Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri Demandado: Pensiones de Antioquia Tema: Falsa motivación y la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 4 de agosto del 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por medio de la cual declaró la nulidad parcial del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones Juan Fernando Sanín Echeverri presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019, expedida por el gerente general de Pensiones de Antioquia, por la cual se dio cumplimiento a una orden judicial proferida por la jurisdicción ordinaria laboral.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: 1 SAMAI, índice 2, documento 5_050012333000202100134012EXPEDIENTEDIGI20220208113752.PDF 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri i) se ordenara el reintegro del «[…] mayor valor dejado de pagar desde el mes de septiembre de 2019, hasta su ingreso nuevamente a la nómina de pensionados con los correspondientes ajustes legales, dentro los cuales se contemplan la suma de $28.667.172, por el período comprendido entre septiembre de 2019 a agosto 31 de 2020 o la suma que corresponda hasta el cumplimiento de la sentencia»; ii) se dejara sin efectos el valor liquidado por Pensiones de Antioquia como valor por cobrar de $209.614.983 a cargo de Juan Fernando Sanín Echeverri; y iii) se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Juan Fernando Sanín Echeverri prestó sus servicios en el municipio de Medellín, el departamento de Antioquia y la Universidad Nacional, así: Entidad Período laborado Municipio de Medellín 18/01/1971 – 14/09/1982 Departamento de Antioquia 14/09/1982 – 02/01/1986 19/02/1986 – 27/11/2002 Universidad Nacional 13/04/1970 – 01/12/2002 Total 31 años y 109 días - Una vez acreditado el cumplimiento de los requisitos, con ocasión de un fallo de tutela, Pensiones de Antioquia expidió la Resolución 2196 del 28 de julio de 2003, por la cual le reconoció pensión de vejez liquidada con el promedio de lo devengado entre el 30 de junio de 1995 y el 28 de noviembre de 2002, en cuantía de $2.926.712, a partir del 28 de noviembre de 2002. - Por medio de la Resolución 709 de 4 de agosto de 2004 la entidad demandada aumentó la mesada pensional a $4.039.345, a partir del 2 de diciembre del 2002, fecha del retiro definitivo del servicio, en virtud de la orden de tutela proferida el 11 de mayo de 2004 por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín y confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín3 hasta tanto la Jurisdicción Ordinaria Laboral decidiera el caso en forma definitiva. - El demandante acudió ante la jurisdicción ordinaria laboral con el fin de solicitar la reliquidación de su pensión ordinaria de jubilación con el promedio de lo devengado en el último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales percibidos en ese periodo4, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985.
Por medio de fallo del 25 de mayo de 2007, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de 3 En el proceso con radicado 2004-0200-00. 4 Primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri Medellín «[…] absuelve a Pensiones de Antioquia y al departamento de Antioquia y a la Universidad Nacional como llamadas en litis consorcio, de las pretensiones formuladas en su contra por el señor Juan Fernando Sanín Echeverri», en razón a que debía efectuarse con el promedio de lo devengado y cotizado en el tiempo que faltaba para cumplir la edad, pues el ingreso base de liquidación no estaba sometido a la transición de la Ley 100 de 1993. - El demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de Decisión Laboral en sentencia del 22 de mayo de 2008, mediante el cual confirmó la decisión, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. - Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de casación y al efecto invocó «[…] la interpretación errónea de los artículos 36, 133 y 151 de la Ley 100 de 1993» entre otros5, el cual se declaró infundado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 29 de mayo de 2013. - En virtud de la anterior orden judicial, el gerente general de Pensiones de Antioquia expidió la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019 (acto acusado), en la que revocó la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004 y dejó en firme la 2196 del 28 de junio de 2003 e indicó que continuaría el pago de una mesada pensional en cuantía de $6.283.944 para el 2019.
Por último, invitó a Juan Fernando Sanín Echeverri a suscribir un acuerdo de pago sobre los dineros recibidos por concepto de las mesadas recibidas desde la ejecutoria de la sentencia de casación y la notificación de ese acto administrativo. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 6, 29, 46, 58 y 209 de la Constitución Política; 4, 5 y 8 de la Ley 153 de 1887; 87 y ss., 91 numeral 3, 104 numeral 4, 137 inciso 2, 138 de la Ley 1437 de 2011 «[…] y demás normas que le sean aplicables al caso».
Como concepto de violación expuso que la actuación administrativa acusada fue expedida con falsa motivación y en forma irregular, por las siguientes razones6: - El acto acusado se estructuró «[…] en hechos y derechos sin tener en cuenta lo establecido en el artículo 91 numeral 3° del Código de Procedimiento Administrativo y 5 Artículos 5 de la Ley 171 de 1961; 45 del Decreto 1045 de 1978; 29 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2 y 3 de la Ley 33 de 1985 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 6 Ibidem 1. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri de lo Contencioso Administrativo que señala como término perentorio cinco (5) años de estar en firme una decisión para realizar los actos que correspondan para ejecutarlos». - Lo anterior, porque el fallo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia fue expedido el 29 de mayo de 2013 y el acto de ejecución solo fue proferido por la entidad hasta el 27 de septiembre de 2019, cuando ya habían transcurrido un poco más de 6 años, razón suficiente para afirmar que el término legal se encontraba vencido y esto afectó la validez de la decisión objeto de censura, pese a que está dotado de la presunción de legalidad. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, la entidad le vulneró su derecho al debido proceso y los principios constitucionales a la seguridad jurídica, buena fe8 y confianza legítima, al ocasionarle una afectación patrimonial al pensionado, por la solicitud de reintegro de la suma de $209.614.983 por mayor valor pagado por el período comprendido entre el 20 de junio de 2013 y el 30 de septiembre de 2019, debido a la tardanza o inactividad en el ejercicio de sus funciones públicas en tiempo oportuno y eficiente. - Así las cosas, deben volver las cosas al estado anterior como restablecimiento del derecho, a través del reconocimiento «[…] de la vigencia de las resoluciones que le concedieron la pensión de vejez […]» antes de la expedición de la decisión administrativa acusada. 1.2.
Contestación de la demanda La entidad contestó la demanda9 y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes razones: - El acto acusado es de ejecución, sin que la administración al expedirlo generara una situación jurídica nueva frente a lo decidido en la providencia judicial a la que dio cumplimiento y en ese sentido, no es susceptible de control judicial. - El transcurso del tiempo entre la sentencia y el acto administrativo que le dio cumplimiento, no conllevó la pérdida de ejecutoria de este, comoquiera que nació a la vida jurídica el 27 de septiembre de 2019.
