Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol S.A. Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 10 años y 1 mes.
Subtema 1: Decaimiento del acto administrativo. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a proferir sentencia de única instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO El demandante estuvo vinculado con Ecopetrol a través de contrato de trabajo a término indefinido desde el 30 de enero de 1996 hasta el 30 de junio de 2006 que fue destituido del cargo.
Entre la USO y Ecopetrol se suscitó un conflicto laboral que conllevó el cese de actividades a partir del 22 de abril de 2004. El Ministerio de la Protección Social mediante la Resolución 1116 de 22 de abril de 2004 declaró la ilegalidad de la suspensión. A través de Oficio RGPMM-082 del 27 de abril de 2004, Ecopetrol le ordenó al accionante la reincorporación a sus labores.
No obstante, éste no se reintegró. Mediante fallos disciplinarios de primera y segunda instancia del 16 de marzo y 24 de mayo de 2006, fue sancionado con destitución e inhabilidad de 10 años y 1 mes. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de sentencia de única instancia del 27 de octubre de 2011, anuló la Resolución 001116 del 22 de abril de 2004 proferida por el Ministerio de la Protección Social.
El demandante desistió de sus pretensiones, salvo de las relacionadas con el reconocimiento y pago del daño moral. Para el efecto, informó a esta corporación que Ecopetrol S.A. lo reintegró al cargo de Analista E-10 el 10 de agosto de 2010, y que con ocasión del reintegro se le pagaron todos los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculado.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. César Augusto Muñoz Suárez, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan. 1 El medio de control instaurado es el previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA.
La demanda fue presentada el 27 de octubre de 2006, de acuerdo con el acta de radicación visible a f. 49 del expediente físico. Se puede ver la demanda a ff. 8 a 48, su reforma a ff. 364 a 372 y la subsanación a la reforma ff. 386 y 387 del cuaderno principal. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones 2. Inicialmente, el demandante solicitó que se declarara la nulidad de: (i) el fallo disciplinario de primera instancia del 16 de marzo de 2006 proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol, por el cual se le sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 13 años;
(ii) el fallo disciplinario de segunda instancia del 23 de junio de 2006 proferido por el presidente de Ecopetrol -por el que resolvió el recurso de apelación presentado por el demandante- y confirmó la decisión y modificó el término de la inhabilidad, el cual se redujo a 10 años. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a Ecopetrol a: (i) reintegrarlo al cargo que desempeñaba o a uno igual o de superior jerarquía, (ii) reconocerle y pagarle todos los salarios, primas, bonificaciones, subsidios y demás emolumentos a que hubiera lugar, dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación del servicio hasta cuando sea efectivamente reintegrado, (iii) que se declare que no hubo solución de continuidad, (iii) pagarle los valores correspondientes de manera indexada y con los intereses a que hubiere lugar, (iv) a pagarle los perjuicios morales causados a su compañera permanente, 2 hijas y a su madre, en una cuantía de 100 SMLMV, (v) que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA, y (vi) pagar los gastos y costas procesales. 4.
No obstante, al reformar la demanda manifestó «renunciar a las pretensiones de la demanda EXCEPTO A LAS REFERIDAS A LA REPARACIÓN DEL DAÑO MORAL y las conexas y consecuentes, por cuanto la entidad demandada sin haber sido compelida por sentencia emanada de la competencia contencioso administrativa, atendió los demás requerimientos del accionante». 5.
Así las cosas, las pretensiones de la demanda, tras su reforma, son las siguientes: «PRIMERA: Declarar nulidad del acto administrativo calendado 16 de marzo de 2006, mediante el cual la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL S. A. destituyó al señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUAREZ del cargo de Operador de Refinería 1A en la GERENCIA COMPLEJO BARRANCABERMEJA, así como el acto administrativo del día 24 de mayo de 2006, emanado de la Presidencia de la misma entidad, a través del cual se desató desfavorablemente el recurso interpuesto, decisiones que se profirieron en el proceso disciplinario radicado PD-1204-05.
QUINTA: Que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales causados a su compañera permanente OLGA LUCIA JULIAO FLOREZ, y sus hijos ADRIANA LUCIA MUÑOZ JULIAO y CLARA INES MUÑOZ JULIAO, por cuanto todos eran beneficiarios del plan educacional que la entidad demandante concedía a la cónyuge e hijos de sus empleados, aunado a lo anterior, la señora ALICIA SUAREZ RUIZ, en su condición de madre de mi mandante dependía económicamente de este, en cuantía de 100 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha del fallo.
SEXTA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SEPTIMA: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. OCTAVA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 NOVENA: Se condene en costas a la parte demandada por haber dado lugar a ello.»2 (sic) 2.1.2.
Hechos 6. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) César Augusto Muñoz Suárez estuvo vinculado con Ecopetrol S.A. a través de contrato de trabajo a término indefinido3 desde el 30 de enero de 1996 hasta el 30 de junio de 2006 que fue destituido del cargo. 2) Entre la Unión Sindical Obrera -USO- y Ecopetrol S.A. se suscitó un conflicto laboral que conllevó el cese de actividades por parte de la USO a partir del 22 de abril de 2004. 3) El Ministerio de la Protección Social mediante la Resolución 1116 de 22 de abril de 2004 declaró la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo promovida por la USO, con base en las siguientes consideraciones y en los siguientes términos: «Que en el día de hoy 22 de abril de 2004 los trabajadores de ECOPETROL S.A., iniciaron una suspensión colectiva ilegal de trabajo, situación que es de público conocimiento, siendo informada la opinión nacional por los medios de comunicación y por la misma organización sindical.
(…) Que no obstante lo anterior y con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, funcionarios administrativos de este Ministerio se desplazaron a las diferentes dependencias de la empresa, incluida la Policlínica "Ismael Darío Rincón" de Ecopetrol S.A. y constataron los ceses de actividades, como consta en las actas anexas al expediente.
(…) Que de lo anteriormente expuesto, se infiere que la participación de los trabajadores en esta clase de actividades debe realizarse en horas no laborales o dentro de la jornada de trabajo con el consentimiento del empleador, hechos éstos que no acontecieron en el caso analizado. (…)
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO. - Declarar la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo realizada por trabajadores de ECOPETROL S.A., el día 22 de abril de 2004, promovida por la UNION SINDICAL OBRERA - USO, en dependencias de la empresa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.
