CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P. Demandada: Corporación Autónoma Regional del Quindío1 Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío el 20 de junio de 2019 que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Empresas Públicas de Armenia E.S.P. presentó demanda2 contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, con fundamento en las siguientes pretensiones: 1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, “[…] por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones […]”, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 20 de mayo de 2019. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018 proferida por el Subdirector de Regulación y Control Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, notificada por el aviso el 21 de enero de 2019, “Por el cual se atiende la reclamación interpuesta por Empresas Públicas de Armenia E.S.P. en contra del cobro de la tasa retributiva realizado por las cargas contaminantes vertidas en el año 2017 y se adoptan otras disposiciones”.

SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración de nulidad y a TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, que se declare que EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENÍA E.S.P. no está obligada al pago de la Tasa Retributiva por el período facturado del año 2016. SUBSIDIARIA NÚM.

1. DE LA SEGUNDA PRETENSIÓN: Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, que se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Quindío a reliquidar a favor de EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA E.S.P., la tasa retributiva del año 2017, teniendo en cuenta en todos sus tramos un factor regional igual a 1.

Además, que se ordene la reliquidación de las facturas de los usuarios especiales teniendo en cuenta la caracterización de los vertimientos de los usuarios. TERCERA: A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO y/o REPARACIÓN DEL DAÑO, que se ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO a devolver las sumas liquidas de dinero que pagó EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENÍA E.S.P. por concepto de la tasa retributiva por los períodos facturados en el año 2016, con las multas, intereses corrientes y moratorios, causados entre el pago efectivo y la devolución efectiva de los dineros.

SUBSIDIARIA NÚM. 1 DE LA TERCERA PRETENSIÓN: A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO y/o REPARACIÓN DEL DAÑO, que se ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO a tener como saldos a favor, las sumas liquidas de dinero pagadas de más, por concepto de incremento en el factor regional, con sus respectivos intereses. CUARTA: Que se ORDENE dar cumplimiento a la sentencia, en los términos y condiciones previstas en los artículos 187, 188, 189 y 192 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […]”.

Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 2. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 20 de junio de 2019, decidió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: RECHAZAR la presente demanda, por las razones expuestas. […]”. 3. Para fundamentar su decisión, consideró que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que las facturas núms. 694, 696, 698, 700, 707, 708, 709, 710, 712, 714, 716, 718, 721, 723, 724, 725, 730, 732, 734, 736, 739, 741 a 753, 755 a 758 y 789 todas de 2018 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por medio de las cuales cobró a la parte demandante la tasa retributiva por vertimientos puntuales 3 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 causados en la vigencia 2017, se notificaron el 30 de abril de 20184, el término de caducidad venció el 1.º de septiembre de 2018 y la demanda se presentó, el 20 de mayo de 2019. 4.

Resaltó que la demanda se presentó superando el término de 4 meses contado a partir del día siguiente a la notificación de las facturas como actos administrativos definitivos. Al respecto, señaló textualmente: “[…] Ahora bien, en materia de tasas retributivas la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado […] en providencia de 22 de febrero de 2018, realizó una nueva lectura de lo dispuesto en el Decreto 2667 de 2012 conforme a la cual concluyó que las facturas expedidas en vigencia de dicha norma sí son actos administrativos definitivos sujetos a control por parte de esta jurisdicción y por tanto llamados a ser demandados cuando pretenda cuestionarse la legalidad del cobro de la tasa. […].

Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que las facturas expedidas por primera vez para cobrar la tasa retributiva por vertimientos en la vigencia del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012 sí son actos definitivos y por tanto susceptibles de control judicial, emerge con claridad que en el presente asunto al estarse frente a unas facturas expedidas no solo en vigencia de dicha norma, sino de la providencia mediante el cual el Consejo de Estado modificó su postura frente al carácter de las facturas de cobro de la tasa retributiva, los actos administrativos que debieron demandarse en aras de obtener el restablecimiento del derecho pretendido por la parte actora, ciertamente eran cada una de las facturas en que se establecían las obligaciones tributarias reprochadas.