Contrario a lo señalado por el demandante, los artículos 91 y 92 de la Ley 1437 de 2011 no hicieron alusión a las sentencias judiciales en tanto hacen tránsito a cosa juzgada y son inmodificables. - El demandante confundió la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo con el término de 5 años previsto por la solicitud de ejecución de una sentencia judicial 7 No citó una sentencia en concreto. 8 Al respecto citó la sentencia C-131 de 2004 de la Corte Constitucional. 9 Índice 2, documento ED_27CONTESTACIONDEMAND(.PDF) NroActua 2. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri que, de acuerdo con el literal k) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, circunstancia que tampoco se adecuó al caso concreto dado que no existe demanda ejecutiva ni se acudió al cobro coactivo para hacer efectiva la sentencia de casación de la Corte Suprema de Justicia. - Juan Fernando Sanín no percibió las sumas derivadas de las mesadas pensionales de buena fe, en la medida en que conoció de la existencia del señalado fallo en el que se indicó que la cuantía de la prestación periódica era superior a la que realmente tenía derecho.
La omisión del ente demandado en la expedición del acto de ejecución no creó derecho alguno en su favor, tiempo durante el cual el titular se enriqueció sin justa causa y le causó un daño patrimonial a la entidad pública. - Por tratarse de un asunto pensional, la parte afectada por una incorrecta liquidación de una pensión, en este caso, la administración pública, podía reclamar su derecho en cualquier tiempo, en razón a que es imprescriptible, máxime si se estaba fundado en una sentencia debidamente ejecutoriada. - Como excepciones formuló las que denominó «legalidad del acto administrativo demandado», «inexistencia de detrimento patrimonial al demandante» y «buena fe». 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en sentencia del 4 de agosto de 202110, declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado «[…] en relación con a su parte considerativa (numerales octavo y noveno) y el artículo séptimo de su parte resolutiva, esto es, el reintegro de sumas de dinero pagadas en exceso por concepto de mesadas pensionales entre la ejecutoria de la decisión judicial y la expedición de dicho acto administrativo […]» y negó las demás pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos: - Por regla general los actos administrativos de ejecución no son demandables, empero si al proferirlos la administración se apartó del verdadero alcance de la decisión hasta el punto en que creó situaciones jurídicas nuevas o distintas, no discutidas ni definidas en el fallo, perdió esa naturaleza y nació a la vida jurídica una nueva decisión que sí es controvertible ante el juez contencioso-administrativo. - El literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, incorporó una presunción legal que admite prueba en contrario, pues aun cuando el Estado tiene la facultad de demandar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impuso un límite consistente en que no hay lugar a 10 SAMAI, índice 2, documento ED_32CONCEDEPARCIALMENT(.PDF) NroActua 2. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por consiguiente, el Estado está obligado a probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe con la solicitud de reconocimiento o reliquidación pensional, sin que pueda alegar a su favor su propia culpa a fin de recuperar un dinero recibido por una persona con una actuación leal, fiel y honesta. - Luego de efectuar un cotejo entre lo ordenado por la jurisdicción ordinaria laboral, especialmente en providencia del 29 de mayo de 2013 proferida por la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral y lo acotado en la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019, concluyó que la entidad demandada dio cumplimiento a la sentencia con fundamento en los parámetros ahí señalados.
De suerte que, si el demandante no se encontraba conforme con la forma en que Pensiones de Antioquia a través del acto administrativo demandado reliquidó su mesada pensional, la pretensión de nulidad y restablecimiento no era la idónea para lograr el cumplimiento de la sentencia en los términos que a su parecer se acompasaban con lo ordenado judicialmente, sino la acción ejecutiva. - El argumento del demandante atinente a la pérdida de ejecutoriedad de acuerdo con el artículo 91 y ss. del CPACA, no era de recibo por cuanto un nuevo análisis sobre la liquidación prestacional conllevaría la vulneración de la cosa juzgada de la providencia proferida por la jurisdicción ordinaria laboral que fue plasmada en un acto administrativo en firme e incuestionable, lo que implicaba su ejecutoriedad. - De este modo, el término contenido en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA no le era aplicable a las sentencias judiciales, sino que estas obligatoriamente deben controvertirse bien sea por las autoridades o los particulares. - El cobro de las sumas pagadas en exceso por la entidad causadas entre la ejecutoria de la decisión judicial y la expedición del acto administrativo acusado, constituyó un asunto adicional a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, pese a que Juan Fernando Sanín Echeverri recibió un sinnúmero de mesadas pensionales a cargo de Pensiones de Antioquia con cuota parte de otras entidades con un ajuste no previsto en la ley, lo cierto es que tales pagos no tuvieron fundamento en una conducta fraudulenta o engañosa ejecutada por el demandante, sino que se originaron en actuación de la administración que gozó de la presunción de legalidad hasta tanto se resolvió el asunto en la jurisdicción y la entidad la hizo efectiva. - De acuerdo con lo anterior, la presunción de buena fe que amparaba al demandante no fue desvirtuada por la entidad accionada a través de los elementos probatorios pertinentes, en virtud de lo dispuesto en los artículos 83 de la Constitución Política, 164 numeral 1, literal c) del CPACA y la jurisprudencia del 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri Consejo de Estado11.
Adicional a ello, la inactividad de la entidad demandada en la ejecución de la orden judicial es una carga que no puede ser trasladada al particular, pues la administración es la encargada de salvaguardar los dineros públicos; circunstancia que no se evidenció en el presente asunto y que le corresponde a las autoridades competentes evaluar en cada caso concreto. 1.4.
El recurso de apelación Juan Fernando Sanín Echeverri interpuso recurso de apelación12 y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia, los siguientes: - La inconformidad se concretó en que la nulidad del acto acusado no debió ser parcial sino total, «[…] dado que la resolución que expid[ió] Pensiones de Antioquia el 27 de septiembre está soportada en una falsa motivación, derivada del hecho que la misma fue proferida por fuera del término que la ley le otorga[ba] para ello, específicamente la Ley 1437 de 2011, artículo 91». - El a quo no tuvo en cuenta que el término perentorio para su expedición era de 5 años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia expedida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 29 de mayo de 2013, esto es el 20 de junio de ese año, por lo que el plazo venció el 20 de junio de 2018.