ARTICULO SEGUNDO. - Para efecto de lo establecido en el numeral 2o. del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 65 de la Ley 50 de 1990, el empleador deberá observar el procedimiento que legalmente corresponda para los servidores de Ecopetrol S.A.
ARTICULO TERCERO. - La presente resolución rige a partir de su expedición y en su contra sólo proceden las acciones ante el Honorable Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo.» 4) En virtud de la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades por parte del Ministerio de la Protección Social, Ecopetrol S.A. profirió el Oficio RGPMM-082 del 27 de abril de 20044 dirigido a César Augusto Muñoz Suárez, en el que se le ordena la reincorporación a sus labores para cubrir los turnos programados, so pena de 2 Ff. 386 y 387 del expediente. 3 Ff. 72 a 74 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 4 F. 41 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que la empresa adelantara las acciones que considerara pertinentes. No obstante, éste no se reintegró. 5) El 27 de abril de 2004 se suscribió entre el Inspector de Trabajo de Barrancabermeja y Ecopetrol S.A. un «ACTA DE CONSTATACIÓN CESE DE ACTIVIDADES»5. 6) Ecopetrol S.A. a través de Comunicación GTB075 del 29 de abril de 20046 citó al demandante a diligencia de descargos, en tanto se consideró que, al no reincorporarse a sus labores se adhirió e hizo partícipe de la suspensión colectiva de trabajo adelantada por la USO, la cual había sido declarada ilegal por la autoridad competente. 7) En atención a que el demandante no se presentó a rendir descargos, como consta en el acta de no comparecencia del 30 de abril de 20047, su contrato individual de trabajo fue terminado por justa causa mediante Comunicación GTB-100 del 3 de mayo de 20048. 8) El Tribunal de Arbitramento Voluntario Ad-Hoc Ecopetrol S.A. y la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo -USO profirió laudo arbitral9 del 21 de enero de 2005.
Así las cosas, en su acápite resolutivo, numeral séptimo, se dispuso: «Ordenar el reintegro, a fin de aplicar el CDU y cumplir el debido proceso con la consecuencia económica única de la indemnización (con base en el último salario básico) de (…) 55. César Augusto Muñoz Suárez» 9) Mediante comunicación 03951 del 23 de febrero de 200510 Ecopetrol S.A. le notificó al demandante de su reintegro al empleo que desempeñaba, de conformidad con lo ordenado en el laudo arbitral. 10) En virtud de lo pactado en el referido laudo arbitral, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S.A. profirió auto11 del 25 de febrero de 2005 por el cual ordenó la apertura de la investigación disciplinaria PD1204-05 contra César Augusto Muñoz Suárez, con ocasión del «cese de actividades declarado ilegal, la desatención a los llamados que hizo la administración para conseguir la reanudación de labores, la omisión en el cumplimiento de las jornadas de trabajo, la omisión o inconsistencia en la información suministrada de dirección residencial y otros hechos conexos a estos.» 11) Agotada la etapa de investigación disciplinaria, la Oficina de Control Interno Disciplinario formuló pliego de cargos dentro del proceso disciplinario PD1204-05 adelantado contra César Augusto Muñoz Suárez en su calidad de Analista I adscrito a la Coordinación Inspección de Calidad de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de Ecopetrol S.A. «CARGO PRIMERO.- Presuntamente usted señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cédula de ciudadanía N° 91.432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA I el cual venia ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia 5 Ff. 45 y 46 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 6 F. 47 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 7 F. 49 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 8 Ff. 50 y 51 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 9 Ff 1 a 22 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 10 Ff. 89 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 11 Ff. 23 a 28 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos PD-1204-05.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S.A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria (incumplimiento de sus deberes e incursión en prohibiciones) al participar durante el lapso comprendido entre los días 23 y 30 de abril; 1° y 3 de mayo de 2004 (fecha en la que fue despedido de ECOPETROL S.A.), en la suspensión colectiva de trabajo promovida, organizada y ejecutada por la USO a partir del día 22 de abril y hasta fines del mes de mayo del citado año aproximadamente, pese a la declaratoria de ilegalidad de la misma decretada por el Ministerio de la Protección Social mediante Resolución No. 1116 del 22 de abril de 2004.
(…) CARGO SEGUNDO.- Presuntamente usted señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cédula de ciudadanía N° 91.432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA I el cual venia ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria (incumplimiento de sus deberes e incursión en prohibiciones), al no presentarse a trabajar sin justa causa y sin permiso del patrono durante los días 23 al 30 de abril, 1° y 2 de mayo de 2004, conforme la programación de turnos establecida para la segunda quincena de abril y primera de mayo de 2004, según consta en las comunicaciones, testimonio y documentación anexa a folios 39 al 51, 44, 55 al 59, 67 al 69, 70 al 74, 91 al 118, 141 al 143, 144 al 303 del expediente.
(…) CARGO TERCERO.- Presuntamente usted señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cedula de ciudadanía N° 91.432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA I el cual venia ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria al abandonar entre el 23 y el 30 de abril; 1° y 2 de mayo del año 2004, sin causa justificada, el cargo de ANALISTA I, mencionado, generando como consecuencia de su conducta la afectación de las actividades a cargo del personal que debía suplirlo.
(…) CARGO CUARTO.- Presuntamente usted señor, CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cédula de ciudadanía N° 91.432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA | el cual venia ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria al abandonar entre el 23 y el 30 de abril; 1° y 2 de (sic)12 (…) CARGO QUINTO.- Presuntamente usted señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cédula de ciudadanía N° 91.432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA I el cual venia ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria como Trabajador Oficial en virtud del Contrato de Trabajo a Término Indefinido suscrito con la citada empresa, al abandonar entre el 23 y el 30 de abril; 1° y 2 de mayo del año 2004, sin causa justificada, el servicio asignado por la empresa ECOPETROL S. A. (…) CARGO SEXTO.- 12 Falta la página 19 del pliego de cargos.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Presuntamente usted señor CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, Registro Interno No. 2 - 2545, identificado con la cédula de ciudadanía N° 91,432.422 de Barrancabermeja, en ejercicio del cargo denominado ANALISTA I el cual venía ejerciendo en la COORDINACIÓN INSPECCIÓN DE CALIDAD, de la Gerencia Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria como Trabajador Oficial en virtud del Contrato de Trabajo a Término Indefinido suscrito con la citada empresa, al desconocer la orden impartida mediante escrito de 27 de abril de 200445, Asunto: Reincorporación a sus labores, firmado por el doctor RUTH MARITZA SALCEDO SILVA, de la Coordinación Inspección de Calidad de Barrancabermeja, y no reincorporarse a laborar en los términos señalados en aquél documento.
