CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02310-01 Actora: Sandra Iuldana Landinez Cárdenas Demandados: Consejo de Estado - Sección Quinta y ………………Tribunal Administrativo de Antioquia Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 16 de junio de 2022, proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, por medio del cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas, quien actúa en causa propia, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado - Sección Quinta, por presuntamente haber incurrido en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al proferir las sentencias de 30 de agosto y 18 de noviembre de 2021, respectivamente, dentro del proceso de nulidad electoral que dio origen a esta acción constitucional.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “Primera. Tutelar el derecho fundamental a la igualdad (art. 13), al trabajo (art. 25), al debido proceso o legalidad (sic) (art. 29) y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (sic) (art. 40, numeral 7) de la Constitución Política, en concordancia con el literal c) del art. (sic) 23.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por la vulneración de mis derechos con la emisión de la sentencia de fecha (sic) 30 de agosto de 2021, emitida (sic) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmada por la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 18 de noviembre de 2021.
Segunda. Como consecuencia de lo anterior, se ordene revocar (sic) o dejar sin efectos, las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 30 de agosto de 2021, confirmada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 18 de noviembre de 2021. Tercero. Declarar que la suscrita en virtud de la convocatoria pública realizada por el Concejo Municipal de Rionegro, ejerció el cargo de contralora municipal desde el momento de su posesión (27 de enero de 2021), hasta el 31de diciembre de 2021.
(sic a todo el párrafo)”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Los señores Oscar Ignacio Castaño Correa y Jhon Fredy Osorio Pemberty, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral presentaron demanda, contra el municipio de Rionegro - Concejo Municipal y la señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas, en la que solicitaron se anulara el acta número 2 de 22 de enero de 2021, en la cual se le eligió para desempeñar el cargo de contralora municipal.
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante sentencia de 18 de agosto de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró nula la elección de la señora Landinez Cárdenas, por encontrar que había celebrado contratos con la entidad territorial dentro del año inmediatamente anterior a que fuese designada; por tanto, advirtió la configuración de la prohibición contenida en el numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Inconforme con la decisión, la demandada interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado - Sección Quinta, con providencia de 18 de noviembre de 2021, confirmó lo sentenciado por el A quo. La actora alegó que las autoridades accionadas incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. En ese orden, expuso que las providencias censuradas aplicaron en forma exegética las disposiciones del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, sin reparar en que esta codificación versa, de forma exclusiva, sobre los alcaldes municipales.
Argumentó que, a pesar que el artículo 165 de la norma hace extensible alguno de sus efectos a los contralores municipales, esto no debe ser aplicado de forma omnímoda y, contrario a ello, corresponde al operador jurídico realizar una ponderación en los casos sometidos a su conocimiento. Así, refirió que la Corte Constitucional mediante sentencia C - 126 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) advirtió que esta analogía resultaba únicamente plausible en lo que fuese aplicable al régimen de los contralores.
Concluyó que, el estudio de su caso debió hacerse con fundamento en el principio de favorabilidad, que redundaría en la inaplicación exegética de la norma con la que se decidió su asunto. 3. Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante auto de 29 de abril de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, para que hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes.
Asimismo dispuso la vinculación del municipio de Rionegro - Concejo Municipal y de los señores Oscar Ignacio Castaño Correa y Jhon Fredy Osorio Pemberty, por tener interés en las resultas del proceso. El Consejo de Estado - Sección Quinta, pidió la improcedencia de la acción, en atención a que no superaba el requisito de relevancia constitucional.
Refirió que la parte actora pretendía fundamentar su dicho, a través de argumentos que fueron debatidos y respecto de los cuales, se realizó un estudio de legalidad en la providencia cuestionada. Aseveró que, a pesar que estos fueron contrarios a los intereses de la demandada, hoy accionante, la providencia no puede ser calificada de caprichosa o arbitraria.
El señor Oscar Ignacio Castaño Correa realizó un recuento fáctico de las actuaciones surtidas en el proceso de nulidad electoral y concluyó que las decisiones atacadas no pueden ser calificadas como contrarias a derecho y, por tanto, no se configuraban los yerros que la actora pretende endilgarles. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 4.
La providencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante sentencia de 16 de junio de 2022, declaró improcedente la tutela interpuesta por la señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas, por razón a que no satisfacía el requisito de relevancia constitucional. Advirtió que el asunto ventilado por la actora, fue resuelto oportunamente por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado - Sección Quinta, dado que, en las respectivas instancias, declararon la nulidad de su elección como contralora del municipio de Rionegro.
Adujo que, en las providencias se realizó una adecuada interpretación de las normas aplicables al caso concreto, incluidas a aquellas referentes al régimen de alcaldes municipales, que por expresa disposición legal, resultaban adaptables a su específica situación, lo anterior, con fundamento en el estado actual de la jurisprudencia. Conforme con lo anterior, sentenció que la accionante pretendía utilizar la acción constitucional, a modo de una instancia adicional, en procura de obtener una revisión de legalidad por parte del juez constitucional. 5.
La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos. Reiteró los planteamientos expuestos en el escrito de tutela. Adicionalmente, afirmó que en curso de la acción se acreditaron oportunamente la existencia de los yerros alegados, luego correspondía al juez realizar el estudio fondo que en Derecho correspondía. De igual manera, manifestó que las providencias acusadas causaron un desmedro que debe ser corregido por el juez de tutela.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, por medio de la cual se declaró improcedente la tutela interpuesta por la señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[3]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[4].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[5]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[6], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [7].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [8]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[9].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[10].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[11].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[12] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[13] Por esa razón, es deber del juez constitucional, en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.1.2.
Solución del caso concreto. Sea lo primero advertir que la Sala se pronunciará únicamente respecto de la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, toda vez que fue la decisión que finalizó el proceso de nulidad electoral. La señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas interpuso acción de tutela, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantado por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que mediante sentencia de 18 de noviembre de 2021, confirmó la sentencia de primera instancia, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral promovida por los señores Oscar Ignacio Cristancho Correa y Jhon Fredy Osorio Pemberty, contra el acto que designó a la aquí actora, como contralora municipal de Rionegro, durante el período constitucional 2021- 2022.
La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad electoral, los cuales fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad. En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó que conforme con la remisión contenida en el artículo 165 de la Ley 136 de 1994, las causales de nulidad del artículo 95 ibídem, resultan aplicables a la elección de contralores: asimismo, puntualizó que, de acuerdo con las disposiciones de la Corte Constitucional en la sentencia C - 126 de 2018, existe configuración amplia del legislador, en orden a tipificar otras causales de inhabilidad en los procesos de elección. Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, comparten los motivos puestos en conocimiento del juez, en primera y segunda instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia de segunda instancia se extrae, que los argumentos de la demanda, se sintetizaron en el acápite Recursos de apelación - la demandada, en los siguientes términos: “Afirmó la apelante que, a partir de una lectura gramatical, el Tribunal aplicó de plano las inhabilidades del alcalde previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, sin realizar el juicio de adaptabilidad que fijó el legislador porque no valoró la condición prevista en el artículo 163 idem, esto es, que las inhabilidades de los alcaldes pueden ser aplicadas a los contralores siempre que se haga dicho juicio.
Aseguró que los siguientes argumentos, planteados en los alegatos de conclusión no fueron tenidos en cuenta: El régimen de inhabilidades de los contralores está consagrado en i) el artículo 272 de la Constitución; ii) el artículo 163 de la Ley 136 de 1994; y iii) en lo que sea aplicable del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. En este último componente se debe determinar de manera específica cuáles y de qué manera son aplicables las inhabilidades de los alcaldes.
Adujo que es deber de los accionantes precisar y no refundir las causales de inhabilidad que plantean en su demanda. No obstante, se invocaron 2 inhabilidades diferentes como si fueran una sola, es decir, la aplicación fusionada de las 2 primeras causales previstas en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994: una cosa es que el alcalde haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal y otra, es que haya intervenido en la suscripción de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Consideró que si el juez debe escoger cuál inhabilidad debe ser aplicada, el medio de control dejaría de ser rogado para ser oficioso, lo que desconoce el debido proceso”. En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por la aquí actora se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad electoral antes señalado.
Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el entuerto; pues, se reitera, de la revisión del asunto, se extrae la reiteración de los cargos de la demanda, en cuanto a la inconformidad en la aplicación de normas de la Ley 136 de 1994, que contiene el régimen jurídico de las inhabilidades de los alcaldes municipales a su específica situación. En efecto, el Consejo de Estado - Sección Quinta con sentencia de 18 de noviembre de 2021, confirmó la nulidad de la elección de la señora Lanidnez Cárdenas, como contralora del municipio de Rionegro, con base en los siguientes argumentos: “(…) 4.2.
El apoderado judicial de la demandada hizo énfasis, en varios acápites del escrito contentivo del recurso, en que no se efectuó el juicio de adecuación o de aplicabilidad que impone el artículo 163 de la Ley 136 de 1994. Además, sostuvo que la expresión “la elección” del alcalde, que corresponde al hecho jurídico de referencia para determinar el lapso o rango cronológico en el cual aplica la inhabilidad, no es equivalente a la del contralor, por lo que no puede tenerse como un vocablo unívoco.
Por su parte, el Concejo de Rionegro alegó que el Tribunal no interpretó integralmente el Acto Legislativo 04 de 2019 y se limitó a aplicar aisladamente el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, sin tener en cuenta que la reforma constitucional derogó expresamente las disposiciones que le sean contrarias. El juicio de adecuación o aplicabilidad fue objeto de estudio por la Sala al resolver la apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional del acto acusado y sus consideraciones resultan igualmente válidas en esta etapa del proceso.
Se dijo en aquella ocasión que los elementos “jurídico referencial” y “de la debida adecuación” corresponden a una construcción dogmática de autoría del apoderado de la señora Landínez Cárdenas, que no hacen parte ni se desprenden directamente del texto del artículo 95.3 de la Ley 136 de 1994. Además, dado que no se advierte alguna razón nueva o diferente que conlleve a su rectificación o variación, la Sala reitera lo dicho en esa oportunidad frente al “elemento jurídico referencial” que, para el apelante, consiste en que “la elección” corresponda al hecho jurídico de referencia para determinar el lapso o rango cronológico en el cual aplica la inhabilidad, a partir de la distinción entre cargos de elección popular, como el de alcalde, que: “…este elemento… no hace parte de aquellos definitorios de la causal de inhabilidad por celebración de contratos, en los términos del artículo 95.3 de la Ley 136 de 1994 y la jurisprudencia de esta Sección que construyó dicha metodología de análisis para su estudio, con base en los cuatro criterios explicados en el numeral anterior: objetivo, subjetivo, temporal y espacial.
En tal virtud, se reitera que este quinto elemento es una construcción dogmática que propone el impugnante en un lenguaje ambiguo, a partir de su propio entendimiento del alcance que debe darse a la expresión «elección» dentro de este enunciado normativo, el cual no se comparte porque pasa por alto que tal disposición está redactada para el cargo de alcalde y cuando el artículo 163 literal c la extiende al de contralor municipal, el intérprete debe darle a las palabras en que se formula el significado que mejor garantice su efectividad sin llegar [a] desnaturalizarla y, en consecuencia, la lectura que corresponde a dicho término es la misma para uno y otro empleo, contrario al sentir de la parte pasiva, so pena de invadir el ámbito de competencia del legislador”[14].
Asimismo, en cuanto a la extensión del régimen de inhabilidades de los alcaldes a los contralores, “en lo que sea aplicable” es necesario hacer énfasis en que, la Corte Constitucional, en la sentencia C-126 de 2018, avaló la complementariedad de las causales de inelegibilidad establecidas en la ley para los contralores con las del inciso 7º del artículo 272 superior, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2019, en la medida en que: “La libertad legislativa para ampliar el catálogo de inhabilidades para ser elegido contralor municipal se encuentra enmarcada dentro de los siguientes límites constitucionales: (i) no podrá ser elegido quien inmediatamente venga ocupando el cargo en propiedad (prohibición de reelección);
(ii) no podrá ser elegido quien, en el último año anterior a la elección, sea o haya sido miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elección; y (iii) no podrá ser elegido quien en el último año haya ocupado cargo público en nivel superior al ejecutivo, inclusive, (ver supra 2.3.) del orden departamental, distrital o municipal.
Esto, por supuesto, recordando las demás inhabilidades que prevé la Carta para aquellas personas cuyas conductas hayan, por ejemplo, afectado el patrimonio del Estado. Dentro de este marco puede moverse el legislador estableciendo otras restricciones para ser elegido como contralor municipal, siempre y cuando en ejercicio de su función se respeten los distintos postulados constitucionales dentro de los cuales, por supuesto, se encuentran los derechos fundamentales que prevé la Carta Política”.[15] (Subrayado fuera del original).
Dicha tesis ha sido reiterada por esta Sala al explicar que, en contraste con la amplia libertad con que cuenta el Congreso de la República para fijar este tipo de limitaciones al ejercicio de la función pública, el juez electoral debe aplicarlas de forma taxativa e interpretarlas restrictivamente en defensa de los principios de trasparencia, igualdad, imparcialidad y moralidad que rigen para acceder a aquella.
Así, en sentencias recientes[16], la Sección mantuvo la tesis según la cual el hecho de que el artículo 272 de la Carta Política contenga causales de inhabilidad de rango constitucional respecto de los contralores no es incompatible con la existencia de situaciones de inelegibilidad de tipo legal, como las previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, (modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000).
Es decir, el régimen de inhabilidades para los contralores no solo es de carácter constitucional, sino también legal. En consecuencia, al Tribunal Administrativo de Antioquia le correspondía observar lo dispuesto en el artículo 163 literal c) de la Ley 136 de 1994 y, en tal virtud, extender la causal del artículo 95 numeral 3 ejusdem al cargo de contralor, como en efecto lo hizo, por la presunción de constitucionalidad que reviste a ambas disposiciones en los términos de la jurisprudencia reseñada, sin que se evidencie una eventual antinomia, laguna o violación de derechos fundamentales que impidiera darle aplicación. Sumado a lo anterior, estima la Sala que la inhabilidad en cuestión pretende impedir la connivencia de intereses públicos y privados en la elección de los funcionarios responsables de la vigilancia y el control fiscal, así como la destinación de los recursos públicos a propósitos clientelistas que privilegien a algún contendiente en razón a la proximidad con la administración local respecto de la cual deberá cumplir sus funciones, incluso respecto de los contratos en los que fue parte, lo que, sin duda, lesionaría la igualdad, transparencia, imparcialidad, y efectividad en el acceso y ejercicio de la función pública.
(…)”. Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para probar la legalidad del acto que la designó como contralora municipal de Rionegro, que finca la defensa respecto de la demanda de nulidad electoral, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas; de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; a contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o, bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. Tampoco se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad electoral, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por la señora Sandra Iuldana Landinez Cárdenas, se torna improcedente.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 16 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, toda vez que la tutela de la referencia no superó el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 16 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [3] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [5] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [6] Sentencia T-538 de 1994. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [8] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [11] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [12] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [14] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de sala de 13 de mayo de 2021, expediente: 05001-23-33-000-2021-00312-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. [15] Corte Constitucional, sentencia C-126 de 21 de noviembre de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [16] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 5 de agosto de 2021, expediente: 70001-23-33-000-2020-00035-02; y de 30 de septiembre de 2021, expediente: 66001-23-33-000-2020-00499-03 y 66001-23-33-000-2020-00494-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.