Sin embargo, la Resolución 2019030465 fue proferida hasta el 27 de septiembre de 2019, es decir 6 años, 3 meses y 6 días después. Igualmente, vulneró el artículo 89 ibidem que le permitía cumplir inmediatamente el fallo una vez ejecutoriado. - El desconocimiento de la señalada oportunidad, conllevó la extinción de la oportunidad para expedir el acto de cumplimiento de la sentencia, de lo que «[…] sobreviene forzosamente el decaimiento de la facultad y la falsa motivación […] y en esos términos se le dio a conocer a la administración Pensiones de Antioquia, mediante un derecho de petición resuelto en forma negativa, pero que no fue objeto de demanda por no tener control jurisdiccional el decaimiento del fallo judicial por su carácter inmodificable e inamovible». - Las actuaciones del demandante han sido revestidas de la «[…] mejor buena fe, toda vez que sus acciones son honestas y leales, siempre recurriendo a la vía judicial para que se le resuelvan las diferencias que ha tenido con la entidad Pensiones de Antioquia, en particular en lo que tiene que ver con la reliquidación de su pensión de vejez» (sic). 1.5.
Concepto del Ministerio Público 11 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de febrero de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00067-01 (3507- 2015). 12 SAMAI, índice 2. Documento ED_35RECURSOAPELACIONDT(.PDF) NroActua 2. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto13 en el que solicita se confirme la sentencia de primera instancia, al considerarse que el acto censurado no adolece de la irregularidad invalidante de falsa motivación alegada en la alzada, puesto que su motivación tanto fáctica como jurídica corresponde a la realidad concreta del asunto.
Al efecto, argumentó lo siguiente: - Sobre la causal de nulidad invocada, como lo señaló el tribunal, no existía un concreto para expedir el acto de ejecución y en caso de que se aceptara que la administración debía hacerlo dentro del plazo señalado en la demanda, su omisión tampoco conllevaría la falsa motivación sino la pérdida de competencia temporal de la autoridad. - El demandante incurrió en un equívoco al sostener que la pérdida de ejecutoriedad pueda afectar la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, toda vez que la norma aludió a los eventos en los cuales el acto administrativo que adquirió firmeza deja de ser obligatorio o vinculante por causas sobrevinientes, bien sea por extinción del acto mismo o solo de sus efectos. - A partir de la ejecutoria de la sentencia que definió en el proceso laboral que Juan Fernando Sanín Echeverri no tenía derecho al reajuste pensional, era plenamente consciente que no debía devengar las sumas derivadas de ese reajuste, por lo tanto era obligación de Pensiones de Antioquia expedir el respectivo acto administrativo que reliquidara la pensión correspondiente con la Resolución 2196 de 28 de julio de 2003. 2.
Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: - ¿La Resolución 019030465 del 27 de septiembre de 2019 adolece de falsa motivación, por haberse expedido más de 6 años después de la ejecutoria de la sentencia de la jurisdicción ordinaria laboral? 13 SAMAI, índice 9. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Actos susceptibles de control judicial El acto definitivo particular constituye una declaración de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos al crear, modificar, reconocer o extinguir situaciones jurídicas, de tal manera que únicamente las decisiones de la administración generadas por la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que imposibilitan continuar esa actuación, o que deciden de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte del juez contencioso administrativo.
A su turno, los actos de ejecución se profieren en cumplimiento de una sentencia judicial y en ese sentido, no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, esta Corporación ha admitido una excepción según la cual los actos de ejecución pueden controvertirse cuando la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance de la decisión hasta el punto de crear situaciones jurídicas nuevas o distintas que no se hayan discutido ni definido en el fallo.
En esa oportunidad señaló: « […] Previo a resolver el fondo de controversia, se debe precisar que si bien es cierto esta Corporación ha sostenido que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República, también lo es que en ocasiones se han aceptado algunas excepciones, las cuales surgen del desconocimiento de la decisión judicial, en cuanto creen una situación nueva.
Así se ha sostenido en diferentes pronunciamientos: «Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan14, lo cual no ocurre en este asunto.»15 «De conformidad con los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos de ejecución, es decir, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una 14 Ver sentencias de la Sección Tercera de 9 de agosto de 1991, radicación 5934, M.P. Julio César Uribe Acosta; de Sección Segunda de 15 de agosto de 1996, radicación 9932, M.P. Javier Díaz Bueno; de Sección Primera de 4 de septiembre de 1997, radicación 4598, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 15 Sección Primera.
Sentencia de 19 de diciembre de 2005, radicación 25000-23-24-000-2004- 00944-01, C. P Dr. Rafael E. Ostau de la Font Pianeta. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri decisión administrativa o judicial,16 no son objeto de control jurisdiccional, salvo que, como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, 17 desconozcan la decisión o creen situaciones jurídicas nuevas o que vayan en contravía de lo dispuesto […]18 «En este orden de ideas, se concluye que las decisiones que expide la Administración como resultado de un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son objeto de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; de manera que los actos de ejecución que se expiden en cumplimiento de una decisión judicial o administrativa se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación y solo se expiden en orden a materializar o ejecutar esas decisiones […]»19.
En igual sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que los actos de ejecución, se caracterizan por20: i) no admitir recursos en sede administrativa; ii) en caso de que causen perjuicio al administrado, este podrá demandar su nulidad de acuerdo con las reglas de control de los actos administrativos; y iii) como regla general, frente a los actos de ejecución de las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control judicial, pero ello depende de su configuración, fines y efectos, con independencia de la denominación que le dé la autoridad.
De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible continuar determinada actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En otras palabras, «[…] los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones”21». 2.2.2.
Sobre la falsa motivación como elemento de validez de los actos administrativos Por regla general, su nacimiento como actos jurídicos del Estado, está determinado por el cumplimiento de los supuestos objetivos y subjetivos dentro de los que se encuentran: el órgano o sujeto que lo profiera, una declaración emanada de ese 16 Sección Tercera.
Sentencia del 19 de septiembre de 2002, radicación ACU-1486, C. P Dra. María Elena Giraldo Gómez. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 19 de diciembre de 2005, radicación 00944, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. 18 Sentencia de noviembre 20 de 2008, C. P Dra. Ligia López Diaz, radicación 25000-23-27-000- 2002-00692-01(16374). 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A, Sentencia de 9 de abril de 2014, radicación 73001-23-31-000-2008-00510-01(1350-13). 20 Corte Constitucional, sentencia T-923 de 2011. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 15 de abril de 2010, radicación: 52001-23-31-000-2008-00014-01(1051-08). 11 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri sujeto, un objeto sobre el cual recae esa manifestación, un motivo que lo fundamenta, la forma en que se exteriorice y el fin que deba lograr con esa decisión. Dentro de ellos, el motivo entendido como las circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que se aducen para proferir el acto, constituye una garantía del derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, cuyo alcance se ha definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado no solo como la expresión de las razones que lo justifican, sino que además deben ser veraces, esto es acordes con la realidad fáctica y jurídica que da lugar a su expedición22.