(…)» 12) El pliego de cargos le fue notificado personalmente al investigado el 24 de mayo de 200513, quien se opuso mediante escrito presentado por su apoderado el 9 de junio de 200514, rindió versión libre el 13 de marzo de 200615 y presentó alegatos de conclusión el 30 de noviembre de 200516. 13) La Oficina de Control Interno Disciplinario profirió fallo de primera instancia el 16 de marzo de 200617, notificado personalmente el 17 de marzo de 200618, en el que sancionó a César Augusto Muñoz Suárez, en los siguientes términos: «
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR responsable a CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.432.422 de Barrancabermeja (Santander) y Registro de ECOPETROL S.A. No. 2-2545, Analista I, en Coordinación Inspección de Calidad, de los cargos SEGUNDO, CUARTO, QUINTO Y SEXTO. En consecuencia, se le impone la sanción de Destitución e Inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de trece (13) años, que de conformidad con el artículo 45 numeral 1° literales c) y d) de la Ley 734 de 2002 implica Terminación del Contrato de Trabajo y la imposibilidad de ejercer cualquier cargo o función pública por el término aquí señalado.
SEGUNDO. - DECLARAR que el cargo PRIMERO se subsume en el cargo SEGUNDO. TERCERO.- ABSOLVER del cargo TERCERO a CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.432.422 de Barrancabermeja (Santander) y Registro de ECOPETROL S.A. No. 2-2545, Analista l en Coordinación Inspección de Calidad para la época de los hechos.
CUARTO. - Por la secretaria de este Despacho en la ciudad de Barrancabermeja NOTIFICAR personalmente esta decisión al sancionado y/o a su apoderado, de conformidad con lo previsto por el artículo 101 de la Ley 734 de 2002, o subsidiariamente por edicto en los términos señalados en el artículo 107 de la misma norma, si concurrieren las circunstancias previstas en su artículo 103.
QUINTO. - Una vez en firme esta decisión, la Oficina de Control Disciplinario Interno ubicada en la ciudad de Bogotá, compulsará copia de esta Providencia y de la constancia de ejecutoria a la Presidencia de la entidad, a través de la 13 F. 362 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 14 Ff. 365 a 377 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 15 Fl. 494 a 499 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 16 Ff. 474 a 489 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 17 Ff. 54 a 100 del cuaderno principal. 18 F. 101 del cuaderno principal.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Central de Servicios al Personal a efectos de la ejecución de la sanción, en los términos del artículo 172 del Código Disciplinario Único.
SEXTO. - Allegar copia de esta providencia a la hoja de vida del señor CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ, y comunicar a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación a través de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la ciudad de Bogotá, una vez en firme esta decisión. (…)» 14) El demandante apeló19 el fallo disciplinario de primera instancia y solicitó su revocatoria, debido a la «atipicidad de las conductas objeto de reproche atribuidas al disciplinado con ocasión de su presunta participación en la huelga a que se hace referencia desde el inicio de esta investigación, también procede el archivo por estarse desconociendo el principio NON BIS IN IDEM al estarse adelantando este procedimiento aun cuando por los mismos hechos ya se profirió una sanción de carácter disciplinario, como se esbozó en la argumentación expuesta».
Asimismo, planteó como nulidades procesales la falta de competencia, violación del derecho de defensa del investigado, ambigüedad en los cargos atribuidos al disciplinado e indebida sustentación y soporte probatorio. 15) El presidente de Ecopetrol S.A. profirió fallo disciplinario de segunda instancia el 24 de mayo de 200620, mediante el cual negó las nulidades propuestas por disciplinado y confirmó la sanción disciplinaria impuesta al demandante por abandonar el cargo de Analista I adscrito a la Coordinación de Inspección de Calidad, de la Gerencia del Complejo Barrancabermeja de ECOPETROL S. A., sin causa justificada, disminuyendo el término de la inhabilidad impuesta a 10 años y 1 mes. 16) El fallo disciplinario de segunda instancia se le notificó a César Augusto Muñoz Suárez mediante edicto fijado el 21 de junio de 200621 en la Oficina de Control Interno de la Gerencia Complejo Barrancabermeja y Bogotá de Ecopetrol S.A., quien interpuso recurso de reposición22 contra la decisión, el cual fue rechazado por improcedente23 en auto del 17 de julio de 2006. 17) De forma concomitante al proceso disciplinario adelantado en contra de César Augusto Muñoz Suárez, la USO en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad de la Resolución 001116 del 22 de abril de 2004 proferida por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se declaró la ilegalidad de una suspensión colectiva de trabajo realizada por los trabajadores de Ecopetrol S.A. el día 22 de abril de 2004. 18) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de sentencia de única instancia del 27 de octubre de 2011, anuló la Resolución 001116 del 22 de abril de 2004 proferida por el Ministerio de la Protección Social, al encontrar que fue expedida con violación del debido proceso. «Consideran los actores y a esto se reduce el problema jurídico que, para la declaratoria de ilegalidad de un cese de actividades, es necesario que el Ministerio de la Protección Social, adelante un trámite previo en el que dé la oportunidad a los trabajadores de ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 19 F. 555 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 20 Ff. 609 a 656 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 21 F. 652 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 22 Ff. 654 a 656 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05. 23 Ff. 660 a 663 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos PD-1204-05.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Las normas del código laboral, no consagran un procedimiento especial. Simplemente, el artículo 451 dispone que la ilegalidad debe ser declarada administrativamente por el Ministerio de la Protección Social.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Subsección ha sido enfática en señalar que el trámite abreviado que debe adelantar la autoridad encargada, no significa, en manera alguna, el desconocimiento de las reglas generales del procedimiento administrativo, que obliga a las autoridades a informar a los afectados que en su contra se adelanta una actuación y por consiguiente a brindarles los mecanismos que el debido proceso establece.