Ahora bien, siendo precisamente la etapa de admisibilidad de la demanda el momento oportuno para corregir los vicios que puedan afectar el curso normal del proceso y que puedan dar lugar a fallos inhibitorios, como es la indebida escogencia del acto administrativo demandado o la indebida conformación de la proposición jurídica demandable, podría pensarse que en el presente asunto debería disponerse la inadmisión del libelo introductorio a fin de que se corrija e impugnen los actos que realmente debieron demandarse, es decir, las facturas por medio de las que se realizó el cobro de la tasa retributiva para el año 2017, lo cierto es que no resulta procedente disponer en dicho sentido, toda vez que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a las referidas facturas. […].

Ahora bien si en aras de discusión se planteara que la demanda no se presentó dentro del término de caducidad de las facturas, toda vez que se estaba a la espera de la decisión frente a la reclamación interpuesta por la EPA contra el cobro de las tasas retributivas por vertimientos para el años 2017, también es cierto, conforme se anotó previamente, que en vigencia del Decreto 2667 de 2012 dicha reclamación no es necesaria y que una vez realizado el cobro lo procedente simplemente es o bien que se interponga el recurso de reposición contra las facturas o que se demanden directamente.

En todo caso, aunque no puede desconocerse que existe un acto administrativo que resuelve la reclamación frente al cobro efectuado por concepto de tasa retributiva, lo 4 “[…] En el disco compacto anexo entre los folios 33 y 34 consta que la actora recibió las facturas el 30 de abril de 2018, así mismo en la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018, se indica por la entidad demandada que en los días 27 y 28 de abril de 2018, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, a través de las facturas indicadas en la demanda realizó el cobro de la tasa retributiva (fl.39). […]”. 4 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 cierto es que éste no puede enjuiciarse y dar lugar al restablecimiento del derecho pretendido, sin que se cuestionen las facturas por medio de las cuales se cobra la tasa, pues aun cuando el primero desaparezca las facturas continuarían siendo actos administrativos amparados por la presunción de legalidad que gozan de plena ejecutividad y ejecutoriedad. […]” (Destacado fuera del texto).

Fundamentos del recurso de apelación 5. La parte demandante, mediante escrito radicado el 26 de junio de 20195, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, que rechazó la demanda y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1. Adujo que no existía discusión en que las facturas eran actos administrativos, por cuanto contra estas procedía el recurso de reposición, el cual era de carácter facultativo, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1.° del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 20126, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 20157, y el artículo 768 de la Ley 1437. 5.2.

Señaló que, no obstante lo anterior, en los casos en que se presentaran recursos contra las facturas, como sucedía en el caso objeto de examen, los actos que los resolvían también eran susceptibles de control judicial y era a partir de su notificación que se debía contabilizar el término de la caducidad. 5.3. Indicó que la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018 expedida por el Subdirector de Regulación y Control Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío resolvió el recurso interpuesto contra las facturas núms. 694, 696, 698, 700, 707, 708, 709, 710, 712, 714, 716, 718, 721, 723, 724, 725, 730, 732, 734, 736, 739, 741 a 753, 755 a 758 y 789 de 2018 y fue notificada por aviso, el 21 de enero de 2019, por lo que el término de caducidad venció el 22 de mayo de 2019 y, en consecuencia, la demanda había sido presentada oportunamente, en la medida que fue radicada el 20 de mayo de 2019. 5 Cfr. Folio 86 del cuaderno 2 del expediente. 6“Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones”.

“[…] Artículo 2.2.9.7.5.7. Forma de Cobro. […]. Parágrafo 1. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la auto declaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición. […]”. 7 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 8 “[…] Artículo 76.

Oportunidad Y Presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]”. 5 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 5.4.

