera Ponente. María Elizabeth García González. 6 Providencias de 10 de octubre de 2012, Expediente núm. 2012-00056-00, Consejero ponente: doctor Enrique Gil Botero, y de 12 de febrero de 2015, Expediente núm. 2014-01542-00, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos -para efectos de esta providencia- se destacan tres: i) que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución-.” (Subrayas del Despacho). 2.2.2.

Conforme con lo anterior, se observa que, si bien la parte actora únicamente invoca como desconocidos los artículos 2, 4, 6, 13, 65 y 209 de la Constitución, el acto demandado no es un reglamento autónomo o constitucional, es decir, no se trata de un acto administrativo por medio del cual se desarrolle directamente la Constitución. Por el contrario, el Decreto demandado da cuenta de las disposiciones supranacionales (que no hacen parte del Boque de Constitucionalidad), legales y reglamentarias en las que se fundamentan las autoridades administrativas para expedirlo, a saber: las Decisiones Andinas 376 de 1995, 515 de 2002, 562 de 2003; las leyes 170 de 1994 y 1122 de 2007; los Decretos 2278 de 1982, 3466 de 1982, 1036 de 1991, 2269 de 1993, 3075 de 1997, 2522 de 2000 y la Resolución 03742 de 2001, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio.

De ahí que, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones, sea el de nulidad establecido en el artículo 137 del CPACA. Por eso, bajo ese marco normativo se abordará su estudio. 2.3. De la inadmisión 6 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear Como se indicó en el numeral 1.5., en auto del 15 de febrero de 2023, este Despacho inadmitió la demanda, al evidenciar que no cumplía con los requisitos señalados en los numerales 1, 2 y 8 del artículo 162 del CPACA.

Específicamente, respecto del numeral 8, el Despacho señaló que el acto había sido proferido por el entonces Ministerio de Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, el accionante allegó copia del correo enviado a dicha entidad.7 Sin embargo, el Decreto 1500 de 2007, norma demandada en el proceso de la referencia, no fue emitido únicamente por esa entidad, sino también por los Ministerios del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, Comercio, de Industria y Turismo, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Transporte, entidades que también suscribieron el acto demandado.

En ese orden, dando alcance al auto del 15 de febrero de 2023, el Despacho inadmitirá la demanda con el fin de que se satisfaga el requisito contenido en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, consistente en que por medio electrónico se envíe copia de la demanda y sus anexos a los demás Ministerios que profirieron el acto demandado.

Lo anterior por cuanto, ha sido postura de esta Sección8 la de indicar que deben ser vinculados al extremo pasivo del litigio todos aquellos que suscriban el acto impugnado vía nulidad o nulidad por inconstitucionalidad. Así las cosas, el Despacho

RESUELVE

7 Memoriales allegados los días 28 de febrero y 1 de marzo de 2023, obrante en los índices 18 a 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -Samai. 8 Inicialmente fue acogida la postura vertida en el Auto del 15 de febrero de 2018. emitido en el proceso número; 11001 03 24 000 2014 00573 00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez, según la cual todos quienes suscriben el acto administrativo impugnado vía nulidad o nulidad por inconstitucionalidad tenían la condición de “litisconsortes necesarios”.

Más adelante, este Despacho precisó el alcance del anotado criterio en el sentido de indicar que, bajo la misma fundamentación, la vinculación de las autoridades suscriptoras del acto objeto de debate se hacía bajo el entendimiento de que eran “parte demandada”. 7 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Accionante: Fernando Ortiz Alvear PRIMERO: ADECUAR el medio de control por el que se tramitará el proceso de la referencia de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.

Por Secretaría efectúense las modificaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial - Samai.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad, interpretada como de nulidad, instaurada por el señor Fernando Ortiz Alvear, en contra parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, “por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación”; expedido por los Ministerios de Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Comercio, Industria y Turismo, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva de este auto.

TERCERO: CONCEDER al actor un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia, so pena de rechazo. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.