(…) En el presente caso, el Ministerio de la Protección Social, quien tiene la competencia para la declaración de legalidad o ilegalidad de un cese de actividades, a través de sus Inspectores de Trabajo, procedió a verificar la información en relación con las circunstancias puestas en su conocimiento, para lo cual se trasladó a las instalaciones de la Entidad, en distintas ciudades el día 22 de abril de 2004.
De cada una de esas visitas levantó un Acta en la cual dejó constancia de que se presentaba un cese de actividades. (…) De igual manera en la ciudad de Barrancabermeja (folios 151 a 155), de la Regional salud de Magdalena medio de ECOPETROL S.A. manifestó: " El suscrito inspector deja constancia que habiéndose requerido al señor Víctor Jaimes, dirigente sindical para que se hiciera partícipe en el diligenciamiento del Acta, manifestó no estar interesado en la diligencia, sugiriendo que se dejara constancia de tal situación " ( )..Dejando constancia que en otras de sus instalaciones que no fue posible la localización de un representante del Sindicato USO " De lo anterior se colige, que NO se cumplió con los presupuestos señalados en la jurisprudencia transcrita, pues el Ministerio de la Protección Social se limitó a dar cumplimiento a su circular 019 de 1991, que contiene los requisitos mínimos y la forma como debe avanzar la diligencia de constatación, en cuanto se invitó a participar a los directivos del sindicato en la elaboración del acta como posibles afectados, se procedió a realizar el recorrido por la Empresa, y finalmente a elaborar las actas respectivas.
La omisión, como lo señala la jurisprudencia transcrita, está relacionada con el procedimiento que desencadena la petición de declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, y no en el procedimiento previo de constatación, en cuanto no se escuchó a los posibles afectados y no se practicaron pruebas, transgrediendo con ello los postulados del artículo 29 de la Carta Política sobre la garantía del debido proceso que envuelve tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas.
No bastaba, en consecuencia, como lo hizo la Empresa, con dejar constancia sobre la negativa de la junta directiva del sindicato de participar en la elaboración de las Actas, sino que han debido brindarse las garantías constitucionales y legales a quienes podían resultar afectados con la decisión que habría de tomar.» (se subraya) 19) El demandante al reformar la demanda desistió de sus pretensiones, salvo de las relacionadas con el reconocimiento y pago del daño moral.
Para el efecto, informó a esta Corporación que Ecopetrol S.A. lo reintegró al cargo de Analista E-10 el 10 de agosto de 2010, y que con ocasión del reintegro se le pagaron todos los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculado. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 7. Como tales el demandante señaló los artículos 2, 6 y 25, 29 y 125 de la Constitución Política; 128, 101, 104, 129 y 141 de la Ley 734 de 2002; Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva vigente para el año 2004. 8. En el concepto de violación expuso que los actos disciplinarios de primera y segunda instancia fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse y adolecen de falsa motivación por las siguientes razones: a) Se violó el debido proceso porque el operador disciplinario no era competente por factor territorial para fallar el proceso, pues el proceso disciplinario se adelantó en Bogotá y los hechos acontecieron en Barrancabermeja. b) Se desconoció el debido proceso del disciplinado porque no se le garantizó el derecho a la defensa, en tanto hubo una indebida notificación de las providencias proferidas en el marco del proceso disciplinario, pues no hay prueba de que la oficina de Ecopetrol S.A. en Bogotá hubiera comisionado a un empleado en Barrancabermeja, para llevar a cabo la diligencia de notificación del pliego de cargos, lo cual desconoce el concepto contenido en el Oficio PAD 2993 del 9 de agosto de 2005, emitido por la Procuraduría General de la Nación y los artículos 101 y 104 de la Ley 734 de 2002. c) Los actos administrativos demandados están falsamente motivados, pues en la relación probatoria no se expusieron de forma clara y precisa los criterios de utilidad, pertinencia y conducencia de las pruebas decretadas y no se escuchó en versión libre al investigado.
Destacó que el análisis probatorio realizado estuvo parcializado pues sólo se tomaron en cuenta las pruebas que perjudicaban al disciplinado. d) Ecopetrol S.A. desconoció el trámite administrativo que debía llevar a cabo ante el Ministerio de Protección Social a fin de calificar la participación de los trabajadores en un cese de actividades declarado ilegal. e) La entidad demandada incumplió el contrato de trabajo suscrito con el demandante, comoquiera que impuso restricciones de ingreso a sus instalaciones al personal sindicalizado o convencional, imposibilitando el ingreso del hoy demandante. f) Se violó el derecho a la igualdad del demandante al iniciarle una investigación disciplinaria, pues solo fueron unos pocos trabajadores a los que se les reintegró para adelantar procesos disciplinarios. g) Ambigüedad de los cargos impuestos, toda vez que las conductas reprochadas se subsumen en el cargo primero, esto es, haber participado en la suspensión colectiva de trabajo promovida, organizada y ejecutada por la USO, puesto que las demás son consecuencia de un mismo hecho y solo se afecta un bien jurídico tutelado, por lo que no es razonable señalar la existencia de un concurso aparente de tipos disciplinarios. 2.2.
Contestación de la demanda 9. Ecopetrol S.A. defendió la legalidad de los actos administrativos demandados24. En concreto argumentó: 24 Contestación a la demanda a ff. 313 a 349 y contestación a la reforma de la demanda a fs. 389 a 396 del cuaderno principal del expediente físico. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a) No existió violación del debido proceso por falta de competencia del funcionario que falló el proceso, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la competencia para conocer del proceso disciplinario en primera instancia recae sobre el jefe de la Oficina de Control Disciplinario y fue esta la funcionaria que profirió la decisión. b) No se vulneró el debido proceso del demandante pues fue notificado personalmente de todas las providencias proferidas por el operador disciplinario, salvo del fallo de segunda instancia que se le notificó por edicto. c) No se violó el debido proceso, en tanto se valoraron la totalidad de las pruebas que fueron debidamente incorporadas en el proceso disciplinario y se indicó su pertenencia para cada uno de los cargos estudiados.