Ahora bien, el vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó23: «[…] Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;
(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]».
De acuerdo con lo anterior, esta causal de nulidad señalada en el artículo 137 del CPACA, tiene lugar i) por falsedad en los hechos, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados, o ii) por apreciación errónea de los hechos, cuando habiéndose estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta. 2.2.3.
La pérdida de fuerza ejecutoria como causal de ineficacia del acto administrativo Los actos administrativos también están dotados de los elementos de eficacia, entendida esta como la capacidad para producir los efectos jurídicos que persigue, es decir su aptitud para materializar en el mundo exterior los objetivos que busca alcanzar.
Un acto administrativo eficaz es un acto oponible y obligatorio. La regla 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de noviembre del 2021. Radicación 11001-03-25-000-2019-00763-00(5728-19). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección A, Sentencia del 17 de marzo de 2016, radicación 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12) 12 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri general es que este tipo de manifestaciones de voluntad de la administración tenga eficacia inmediata a partir de su firmeza y que sea constante en el tiempo.24 De conformidad con el artículo 91 del CPACA25, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, pierden obligatoriedad y, por lo tanto no podrán ser ejecutados cuando: i) sus efectos se suspenden provisionalmente por medio de una decisión judicial; ii) desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho; iii) al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; iv) se cumple la condición resolutoria a que se encuentra sometida el acto; y v) el acto pierde vigencia. Cuando se configure alguna de estas causales, el acto administrativo deja de producir efectos y, por ende no puede ser ejecutado.
La competencia para su declaración le corresponde a la autoridad que lo profirió. Con relación a la desaparición de los fundamentos de derecho del acto, la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 66 del Decreto 01 de 1984, hoy 91 del CPACA en la sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995, razonó así: «El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico.
Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo26”.».
De esta manera, la pérdida de la fuerza ejecutoria se relaciona con la obligatoriedad del acto y la posibilidad que tiene la administración de hacerlo cumplir aun en contra 24 Ibidem 21. 25 «ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 2. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. […]». 26 Con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri de la voluntad de los administrados, y uno de los eventos de ocurrencia, es justamente la desaparición de los fundamentos jurídicos de la decisión, cuáles sean.
Esta figura opera por ministerio de la ley, es decir que la causal OPERA ipso jure, genera un obstáculo para que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios. Para distinguir la pérdida de fuerza ejecutoria del decaimiento como una relación de género – especie, esta Corporación explicó: «El decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias sobre las cuales se sustenta o se fundamenta su expedición desaparecen del ordenamiento jurídico, como consecuencia bien de la declaratoria de inexequibilidad o de la nulidad de la norma legal en la cual se sustenta el acto administrativo; este fenómeno también se presenta si los actos administrativos son anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; una vez ocurre el decaimiento de un acto administrativo, la consecuencia jurídica que se produce es impedir que hacia el futuro siga produciendo efectos.»27.
En tal sentido, es claro que una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, es aquella concerniente a la desaparición de su fundamento de derecho, a lo que la doctrina y la jurisprudencia denominó decaimiento. De lo anterior es posible concluir que las causales de nulidad ocurren en la etapa de formación del acto administrativo, ya sea por circunstancias, internas o externas, predicables en el momento en que nace a la vida jurídica.
En relación con los motivos de la decisión como elemento de existencia, la falsa motivación se configura respecto de los hechos que le sirven de sustento o la apreciación de aquellos por la administración. Por su parte, las causales de pérdida de fuerza ejecutoria están referidas a circunstancias que se presentan con posterioridad al surgimiento de la decisión administrativa, sin que tengan la capacidad de conducir a su anulación sino a su ineficacia que opera por ministerio de la ley. 2.2.4.
Del cumplimiento de los fallos por parte de las entidades públicas y la ejecutoria de las providencias En torno a la ejecución de los fallos en los que se imponga una condena a las entidades públicas, el artículo 192 del CPACA prevé los siguientes términos: i) 30 27 Sentencia del 22 de febrero de 2017, Sección Tercera, Subsección A, expediente 58352, M.P. Hernán Andrade Rincón. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri días contados desde su comunicación para que la autoridad correspondiente adopte las medidas necesarias para ese efecto, en el evento en que imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero; y ii) 10 meses a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia, cuando se trate del pago o devolución de una suma de dinero.
La norma en cita también establece una carga a los beneficiarios atinente a acudir ante la entidad responsable dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que imponga, liquide una condena o apruebe una conciliación para hacerla efectiva, pues una vez vencido ese término, dejan de causarse emolumentos de cualquier índole.
El inciso final del artículo 192 ibidem determinó que el incumplimiento de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarrea las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar. Ahora, la ejecutoria de las providencias judiciales se encuentra regulada en el artículo 302 del Código General del Proceso28 y se configura cuando: i) carecen de recursos; ii) vencieron los términos sin que se hayan interpuesto aquellos procedentes; o iii) queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
A su vez, «[…] la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada»29, en virtud de la cual la causa petendi juzgada en aquella providencia no puede volver a discutirse ante la jurisdicción. Sin embargo, el artículo 303 del CGP prevé una excepción, toda vez que «[…] [l]a cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión».
Su objeto es el control de legalidad de una sentencia que ostenta esa condición de inmutabilidad por las causales taxativas del artículo 250 del CPACA, con el fin de restablecer el imperio de la justicia como supremo fin del derecho o del orden jurídico30. En ese sentido, el auto del 12 de agosto de 201431 de la Sala Plena de esta Corporación consideró que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, comoquiera que permite cuestionar el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada fundado en situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, 28 En adelante CGP. 29 Artículo 303 del CGP. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, rad. 11001-03-15-000-1997-00142-00(REV), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de agosto de 2014, radicación: 110010315000201302110 00. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri pero que revisten tal gravedad que «[…] el legislador autoriza romper el principio de la cosa juzgada (res iudicata pro veritate habetur) y que están descritos en las ocho causales aludidas, que tienen la aptitud de cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia, por eventos como falsedad, error, dolo o la aparición de documentos determinantes que hubiesen alterado de manera sustancial la providencia adoptada.
Igualmente, la sentencia es revisable cuando medie una causal de nulidad originada en el fallo que se recurre, cuando este no admitiese recurso de apelación […]». Ese objeto distintivo de excepción a la cosa juzgada también ha sido destacado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en varias oportunidades32. Es así como en la sentencia C-450 de 2015 indicó que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho, fue diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por razones de justicia material acorde con el ordenamiento jurídico. 2.3.
Análisis del caso concreto 2.3.1. Lo probado dentro del proceso33 - Por medio de la Resolución 2196 de 28 de julio de 2003 expedida por el gerente y el director jurídico de Pensiones de Antioquia le reconocieron la pensión de vejez a Juan Fernando Sanín Echeverri por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 199334, en cuantía de $2.926.712 y a partir del 28 de noviembre de 2002, día siguiente al retiro del servicio oficial, en virtud de una orden de tutela, al considerar lo siguiente: «[…] El señor Juan Fernando Sanín Echeverri […] teniendo como última entidad el departamento de Antioquia presentó solicitud de pensión de vejez.
Analizada su historia laboral se encuentra que el señor Sanín Echeverri ha laborado en el sector público así: Municipio de Medellín del 18 de enero de 1971 hasta el 14 de septiembre de 1982, por este período son 4.258 días, Departamento de Antioquia del 14 de septiembre de 1982 hasta mayo 06 de 1984, por éste periodo son 601 días. Volvió a ingresar a laborar con el Departamento de Antioquia el 7 de mayo de 1984 hasta el 02 de enero de 1986, que sumado equivale a 606 días, posteriormente ingresó a laborar nuevamente con el Departamento de Antioquia el 19 de febrero de 1986 hasta el 28 32 Entre otras, se pueden consultar las sentencias C-372 de 1997;
C-090 de 1998; C-269 de 1998; C-680 de 1998; C-252 de 2001; SU-858 de 2001; C-207 de 2003; T-1013 de 2001; T-1031 de 2001; T-086 de 2007; T-825 de 2007; T-584 de 2008; C-520 de 2009 y C-450 de 2015. 33 Documentos aportados con la demanda visibles en SAMAI, índice 2, documento 5_050012333000202100134012EXPEDIENTEDIGI20220208113752.PDF 34 Con fundamento en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, que exige 55 años de edad y 20 años de servicios personales al Estado.
En ese acto se señaló además que demandante nació el 26 de mayo de 1947, por lo que a la fecha de expedición contaba con más de 55 años de edad. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri de noviembre de 2002 que sumado equivale a 6.127 con 172 interrupciones en total, para un total de 11.420 días laborados.
Además laboró como docente de la Universidad Nacional por horas en tiempo simultáneo, éste tiempo promediado equivale a 5.708 días. Total tiempo laborado en el sector público: 31 años y 109 días. […] La Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional nos ha objetado en varias oportunidades porque se han presentado unas diferencias con los días que les corresponde, es por eso que una vez analizada la situación se procede a distribuir los tiempos entre la Caja y la UNAL empleador. […] Por encontrarse de por medio un fallo de tutela donde nos condenan a pagar la prestación del señor Sanín Echeverry en un término no superior a 15 días, se concede la misma, es de anotar que sobre este caso en particular se elevó consulta a la superintendencia bancaria y una vez se obtenga respuesta sobre el caso se harán las correcciones pertinentes. […]». - A través de la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004 las mismas autoridades de Pensiones de Antioquia modificaron el anterior acto, «[…] en el sentido de que el monto de la pensión de jubilación del señor Juan Fernando Sanín Echeverri […] es de $4.039.345.oo, pensión que se reconocerá a partir del 02 de diciembre de 2002, día siguiente al momento en que acreditó el retiro definitivo del servicio oficial, en virtud del fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito. […]» que «[…] ordenó a la dirección del Fondo de Pensiones de Antioquia que en el improrrogable término de 8 días, contados a partir de la fecha de notificación del fallo de tutela, expid[iera] el acto de administrativo por medio del cual reliquid[ara] la pensión de jubilación por vejez, debiendo aplicar en su integridad el contenido de los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, los Decretos 1045 de 1978, artículo 45, 717 de 1978 artículo 12 y 2 de la ley 5 de 1969 […] (sic)». - Por medio de fallo del 25 de mayo de 2007, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito Judicial de Medellín absolvió a Pensiones de Antioquia, al departamento de Antioquia y a la Universidad Nacional de las pretensiones formuladas en su contra por el señor Juan Fernando Sanín Echeverri, al considerar lo siguiente: «[…] ningún aporte de las normas citadas establece como factor para liquidar los aportes o cotizaciones con miras a una pensión, los conceptos reclamados por el demandante, o sea, la prima de servicio, de vacaciones y de navidad.
Y cuando la norma es clara ni puede el juez entrar a interpretarla sino a aplicarla, porque además es a la ley a los que está obligado el juez, en tanto la jurisprudencia es criterio auxiliar para cuando no exista norma positiva o esta no sea clara, caso este en el cual no le es dable sustituirla sino interpretarla. Adicionalmente se tiene que cuando la norma [se] refiere al promedio de lo devengado en el tiempo que faltaba para cumplir la edad, necesariamente hay que asumir que es sobre lo devengado y cotizado al sistema, pues es la cotización la que determina la financiación de este, y si no se cotizó sobre determinados factores entonces no se financió su posterior inclusión e[n] la base de liquidación, por lo que incluirlos es socavar económicamente al sistema en perjuicio de quienes hoy cotizan y en un fututo encontrarán que su aporte menguó o agotó pagando, a quienes los antecedieron, 17 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri montos pensionales superiores a los que financiaron con sus propias cotizaciones.
Y es que una situación era cuando la misma entidad pública que hacía de empleadora respondía con su propio fondo por el pago de la pensión como contraprestación al servicio recibido y tiempo del mismo y, otra situación es el régimen de prima media con prestación definida administrado por la ahora demandada, donde el monto de la prestación tiene directa relación con la base de cotizaciones que se le hicieron. […]» (sic) [Se resalta] - El demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de Decisión Laboral en sentencia del 22 de mayo de 2008 que confirmó la decisión bajo el siguiente argumento: «[…] el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 que expresamente consagra cuál es la base de cotización de los trabajadores del sector público y de la cual no podía apartarse el Departamento de Antioquia, afectándose con ello el monto de la pensión pues incluso la norma se refiere a que “En todo caso el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión”, lo cual vienen armonizar con que el Sistema Pensional debe mantener una financiación suficiente, donde no sea dable el reconocimiento de prestaciones basadas en factores salariales por los cuales no se hayan efectuado las correspondientes cotizaciones de acuerdo con la ley, tratándose de servidores públicos, como en este caso, donde la legislación regula la forma como debe considerarse el salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, (artículo 18 de la Ley 100 de 1993) de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto Reglamentario 1158 de 1994 (artículo 1º) que modificó el artículo 6º del Decreto 691 de 1994, que precisan cuáles son los factores que sirven de soporte para la liquidación de la prestación pensional, dentro de los cuales no hacen parte -por expresa disposición legal- los invocados por el demandante, a efectos de la reliquidación pensional que pretendió. […]» (sic) [Se resalta] - Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de casación y al efecto argumentó «[…] la interpretación errónea de los artículos 36, 133 y 151 de la Ley 100 de 1993» entre otros35, el cual se declaró infundado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 29 de mayo de 2013, en razón a que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas según el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conlleva a que le monto de la pensión, esto es el porcentaje de aquella sea el previsto en la normatividad anterior, así como la edad y el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, pero no el IBL que debe determinarse tal como lo prevé el inciso 3 de la disposición en cita. - El gerente general de Pensiones de Antioquia expidió la Resolución 2019030465 el 27 de septiembre de 2019 con ocasión de la sentencia de casación de la Corte Suprema de Justicia del 29 de mayo de 2013, por la cual revocó la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004 y dejó en firme la 2196 del 28 de julio de 2003, en la que 35 Artículos 5 de la Ley 171 de 1961; 45 del Decreto 1045 de 1978; 29 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2 y 3 de la Ley 33 de 1985 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 18 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri se determinó que la mesada pensional a la fecha de reconocimiento correspondía a $2.926.712, a partir del 2 de diciembre de 2002. 2.3.2.
Análisis de la Sala La Sala recuerda que el tribunal de primera instancia declaró la nulidad parcial del acto acusado en lo atinente a la devolución de las sumas pagadas al demandante, al considerar que i) no se configuró la pérdida de ejecutoriedad establecida en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, pues este no predica de las sentencias sino de los actos administrativos y, en todo caso, tampoco es viable analizar la forma en que Pensiones de Antioquia reliquidó su mesada pensional por tratarse de un acto de ejecución; y ii) el cobro de las sumas pagadas en exceso por la entidad, causadas entre la ejecutoria de la decisión judicial y la expedición del acto administrativo acusado, constituyó un asunto adicional a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia. En virtud de los artículos 83 de la Constitución Política, 164 numeral 1, literal c) del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no hay lugar a su devolución en razón a que no se desvirtuó la buena fe.
El apelante alega que la nulidad del acto acusado no debió ser parcial sino total, pues el acto acusado adolece de falsa motivación por haberse expedido fuera del término de 5 años previsto en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA. En relación con este primer cargo de la apelación, la Subsección señala que como se expuso en el acápite precedente, la falsa motivación es un vicio relativo a los elementos de validez del acto administrativo, por ende puede configurarse en la formación de aquel y deviene en la nulidad en caso de acreditarse.
A diferencia de lo anterior, la pérdida de ejecutoriedad prevista en el artículo 91 del CPACA solo ocurre respecto de las decisiones de la administración – no de las sentencias judiciales-, por causas sobrevinientes y posteriores a su expedición que conllevan su ineficacia o decaimiento por ministerio de la ley. En el caso de las sentencias, la excepción a la cosa juzgada está constituida por el recurso extraordinario de revisión. Establecido lo anterior, se analizará si en efecto la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019 fue expedida con falsedad en los hechos o apreciación errónea de aquellos por parte de la autoridad que lo expidió. Frente al primero de aquellos, se tiene que las razones de orden fáctico y jurídico en las que se fundamentó la decisión fueron los siguientes: «[…] 1.
Pensiones de Antioquia mediante Resolución No. 2196 del 28 de julio de 2003, reconoció la pensión de jubilación solicitada por el señor Juan Fernando Sanín Echeverri […], por valor de $2.926.712, a partir del 28 de noviembre de 2002, día siguiente al retiro 19 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri definitivo del servicio oficial, por mediar sentencia de tutela donde se ordenó conceder la prestación económica. 2.
Mediante Resolución No. 709 del 04 de agosto de 2004, Pensiones de Antioquia modificó la Resolución No. 2196 del 28 de julio de 2003, mediante la cual se había reconocido a Juan Fernando Sanín Echeverri la pensión de jubilación, en el sentido de indicar que la mesada pensional sería por la suma de $4.039.345 a partir del 2 de diciembre de 2002, día siguiente al momento en que acreditó el retiro definitivo del servicio oficial, en virtud de la decisión proferida por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín y hasta tanto la jurisdicción ordinaria laboral lo decidiera en forma definitiva. 3.
La sentencia de tutela en su artículo tercero establece: “Se le advierte al demandante que cuenta con un término de cuatro (4) meses para instaurar la respectiva acción ante la Justicia Ordinaria Laboral, so pena de perder los efectos previstos en este fallo”. 4. El Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín mediante sentencia fechada el 25 de mayo de 2007, absolvió a Pensiones de Antioquia y al departamento de Antioquia de todas las pretensiones formuladas en su contra por el señor Juan Fernando Sanín Echeverri. 5.
El Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de Decisión Laboral por sentencia radicado No. 408-2007 apelación - sentencia del 22 de mayo de 2008, decidió el recurso de apelación interpuesto resolviendo CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. 6. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia Magistrado Ponente Luis Gabriel Miranda Buelvas, mediante sentencia SL375-2013 del 29 de mayo de 2013, radicado No. 37.033, decidió el recurso de casación interpuesto por el señor Juan Fernando Sanín Echeverri contra la sentencia dictada el 22 de mayo de 2008 proferida por el Tribunal Superior de Medellín, resolviendo “NO CASAR” la sentencia. […]» (sic) Luego de ello, esbozó las razones que motivaron la expedición del acto acusado, consignadas en sus considerandos así: «[…] 7.
En cumplimiento de lo anterior, Pensiones de Antioquia, revocará la Resolución No. 709 del 4 de agosto de 2004, por medio de la cual se modificó la Resolución 2196 del 28 de julio de 2003, mediante la cual se había reconocido pensión de jubilación a Juan Fernando Sanín Echeverri, en el sentido de dejar en firme el contenido de la Resolución 2196 del 28 de julio de 2003, cuya mesada pensional para la fecha de su reconocimiento correspondía a la suma de $2.926.712, a partir del 2 de diciembre de 2002, mesada pensional que para el año 2013 fecha en que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia de casación, correspondía a la suma de $4.903.907 y para el año 2019 asciende a la suma de $6.283.944, valor que continuará recibiendo Juan Fernando Sanín Echeverri, a partir del ingreso a la Nómina de Pensionados de Pensiones de Antioquia. 8.
De acuerdo con lo anterior, Juan Fernando Sanín Echeverri adeuda a Pensiones de Antioquia a título de mayor valor de la mesada pensional, recibido desde la fecha de ejecutoria de la sentencia emitida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema 20 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri de Justicia (20 de junio de 2013) hasta el 30 de septiembre de 2019, la suma de $209.614.983, incluyendo las mesadas adicionales, distribuida de la siguiente manera: TOTAL RETORACTIVO DE MESADAS $180.200.921 TOTAL RETROACTIVO MESADA ADICIONAL DE DICIEMBRE $14.223.923 TOTAL RETROACTIVO MESADA ADICIONAL DE JUNIO $15.190.139 TOTAL LIQUIDACIÓN MAYOR VALOR ADEUDADO $209.614.983 9.
Por lo anterior, Pensiones de Antioquia invita a Juan Fernando Sanín Echeverri para que se presente a suscribir acuerdo de pago, a fin de que se ponga al día en los dineros que por concepto de mesadas recibió desde que se ejecutorió la sentencia de casación SL375-2013 del 29 de mayo de 2013, radicado 37.033 hasta el día de la notificación de la presente resolución. 10.
La anterior decisión se encuentra debidamente ejecutoriada y es procedente su cumplimiento. […]» [Se resalta] Con fundamento en lo anterior resolvió: «[…] Artículo primero: Dar cumplimiento a la sentencia de casación proferid[a] por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente Luis Gabriel Miranda Buelvas, mediante sentencia SL375-2013, de fecha 29 de mayo de 2013, radicado 37-033, que decidió el recurso de casación interpuesto por Juan Fernando Sanín Echeverri contra la sentencia dictada el 22 de mayo de 2008 proferida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en la que se dispuso “NO CASAR” la sentencia emitida por el Tribunal Superior de Medellín. Artículo segundo: En cumplimiento de lo anterior Pensiones de Antioquia REVOCA la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004, que modificó la Resolución 2196 del 28 de julio de 2003, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación a Juan Fernando Sanín Echeverri identificado con cédula 8.276.527.
Artículo tercero: Dejar en firme el contenido de la Resolución 2196 del 28 de julio de 2003, cuya mesada pensional para la fecha de su reconocimiento correspondía a $2.926.712, a partir del 2 de diciembre de 2002, mesada pensional que para el año 2013 fecha en que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia de casación, correspondía a la suma de $4.903.907 y para el año 2019 asciende a la suma de $6.283.944, mesada pensional que continuará recibiendo Juan Fernando Sanín Echeverri, a partir del ingreso a la Nómina de Pensionados de Pensiones de Antioquia.
Artículo cuarto: Pensiones de Antioquia continuará reconociendo y pagando a Juan Fernando Sanín Echeverri, una mesada pensional en cuantía $6.283.944 para el año 2019. Artículo quinto: Del valor de la pensión se efectuarán los descuentos por servicios de salud, conforme a lo dispuesto legalmente, los cuales serán girados a la EPS que voluntariamente elija.
Artículo sexto: Enviar copia de esta resolución a la Dirección Administrativa y Financiera de Pensiones de Antioquia, para lo de su competencia. 21 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri Artículo séptimo: Pensiones de Antioquia invita a Juan Fernando Sanín Echeverri, para que se presente a suscribir acuerdo de pago, a fin de que se ponga al día en los dineros que por concepto de mesadas recibió desde que se ejecutorió la sentencia de casación SL375-2013 del 29 de mayo de 2013, radicado 37.003 hasta el día de notificación de la presente resolución. Artículo octavo: Notificar el contenido de la presente resolución a Juan Fernando Sanín Echeverri, haciéndole saber que contra ella no precede recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución de una sentencia. […]» (sic) [Se resalta] De acuerdo con lo anterior, la Subsección señala en primer lugar que contrario a lo señalado por el a quo, el acto administrativo censurado es un acto definitivo en estricto sentido más no un acto de ejecución. Esto por cuanto el control de legalidad de la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004 por el cual se dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación era un asunto comprendido dentro del objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo previsto en el artículo 104 del CPACA36, el cual prevé lo siguiente: «[…] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]». [Se resalta] De acuerdo con lo expuesto es evidente que el juzgamiento de los actos administrativos es uno de los asuntos a los que el legislados extendió el control ejercido por esta jurisdicción respecto de la función administrativa, y es posible a través de los diversos medios de control descritos en los artículos 137, 138, 139 y 141 del CPACA, según el caso, y con el agotamiento de los presupuestos procesales correspondientes.
No obstante, la orden de tutela por la cual se dispuso una medida transitoria hasta tanto instaurara la «[…] respectiva acción ante la Justicia Ordinaria Laboral, so pena de perder los efectos previstos en este fallo […]», conllevó a que Juan Fernando Sanín Echeverri así lo hiciera, pese a la falta de jurisdicción y competencia, el asunto se resolvió por medio de una sentencia ejecutoriada a partir del 20 de junio de 201337 y, por lo tanto con fuerza de cosa juzgada. 36 «[…] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]». [Se resalta] 37 Según lo señalado en la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019. 22 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri Aquellas sentencias descritas en precedencia, no emitieron ninguna orden en particular respecto al asunto sub judice; su decisión consistió en absolver a Pensiones de Antioquia como entidad demandada, así como al departamento de Antioquia y a la Universidad Nacional como litisconsortes, y la casación se declaró infundada.
Lo cierto es que esto fue lo que motivó a la entidad demandada a expedir la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019). A través de la revocatoria extinguió la actuación administrativa que dispuso la reliquidación de la prestación periódica devengada por Juan Fernando Sanín Echeverri y dejó en firme la 2196 del 28 de julio de 2003 que inicialmente dispuso la cuantía de la mesada pensional en $2.926.172.
Igualmente, la Subsección establece que aun ello no ocurriera, lo cierto es que sí se configuró el decaimiento como causal de pérdida de ejecutoria, pero no respecto del acto acusado como se expuso, sino respecto de la Resolución 709 del 4 de agosto de 2004, esto es, cuando se cumplió la condición resolutoria establecida en la sentencia de tutela proferida por el Juez Veintisiete Penal del Circuito de Medellín, en la que claramente se ordenó la medida transitoria por el término de 4 meses hasta que «[…] [se] instaurar[a] la respectiva acción ante la Justicia Ordinaria Laboral […]», lo que ocurrió, se reitera, con el proceso laboral y la decisión del recurso extraordinario de casación en el que se determinó que el período del IBL y los factores salariales no pertenecen al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Es por ello que las mismas autoridades de Pensiones de Antioquia modificaron el anterior acto, «[…] en el sentido de que el monto de la pensión de jubilación del señor Juan Fernando Sanín Echeverri […] es de $4.039.345.oo, pensión que se reconocerá a partir del 02 de diciembre de 2002, día siguiente al momento en que acreditó el retiro definitivo del servicio oficial, en virtud del fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito. […]» que «[…] ordenó a la dirección del Fondo de Pensiones de Antioquia que en el improrrogable término de 8 días, contados a partir de la fecha de notificación del fallo de tutela, expid[iera] el acto de administrativo por medio del cual reliquid[ara] la pensión de jubilación por vejez, debiendo aplicar en su integridad el contenido de los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, los Decretos 1045 de 1978, artículo 45, 717 de 1978 artículo 12 y 2 de la ley 5 de 1969 […] (sic)».
En ese orden de ideas, se tiene que en lo concerniente a la reliquidación pensional, asunto analizado por la jurisdicción ordinaria laboral, el acto acusado no adolece de la falsa motivación alegada por el demandante pues la decisión en efecto obedeció a lo considerado por la autoridad judicial y tampoco ocurrió la pérdida de ejecutoriedad de conformidad con el numeral 3 del artículo 91 del CPACA pues lo cierto es aquella no puede predicarse de la sentencia ni se acreditó respecto del acto acusado, máxime cuando no se impuso condena alguna a la entidad demandada exigible en los términos del artículo 192 ibidem, por lo que este cargo 23 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri de la apelación no prospera.
Por otro lado, respecto del argumento atinente a que «[…] desconoció el mandato contenido en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, que le permitía cumplir inmediatamente el fallo referido una vez ejecutoriado […]», es necesario advertir que este también se predica de los actos administrativos, sin que haya lugar a pronunciase frente a este pues no fue alegado en la demanda y el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para incluir nuevos reproches contra la decisión objeto de control, pues admitir lo contrario, implicaría afectar el debido proceso de la demandada, al pretermitir todas las oportunidades procesales de la primera instancia para ejercer su derecho de defensa y contradicción y la garantía de la doble instancia. La afirmación final del apelante consistió en que la actuación del demandante fue de buena fe, toda vez que siempre acudió a la vía judicial para dirimir las diferencias con Pensiones de Antioquia respecto de la reliquidación de su pensión de vejez.
Sobre el particular, se señala que de acuerdo con el artículo 320 del CGP, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]».
De acuerdo con lo expuesto y en atención a que la alzada se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, la Sala no se referirá frente a este aspecto, pues el a quo consideró que en efecto, «[…] la presunción de buena fe que ampara al demandante no fue desvirtuada por la entidad accionada, pues, no fueron aportados elementos probatorios que dieran fe de ello […]» y agregó: «[…] incluso, en tratándose de la devolución de sumas de dinero generadas por errores de la administración, no puede alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperarlos, dado que se parte de la presunción de buena fe que ampara a la persona que los recibe, situación que adquiere mayor énfasis en este caso en el que, no se trató de un error de la administración, sino del cumplimiento de una sentencia judicial que estaba en el deber de acatar, a la cual se le puso inicialmente con la sentencia proferida por la jurisdicción ordinaria laboral al respecto, pero que ante la tardanza de la administración para su ejecución culminó únicamente el pasado mes de septiembre de 2019, por lo que los valores pagados en exceso al demandante entre la ejecutoria de la sentencia y la expedición del acto de ejecución, no pueden ser cobrados por la entidad […]».
En suma, de acuerdo con lo expuesto no hay lugar a pronunciarse frente a ello, en razón a que al considerarse que no se desvirtuó la presunción de buena fe del demandante y en tal sentido, tampoco era procedente la devolución de las sumas pagadas en exceso a Juan Fernando Sanín Echeverri. 24 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri En tal virtud, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019, «[…] en relación con el reintegro de sumas pagadas en exceso por concepto de mesadas pensionales entre la ejecutoria de la decisión judicial y la expedición de dicho acto administrativo […]» y negó las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. 2.4.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.38 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 38 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014). 25 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri En el caso concreto, como no se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019 no fue expedido con falsa motivación, sino que obedeció a lo considerado por la jurisdicción ordinaria laboral y tampoco ocurrió la pérdida de ejecutoriedad derivada del lapso en que Pensiones de Antioquia dio cumplimiento a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 22 de mayo de 2008, pues esta es una causal de ineficacia de los actos administrativos no predicable de las sentencias judiciales y, en todo caso, no se impuso ninguna condena a la entidad.
Asimismo, se evidenció que no hay lugar a pronunciarse frente al reintegro de las sumas pagadas a Juan Fernando Sanín Echeverri, porque no se desvirtuó la presunción de buena fe ante la administración, comoquiera que fue un aspecto favorable de la decisión del apelante razón por la cual se confirmará en su totalidad la sentencia proferida el 4 d agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en tanto declaró la nulidad parcial del acto acusado «[…] en relación con el reintegro de sumas pagadas en exceso por concepto de mesadas pensionales entre la ejecutoria de la decisión judicial y la expedición de dicho acto administrativo […]» y negó las demás pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 4 de agosto del 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por medio de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 2019030465 del 27 de septiembre de 2019, en lo concerniente a la devolución de las sumas pagadas en exceso por concepto de la reliquidación de la pensión de vejez y negar las demás pretensiones de la demanda presentada por Juan Fernando Sanín Echeverri contra Pensiones de Antioquia, según lo considerado en esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. – Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en 26 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00134-01 (0519-2022) Demandante: Juan Fernando Sanín Echeverri el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.