Concluyó “[…] debe predicarse que efectivamente se encuentra mal individualizado el Acto Administrativo Acusado, puesto que sólo se presentó la solicitud de nulidad del acto que resolvió el recurso y no de las facturas – actos iniciales –. […] Dicho error no es de los que señala el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 como susceptible de rechazo de la demanda, sino de inadmisorio al tenor de lo dispuesto por el artículo 170 ibidem, por lo cual procedo a corregirla […]”.

II. CONSIDERACIONES 6. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de tasas retributivas; v) el marco normativo y jurisprudencial sobre la individualización de las pretensiones vi) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; vii) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; viii) el análisis del caso concreto, y ix) las conclusiones.

Competencia 7. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 20 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 8. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 9. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 20 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437. 6 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 Problema jurídico 10.

Conforme a los argumentos del auto apelado y del recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar, en el caso sub examine, si se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 1.° del artículo 169 de la Ley 1437, por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado.

Marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de tasas retributivas 11. Visto el artículo 2.2.9.7.2.5. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 20159, sobre la definición de la tasa retributiva, esta corresponde a: “[…] aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a los usuarios por la utilización directa e indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.

La tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.

El cobro de la tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento. […]”. 12. Visto el artículo 2.2.9.7.5.7 ibidem, sobre los actos administrativos que se expiden para efectos del cobro de la tasa retributiva, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.9.7.5.7. FORMA DE COBRO. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.

PARÁGRAFO 1 o. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o 9 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 7 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición.

PARÁGRAFO 2 o. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.

PARÁGRAFO 3 o. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.

Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en la Ley 1437 de 2011 […]”10. (Destacado de la Sala). 13. Esta Sección11 consideraba que, antes de la expedición del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 201212, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, las facturas de cobro de la tasa retributiva, en vigencia de los decretos 901 de 1.° de abril de 199713, 3100 de 30 de octubre 200314 y 3440 de 21 de octubre de 200415, no eran actos definitivos, en la medida que los citados decretos, establecieron que se debía agotar el trámite administrativo de reclamación contra las facturas inicialmente emitidas y que el acto que decidía 10 Artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012: “[…] Artículo 24.

Forma de Cobro. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.

Parágrafo 1°. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición. Parágrafo 2°. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.

Parágrafo 3°. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.

Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo. […]” 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2011, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 05001-23-31-000-2001-90101-01, Reiterada en: i) providencia de 20 de junio de 2012, número único de radicación: 76001-23-31-000-2006- 00319-01, C.P.: María Elizabeth García González; ii) providencia 27 de septiembre de 2012, número único de radicación: 76001-23-31-000-2004-01859-01, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno; iii) providencia de 26 de abril de 2013, número único de radiación: 76001-23-31-000-2002-04801-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 12Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. 13 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas. 14 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones. 15Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003 y se adoptan otras disposiciones 8 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 dicha reclamación, no las facturas, era contra el que procedía el recurso de reposición. 14.

En esa medida, se indicaba que las facturas de cobro de la tasa retributiva no eran objeto de control judicial, mientras que el acto administrativo que decidía el recurso de reposición interpuesto, no contra las facturas sino contra el acto administrativo que decidía la reclamación contra las facturas, era el único acto objeto de control judicial, en los siguientes términos: “[…] En este orden de ideas, es claro para la Sala que el acto administrativo definitivo es aquel por medio del cual la administración resuelve o decide la reclamación del usuario sujeto pasivo de la tasa retributiva, en el caso de que aquella sea formulada dentro del término legalmente establecido, como ocurrió en este caso.

La anterior afirmación encuentra sustento en la habilitación expresa que hace el legislador a los sujetos pasivos de la obligación del pago de la tasa retributiva, orientada a que se haga uso de un medio de impugnación denominado reclamación o aclaración de la liquidación de la tasa, recurso éste que no es parte de la vía gubernativa sino que hace que culmine la actuación administrativa ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Ahora bien, el artículo 23 del Decreto 901 de 1997 dispone que “contra el acto administrativo que resuelva el reclamo o aclaración proceden los recursos de ley”, es decir, los recursos de reposición y de apelación. En este contexto, la decisión sobre los recursos interpuestos contra el acto administrativo que decida la reclamación o aclaración, hace que se agote la vía gubernativa, y que quede en firme la decisión contenida en el acto que resuelve la reclamación. […]”16.(Destacados de la Sala) 15.

Posteriormente, la Sección Primera de la Corporación, en providencia de 22 de febrero de 201817, respecto de los actos administrativos definitivos, en materia del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, consideró que, a partir de la expedición del Decreto 2667 de 201218, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 “[…] las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal y como se infiere de la lectura de las normas antes indicadas, así como de la lectura de los incisos últimos del artículo 76 de la Ley 1437 […]”. 16 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 30 de agosto de 2007, nro. único de radicación: 76001- 23-31-000-2006-02106-01, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 22 de febrero de 2018, núm. único de radicación: 630012333000201500048-01, MP: Hernando Sánchez Sánchez. 18Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. 9 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 16.

Lo anterior, en la medida que los citados decretos establecen que contra los documentos (entre ellos están, expresamente enunciados, las facturas o las cuentas de cobro) que ordenan el cobro de la referida tasa procede el recurso de reposición, por lo tanto, en esta última normativa el supuesto cambia, por cuanto, son las facturas de cobro, y no el acto que decidía la reclamación, las que son sujetas de recurso de reposición. Al respecto se consideró: “[…] Las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, la Sala precisa que son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011 y con el análisis que de los mismos ha hecho la citada sentencia de esta Sección de 26 de noviembre de 2015.

De esta forma, se observa que en vigencia de la actual normativa no es necesario, como si ocurría en aplicación de los decretos anteriores, agotar primero el trámite de reclamación para, luego, contra el acto que decide la reclamación proceder a interponer el recurso de reposición […]”. 17. Asimismo, en la citada providencia se indicó que: i) los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas, en el evento que estos se hayan interpuesto, son actos administrativos objeto de control judicial, de conformidad con lo dispuesto el inciso primero del artículo 163 de la Ley 1437 y ii) respecto de las facturas que se expiden con base en lo resuelto en los actos administrativos que deciden los recursos de reposición, se limitan a cumplir lo resuelto en los actos que deciden los recursos de reposición, por lo que su naturaleza jurídica es la propia de los actos administrativos de simple ejecución contra los cuales no proceden recursos y, en consecuencia, no son objeto de control judicial. 18.

De igual forma, sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las facturas como actos definitivos y de los actos administrativos que resuelven los recursos que se presentan contra estas, consideró: “[…] Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento respecto de las facturas como actos definitivos y de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición. Efectuada la anterior precisión, la Sala advierte que se contará el plazo para que opere la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, respecto de los actos administrativos que son objeto de control judicial, desde “[…] el día siguiente de […] la notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos […]”, en este caso, desde el día siguiente de los actos que decidieron los recursos de reposición presentados contras la facturas, o desde “[…] el día siguiente al 10 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, […]” que proceden contra las factura que se expiden para el cobro de la tasa retributiva de vertimiento, de conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 87 y del literal d) del numeral 2) del artículo 164 de la Ley 1437 […]”. 19.

El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 13 de mayo de 202119, así: “[…] 17. De la anterior cita jurisprudencial se desprende que i) las facturas que contienen el cobro de la tasa retributiva por vertimientos se constituyen en actos definitivos susceptibles de ser demandados, así como los actos administrativos que resuelvan los recursos en contra de éstas, y ii) que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve los recursos, si estos fueron interpuestos, o desde el día siguiente al vencimiento del término para interponerlos. 18.

Alega la sociedad demandante que el Consejo de Estado en la providencia de 22 de febrero de 2018 precisó que las “facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos” son actos definitivos, por lo que las facturas aquí demandadas debían notificársele personalmente y no a través de oficio, como en efecto sucedió, razón por la cual se daba por notificada de las mismas el 25 de junio de 2018, fecha en la cual manifestó el conocimiento de ellas, cuando presentó la respectiva reclamación administrativa, dando así cabida a la configuración de la notificación por conducta concluyente de que trata el artículo 72 del CPACA […]” (Destacado fuera del texto). 20.

En suma, de la normativa citada se advierte que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, el cual, no es obligatorio, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la individualización de las pretensiones 21. Visto el artículo 163 de la Ley 1437, sobre la individualización de las pretensiones: 22. Atendiendo a que esta Sección, mediante auto de 11 de abril de 201920, consideró “[…] el acto administrativo que es susceptible de control judicial es el 19 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 13 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación: 63001-23-33-000-2018-00239-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00558-01. 11 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 definitivo y la demanda debe dirigirse contra él […].

En efecto, la norma trascrita establece claramente que se debe individualizar el acto administrativo que se demanda y que, en caso de haberse presentado recursos en contra de él, la decisión sobre éstos se entenderá demandada igualmente. […]. Así, los actos que resuelven los recursos comportan una relación inescindible con la decisión inicial, de forma que no pueden existir autónomamente […].

La única excepción que al efecto es aceptada es cuando el acto definitivo es revocado a través de los recursos contra el interpuestos, en cuyo caso se puede demandar únicamente los últimos […]”. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 23. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 24. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.°, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201521, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 26.

De conformidad con lo anterior se considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 21 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 12 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 27.

Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. Análisis del caso concreto 28.

En el caso sub examine, se observa que el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 20 de junio de 2019, rechazó la demanda por caducidad del medio de control, por considerar que, al notificarse las facturas núms. 694, 696, 698, 700, 707, 708, 709, 710, 712, 714, 716, 718, 721, 723, 724, 725, 730, 732, 734, 736, 739, 741 a 753, 755 a 758 y 789 de 2018 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío el 30 de abril de 2018, el término de caducidad vencía el 1.º de septiembre de 2018.

En ese sentido, señaló que la demanda se presentó, el 20 de mayo de 2019, superando el término de 4 meses contado a partir del día siguiente a la notificación de las facturas que eran los actos administrativos definitivos de la actuación administrativa, sin que se demostrara la interposición de algún trámite previo que diera lugar a la suspensión de su contabilización. 29.

La parte demandante en el recurso de apelación señaló que no se presentó la caducidad del medio de control, porque, aun cuando no había discusión en que las facturas eran actos administrativos, en este caso se había presentado recurso contra las facturas referidas supra, el cual había sido resuelto por medio de la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018 expedida por el Subdirector de Regulación y Control Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, la cual era susceptible de control judicial y, en consecuencia, era a partir de su notificación que se debía contabilizar el término de la caducidad. 30.

Al respecto, conforme se explicó supra, la Sala ha considerado, en casos similares al caso sub examine22, que: i) las facturas que contienen el cobro de la 22 Ver, Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 13 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación: 63001-23-33-000-2018-00239-01. En esta providencia, la Sala consideró: “[…] Ahora bien, respecto de las facturas 759, 761, 762 y 763 la entidad demandante presentó reclamación administrativa, la cual fue resuelta a través de la Resolución No. 2275 de 12 de septiembre de 2018, notificada el 13 de los mismos mes y año, por lo que, el término de los cuatro (4) meses de que trata el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, debe contarse a partir del día siguiente, esto es, entre el 14 de septiembre de 2018 y el 14 de enero de 2019. 13 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 tasa retributiva por vertimientos se constituyen en actos definitivos susceptibles de ser demandados, así como los actos administrativos que resuelvan los recursos en contra de éstas, y ii) que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve los recursos, si estos fueron interpuestos, o desde el día siguiente al vencimiento del término para interponerlos. 31.

En esa medida, la Sala considera que la parte demandante no individualizó en debida forma las pretensiones, en los términos del artículo 163 de la Ley 1437, toda vez que no incluyó como actos demandados acusados las facturas núms. 694, 696, 698, 700, 707, 708, 709, 710, 712, 714, 716, 718, 721, 723, 724, 725, 730, 732, 734, 736, 739, 741 a 753, 755 a 758 y 789 de 2018, sino únicamente la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018 proferida por el Subdirector de Regulación y Control Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío mediante la cual se resolvió el recurso interpuestas contra estas, con lo cual no se atiende que, conforme lo ha indicado esta Sección “[…]. los actos que resuelven los recursos comportan una relación inescindible con la decisión inicial, de forma que no pueden existir autónomamente […] 32.

Ahora, en cuanto a la contabilización del término de caducidad del medio de control de la referencia se reitera que […] se contará el plazo para que opere la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, respecto de los actos administrativos que son objeto de control judicial, desde “[…] el día siguiente de […] la notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos […]”, en este caso, desde el día siguiente de los actos que decidieron los recursos de reposición presentados contras la facturas, o desde “[…] el día siguiente al vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos […]”. 33.

En ese orden, no le asiste razón al Tribunal al contabilizar el término de caducidad desde la notificación de las facturas, en la medida que contra ellas se interpuso el recurso que fue decidido, a través de la Resolución núm. 3711 de 21 de diciembre de 2018, y es a partir del día siguiente a su notificación que se debe contabilizar dicho término, así: 26.

Por el contrario, en relación con las facturas 760, 764, 765 y 766, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente al vencimiento del límite para interponer los recursos, esto es, el 16 de mayo de 2018, por lo que los cuatro (4) meses para presentar la demanda transcurrieron entre el 17 de mayo de 2018 y el 17 de septiembre del mismo año. […]”.

(Destacado fuera del texto). Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 22 de febrero de 2018, núm. único de radicación: 630012333000201500048-01, MP: Hernando Sánchez Sánchez. 14 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 Notificación Res. 3711 de 21 de diciembre de 2018 Término de 4 meses sin solicitud de conciliación Fecha de vencimiento del término para presentar la demanda 22 de enero de 201923 23 de enero de 2019 al 23 de mayo de 2019 El término finalizaba el 23 de mayo de 2019 34.

Por tanto, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, se tiene que la parte demandante radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 20 de mayo de 201924, la Sala considera que esta fue presentada dentro del término procesal oportuno dispuesto en la normativa que regula la materia y, en consecuencia, no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. 35.

Por último, le corresponderá al Tribunal proceder al estudio de los demás requisitos de admisibilidad de la demanda de la referencia25, entre ellos la individualización de los actos administrativos acusados, teniendo en cuenta lo aquí expuesto, y cumpliendo los requisitos legales de procedibilidad. Conclusión 36. En suma, la Sala revocará el auto de 20 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control y ordenará remitir el expediente del proceso a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 23 Cfr. Folio 36 del cuaderno 3 del expediente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la notificación por aviso de la resolución se recibió por parte de Empresas Públicas de Armenia, el 21 de enero de 2019, por lo que, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 1437, “[…] la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino […]”. 24 Cfr. Folio 1 del cuaderno 2 del expediente. 25 Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, Auto de 11 de abril de 2019 proferido dentro del proceso identificado con el número único de radicación 05001-23-33-000-2018-00558-01.

Sobre el particular, es preciso indicar que, en este caso, con presupuestos fácticos similares al objeto de estudio, la Sala consideró: “[…] Así las cosas, se revocará el auto recurrido para, en su lugar, ordenar al Tribunal que proceda a inadmitir la demanda, con el fin de que el demandante identifique plenamente los actos administrativos que se demandan, teniendo en cuenta lo aquí expuesto y cumpliendo con la totalidad de los requisitos para ello, como es, entre otros, aportar la copia de los actos demandados con su respectiva constancia de notificación, publicación, comunicación o ejecución, según el caso, y cumpla los demás requisitos que el Tribunal estime necesarios, de acuerdo con la ley, para la admisión […]” y. en ese sentido, resolvió: “[…] Revocar el auto apelado y, en su lugar, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que provea sobre la admisibilidad de la demanda, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.[…]”. 15 Número único de radicación: 63001 23 33 000 2019 00072 01 III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 20 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal Administrativo del Quindío, para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.