No obstante, se resaltó que el demandante no indicó cuáles habían sido aquellas que, en su criterio, o no fueron valoradas por los operadores disciplinarios o lo fueron de forma indebida. d) En el marco de la actuación disciplinaria adelantada en contra del demandante se le respetaron todas las garantías procesales previstas en la Constitución Política y la Ley 734 de 2002. e) No existió incumplimiento del contrato de trabajo por parte de Ecopetrol S.A. en tanto quedó probado en el proceso disciplinario que la conducta asumida por el demandante de no presentarse a laborar no fue ocasionada por un impedimento para su ingreso a las instalaciones o por posibles acciones violentas en su contra. f) No se violó el derecho a la igualdad del demandante al iniciarle una investigación disciplinaria, pues no se encontraba en iguales condiciones a aquellos que fueron jubilados con ocasión de los mismos hechos. g) Se configura el hecho superado porque Ecopetrol S.A. reintegró al demandante en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta del 22 de julio de 2010. 2.3.
Actuación procesal 10. La demanda fue presentada el 27 de octubre de 200625 y correspondió, por reparto, al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Barrancabermeja, el cual admitió la demanda en auto del 1 de octubre de 2007. 11. En auto del 12 de diciembre de 201126, el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Barrancabermeja advirtió su falta de competencia, declaró la nulidad de lo actuado, desde el auto admisorio inclusive, dejando a salvo las pruebas válidamente practicadas, y remitió el proceso por competencia al Consejo de Estado. 12.
El proceso correspondió a la Sección Segunda, Subsección B. El despacho sustanciador a través de auto del 15 de noviembre de 201227 dispuso avocar conocimiento del proceso. Luego, mediante providencia del 6 de agosto de 201428 se admitió la demanda en única instancia y se corrió traslado a la demandada. 2.4. Alegatos de conclusión 25 F. 49 del cuaderno principal. 26 Ff. 257 a 260. 27 Ff. 264 a 267 del cuaderno principal. 28 Ff. 280 a 284 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 13. Agotadas las etapas correspondientes, a través de auto del 6 de mayo de 202129 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. 14.
Ecopetrol S.A.30 radicó alegatos de conclusión, en los que reiteró los argumentos de la contestación. Así las cosas, solicitó que se dicte sentencia inhibitoria por hecho superado y carencia actual de objeto, puesto que el demandante había sido reintegrado a su empleo desde el año 2010. En relación con los perjuicios morales solicitados, manifestó que no se configuran los requisitos legales para su reconocimiento, pues no obra prueba alguna de su causación en el expediente. 15.
El demandante al alegar de conclusión31 indicó que, con ocasión de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, del 27 de octubre de 2011 proferida en el proceso de radicado interno 2309-2004, sobrevino el decaimiento de las resoluciones administrativas sancionatorias demandadas. Asimismo, que está probado que el demandante fue reintegrado y que están probados los perjuicios morales ocasionados por su despido injusto. 2.5.
El Ministerio Público 16. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. El presente asunto, al tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierten sanciones administrativas que implican retiro definitivo o temporal del servicio proferidas por autoridades del orden nacional, es de competencia privativa de esta corporación de conformidad con lo señalado en el auto de 12 octubre de 200632. 18.
Aunado a lo anterior, la Sala resalta que la jurisprudencia de esta Sección tiene definido que la corporación es competente para conocer en única instancia de los asuntos como el de la referencia, pues si bien Ecopetrol cambió de naturaleza jurídica y a sus empleados se les consideró trabajadores particulares, ello no implicó la pérdida de su calidad de servidores públicos.
En sentencia del 6 de junio de 201933, al resolver un caso parecido al que ocupa la atención de la Sala, la Subsección A, definió lo siguiente: «a. Competencia del Consejo de Estado - Naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y régimen aplicable a su personal: La Constitución Política, en el artículo 123, prevé que «Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios […]».
Por su parte, la Ley 489 de 1998, en el artículo 68, define las entidades descentralizadas así: «Artículo 68.- Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de 29 Samai índice 47. 30 Samai índice 96. 31 Samai índice 98. 32 Expediente 0799-06.
Rad. 110010322400020050050033300. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 11001-03-25-000-2012-00230-00(0884-12). Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.» (Se subraya) En virtud de los textos constitucional y legal precitados, los empleados y trabajadores al servicio de las entidades descentralizadas, tales como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, entre otras, tienen la calidad de servidores públicos.
Pues bien, repárese que el presidente de la República, en cumplimiento de la autorización otorgada por el Congreso a través de la Ley 165 del 27 de diciembre de 1948, profirió el Decreto 30 del 9 de enero de 195 por medio del cual creó la Empresa Colombiana de Petróleos como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, con autonomía y personería jurídica; lo que significa que el personal perteneciente a la esta tenía la categoría de servidor público.
Luego, con la expedición del Decreto 1760 del 26 de junio de 2003, el Ministerio de Minas y Energía escindió la aludida entidad y dispuso su organización como una sociedad pública por acciones, manteniéndoles a los funcionarios las mismas condiciones laborales con las cuales se vincularon. Posteriormente, su naturaleza jurídica fue modificada a través de la Ley 1118 del 27 de diciembre de 2006, pasando a ser una sociedad de economía mixta de carácter comercial, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, con domicilio principal en la ciudad Bogotá, en los siguientes términos: Artículo 1.
Naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. Autorizar a Ecopetrol S. A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente Ley, la sociedad quedará organizada como una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D. C. […] (Se subraya).
En cuanto al régimen laboral aplicable a los empleados con ocasión de la citada variación, el artículo 7 ibidem dispuso: Artículo 7. Régimen laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten […] La Corte Constitucional, en sentencia C-722 de 2007, al analizar la constitucionalidad del artículo transcrito, sostuvo: […] en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la aludida empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares.
Si se toma el texto integral de la disposición contenida en el artículo 7º. de la Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.
Significa lo anterior que la asignación del carácter de trabajadores particulares a los servidores públicos - para efectos de la aplicabilidad de las normas del Código Sustantivo de Trabajo y para asegurar la vigencia de las prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores - resulta constitucionalmente admisible en la medida en que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores y se asegure la plena observancia de lo dispuesto en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política […] (Se subraya) De lo anterior se colige, en armonía con lo expuesto por la Subsección B de la Sección Segunda[13], que a partir de la vigencia de la Ley 1118 de 2006 los empleados de Ecopetrol S.A. tienen el carácter de trabajadores particulares y por consiguiente a sus contratos les serán aplicables las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, con el fin de salvaguardar las prerrogativas y derechos adquiridos; sin que ello implique que los mismos fueron despojados de su condición de servidores públicos, máxime cuando están vinculados a una entidad estatal del orden nacional, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Por lo tanto, en virtud del artículo 25 de la Ley 734 de 2002 (antes artículo 20 de la Ley 200 de 1995) a dichos servidores públicos se les aplicarán las disposiciones disciplinarias contenidas en la aludida ley, aun cuando su vinculación con Ecopetrol obedezca a un contrato de trabajo, dada su calidad de servidores y en atención a que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado. - Competencia del Consejo de Estado en materia disciplinaria: En vigencia del Decreto 01 de 1984, esta corporación, por medio de los autos del 4 de agosto de 2010 y 18 de mayo de 2011, determinó que la competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias de destitución o suspensión en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, es privativa en única instancia del Consejo de Estado; en concordancia con lo dispuesto en los numerales 2º y 13 del artículo 128 del CCA.
Con lo expuesto en precedencia, es viable concluir que para la fecha en que se abrió investigación disciplinaria en contra del actor, esto es, 5 de marzo de 2005, y para cuando se emitió decisión de segunda instancia el 4 de septiembre de 2006 aquel ostentaba la calidad de servidor público, pues fue solo hasta el 27 de diciembre de la misma anualidad, con la expedición de la Ley 1118 que Ecopetrol S.A. varió su naturaleza jurídica.
En todo caso, aun cuando se dispuso que los empleados vinculados a la empresa tendrían la condición de trabajadores particulares, ello no significó la pérdida de su carácter como servidor público, como lo explicó la Corte Constitucional. Así las cosas, dado que en el dossier se pretende la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas por la Oficina de Control Disciplinario Interno y el presidente de Ecopetrol S.A., por medio de las cuales se impuso a Jimmy Alexander Patiño Reyes, como servidor público, sanción disciplinaria de destitución del empleo e inhabilidad por el término de 10 años y 1 mes, la competencia para conocer del proceso de la referencia recae en esta Sala».
Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 19. El anterior criterio fue reiterado por la Subsección A de esta Sección, entre otras, en la sentencia del 22 de septiembre de 202234. 3.2.
Problema jurídico y metodología de su resolución 20. De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir del siguiente problema jurídico: ¿Los actos administrativos demandados deben anularse por haber sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y violación del debido proceso? 21.
En caso de que la respuesta al interrogante planteado sea positiva, se deberá determinar si hay lugar a reconocimiento y pago por parte de Ecopetrol S.A. de los perjuicios morales solicitados por el demandante. 22. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá al decaimiento del acto administrativo como situación sobreviniente.
Seguidamente, se analizará el caso en concreto. 3.3. El decaimiento del acto administrativo 23. De conformidad con el artículo 66 del CCA, los actos administrativos a pesar de no haber sido anulados por sentencia judicial, perderán su fuerza ejecutoria por las siguientes causales: «Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1.
Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia.» (se subraya) 24.
Ahora bien, en relación con la segunda causal de pérdida de ejecutoria, esto es, la desaparición de los fundamentos de hecho y de derecho de los actos administrativos, esta corporación ha precisado que se configura el «decaimiento del acto administrativo». 25. En cuanto al decaimiento del acto, se ha precisado jurisprudencialmente que «es una figura en virtud de la cual se predica que estos, a pesar de no haber sido anulados por sentencia judicial, pierden su fuerza ejecutoria»35. 26.
En ese sentido, esta institución ha sido definida por la Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado en los siguientes términos: «La doctrina foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 201200179 00 (0755-2012). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 27 de septiembre de 2012.
Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00199-01(18373). Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta»36.
(La Sala Subraya). 27. Así las cosas, se tiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado que el decaimiento del acto administrativo opera por ministerio de la ley, por lo cual, para que para opere esta figura no se requiere de declaración judicial37. 28. Aunado ello, se ha precisado que sus efectos son a futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho38.
Es decir, que no se afecta la validez ni presunción de legalidad del acto administrativo afectado. No obstante, ha resaltado esta corporación, que las circunstancias descritas no impiden que el juez contencioso- administrativo adelante el estudio de legalidad respectivo39. En ese sentido, se destaca es necesario precisar que no es que el decaimiento del acto administrativo dé lugar a la nulidad del mismo, pues pueden existir otras razones para su anulación. 3.6.
Estudio del caso concreto 3.6.1. Hechos probados 29. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer lo siguiente: a) Según el fallo de primera instancia del 16 de marzo de 200640, las sanciones disciplinarias endilgadas al demandante se derivan de la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades por parte del Ministerio de la Protección Social en la Resolución 1116 del 22 de abril de 2004.
En efecto, al adelantar el análisis de culpabilidad, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S.A. señaló: «El servidor involucrado, al momento de iniciarse la suspensión colectiva de trabajo había sido advertido por la Administración acerca de la declaratoria de la ilegalidad del cese que se pretendía realizar y de sus efectos, esto, mediante comunicados elaborados por la Presidencia de la entidad de fechas enero y abril 22 de 2004; adicional a ello, el mismo día en que se inició el cese de actividades el Ministerio de la Protección Social declaró mediante Resolución No. 1116 la pronosticada ilegalidad, y aunado a lo anterior, él tenía conocimiento de las obligaciones adquiridas con la empresa ECOPETROL S.A. previamente y de los turnos que debía prestar durante los meses de abril y mayo, de tal suerte que, este trabajador sabía claramente de la ilicitud de su comportamiento, sin embargo, a pesar de todo lo anterior desconoció la mencionada ilegalidad, las invitaciones a reincorporarse a sus labores y persistió en el cese de actividades objeto de tratamiento en este averiguatorio.
(…) El señor CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ SUÁREZ es responsable de los comportamientos imputados, conductas que cometió a título de dolo, entendido este como el conocimiento y voluntad de realización de los elementos que estructuran la infracción. Sin duda, en el proceder del disciplinado se conjugaron los elementos cognoscitivo y volitivo que integran el dolo, porque como se dijo una y otra vez en la valoración del haz probatorio, conoció lo ilegal del cese de actividades en el que estuvo inmersa y sabía las potenciales consecuencias de dicho proceder y aún así, quiso su realización 36 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de diciembre de 2020. Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00225-00(C). 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, sentencia del 11 de abril de 2018. Radicación no. 11001032500020120020900(00828-12) 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de agosto de 2018.
Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00012-00(22362) 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de noviembre de 2020. Radicación Número: 63001-23-33-000-2014-00244-01 (2991-16). 40 F. 54 de cuaderno principal. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 y se sostuvo en él, estando siempre en pleno uso de sus facultades mentales. » (se subraya) b) Asimismo, en el fallo disciplinario de segunda instancia del 24 de mayo de 2006 al analizar la culpabilidad del demandante, se indicó: «Demostrado como se encuentra que CESAR AUGUSTO MUÑOZ SUAREZ participó en el cese de actividades declarado ilegal mediante Resolución 1116 del 22 de abril de 2004, proferida por el Ministerio de la Protección Social y, de manera intencional y voluntaria, incumplió el deber funcional que le asistía como trabajador de la empresa, de ejercer sus funciones y prestar el servicio para el cual fue contratado como Analista I de la Coordinación de Inspección de Calidad, corresponde ahora referirse a la intencionalidad de tales comportamientos., (…)» c) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de única instancia del 27 de octubre de 2011, anuló la Resolución 001116 del 22 de abril de 2004 proferida por el Ministerio de la Protección Social, al encontrar que este acto fue expedido con violación del debido proceso. d) El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en fallo de tutela de segunda instancia del 22 de julio de 2010, le ordenó a la Ecopetrol S.A. reintegrar y reconocer en favor de los accionantes «[…] los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, considerándose para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en su relación laboral con la empresa accionada y entendiéndose que los procesos disciplinarios adelantados por la misma causa y que hayan tenido como consecuencias la desvinculación de los actores tampoco tienen efecto alguno […]». e) César Augusto Muñoz Suárez fue reintegrado al empleo de Analista E-10 el 10 de agosto de 2010 a través de un programa de inducción y reincorporación laboral.
Asimismo, según certificación laboral expedida por Ecopetrol S.A. el 30 de octubre de 202341, al demandante se le pagaron los salarios y prestaciones dejados de devengar durante el tiempo que estuvo desvinculado y se le reconoció de forma directa el subsidio familiar y el beneficio de plan educacional a sus beneficiarios. 3.6.2. Análisis sustancial de la Sala 30.
En el sub lite la discusión recae sobre la legalidad de los fallos disciplinarios de primera instancia del 16 de marzo de 2006 proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol, y de segunda instancia del 23 de junio de 2006 proferido por el presidente de Ecopetrol, por los cuales se sancionó al demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 10 años y 1 mes. 31.
Como viene expuesto, la sanción impuesta a través de los referidos actos administrativos obedeció a la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades que hizo el Ministerio de la Protección Social a través de la Resolución 1116 de 22 de abril de 2004. 32. No obstante, mientras la presente demanda se hallaba en curso, se profirió la sentencia de nulidad del 27 de octubre de 201142, por la cual la Sección Segunda de esta corporación consideró que el aludido ministerio violó el debido proceso administrativo de los empleados que participaron del cese de actividades.
Al respecto, en este fallo se consideró que, en el marco del trámite abreviado que adelantó la autoridad encargada, se desconocieron las reglas generales del procedimiento 41 Visible a índice Samai 79 y 80. 42 Radicado 110010325000200400140 01, expediente 2309-2004. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 administrativo, ya que no se les informó a los afectados que se adelantaba una actuación en su contra. 33.
Entonces, al estar evidenciado que la motivación de las decisiones sancionatorias cuestionadas en esta oportunidad consistió en la participación del demandante en la mencionada huelga que, pese a haber sido declarada como ilegal por el Ministerio de la Protección Social, posteriormente fue validada por esta corporación anular el acto administrativo que adoptó tal determinación, se configuró en el sub lite el decaimiento de los actos administrativos demandados. 34.
En ese orden, se tiene que, respecto de las decisiones disciplinarias del 16 de marzo de 2006 y del 24 de mayo de 2006 que se demandan, se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria por haber desaparecido del mundo jurídico los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoyaron, esto es, la Resolución 1116 de 22 de abril de 2004, con ocasión del referido fallo del 27 de octubre de 2011. 35.
Empero, ello no es impedimento para que en esta oportunidad se estudie la legalidad de los actos, comoquiera que su decaimiento no implica que no sigan produciendo efectos jurídicos. 36. Ahora bien, es importante resaltar que esta Subsección, al estudiar casos análogos al que ocupa su atención en esta oportunidad, ha considerado que «no hay duda de que, en consecuencia y por comunicabilidad de circunstancias, los actos disciplinarios que se examinan, al haber sido fundados en dicha resolución, son igualmente violatorios de la Constitución y la ley, por lo tanto, son nulos, pero por los mismos motivos que el Consejo de Estado anuló el acto que les sirvió de fundamento y que los puso fuera de la órbita jurídica por decaimiento»43. 37.
En ese sentido, la Sala se acoge al mencionado criterio jurisprudencial y, en consecuencia, se anularán los actos administrativos demandados por haber sido expedidos con desconocimiento del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, puesto que el Ministerio de la Protección Social, tal y como se indicó en la sentencia del 27 de octubre de 2011, no escuchó a los posibles afectados y no practicó pruebas, o en otras palabras, no brindó las garantías constitucionales y legales a quienes se podrían ver afectados con la decisión de declarar ilegal el cese de actividades. 38.
De otro lado, observa la Sala que César Augusto Muñoz Suárez fue reintegrado a su empleo el 10 de agosto de 2010 en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta del 22 de julio de 2010. Sobre el particular, se evidencia que, tanto el demandante como la empresa demandada alegan el hecho superado y la carencia actual de objeto respecto de las pretensiones de restablecimiento del derecho relacionadas con su reintegro y pago de salarios y prestaciones dejados de devengar. 39.
No obstante, no sucede lo mismo respecto de aquellas pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de los perjuicios morales causados la compañera permanente del demandante y a sus hijas, al haber sido beneficiarias del plan educacional que la entidad concedía a los beneficiarios de sus trabajadores, así como de aquellos causados a su madre, quien supuestamente dependía económicamente de él. Por lo tanto, procederá la Sala a pronunciarse respecto de ello. 40.
Revisado el plenario, encuentra la Sala que a índice 80 de Samai obra certificación laboral expedida por Ecopetrol S.A. el 30 de octubre de 2023, donde consta que, a las 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de abril de 2018. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00209-00(0828-12) Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 hijas del demandante, Adriana Lucía Muñoz Juliao y Clara Inés Muñoz Juliao se les ha reconocido el beneficio educativo que otorga la empresa en virtud del artículo 32 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, desde que cursaban primero de preescolar y hasta cuando se graduaron de la universidad44: 44 Folio 5 de la certificación Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 41.
Mientras que se certificó que no existían solicitudes de reconocimiento de plan educacional a favor de su compañera permanente, Olga Lucía Juliao Flórez. 42. Por lo tanto, no hay lugar al reconocimiento y pago de los perjuicios morales alegados en favor Olga Lucía Juliao Flórez, Adriana Lucía Muñoz Juliao y Clara Inés Muñoz Juliao. Ello, en la medida en que, de un lado, a las hijas del demandante se les concedió el beneficio educativo que, según la demanda, no se les había otorgado; y del otro, porque no obra prueba alguna en el expediente que permita evidenciar que su compañera permanente hubiera sido beneficiaria del subsidio de educación pactado en la Convención Colectiva.
Más aún, cuando no existe prueba de las presuntas afectaciones morales que sufrieron con ocasión del presunto no pago del beneficio indicado. 43. En lo que respecta a su madre, Alicia Suárez Ruiz, advierte la Sala que los perjuicios solicitados no se encuentran acreditados. En efecto, no obra en el plenario prueba alguna que permita determinar que ella dependía económicamente del demandante, así como tampoco que se vio afectada moralmente por la sanción disciplinaria que le fue impuesta. 44.
Finalmente, es necesario resaltar que, inclusive si se llegaren a encontrar probados los perjuicios morales solicitados por el demandante en favor de sus familiares Olga Lucía Juliao Flórez, Adriana Lucía Muñoz Juliao, Clara Inés Muñoz Juliao y Alicia Suárez Ruiz, no es procedente su reconocimiento y pago, comoquiera que estas no tienen la calidad de demandantes en el sub lite. 45.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, Subsección A, en sentencia del 4 de julio de 2019, al estudiar un caso similar, indicó: «Visto lo anterior, es preciso destacar como una de las características esenciales del derecho de acción que es de carácter individual, de manera que en la composición de un determinado litigio solo podrá tenerse como demandante a quien efectivamente lo haya ejercido, bien sea en forma directa o por interpuesta persona.
En otras palabras, para ser parte demandante basta demandar, es el simple acto de voluntad de promover la iniciación de un proceso judicial lo que da paso a que se consolide tal condición. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 El anterior planteamiento ha sido aterrizado coherentemente en el derecho de la responsabilidad, donde la doctrina y la jurisprudencia sostienen como uno de los elementos del perjuicio que sea personal.
Esto significa que tan solo la víctima o sus herederos tienen derecho a pretender su reparación. Sobre el carácter personal del daño, el profesor Juan Carlos Henao señala […] que el perjuicio sea sufrido por la persona que solicita reparación es un principio elemental del derecho de la responsabilidad […] el daño es personal cuando quien demanda reparación es la persona que lo sufrió […]45.
En tales condiciones, queda claro que el demandante pretende la reparación de un daño moral que no satisface el requisito de ser personal como quiera que, en el hipotético caso de haber existido, su sufrimiento no se predica de aquel sino de sus padres, cónyuge e hijas, quienes no son parte del presente proceso.»46 46. De conformidad con lo expuesto, no es procedente la reparación del daño moral solicitado por César Augusto Muñoz Suárez, comoquiera que este no se predica de él directamente sino de su madre, compañera permanente e hijas, quienes no tienen la calidad de parte en el presente proceso47. 3.7.
Conclusión de la decisión 47. Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que, si bien aconteció el decaimiento de los actos administrativos demandados, estos deben anularse por parte de esta jurisdicción al ser violatorios del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, y en ese sentido se accederá a las pretensiones de la demanda. 48.
No obstante, serán negadas las pretensiones de restablecimiento del derecho, en tanto las relacionadas con el reintegro y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculado ya fueron satisfechas por parte de la demandada, mientras que las atinentes a los perjuicios morales sufridos por sus familiares con ocasión de su despido no fueron acreditadas y, en todo caso, no fueron solicitadas de forma personal por los afectados, pues no son parte del presente proceso. 3.8.
Costas 49. El Decreto 01 de 1984, «Código Contencioso Administrativo», señalaba en su artículo 171 que «en todos los procesos, con excepción de los de nulidad y de los electorales, habrá condena en costas para el litigante vencido en el proceso, incidente o recurso, en los términos del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil».
Artículo que fue declarado exequible por la Sala de Asuntos Constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 16 de agosto de 1984. 50. El artículo 171 del CCA, fue modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, de la siguiente manera: «[e]n todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en 45 Henao, Juan Carlos.
El daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Bogotá D.C. Ed. Universidad Externado de Colombia; segunda reimpresión: abril de 2007; pp. 88 y 104. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de julio de 2019, expediente 11001032500020120020600, 0824-2012. 47 Esta posición ha sido reiterada por esta Corporación en otras oportunidades, verbigracia en sentencia del 22 de septiembre de 2022, proferida en el proceso 11001032500020120017900 (0755-2012), por la Subsección A de esta Sección. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00266-00 (0988-2012) Demandante: César Augusto Muñoz Suárez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.» 51.
Por ello, debe entenderse que esta disposición define un carácter subjetivo de la responsabilidad por el pago de dichas costas, es decir una responsabilidad que sólo opera cuando existe una conducta reprochable atribuible a la parte vencida. En efecto, su lectura lleva a concluir que tal condena no se producirá necesariamente, sino que podrá darse o no dependiendo de si ha mediado o no una conducta reprochable en la parte vencida, durante el trámite del proceso.
Por lo que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. 52. Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declárese la nulidad de los fallos disciplinarios de primera instancia del 16 de marzo de 2006 proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol, y de segunda instancia del 23 de junio de 2006 proferido por el presidente de Ecopetrol, por los cuales se sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos a César Augusto Muñoz Suárez por el término de 10 años y 1 mes.
Segundo: Negar las demás pretensiones de la demanda. Tercero: No condenar en costas. Cuarto: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx