66001233300020180042101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 660012333000201800421-01 Actor: Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira Demandados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Municipio de Dosquebradas Coadyuvante de la parte actora: Cotty Morales Caamaño1 Temas: Derecho colectivo al goce de un ambiente sano –literal “a”–; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente –literal “l”–; y a la realización de las construcciones –literal “m”–; riesgo de deslizamiento; quebradas Aguazul y Dosquebradas; erosión por extracción de materiales por los areneros y por construcciones en zonas de retiro de la fuente hídrica.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Dosquebradas, así como la apelación adhesiva interpuesta por Cotty Morales Caamaño contra la sentencia de 31 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda2.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira interpuso demanda3 en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Dosquebradas, con el objeto de lograr la protección de 1 Cfr. Índice 35 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “9_AUTOINTERLOCUTORIO(.PDF) NroActua 35”. 2 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “32_032SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.PDF) NroActua 43”. 3 La demanda fue presentada el 26 de octubre de 2018. 2 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4: “[…] 1. Sírvase señor Juez declarar amenazados y afectados los derechos colectivos a) el goce de un ambiente sano; I) el derecho a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles y g) (sic) La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2.

Sírvase señor Juez declarar que los responsables de la afectación de los derechos colectivos afectados y amenazados es el municipio de Dosquebradas representado legalmente por su alcalde el señor Fernando José Muñoz Duque o por quien haga sus veces y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, representada legalmente por su Directora, Martha Mónica Restrepo Gallego o por quien haga sus veces. 3.

Sírvase señor Juez ordenar que en consecuencia de la anterior declaración, el municipio de Dosquebradas representado legalmente por su alcalde el señor Fernando José Muñoz Duque o por quien haga sus veces y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, representada legalmente por su Directora, Martha Mónica Restrepo Gallego o por quien haga sus veces, realice todas las actuaciones tendientes a evitar que continúe la amenaza y vulneración de los derechos colectivos invocados y, en particular, procedan a: a. Realizar las obras que se requieran para que las quebradas Aguazul y Dosquebradas en el sector de Quintas del Bosque recuperen su cauce. b. Recuperar las áreas forestales protectoras invadidas tanto por construcciones como por cultivos. c. Reforestar las áreas forestales protectoras recuperadas. d. Restringir la actividad de los areneros para evitar que continúe la afectación al cauce de las quebradas Aguazul y Dosquebradas, sin perjuicio de sus derechos al mínimo vital y al trabajo. e. Las demás que correspondan […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones5 que inició acciones preventivas según lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución 4 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) NroActua 43” 5 Cfr. Índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, actuación: “Auto admite demanda”. 3 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política, el Decreto 262 de 2000 y la Resolución 253 de 2012, debido al riesgo de deslizamiento al que se encuentra expuesta la comunidad de Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros en el Municipio Dosquebradas debido el desvío del cauce de la quebrada por cuenta de los areneros, así como, por la construcción de casas y edificaciones sin respetar las zonas de retiro de la fuente hídrica. 4.

En el marco de la mencionada actuación, requirió al alcalde municipal y al director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, mediante los oficios PJAA-28-1177 y PJAA-28-1178 del 17 de noviembre de 2017, para que adelantaran las acciones correspondientes con el objeto de garantizar los derechos e intereses colectivos. 5.

Señaló que el municipio de Dosquebradas, mediante oficio de 27 de noviembre de 2017, informó que funcionarios de la Oficina de Prevención y Atención de Desastres – OMPADE realizaron una visita técnica a Quintas del Bosque en el año 2013, en la cual se evidenció socavación lateral al margen de la quebrada Dosquebradas. Y, añadió que la quebrada en su centro creó un playón que desvía su cauce y afecta el talud en mención. 6.

Asimismo, informó que, con el objeto de atender las quejas de la comunidad, se efectuó una visita técnica a Quintas del Bosque por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, la Curaduría Urbana 1, Control Físico y la Oficina de Prevención y Atención de Desastres – OMPADE, que evidenció que los lotes ubicados en la manzana 6 se encuentran a quince (15) metros de distancia del borde del talud, esto es, dentro de la zona protectora de la quebrada Dosquebradas. 7.

Expuso que el Despacho del alcalde remitió el oficio D.A. DIGER 200-1108 que contiene un informe técnico con diferentes puntos del municipio de Dosquebradas que presenta situación de riesgo, entre los que se encuentra la zona 5 correspondiente al barrio Quintas del Bosque. 8. Del mismo modo, indicó que el 13 de febrero de 2018, recibió la denuncia del Contralor Municipal de Dosquebradas por el daño ambiental y nivel de riesgo de los habitantes del sector de Quintas del Bosque, especialmente, de las manzanas 1, 6 y 7, que está siendo ocasionado con la extracción de material de río en las afluentes de las quebradas que colindan con el sector, tales como: Aguazul, Dosquebradas, entre otras. 9.

Con sustento en esta denuncia, informó que requirió de nuevo al alcalde de Dosquebradas y al director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - 4 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARDER-, mediante los oficios PJAA-28-1443 y PJAA-28-1444 del 22 de febrero de 2018.

Que, como respuesta recibió el oficio SDAGA-300-240 de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental, de 2 de marzo de 2018, en virtud del cual se expone que realizó visita técnica al sector Quintas del Bosque, el 27 de febrero de 2018, en la que evidenció la presencia de extracción de material de río como arena, gravilla y piedra de mano, pese a que dicha actividad se encuentra restringida en el perímetro urbano. Además, indicó que el oficio señala que la Secretaría de Gobierno tiene la competencia para adoptar las medidas respecto de esta situación, y que en el plan de desarrollo del municipio se incluyó un plan de reconversión de actividad económica –que no comprende los hallazgos del informe de la DIGER ni de la Contraloría Municipal–. 10.

Señaló que, el 7 de mayo de 2018, un concejal solicitó la intervención con el objeto de hacer cesar la actividad minera ilegal que se realiza en el sector Quintas del Bosque, en particular, en la manzana 6, por cuanto esto afecta la comunidad. A su vez, advirtió que la Secretaria de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental informó que entregaría certificación a los mineros de la zona que lo soliciten a la alcaldía como mineros de subsistencia, en los términos del Decreto 1102 de 27 de junio de 2017, en el marco del plan de reconversión de la actividad económica. 11.

Subrayó que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER mediante el oficio 8568 de 1.° de junio de 2018 informó que el día 20 de marzo de 2018 realizó visita técnica y evidenció el inadecuado manejo y disposición de los residuos sólidos y escombros, no solo en los alrededores del barrio Quintas del Bosque, sino en la zona forestal protectora de la quebrada Aguazul a una distancia aproximada entre 0.5 metros y 1.5 metros.

Del mismo modo, advirtió que la zona viene siendo intervenida por areneros lo que ha conllevado a que los procesos de socavación en las orillas laterales de la quebrada sigan en aumento. 12. Expresó que convocó a diferentes dependencias del municipio, así como, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER a la reunión que se realizó el 28 de junio de 2018, en la que evidenció que todos los participantes reconocen la situación de riesgo y las afectaciones ambientales provocada, principalmente, por la actividad de los areneros en el sector y advirtieron que, en tanto, se realiza la reconversión económica, se deben realizar algunas obras con miras a detener el posible deslizamiento y lograr que las quebradas Dosquebradas y Aguazul recuperen su cauce, para que no sigan generando socavación, desestabilización del terreno, entre otros.

En virtud de ello, las entidades se comprometieron a convocar al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, en un 5 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plazo máximo de un mes, para que allí se establezcan las restricciones y obligaciones de los areneros y las intervenciones requeridas para mitigar el riesgo existente en el sector de Quintas del Bosque. 13.

Por último, adujo que mediante oficio DA-DIGER-200-649 de 10 de septiembre de 2018 se le informó que no se ha podido realizar el mencionado consejo. Aunado a ello, señaló que, pese a que la problemática es conocida por las autoridades desde el año 2013, a la fecha de la presentación de la demanda no han adelantado las acciones tendientes a que cese la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos.

Actuaciones en primera instancia La audiencia de pacto de cumplimiento 14. El 20 de junio de 20196 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, no obstante, se declaró fallida por falta de fórmulas de arreglo. Contestaciones de la demanda 15. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER contestó la demanda el 29 de noviembre de 20187.

Se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones que denominó “inexistencia de un derecho legítimo para responsabilizar a la CARDER – falta de legitimación en la causa por pasiva”, “la falta de competencia de la CARDER para ejecutar las obras que demanda el actor constitucional” y “la excepción genérica”. 15.1. La excepción de falta de competencia la sustentó con fundamento en lo dispuesto en las normas que establecen lo pertinente respecto de las funciones de los municipios, esto es: la Ley 715 de 2001, la Ley 136 de 1994, el Decreto 919 de 1989 modificado por la Ley 1523 de 2012, la Ley 388 de 1997, la Ley 99 de 1993 y en la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales –artículo 33 de la Ley 99 de 1993–. 15.2.

Señaló que la Corporación conoció de la posible afectación de carácter ambiental presentada en el barrio Quintas del Bosque, en el Municipio de Dosquebradas, debido al inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos y escombros, así como, respecto de la intervención sobre la zona de retiro de la 6 Cfr. Índice 10 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, actuación: “Audiencia Pacto de Cumplimiento”. 7 Cfr. Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, pág. 109 del cuaderno “1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) NroActua 43”. 6 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quebrada Agua Azul, por lo cual, emprendió su potestad en materia ambiental.

Sobre el particular, precisó que cuando la Procuraduría dio a conocer la situación, la Corporación ya tenía en ejecución el contrato de obra suscrito con el Consorcio Dosquebradas, que tenía por objeto realizar obras de protección, control de erosiones, estabilización de taludes y obras de control del cauce en diferentes sectores del municipio de Dosquebradas, incluyendo la quebrada Dosquebradas. 15.3.

Adujo que los procesos de asentamiento poblacional y el desvío del cauce por la socavación que realizan los areneros no son objeto de intervención en el marco de sus competencias, en tanto, el control y prevención le corresponde al Municipio de Pereira, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo y la Dirección Operativa del Control Físico. 15.4.

Por último, informó que el daño no le es imputable. Al respecto, resaltó que realizó la visita técnica que determinó la necesidad de requerir al Municipio de Dosquebradas y a la Empresa Serviciudad, con el fin de realizar las acciones pertinentes para mitigar la situación y para realizar el seguimiento y control a la zona, aunado a la ejecución del contrato de obra previamente referido. 16.

El Municipio de Dosquebradas presentó escrito de contestación de la demanda el 28 de enero de 20198, se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones que denominó: i) ausencia de violación o amenaza del derecho colectivo; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; y iii) inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba. 16.1.

Señaló que no está probado el nexo causal entre el motivo alegado y el daño que según refiere el actor padece la comunidad que integra los barrios Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros del Municipio de Dosquebradas. 16.2. Aclaró que, de un lado, no es el encargado de adelantar o de autorizar la realización de construcciones, sino que esta competencia le corresponde a las Curadurías Urbanas.

Y, por el otro, que no le corresponde otorgar permisos ambientales, ni de explotación minera, en razón a que, de ello se encargan las Corporaciones Autónomas Regionales, para este caso, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en términos del numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. 16.3. Además, adujo que, en respuesta al requerimiento efectuado por el Ministerio Público, mediante oficio DA-DIGER-200-1053 de 22 de noviembre de 2017, informó 8 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, pág. 195 del cuaderno “1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) NroActua 43”. 7 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las gestiones que ha realizado para contrarrestar la amenaza o el daño contingente en la comunidad de Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros del municipio de Dosquebradas, entre las cuales se destacan las siguientes: 16.4.

La Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres - OMPADE -hoy Dirección General de Gestión del Riesgo-, gestionó recursos ante la Dirección Nacional del Riesgo, por un monto equivalente a los tres mil millones de pesos ($ 3.000.000.000), dinero con el cual se realizó la construcción de las obras de mitigación de riesgo en varias quebradas del municipio, entre ellas la Quebrada Dosquebradas a la altura de la urbanización Quintas del Bosque. 16.5.

La presentación de un proyecto ante el Fondo de Adaptación de la Presidencia de la República, por valor de dieciséis millones de pesos $16.000.000.000, para la realización de obras de mitigación de riesgo para los diferentes sectores afectados por las Quebradas del municipio de Dosquebradas. 16.6. La Oficina de Prevención y Atención de Desastres -OMPADE- hoy Dirección General de Gestión del Riesgo, la CARDER, la Curaduría Urbana número 1 y la Secretaría de Gobierno -área de Control Físico-, realizaron visita técnica al Barrio Quintas del Bosque, que evidenció la necesidad de intervenir la ocupación del cauce de las quebradas mediante permiso de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, así como, la importancia de formular un proyecto tendiente a la reducción del riesgo por fenómenos de socavación en las quebradas, que deberán incluir diferentes obras en el barrio Quintas del Bosque. 16.7.

De igual modo, destacó que está a la espera de las obras de estabilización en el Barrio Bombay, manzana 52. Agregó que se han asignado responsabilidades específicas en la Secretaría de Desarrollo Rural y Ambiental, así como en la Dirección General de Gestión del Riesgo, dependencias que se encuentran en proceso de estructuración de procedimientos para la adopción de planes de contingencia y sistemas de alarma.

Asimismo, indicó que la Secretaría de Gobierno municipal a través de la dependencia de control físico, ha ejercido funciones legales y reglamentarias en cuanto al control sobre la ocupación del espacio público. 16.8. En punto a la problemática generada por la extracción de materiales de arrastre como arena y gravilla en las quebradas del municipio, expresó que, ha adelantado gestiones ante el Si Minero adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el SENA y el Departamento de Risaralda, con el fin de adelantar un plan de reconversión de la actividad económica, con el propósito de restringir la actividad minera en las quebradas del municipio.

Adicionalmente, señaló que, de conformidad 8 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la visita técnica adelantada por la Secretaría de Desarrollo Rural y Gestión Ambiental municipal constató la extracción de material de río, arena, gravilla y piedra de mano; sin embargo, adujo que dicha actividad ya se encuentra limitada y restringida en la actualidad dentro del perímetro urbano del municipio, según lo dispuesto en el Decreto 1102 de 2017. 16.9.

A su vez, subrayó que ha adelantado acciones pertinentes para contrarrestar el daño contingente que presuntamente se viene generando; que, aunque no ha logrado contrarrestar totalmente la amenaza a los derechos, sí ha venido desplegando acciones tendientes a la mitigación del riesgo ambiental que se está generando con ocasión de los procesos de socavación que se están presentando actualmente.

Sentencia proferida, en primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia9 el 30 de julio de 2021, en la que resolvió lo siguiente: “[…] 1. DECLÁRASE el agotamiento de la jurisdicción, respecto de las pretensiones relacionadas con la Urbanización Quintas del Bosque frente a la quebrada Aguazul, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLÁRANSE NO PROBADAS LA EXCEPCIONES, propuestas por las entidades demandadas, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este fallo.

3. DECLÁRANSE VULNERADOS LOS DERECHOS COLECTIVOS al goce de un ambiente sano, a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por las omisiones del municipio de Dosquebradas y la CARDER en el sector de la urbanización Quintas del Bosque frente a la quebrada Dosquebradas y de las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros colindantes con las quebradas Dosquebradas y Aguazul, de conformidad con lo expresado en la parte considerativa de la presente providencia.

4. ORDENÁSE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS al goce de un ambiente sano, a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, para lo cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER y el Municipio de Dosquebradas deberán efectuar las siguientes actuaciones: 4.1.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, en el plazo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberá realizar y entregar a la Administración Municipal de Dosquebradas, los estudios técnicos para efectuar las obras de mitigación de riesgo para ser ejecutados en los taludes de las comunidades de Quintas del Bosque al lindar con la quebrada Dosquebradas y de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. 9 Ibidem 1. 9 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.1.

Iniciar y llevar hasta su terminación, en coordinación con el Municipio de Dosquebradas, dentro del ámbito de sus competencias, las actuaciones administrativas para determinar los responsables y las infracciones ambientales por extracción de material de arrastre, por parte de los denominados areneros, en el sector de Quintas del Bosque al lindar con la quebrada Dosquebradas y de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. 4.1.2.

Establecer y ejecutar en coordinación con el Alcalde Municipal de Dosquebradas, las actividades de reforestación y cuidado de los taludes en el sector de Quintas del Bosque al lindar con la quebrada Dosquebradas y de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. 4.2. El Municipio de Dosquebradas deberá ejecutar las obras de mitigación del riesgo de deslizamiento sobre los taludes del margen de la quebrada Dosquebradas a la altura de la Urbanización Quintas del Bosque, y al margen de las quebradas Aguazul y Dosquebradas a la altura de las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros, en las condiciones técnicas y ambientales que fije la CARDER, para lo cual contará con un término de seis (6) meses una vez recibidas las especificaciones por parte de la CARDER. 4.2.1.

El Alcalde del municipio de Dosquebradas cumplirá de manera inmediata las obligaciones señaladas en el artículo 306 del Código de Minas, sobre la suspensión de la actividad que se ejerza sin título. 4.2.2. Ejecutar, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, las medidas de reforestación del talud en el sector de Quintas del Bosque al lindar con la quebrada Dosquebradas y de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. 4.2.3.

Proceder con los trámites necesarios para determinar el trazado real del colector de las quebradas Dosquebradas y Aguazul, con el fin de determinar su franja de protección y zona de influencia; consecuentemente se deberá expedir el respectivo acto administrativo que determine las zonas de protección, el cual deberá ser publicado, con el fin de que las Curadurías Urbanas no expidan licencias urbanísticas para construcción en territorios protegidos y sin respetar los distanciamientos con las fuentes hídricas. 4.2.4 Velar por el cumplimiento de las normas al momento de realizar construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, con el fin de evitar que se desarrollen proyectos de construcción sin respetar todos los requisitos legales y ambientales que dispone el ordenamiento jurídico. 5.

Sin costas en esta instancia. […]”. Consideraciones del Tribunal 18. El Tribunal Administrativo de Risaralda, de un lado, declaró no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas. Y, por el otro, aplicó la figura del agotamiento de la jurisdicción respecto de la afectación a la comunidad 10 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Quintas del Bosque por los riesgos presentados por la quebrada Aguazul, luego de considerar que se satisfacían los presupuestos establecidos en la sentencia de unificación10, respecto de la providencia proferida en el proceso con número único de radicación: 66001- 23-33-000-2013-00290-00, accionante: Personería Municipal de Dosquebradas, accionados: Municipio de Dosquebradas, Departamento de Risaralda, CARDER, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Fondo de Adaptación, con ponencia de la Magistrada Dufay Carvajal Castañeda. 19.

En virtud de lo anterior, el a quo delimitó el objeto de pronunciamiento. En ese orden de ideas, planteó si existe omisión de las autoridades demandadas para atender la situación de riesgo, en las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros, debido a la afectación como consecuencia de los procesos de socavación que se están generando en el cauce de las quebradas Dosquebradas y Aguazul, así como, por la actividad de los areneros y la invasión de áreas forestales protectoras con cultivos y viviendas.

En lo que respecta a la comunidad Quintas del Bosque, indicó que se limitaría a analizar la situación de riesgo respecto de la quebrada Dosquebradas. 20. De conformidad con las pruebas aportadas al proceso, el Tribunal concluyó que tanto la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER como el municipio de Dosquebradas coincidieron en señalar que para evitar que se sigan presentado deslizamientos de tierra, resulta necesario que la franja de terreno aledaña a las quebradas cuente con una cobertura vegetal adecuada que permita una cohesión con las partículas del suelo. 21.

Asimismo, indicó que la situación que presenta la quebrada Dosquebradas y su incidencia en el talud sobre el que se encuentran construidas las comunidades de Bombay, Quintas del Bosque, Veracruz y Carboneros es generada por la extracción artesanal de materiales de arrastre de la quebrada Dosquebradas, que llevan al desvío del cauce –a su encuentro con ambos costados de los taludes–, así como a la socavación, lo que genera erosión y desprendimiento de tierra de la parte alta. 22.

Determinó que, pese a que desde el año 2017, la parte actora informó de la situación, las autoridades accionadas no han adoptado las medidas pertinentes para mitigar el socavamiento y el desprendimiento del talud, a tal punto que, en el sitio donde se ubican las comunidades de Quintas del Bosque, Veracruz y Bombay, 10 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 11 de septiembre de 2012, número único de radicación: 41001- 33-31-004-2009-00030-01(AP), actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, demandado: Municipio de Pitalito, ponente: Susana Buitrago Valencia. 11 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se han generado unos taludes demasiado altos que presentan desprendimientos y deslizamientos de materiales que fueron evidenciados en la visita que realizó la Dirección de Gestión del Riesgo - DIGER del Municipio de Dosquebradas.

Además, concluyó que las medidas adoptadas para el control de la minería artesanal no han generado impacto alguno en la solución del riesgo presentado. 23. En tal sentido, consideró que se encontraba demostrada la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Lo anterior, en consideración –en su orden respectivo– a la invasión del área forestal protectora de las quebradas Dosquebradas y Aguazul, por la contaminación de residuos sólidos, el desvío y manipulación de su cauce con la actividad de extracción de materiales por parte de los areneros; por la omisión de las autoridades pese a la identificación del riesgo; y, debido a la existencia de viviendas construidas sobre el área forestal protectora sin licencia. 24.

Bajo esta línea de argumentación, subrayó que, en lo que atañe a la quebrada Dosquebradas en el sector de la Urbanización Quintas del Bosque y respecto de las quebradas Aguazul y Dosquebradas, en relación a las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros, se presenta: (i) La extracción de material de arrastre por parte de los denominados areneros, (ii) la falta de reforestación de la zona de protección y (iii) la falta de control por parte de la administración municipal en materia urbanística, al permitir la construcción de viviendas sin respetar las determinantes ambientales establecidas en el ordenamiento jurídico. 25.

Así las cosas, el a quo consideró que el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER son las entidades competentes para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos. Y, con sustento en esta consideración, les ordenó: de un lado, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER que en el plazo de tres (3) meses realice y entregue a la administración municipal de Dosquebradas los estudios técnicos con el objeto de determinar las obras de mitigación del riesgo que sean necesarias en la quebrada Dosquebradas, por la comunidad Quintas del Bosque, y Dosquebradas y Aguazul, respecto de las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros.

Además, le ordenó iniciar en coordinación con el Municipio de Dosquebradas y llevar hasta su terminación las actuaciones administrativas para determinar las infracciones ambientales por extracción de material de arrastre, por parte de los areneros. Y, establecer y ejecutar en coordinación con el Municipio de 12 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dosquebradas las actividades de reforestación y cuidado de los taludes en el sector Quintas del Bosque, respecto de la quebrada Dosquebradas; y, de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. 26.

Y, por el otro, al Municipio de Dosquebradas que: i) ejecute las obras civiles de mitigación del riesgo de deslizamiento sobre los taludes del margen de la quebrada Dosquebradas, en el sector de la Urbanización Quintas del Bosque, y al margen de las quebradas Aguazul y Dosquebradas a la altura de las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros, en las condiciones técnicas y ambientales que determine la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, para lo cual contará con un término de seis (6) meses una vez recibidos los estudios de parte de este ente. ii) Cumplir las obligaciones dispuestas en el artículo 306 del Código de Minas, sobre la suspensión de la actividad de extracción de arena que se ejerce sin título. iii) Adoptar las medidas de reforestación del talud en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER. iv) Determinar el trazado real del colector de las quebradas Dosquebradas y Aguazul, con el fin de establecer su franja de protección y su zona de influencia, para lo cual, deberá expedir el respectivo acto administrativo que determine las zonas de protección, este deberá ser publicado, con el fin de que las Curadurías Urbanas no expidan licencias urbanísticas para construcción en territorios protegidos y sin el respeto de los distanciamientos con las fuentes hídricas.

Y, v) velar por el cumplimiento de las normas al momento de realizar construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, con el fin de evitar que se desarrollen proyectos de construcción sin el respecto de todos los requisitos legales y ambientales que dispone el ordenamiento jurídico. Recursos de apelación Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER 27.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER11 recurrió la sentencia de primera instancia mediante escrito presentado el 6 de agosto de 202112. Se opuso a la decisión proferida por el a quo, solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que a su responsabilidad se refiere, en punto a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, así como de las condenas impuestas, comoquiera que, en su criterio: i) se desconoce que la entidad ha ejercido las actuaciones correspondientes, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, razón por la cual, no ha incurrido en la vulneración de los 11 Mediante apoderado judicial. 12 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “35_035RECURSOAPELACIONCARDER(.PDF) NroActua 43”. 13 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos e intereses colectivos de las comunidades de Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros; y, ii) no comparte la orden por medio de la cual se le obliga a realizar los estudios técnicos que darán lugar a la realización de las obras de mitigación del riesgo, comoquiera que, en su criterio, estos no son de su competencia. 28.

Para argumentar el primer motivo de inconformidad, expresó que la entidad solo tiene competencia en materia de asesoría y asistencia técnica. En tal sentido, manifestó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos que se indican en la demanda por las presuntas afectaciones ambientales a las comunidades referidas, consecuencia del desvío del cauce de las quebradas por la actividad de los areneros, y las construcciones en las zonas de retiro de la fuente hídrica, en tanto, refiere no existe un nexo de causalidad entre la presunta afectación y la acción u omisión de la Corporación. 28.1.

Al respecto, indicó que, como la labor de la CARDER es de apoyo a las entidades territoriales en los estudios para la reducción del riesgo, estos deben ser sufragados por el ente y no por la Corporación, dado que su función es la de emitir conceptos técnicos –que contienen acciones, medidas y recomendaciones– mientras que los estudios requeridos para determinar las obras que se deben ejecutar, incluyen estudios de suelos, geotecnia, control de erosiones, análisis de estabilidad, manejo de lluvias, entre otros. 28.2.

Así, argumentó que la orden de los estudios debe ser revocada o en su defecto modificada para asignar la obligación de su elaboración a la administración municipal de Dosquebradas y que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER solo preste el apoyo técnico en el marco de sus competencias. 28.3. Indicó que mediante oficio 8568 de 1.° de junio de 2018, informó a la parte actora de la visita técnica que realizó al sector objeto de esta acción popular y pudo evidenciar el inadecuado manejo y disposición de los residuos sólidos y escombros, no solo en los alrededores del barrio Quintas del Bosque, sino también en la zona forestal protectora de la quebrada Aguazul.

En virtud de esta situación informó que ofició al alcalde de Dosquebradas y al gerente de Serviciudad para que adelantaran las actuaciones necesarias para el retiro de los residuos domésticos y los escombros de la zona forestal protectora, así como, para que ejercieran el control respectivo. 28.4. Adicionalmente, expuso que, en virtud de las visitas realizadas por personal adscrito a la Subdirección de Gestión Ambiental, se determinó que las actividades 14 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extractivas en el Municipio de Dosquebradas se pueden catalogar como de minería de subsistencia, en tanto, no usa maquinaria amarilla, según lo dispuesto en el artículo 2.2.5.1.5.3. del Decreto 1073 de 201513.

Al respecto, adujo que era competencia del Municipio de Dosquebradas verificar el cumplimiento de los requisitos para que una persona sea considerada minero de subsistencia y constatar que la actividad no se realice en zonas excluidas o prohibidas, para lo cual debe usar el sistema de catastro minero y realizar el registro. Precisó que las actividades de subsistencia cuentan con prerrogativa ambiental y no requieren de autorización por parte de la autoridad ambiental, de conformidad con lo regulado en la Resolución núm. 40103 de 2017 expedida por el Ministerio de Minas y Energía. Recurso de apelación del Municipio de Dosquebradas 29.

El Municipio de Dosquebradas mediante escrito allegado el 4 de agosto de 2021, interpuso recurso de apelación14, en el cual, solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia, por cuanto –en su criterio– no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos y tampoco ha omitido su deber legal de proteger a la comunidad en los sectores aducidos en la demanda.

Indicó que el no haber constituido el Consejo de Gestión del Riesgo requerido por la Procuraduría 28 Judicial II Delegada en Asuntos Ambientales y Agrarios no es un hecho que por sí solo de lugar a la declaratoria de vulneración de los derechos e intereses colectivos de las comunidades en los barrios Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros.

Por el contrario, pidió tener en cuenta la declaración rendida por el ingeniero Jorge Luis Álvarez López que da cuenta de las distintas intervenciones que ha realizado el ente territorial con el objeto de mitigar la situación objeto de demanda. 30. Adujo que no existe prueba fehaciente sobre la actualidad de la situación de riesgo, en tanto, la Dirección de Gestión del Riesgo - DIGER, la Secretaría de Desarrollo Rural y Gestión Ambiental, así como la Secretaría de Gobierno, han ejercido sus competencias y han adelantado las gestiones tendientes a su mitigación, así como, a contrarrestar cualquier amenaza en los sectores aludidos, de conformidad con su capacidad técnica y presupuestal. 31.

Aunado a ello, señaló que el municipio no es el encargado de adelantar o de autorizar la realización de construcciones, sino que ello le corresponde en forma directa a las Curadurías Urbanas. En idéntico sentido, expresó que tampoco es el 13 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía. 14 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “34_034RECURSOAPELACIONMPIODOSQUEBRADAS(.PDF) NroActua 43”. 15 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargado de otorgar permisos ambientales o para la explotación minera, comoquiera que, esta competencia corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, en el caso concreto, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. 32.

Específicamente, en lo atinente a las órdenes impuestas en la providencia, argumentó que, en caso de que el Consejo de Estado determine en sede de segunda instancia que existe vulneración de los derechos e intereses colectivos, tenga en consideración las normas presupuestales para el desarrollo de obras civiles y considere la ampliación con miras a la ejecución de estas obras de mitigación. Recurso de apelación adhesiva interpuesta por Cotty Morales Caamaño 33.

La coadyuvante Cotty Morales Caamaño15 interpuso recurso de apelación adhesiva el 3 de septiembre de 202116, mediante el cual puso de presente su inconformidad con la sentencia proferida en primera instancia, por cuanto: i) no se pronunció sobre el apoyo coercitivo de la función administrativa ambiental de la Policía Nacional, con el propósito de que se adelanten las acciones pertinentes sobre los responsables de deteriorar los taludes, que dan lugar a la inestabilidad de los terrenos provocando riesgo y contaminación ambiental; a su vez, adujo que existe una corresponsabilidad de la ciudadanía por la acumulación de residuos sólidos, en tal sentido, planteó la necesidad de involucrar a todos los actores que inciden en la problemática; para ello, pidió que se lleven a cabo campañas educativas, pedagógicas e incluso coercitivas para el cumplimiento de las normas urbanísticas y policivo ambientales; ii) planteó que el Municipio de Dosquebradas informe la vigencia del último censo de puntos críticos de la zona, para efectos de considerar si es necesario dar una prioridad superior a la prestación del servicio de aseo; y, iii) solicitó el reconocimiento de las costas procesales en ambas instancias y la consecuente revocatoria del ordinal sexto de la sentencia proferida en primera instancia. Exigió le sean reconocidas las agencias en derecho en una cuantía de ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo establecido en el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura de 5 de agosto de 2016.

Adicionalmente, indicó que según lo reglado por el Colegio Nacional de Abogados le correspondería el reconocimiento de diecisiete (17) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 15 A través de apoderado judicial. 16 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “39_039APELACIONADHESIVA(.PDF) NroActua 49”. 16 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

Explicó que las costas son un componente del derecho al mínimo vital y, en consecuencia, pidió resolver sobre “[…] los derechos ius fundamentales colaterales que han sido vulnerados: los derechos procesales y fundamentales que están comprometidos del salario mínimo y el salario mínimo vital […] a todos los demás partícipes en la acción, durante el mismo tiempo y para los mismos efectos, se les retribuye en dinero su esfuerzo”.

Actuaciones en segunda instancia 35. En auto de 30 de agosto de 202117, el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, contra la sentencia proferida en primera instancia. 36.

El 17 de septiembre de 202118 se repartió este asunto al Despacho Ponente. Mediante auto de 3 de diciembre del mismo año19, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021. 37. Mediante auto de 8 de marzo de 202420, se admitió el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la coadyuvante Cotty Morales Caamaño, contra la sentencia proferida en primera instancia. 38.

En auto de 18 de julio de 2024, el Despacho Ponente negó las solicitudes probatorias de los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Dosquebradas y por la coadyuvante Cotty Morales Caamaño, con fundamento en que no se subsumen en ninguno de los supuestos fácticos previstos en el artículo 327 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221.

Asimismo, en esta providencia, no se dispuso decretar pruebas de oficio, de conformidad con lo previsto en los artículos 169 y 170 de la misma ley. 39. Las partes no presentaron alegaciones en segunda instancia, ni el Ministerio Público rindió concepto. 17 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, archivo denominado: “37_AUTORESUELVECONCESIONRECURSOAPELACION(.PDF) NroActua 45”. 18 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “2_ED_CARATULA(.PDF) NroActua 2”. 19 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “4_AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION_ADMITEAPE(.PDF) NroActua 4”. 20 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “23AUTOQUEADMITE_APA201842101PROCURAD(.pdf) NroActua 19”. 21 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.

El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes22 manifestó impedimento en los términos del numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201123. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 41. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) las facultades del juez popular; vi) el derecho colectivo al goce de un ambiente sano –literal “a” del artículo 4.° de la Ley 472–; vii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente –literal “l” del artículo 4.° de la Ley 472–; viii) el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes –literal “m” del artículo 4.° de la Ley 472–; ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; x) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres; xi) y, xii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 42. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201924, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y, iii) el 15025 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 43.

La Sala se pronunciará sobre los argumentos expuestos por el Municipio de Dosquebradas, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y la 22 Escrito de 5 de septiembre de 2024. 23 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 25 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado Ley 1564 de 2012, artículo 615. El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 18 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coadyuvante Cotty Morales Caamaño en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con los artículos 32026, 32227 y 32828 de la Ley 1564, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472. 44.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 45. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 5 de septiembre de 202429, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 46.

El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3.° por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, parte demandante en el proceso de la referencia […]”. 26 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 27 “[…] Artículo 322. […]

PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.

La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 28 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 29 Cfr. índice 31 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 19 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

Vistos: i) los artículos 130, numeral 3.°; y 13130, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, así como, el trámite para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 48. Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil31, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.

Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. “[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.

Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]” 49. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 50.

La Corte Constitucional32 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.

Análisis de la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, en el caso concreto 51. De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 52.

Por un lado, se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del 30 Modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 31 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 20 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 53.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0033, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 54.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad que funge como demandante en este asunto, en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 55.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numerales 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 33 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 21 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problemas jurídicos 56.

La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Dosquebradas, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y la coadyuvante Cotty Morales Caamaño: 56.1. Si, en el caso sub examine se configura o no la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, ii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y iii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por parte del Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, de conformidad con sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en lo que respecta a la problemática de riesgo de la comunidad de Bombay, Veracruz y Carboneros, como consecuencia de los procesos de socavación en el cauce de las quebradas Dosquebradas y Aguazul, así como, en lo que atañe al sector Quintas del Bosque en relación con la situación de la quebrada Dosquebradas. 56.2.

De encontrarse amenazados o vulnerados los derechos e intereses colectivos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, la Sala analizará si esta entidad es competente para realizar los estudios ordenados en la sentencia proferida en primera instancia. 56.3. De igual modo, de considerar que existe amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos de parte del Municipio de Dosquebradas, la Sala decidirá si debe modificar o no el plazo para la ejecución de las obras para la mitigación del riesgo, de conformidad con el presupuesto del ente territorial. 56.4.

Además, se resolverá si la coadyuvante de la acción popular tienen derecho o no al reconocimiento de las costas procesales. 56.5. En este orden de ideas, la Sala determinará si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 57.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses 22 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 58.

Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 59.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 60. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 61.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”34. 62.

La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 23 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 63.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 64.

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 65. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia35, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración 35 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 24 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 66.

A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]36”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano 67.

Vistos los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 de la Constitución Política, relacionados con el derecho al goce de un ambiente sano. Considerando que la Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica que cuenta con más de treinta disposiciones constitucionales que desarrollan la materia, entre los cuales se destacan los artículos anteriormente citados que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y, iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como, de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 68.

El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades, al igual que, a los particulares, en aras de su protección; adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 69.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197337 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 36 Ibidem. 37 “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 25 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 197438, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen –en su orden– que: i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; además, regula la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva, así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación del medio ambiente. 70.

De forma más reciente, la Ley 99 prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, promueve la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 71.

A su vez, la Corte Constitucional39 ha destacado la importancia del ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 72. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política40 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para 38 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 39 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 40 “[…] Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la 26 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 73.

Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 74. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 75.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala41 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 76.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 41 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 77. Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 78.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]42”. 79.

De igual forma, esta Sección, mediante sentencia proferida el 7 de abril de 201143, consideró que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad44; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio45; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, promoviendo su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible46. 80.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que el derecho e interés en mención abarca el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de modo que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación número: AP-2005-00901, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 44 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 45 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 46 Artículo 3.º de la Ley 388 de 1997. 28 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenidas en estos47.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros48. 81.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, concierne a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y a los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la colectividad.

En efecto, esta Sección49 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 82.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.

Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general50. 83. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 –relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes– en tanto en el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo, y el manejo de desastres, está 47 Artículo 5.º de la Ley 388 de 1997. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 49 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.

Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 29 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orientado a contribuir a la seguridad, el bienestar, a la calidad de vida de las personas y a su desarrollo. 84.

Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 85.

En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 86.

De la anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 87. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.

Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 88. Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, 30 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.

En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 89.

Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201151, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 90.

La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 152352– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 51 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 52 “Artículo 1.º DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.

La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.

Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 31 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.

El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 92. El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 93.

El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 94.

El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 95.

El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 96. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 32 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97.

En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. Marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 98. Vistos los artículos 1.°, 209, 286, 287 y 288 de la Constitución Política sobre las entidades territoriales. 99.

Según lo dispuesto en estas normas, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]” que tienen la potestad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 33 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.

El artículo 26 de la Ley 1454 de 28 de junio de 201153 definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 101. El artículo 27 de la misma norma estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, el artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 102.

En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el 53 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 34 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.

De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.

Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 103.

Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 104.

Además, en los términos del artículo 1.° de la Ley 136 de 2 de junio de 199454 y de la normativa anteriormente citada, es dable señalar, por un lado, que “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa 54 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 35 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 105.

A su vez, el artículo 2.° de la Ley 1523 establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.

Marco normativo sobre las competencias de los municipios en la gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 106. El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, como conductores del desarrollo local, son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el área de su jurisdicción, incluyendo su conocimiento y la reducción y el manejo de desastres.

Además, los alcaldes “[…] deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 107. En relación con la función pública del ordenamiento del territorio municipal y los planes de ordenamiento territorial en materia de gestión del riesgo, de conformidad con los artículos 8.°55, 9.°, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, estos planes se componen de: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, 55 Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021. 36 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la determinación sobre “[…] las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda […]”; iv) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; v) “[…] mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación […]”; y vi) “[…] [l]a localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”; y vii) los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación. 108.

Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 37 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109.

Según lo dispuesto en el artículo 5656 de la Ley 9.º de 11 de enero de 198957, los alcaldes tienen la obligación de “levantar y mantener actualizado” un inventario de las zonas que presenten “altos riesgos” para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o por estar sujetos a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

Además, deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. 110. A su vez, el artículo 3.° de la Ley 136 modificado por el artículo 6.° de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, en su numeral 9.°, establece como función de los municipios: “[…] formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales […]”. 111.

En concordancia con lo anterior, el artículo 10.° de la Ley 388 de 18 de julio de 199758, modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, en su literal d) ordena que los municipios tengan en cuenta en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 112.

De conformidad con los artículos 8.°, 9.°, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la determinación sobre “[…] las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda […]”; iv) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con 56 Primer inciso modificado por el artículo 5.° de la Ley 2 de 1991. 57 "Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones". 58 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 38 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fines de conservación y recuperación paisajística […]”; v) “[…] mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación […]”; y vi) “[…] [l]a localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”; y vii) los instrumentos y mecanismos de gestión necesario para la reubicación de la población en alto riesgo. 113.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201459, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 114.

Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 59 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 39 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 116.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 117.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201660, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, podrá solicitar la concurrencia –en el marco del principio de tal denominación– del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres.

Análisis del caso concreto 118. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales señalados la Sala procede a resolver el caso concreto. 119. El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró el agotamiento de la jurisdicción respecto de las pretensiones relacionadas con la Urbanización Quintas del Bosque en lo referente a la quebrada Aguazul.

Además, declaró no probadas las excepciones propuestas por los demandados. Ahora bien, al encontrar vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Dosquebradas, les impartió una serie de órdenes con el objeto de resolver la situación de riesgo ocasionada en la comunidad afectada. 60 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 40 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, el Municipio de Dosquebradas y la coadyuvante Cotty Morales Caamaño interpusieron recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual sustentaron que: i) la Corporación y el Municipio no vulneraron los derechos e intereses colectivos aducidos; ii) la Corporación no es competente para realizar los estudios que darán lugar a la ejecución de las obras de mitigación del riesgo; iii) el Municipio no es el encargado de adelantar o de autorizar la realización de construcciones, sino que ello le corresponde en forma directa a las Curadurías Urbanas, así como, tampoco es el encargado de otorgar permisos ambientales o para la explotación minera, en tanto esta competencia le corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales; iv) el ente territorial pidió tener en cuenta que en caso de confirmar la declaratoria de vulneración de los derechos e intereses colectivos, se le conceda un plazo mayor para la ejecución de las obras teniendo en cuenta aspectos presupuestales; v) la coadyuvante pidió tener en cuenta la función coercitiva de la Policía Nacional en materia ambiental y considerar la existencia de una corresponsabilidad de los actores involucrados en el proceso erosivo, además, solicitó que el Municipio de Dosquebradas informe la vigencia del último censo de puntos críticos de la zona, para efectos de considerar si es necesario dar una prioridad superior a la prestación del servicio de aseo; y, pidió el reconocimiento de las costas procesales en ambas instancias. 121.

Definido lo anterior, la Sala procederá al análisis del material probatorio y posteriormente a la resolución de los problemas jurídicos planteados supra. Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 122. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 123.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes61 para resolver el caso sub examine son las siguientes: 124. Copia del Oficio núm. DA-DIGER-200-1053 de 27 de noviembre de 2017, por medio de la cual se da respuesta al requerimiento núm. PJAA-28-1177, en los siguientes términos: 61 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda, expediente digital, cuaderno “1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) NroActua 43”. 41 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] De manera atenta y respetuosa, me dirijo a usted con el fin de darle respuesta a su oficio No PJAA-28-1177, donde solicita se le informe las acciones que con ocasión se haya realizado y adelantar las que sean necesarias con el fin de garantizar los derechos colectivos de las comunidades de Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carbonero.

Por lo anterior expuesto le informamos que por parte de la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres OMPADE, se gestionó tres mil millones de pesos ($3.000.000.000) con los que se construyeron las obras de Mitigación de riesgo en varias quebradas de nuestro Municipio, incluyendo la Quebrada Dosquebradas a la altura de la urbanización Quintas del Bosque (Vigas Transversales) obras ejecutadas dentro de la quebrada, recursos estos gestionados ante la Dirección Nacional del Riesgo por la segunda ola invernal 2009.

Posteriormente se presentó un proyecto al fondo de adaptación adscrito a la Presidencia de la República, por un valor de dieciséis mil millones de pesos ($16.000.000.000) estos recursos para la realización de obras de mitigación de riesgo, para los diferentes sectores afectados, en las diferentes quebradas de nuestro Municipio. En el año 2013, le informamos que por parte de funcionarios de la Oficina de Prevención y Atención de Desastres OMPADE, se realizó visita técnica al barrio Quintas del Bosque, donde se evidencia socavación lateral margen derecha de la quebrada Dosquebradas, la cual propende por afectar zona verde.

Es de anotar que la quebrada en su centro creó un playón desviando su cauce hacia la margen derecha donde afecta el talud en mención. Posteriormente se realizó visita técnica por parte de funcionarios de la Carder, Curaduría Urbana 1, Control Físico y Ompade, al barrio en mención, donde la comunidad se quejó de los diferentes problemas que tienen en su sector, luego de escucharlos se procedió a realizar un recorrido en el sector donde se observó que los lotes ubicados en la manzana 6 se encuentran a quince (15) metros de distancia del borde del talud, estando estos dentro de la zona protectora de la quebrada Dosquebradas, se evidenció el estado actual de la Vía principal de acceso, esta se encuentra sin pavimentar y viene siendo afectada por el descole de aguas lluvias y de escorrentías que vienen de la Avenida ferrocarril.

Es de anotar que en la Administración Municipal del exalcalde JORGE DIEGO RAMOS CASTAÑO, se gestionó recursos' para el proyecto de pavimentación por Autogestión acometiendo las acciones necesarias como la pavimentación de la vía de acceso principal con sus respectivas obras de manejo de aguas superficiales, solucionado parcialmente uno de los problemas presentados motivo de esta solicitud.

También en la Administración Municipal del exalcalde JORGE DIEGO RAMOS CASTAÑO, se gestionó ante los entes gubernamentales del orden Departamental y Nacional los recursos necesarios para la realización de obras de mitigación de riesgo en las diferentes quebradas de nuestro Municipio. Estos recursos se gestionaron ante el DPS y se van a ejecutar obras, de las cuales hace parte el barrio BOMBAY a la altura de la manzana 52 Quebrada Dosquebradas.

Proyecto dentro del cual estaban incluidas obras en la quebrada Dosquebradas a la altura del barrio 7 de agosto hasta el puente Carbonero, incluyendo obras de estabilización (muros de contención) a la altura del barrio Quintas del Bosque, sitio que no fue viabilizado por el equipo evaluador del DPS. Es de aclarar que inicialmente en el proyecto se incluyó la construcción de obras de mitigación del riesgo en el sector de Quintas del Bosque.

La intervención de las quebradas debe hacerse con permiso de la Carder mediante resolución de ocupación de cauce. A la fecha se está a la espera del inicio de las obras de estabilización en el barrio Bombay manzana 52. 42 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por parte de la Oficina Municipal para Prevención y Atención de Desastres “OMPADE” hoy Dirección de Gestión del Riesgo “DIGER” se está montando otro proyecto que busca reducir el riesgo por fenómenos de socavación en las quebradas en diferentes sitios, proyecto en el cual se incluirán las obras del barrio Quintas del Bosque y la Quebrada Dosquebradas […]”.

(Destacado fuera del texto original). 125. Copia del Oficio núm. 20996 de 11 de diciembre de 2017, suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Territorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en virtud del cual indicó: “[…] En lo referente a la solicitud del asunto, sobre la comunidad expuesta para los sectores de Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carbonero del Municipio de Dosquebradas, y referente al desarrollo de obras, nos permitimos informar lo siguiente: Actualmente se cuenta con Acta de Inicio de Obra del Contrato 541 de 2016, con fecha de 23 de noviembre de 2017, proyectado hasta el mes de octubre (sic) de 2018, en el cual se ha buscado priorizar el inicio de obras que incluye las obras a realizar en el tramo urbano de la Quebrada Dosquebradas y sus afluentes.

Los sitios priorizados incluyen algunos sectores de la Quebrada Dosquebradas, y algunos de sus afluentes, específicamente para el barrio Bombay manzana 52, el Barrio Bosque de la Acuarela etapas 3 y 4, el Barrio Campestre B, el Barrio La Mariana Sinaí, así como el sector del Barrio Los Naranjos Carrera 16 No. 56 -04, el barrio Quintas del Campestre, Barrio Carbonero, Conjunto Cerrado Aguazul, Barrio 1 de agosto y Colegio Juan Manuel González […]”. 126.

Copia del Oficio núm. D.A. DIGER 200-1108 del 11 de diciembre de 2017, de la Dirección de Gestión del Riesgo – DIGER, en la cual señaló: “Con el propósito de dar información con referencia a la quebrada Dosquebradas en los tramos comprendidos entre la carrera 12 con calle 57 hasta la calle 60 le informamos que al sitio en cuestión se realizó la visita técnica por parte de funcionarios de la Dirección de Gestión del Riesgo DIGER con el fin de constatar las condiciones en las que se encuentra la quebrada a su paso por los barrios primero de agosto, Quintas del bosque, Santa Teresita y Bombay encontrando en este recorrido obras de estabilización en diversos puntos que presenta problemas relacionados con la socavación lateral y la profundización de lecho ocasionados en gran parte por la extracción de material de arrastre y a los altos niveles de contaminación producto del vertimiento de las aguas residuales y el depósito de toda clase de basuras en la misma, basuras que son arrojadas en gran medida por las viviendas asentadas en ambas márgenes de la quebrada.

La quebrada Dosquebradas en el trayecto evaluado (800 metros medidos desde carrera 11 con calle 60 de recorrido aguas abajo); presenta varios cambios bruscos de dirección y sentido del caudal de las aguas, provocando una aceleración en el centro de la curva, llevando consigo material de arrastre el cual es depositado en la curva interna y genera socavación a la curva externa, afectando la estabilidad del talud.

Los taludes más críticos presentan una pendiente alta, con grado de inclinación de aproximadamente mayor a 60° grados con respecto a la horizontal como se muestra fotografía No 1. Es de influencia directa el tipo de suelo de la zona, las propiedades físicas-mecánicas del suelo en el sitio afectado, es un suelo proveniente de relleno heterogéneo de material granular arenoso, bajamente cohesivo, el cual presenta una característica física de desmoronamiento por absorción de aguas.

Estas propiedades del suelo, 43 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tienden a saturar los vacíos existentes en el suelo, alterando la estabilidad y cohesión del mismo. (…) RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES PARA LA ZONA 1 (Barrio Bombay manzana 52) I- En esta zona más precisamente en el talud de la margen izquierda de la quebrada Dosquebradas que limita con la manzana 52 del barrio Bombay se gestionaron recursos al Departamento de prosperidad social DPS, mediante proyecto gestionado con la CARDER para la ejecución de obras de mitigación en el municipio de Dosquebradas proyecto que se encuentra en revisión de diseños y se espera su pronta viabilizarían para dar inicio a las obras de mitigación. Dentro de las intervenciones proyectadas se incluyeron las obras de control de profundización de lecho y socavación lateral de la quebrada Dosquebradas.

II- Se recomienda realizar campañas de recolección de basuras y de concientización a los habitantes del sector con el in (sic) de cambiar la cultura de arrojo de basuras a las quebradas. PARA LA ZONA 2 (barrio primero de agosto calle 52) I- Se recomienda realizar control al depósito de escombros que son arrojados en la margen izquierda sin ningún tipo de manejo técnico.

II- Se recomienda realizar campañas de recolección de basuras y de concientización a los habitantes del sector con el fin de cambiar la cultura de arrojo de basuras a las quebradas. PARA LA ZONA 3 (barrio santa teresita calle 57 carrera 12) I- Con relación a la vivienda ubicación en la carrera 12 con calle 57 la DIGER envió información a el IDM para que desde este ente se analicen los proyectos en los cuales se pueden incluir estos predios.

II- En la actualidad la empresa SERVICIUDAD se encuentra realizando las obras de entrega de un descole de su propiedad, proyecto que incluye obras de mitigación del riesgo en taludes aledaños. PARA LA ZONA 4 (barrio santa teresita calle 60 carrera 12 - barrio Bombay mz 14) I- Aunque la obra de estabilización no presenta fallos en su estructura Se recomienda realizar un análisis técnico y detallado del estado en el que se encuentra la obra de estabilización ubicada en este punto.

II- Se recomienda realizar obras de control de profundización de lecho (vigas transversales) antes del inicio de la obra de estabilización con el fin de evitar la exposición de la cimentación y el eventual deterioro de esta obra. PARA LA ZONA 5 (Barrio quintas del bosque) I- Se recomienda realizar labores de manejos de aguas lluvias y de escorrentía en la corona del talud para prevenir saturación del suelo que puede llegar a acelerar los procesos de remoción de masas.

II- Es preciso aclarar que no se recomienda la ampliación o reconstrucción de viviendas en materiales pesados en el sitio, considerando las sobrecargas adicionadas al terreno. Nota: Con el ánimo de dar solución a la problemática que se presenta en el sector la DIGER impulso proyecto de la mano de la CARDER donde se buscaba realizar obras de mitigación en nueve (9) sectores del municipio que presentan afectaciones relacionadas con fenómenos de remoción en masa, proyecto que incluía la construcción de obras de mitigación en la quebrada Dosquebradas y que beneficiaría el barrio Quintas del bosque, proyecto que fue viabilizado por el DPS y siendo esta la entidad encargada de financiar el proyecto realizó visitas de verificación y validación en el municipio con el fin de viabilizar y priorizar las zonas donde se realizarían las obras, priorización que redujo el número de puntos beneficiados a siete (7), excluyendo las obras a realizar en la quebrada Dosquebradas y que beneficiarían al barrio quintas del bosque.

Con relación a las actuaciones que 44 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se han adelantado por parte de la administración municipal sobre la quebrada Dosquebradas en los barrios a los que usted hace referencia a continuación se describen las obras de mitigación que se han ejecutado en el sector y sectores aledaños.

(Es de aclarar que las obras de mitigación ejecutadas en el sector y en los sectores aledaños no están enfocadas a mitigar la problemática puntual que se presenta en el sector, es por esto que la DIGER se encuentra gestionando recursos para solucionar la problemática presentada en el talud contiguo al barrio quintas del bosque […]”. (Destacado fuera del texto original). 127.

Copia del Informe de la Contraloría elaborado con ocasión de la visita realizada el 12 de febrero de 2018 al sector Quintas del Bosque, según el cual: “[…] 1. No es posible evidenciar: medidas de mitigación ambiental, constituidas como el conjunto de acciones de prevención, control, atenuación, restauración y compensación de impactos ambientales negativos que deben acompañar el desarrollo de un Proyecto, a fin de asegurar el uso sostenible de los recursos naturales involucrados y la protección del medio ambiente. 2.

No se evidencia un programa de actividades constructivas y de coordinación que minimice los efectos ambientales indeseados. Como resultado particularmente relevante en relación con las técnicas de extracción del material de rio y construcción, conexión con cañerías existentes, etc. 3. No se evidencia la asignación de responsabilidades específicas al personal en relación con la implementación, operación, monitoreo y control de las medidas de mitigación. 4.

No se evidencian ‘Planes de Contingencias’ y sistemas de alarma específicos, en caso de ocurrir un siniestro ocasionado por la desestabilización del terreno para los moradores del sector. 5. No se evidencia un control físico, toda vez que se ve la construcción obras nuevas, ver licencias de construcción y otras que al parecer no fueron informadas a las autoridades competentes. 6.

Se evidencia la problemática generada por la extracción de materiales de arrastre como arena y gravilla en las quebradas visitadas del sector, “Quintas del Bosque de Dosquebradas […]”. (Destacado fuera del texto original) 128. Copia del Oficio núm. SDAGA-300-240 de 02 de marzo de 2018, elaborado por la Secretaria de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental del Municipio de Dosquebradas, que da respuesta a la problemática relacionada con la extracción de material de río, contaminación por residuos sólidos y líquidos, en el área forestal protectora de la Quebrada Dosquebradas a la altura del barrio Quintas del Bosque del Municipio de Dosquebradas, en el que se indica lo siguiente: “[…] [L]a Dirección de Gestión Ambiental de esta Secretaría Municipal, realizó visita técnica a la Quebrada Dosquebradas, en fecha 27 de febrero del año en curso, a la altura del sector Quintas del Bosque, rindiendo informe acerca del resultado de la visita, evidenciando la presencia de extracción de material de río arena, gravilla y piedra de mano, actividad que se encuentra limitada y restringida dentro del perímetro urbano de la ciudad, lo cual genera afectación ambiental en dicho sector.

Teniendo en cuenta que el literal i), del artículo 5o del Decreto 1504 de 1998,1 ubica las quebradas dentro de las zonas para la conservación y preservación del sistema hídrico, es decir, hacen parte del espacio público municipal, y la extracción de material de rio es una actividad que afecta dicho espacio público natural, la competencia para tomar acciones sobre las personas que vienen realizando 45 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha actividad de forma irregular corresponde a la Secretaría de Gobierno Municipal, especialmente al área de control físico […]”.

(Destacado fuera del texto original) 129. Copia de la Licitación Pública núm. 028-2016, que dio lugar a la suscripción del Contrato de obra civil entre la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER con el consorcio Pereira Dosquebradas, con el siguiente objeto: “El CONTRATISTA se compromete para con la CARDER, [en la] construcción de obras de protección, control de erosión, estabilización de taludes, y obras de control de cauce en sectores varios de los municipios de Pereira y Dosquebradas en el Departamento de Risaralda”. 130.

Copia del Oficio núm. 8589 del 01 de junio de 2018, en virtud del cual el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER le responde a la Contraloría en los siguientes términos: “[…] En atención al oficio N°6311 del 23 de mayo de 2018, mediante el cual LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA traslada el derecho de petición 2018- 137823-80664-NC, donde se denuncia al ‘Municipio de Dosquebradas y varias de sus dependencias como altos generadores de contaminación ya que autorizar regar materiales de escombros en vías, humedales, lagunas, fuentes hídricas etc’, se le informa lo siguiente: Las conductas relacionadas con la anterior descripción se vinculan a continuación. La disposición de material sin previa autorización de la Entidad, constituye una infracción ambiental debido a que la disposición de escombros está regulada mediante la Resolución 472 de 2017, por la cual ‘se reglamenta la gestión integral de residuos generados en las actividades de Construcción y Demolición (RCD) y se dictan otras disposiciones’ lo anterior y considerando que no está permitido dentro de los usos establecidos en las franjas destinadas para protección de corrientes hídricas la disposición de escombros y material sobrante de descapote y excavación. Por lo tanto, se requiere a la Administración Municipal dar el adecuado manejo de los residuos generados de construcciones y demolición ajustándose a lo establecido en Art 17 de la Resolución 472 de 2017 […]”.

(Destacado fuera del texto original) 131. Copia del Oficio de 3 de febrero de 2020, por medio del cual la Empresa Industrial y Comercial del Estado – SERVICIUDAD ESP, da cuenta de las gestiones adelantadas con el Municipio de Dosquebradas, tendientes a la realización de obras de mitigación del riesgo en los sectores por los cuales corre el cauce de las quebradas en los barrios Quintas del Bosque, Bombay, Veracruz y Carboneros, en los siguientes términos: “[…] 1.

Que los habitantes de los barrios Quintas del Bosque, Bombay y Veracruz, no son usuarios de SERVICIUDAD E.S.P, toda vez que los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, son prestados por la Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. E.S.P. - ACUASEO, razón por la cual no tiene competencia para ofrecer una respuesta frente a este punto. 46 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

A través del personal profesional, técnico y operativo ha realizado visitas de inspección en el sector del barrio Carboneros, los cuales son usuarios de la SERVICIUDAD E.S.P., donde no se evidencia que la infraestructura de la empresa no se encuentra generando afectación alguna al talud aledaño. En la actualidad, esta empresa de Servicios Públicos Domiciliarios, a través del personal operativo se encuentra culminando la reposición de un descole del servicio de alcantarillado, en una longitud de seis metros, el cual fue afectado por un pequeño deslizamiento de tierra en la parte posterior del barrio Carbonero I, frente a la manzana 3, con lo cual se mitiga el riesgo sobre la infraestructura de la empresa (ver registro fotográfico). 3.

Se considera por parte del personal técnico de SERVICIUDAD E.S.P., que la entidad competente debe atender las recomendaciones de la DIGER, en cuanto al terreno aledaño al talud, realizando impermeabilización con zanjas que conduzcan las aguas lluvias y de escorrentía al afluente cercano o revegetalizar [sic] y convertir el área en una zona forestal con sus respectivos manejos de aguas para generar el amarre y recuperar las propiedades del terreno”. 132.

Copia del Oficio núm. 1365 de 6 de febrero de 2020, por medio del cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER informa las acciones que ha adelantado en relación con los procesos de explotación minera en las quebradas Dosquebradas y Aguazul: “[…] Conforme a las visitas realizadas por personal Adscrito a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, se ha determinado que las actividades extractivas realizadas en el municipio de Dosquebradas, se pueden catalogar como minería de subsistencia en atención a que no se ha observado maquinaria amarilla para la realización de la misma, tal y como lo define el decreto 1073 de 2015, Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía en su artículo en su artículo 2.2.5.1.5.3 […].

Adicional a la realización de la actividad conforme lo describe el artículo anterior, El minero de subsistencia debe registrarse ante la alcaldía municipal donde desea realizar la actividad minera. Las Alcaldías deben realizar el registro en el SI.MINERO y solo hasta cuando son aprobados por la Autoridad municipal, aparecerán publicados en el RUCOM.

Paralelo a lo anterior, como mecanismo de regulación y en atención a que las actividades de subsistencia cuentan con prerrogativa ambiental, ya que para su ejercicio no requiere ninguna autorización de parte de la Autoridad Ambiental, se establecieron unos límites para su explotación en el año 2017 por parte del Ministerio de Minas y Energía mediante la resolución No. 40103 de hasta 120 M3, para arenas y gravas de rio […]”. 133.

Copia del Concepto Técnico núm. DA- DIGER-200-0312 de 18 de marzo de 2021, en el que se indica: “[…] RECOMENDACIONES I. Se recomienda de manera reiterativa, acatar cada una de las recomendaciones realizadas por parte de esta oficina en algún momento, referente a los diferentes conceptos técnicos y oficio que se han generado: DA-DIGER-200-266 del año 2018, DA-DIGER-200- 1414 del año 2019, DA-DIGER-200-756 del año 2020 y un oficio con número de radicado interno DA-DIGER-200-239 del presente año. II.

Se recomienda de manera general a los habitantes de estas Manzanas en el barrio Quintas del Bosque, no realizar modificaciones que afecten la naturaleza de las laderas de las quebradas anteriormente mencionadas y hacer seguimiento periódico a las características de los mismos y comunicarse con la Dirección de Gestión del Riesgo “DIGER” en caso de observar anomalías, que involucren nuevos 47 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desprendimientos, agrietamientos, subsistencias o afloramientos de agua anómalos sobre el talud.

III. Se recomienda remover todos los materiales de origen antrópico que reposan sobre el terreno, con el fin de evitar afectar las características del mismo, tanto en sus propiedades mecánicas como ambientales. IV. Se recomienda de manera general a los habitantes de estas Manzanas en el barrio Quintas del Bosque como medida de reducción a corto plazo, implementar los sistemas de manejo de aguas lluvias en las cubiertas, con canales y bajantes que redireccionen el agua a cámaras colectoras o sitios donde no se genere ningún tipo de afectación, con el objetivo de evitar que estas aguas caigan directamente sobre el terreno y a su vez sobre el material expuesto, producto de los deslizamientos recientes.

V. Se recomienda de manera general a los habitantes de estas Manzanas en el Barrio Quintas del Bosque, implementar canales perimetrales; construidos en materiales impermeables como concreto o material geotextil que direccionen el agua a cámaras colectora, con el fin de evitar que las aguas lluvias y de escorrentía causen procesos erosivos superficiales sobre el terreno y, reduzcan la filtración y saturación de los suelos, además se deben realizar manejos de aguas sub-superficiales (drenes horizontales) con el fin de disipar las aguas que vierten directamente en el terreno evitando la saturación e inestabilidad de los mismos.

VI. Se recomienda enviar copia de este concepto técnico a la Dirección Operaria de Gobierno, en consideración con el artículo 49 del Decreto Municipal 117 del 29 de junio de 2019, por el cual se estable que ‘la Dirección Operativa del Gobierno tiene a cargo el ejercicio de la actividad de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las normas urbanísticas en los procesos de crecimiento urbano y todo aquello que produzca deterioro del patrimonio histórico e invasión del especio público’.

Con el fin de que se tomen medidas pertinentes sobre la legalidad de los predios construidos y por construir situados dentro y cerca de la ZFP de las quebradas Santa Isabel y Agua Azul. Solicitamos amablemente brindar información de las accionantes que realicen a estar oficina. VII. Se recomienda enviar copia de este concepto técnico a la Dirección de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental, en consideración con el artículo 43 del Decreto municipal 117 del 29 de junio de 2018, para que estudien la posibilidad de implementar una recuperación forestal del terreno expuesto en los diferentes puntos del barrio Quintas del Bosque, a partir de especies vegetales que brinden fijación y amarre de los suelos, además de cumplir una función biomecánica frente a los diferentes agentes erosivos.

Del mismo modo para lo relacionado a los permisos y regulaciones del uso favorable del suelo en los diferentes sectores de este barrio, anteriormente mencionados, del mismo modo para lo relacionado a las actividades de explotación de material de arrastre en los lechos de las quebradas anteriormente mencionadas y lo relacionado a la ejecución de estas actividades, y además acciones que desde su competencia consideren pertinentes.

Solicitamos amablemente brindar información de las acciones realizadas a esta oficina. VIII. Se recomienda enviar copia de este concepto técnico a la Secretaria de Obras Públicas e Infraestructura, en consideración con el artículo 63 del Decreto Municipal 117 del 29 de junio de 2018, para el mantenimiento y reposición del equipamiento municipal sobre estos sectores del barrio Quintas del Bosque; contribuyendo así a la estabilidad física de las obras estructurales de disipación, situadas en los diferentes puntos de la Quebrada Agua Azul junto a este barrio.

IX. Se recomienda enviar copia de este concepto técnico a Serviciudad ESP, para lo relacionado al descole de aguas residuales sobre los afluentes hídricos anteriormente mencionados, lo anterior es pertinente dado el histórico registrado para esa oficina referente al barrio Quintas del Bosque. X. Se recomienda enviar copia de este concepto técnico a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en consideración al artículo 31 de la Ley 1523 del 48 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2012, el cual menciona que las coporaciones [sic] autónomas regionales o de desarrollo sostenible, para efecto de la presente ley se denominarán como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que modifiquen.

Testimonio del Ingeniero Civil Jorge Luis Álvarez López rendido en la audiencia de pruebas celebrada el 14 de noviembre de 2019, en virtud del cual señaló: “[…] [L]a situación que se presenta en este punto, si bien tiene unos factores detonantes que son los areneros, es propia de la naturaleza misma de las quebradas del municipio, Dosquebradas es un municipio muy particular por la forma en que creció y el sitio donde se fundó, el sitio donde se fundó el municipio como tal, los suelos son técnicamente denominados suelos jóvenes, porque están compuestos por suelos fluvio-lacustres, o sea que Dosquebradas hace muchos años estuvo bajo agua, entonces hace que los suelos sean de características muy blandas, debido a esas características de los suelos, en el municipio se dan unos fenómenos muy peculiares, que es el fenómeno de socavación y de profundización de las quebradas, entonces las quebradas anualmente se empiezan a profundizar unos centímetros, entonces en el transcurso de los cientos de años, pues esos centímetros se convierten en metros y esa profundización hace que el cauce de las quebradas se ensanche en algunos sitios.

En el punto particular de Quintas del Bosque, Veracruz y Bombay, se han generado unos taludes muy altos que han generado afectación de desprendimientos y deslizamientos de materiales como los que se evidencian en el sitio, en los recorridos que se han hecho. El fenómeno ha sido progresivo, no solamente en ese sitio sino en otros sitios por la misma dinámica de las quebradas, en épocas de lluvia el material de arrastre de las quebradas aumenta, aumentando ese tipo de fenómenos. Con relación a la Administración municipal en ese sector hace aproximadamente unos 10 años, se construyeron una serie de barreras transversales, desde el sector de Santa Teresita hasta el puente de Boquerón, esas vigas transversales son como vigas en concreto que tratan de reducir los efectos de socavación y profundización de la quebrada, adicional a eso en este momento se encuentran en ejecución unas obras de mitigación en el sector de Bombay III, también se han hecho obras de mitigación en el sector de Bombay II, en varios tramos de la ladera se han venido realizando obras de mitigación a lo largo de los años, nosotros hace aproximadamente tres años y medio, cuatro años, de la mano de la CARDER montamos un proyecto para construcción de obras de mitigación en los municipios de Pereira, Dosquebradas y Belén de Umbría, uno de los sitios que se priorizó por parte de la DIGER era el punto de Quintas del Bosque, pues afortunadamente el proyecto salió avante y se vio beneficiado, pero cuando vinieron los del equipo técnico del DPS, no viabilizó unos puntos y dentro de los puntos que no se viabilizó fue la intervención en Quintas del Bosque, entonces puntualmente en ese barrio a la fecha no hay una obra de mitigación para estabilizar el talud.

(…) Preguntado: hasta qué punto la actividad de los areneros genera la afectación de la quebrada en relación con el caudal y el tema de los taludes en los sectores antes mencionados. Contestó: a la fecha no hay como un estudio concreto que determine el impacto ambiental que puedan generar esas actividades que están haciendo ellos en la quebrada, lo que nosotros como municipio tratamos de hacer es evitar que la quebrada profundice su lecho, cuando ellos extraen material de la quebrada, lo que ellos están haciendo es de cierta manera acelerando un poco ese proceso, pero no hay un estudio que a hoy nos diga “los areneros extraen tantos metros cúbicos de material al año y eso genera x o y afectación”, entonces lo que nosotros hacemos en los sitios donde ellos trabajan y principalmente aguas abajo es evitar que la quebrada se profundice demasiado para no tener afectaciones en los taludes ribereños. […] los procesos de socavación y profundización de las quebradas se dan en todo el municipio y no están relacionadas 49 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente con el actuar de los areneros, ya que ellos solamente están en la quebrada Dosquebradas; la quebrada Dosquebradas es la quebrada principal del municipio y lo atraviesa en toda su longitud, las otras 30 - 32 quebradas, tributan sobre ella, la quebrada Dosquebradas es la que controla la dinámica fluvial del municipio, entonces en los puntos donde los areneros trabajan pues se observa que puede haber una mayor afectación, pero no necesariamente los procesos de socavación y profundización que se dan en el municipio están asociados a los areneros, es un proceso natural que se da particularmente en Dosquebradas por las condiciones geotécnicas o geológicas del municipio; entonces lo que hacen los areneros son como un factor detonante, así como la lluvia, así como la saturación de suelos, así como las pendientes, así como el uso de suelos, entonces un factor que acelere ese tipo de fenómenos en los taludes puede estar asociado a la actividad de los areneros, pero como les digo a hoy no hay un estudio de impacto que determine la cantidad de material que ellos extraen en el año, el tipo de material, como lo hacen, o sea no hay como un estudio que determine bien el actuar de ellos, hace unos 6-7 años con la Secretaría de Gobierno, se intentó regular un poco el tema de los areneros, pero ante el Ministerio los areneros manifestaban que ellos no sacaban mucho material, que ellos extraían menos de una volquetada [sic] diaria, pero ante el municipio ellos decían que extraían más de 6-7 volquetadas [sic] diarias, entonces no hay como un valor o un estudio que permita determinar cuál es el volumen de material que ellos extraen diario o semanal de la quebrada Dosquebradas… toda actividad que se realice dentro de la quebrada genera un impacto sobre la misma y sobre la dinámica de los cauces… se presentan dos situaciones, si no están los areneros se van a generar efectos de socavación en los taludes, hasta dónde?, no lo podríamos determinar porque depende de factores como el clima, factores como el tipo de suelo en la zona donde se esté haciendo el análisis, si nosotros miramos el mismo sitio donde se están generando los procesos de socavación y profundización del lecho sin areneros, se van a generar unos procesos y con areneros lo que se esperaría es que los procesos fueran un poco más acelerados por la dinámica del ejercicio que ellos realizan, porque la profundización del lecho, es que el nivel de la quebrada anualmente empieza a disminuir, si ellos están en el nivel de la quebrada y empiezan a extraer material, pues el nivel de la quebrada va disminuir un poco más acelerado, que tan acelerado o que tanto no, depende de la cantidad de material que ellos extraigan y como les digo, no hay un estudio que nos permita determinar los areneros de este sector sacan 100 o 200 volquetadas [sic] diarias o una volquetada [sic] diaria, si se hiciera un análisis de la cantidad de material que ellos extraen diario, semana o anual del lecho de la quebrada, pues nosotros podríamos asociarlo un poco más fácil al nivel de profundización o a un aumento al nivel de profundización en esos sitios, pero definitivamente ellos sí generan un impacto en el lecho de la quebrada en los sitios donde ellos trabajan y por eso en esos sitios se prioriza la construcción de barreras transversales tratando de reducir ese impacto que ellos generan sobre el lecho de la quebrada… en ocasiones las barreras transversales han sido utilizadas como rampas por parte de los areneros para ingresar las volquetas y que estas sean cargadas desde esta zona.

Sobre la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos 135. Para efectos de resolver las inconformidades propuestas por el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER resulta del caso señalar, en primer lugar, las competencias de las entidades demandas en el marco de lo resuelto por el a quo. 136.

El Tribunal Administrativo de Risaralda encontró probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones 50 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes por parte del Municipio y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER. 137.

Al respecto, la Sala considera oportuno resaltar las competencias de estas entidades con miras a resolver acerca de la vulneración de los derechos e intereses colectivos. Es sabido que, en materia de gestión del riesgo, el principal responsable en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde, porque estos, como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el municipio, en tanto, conducen no solamente el desarrollo local, sino que son los responsables directos de la implementación de los procesos en la materia en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres. 138.

A los alcaldes y, en general, a la administración municipal, les corresponde el deber de integrar en la planificación del desarrollo local aquellas acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres. Se trata de una orden que se enmarca, como se explicó supra, en las competencias previstas en las leyes 388 y 1523 y que se relacionan, entre otras, con la obligación de mantener un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad, incorporando al ordenamiento territorial la norma relativa a la prevención de amenazas y riesgos naturales; la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]” y adoptar medidas para gestionar, controlar, mitigar y prevenir los riesgos. 139.

Se resalta que, en los términos de los artículos 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades deben formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual debe estar armonizado con el plan y estrategia nacional, al tiempo que les corresponde incorporar la gestión del riesgo en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial. 140.

En ese sentido y conforme con los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 y de la Resolución 448, los alcaldes deben: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las 51 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 141.

Sin embargo, no se puede desconocer que, aun cuando los municipios son los principales responsables de la gestión del riesgo en su respectivo territorio, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, podrá solicitar la concurrencia del respectivo departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres.

Se trata del mandato de “Participación de Propósito General”62 que establece la existencia de responsabilidades entre la Nación, los departamentos y los municipios, entre otros sectores, en materia de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial, que permita la materialización del principio de coordinación. 142.

Ahora bien, en relación con las corporaciones autónomas regionales, se trata de autoridades ambientales cuyas competencias se orientan a la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento.

En especial, se trata de autoridades que están facultadas para: i) ejercer funciones de vigilancia y control; ii) imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; iii) asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental; y iv) ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 143.

De conformidad con lo anterior y de cara a lo probado en el proceso, la Sala considera que, en este caso existe vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres 62 Artículos 73, 74 y 76 de la Ley 715. 52 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad de los sectores Quintas del Bosque, respecto de la quebrada Dosquebradas, y de Bombay, Veracruz y Carboneros de acuerdo con la situación relacionada con las quebradas Dosquebradas y Aguazul, derivada de la erosión y socavación de los taludes, provocado entre otras causas por la extracción artesanal de materiales de arrastre de las quebradas. 144.

Está probada que la situación de erosión y socavación ha generado movimientos en masa y desprendimientos de tierra y pese al conocimiento de las autoridades las acciones emprendidas han resultado ser insuficientes para dar una solución definitiva a la problemática, por ello, la Sala considera oportuno mantener la declaratoria de amparo de estos derechos e intereses colectivos, precisando que las autoridades encargadas desde el punto de vista de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, son el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER.

Sobre los demás argumentos de inconformidad de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER 145. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER planteó en su recurso de apelación que no es la entidad que debe realizar el estudio técnico previo a las obras de mitigación que se deben realizar, en tanto su función únicamente es de apoyo, y en tal sentido emitió los conceptos que ha presentado al Municipio. 146.

Al respecto la Sala considera que, la elaboración de los estudios técnicos debe ser atribuida de manera coordinada al Municipio y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, ello, en tanto, si bien las funciones de la Corporación son de apoyo, también, resulta cierto que tiene funciones de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, lo que le permite: i) celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales; ii) promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción; iii) ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; entre otras, en el marco de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99. 53 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 147.

En este orden de ideas, la Sala modificará el ordinal 4.1 de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia en los términos ya referidos. Sobre los demás argumentos de inconformidad del Municipio de Dosquebradas 148. El Municipio de Dosquebradas adujo en su recurso que no es el competente para otorgar licencias de construcción ni para conceder el permiso para la extracción de materiales de rio, no obstante, como se ha venido reiterando a lo largo de esta decisión, el Municipio es el primer responsable en su territorio en el manejo y gestión del riesgo, y en tal orden, está llamado a ejecutar acciones tendientes a mitigar las situaciones de riesgo. 149.

Con sustento en los argumentos relativos a las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Sala considera oportuno modificar el ordinal 4.2 de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de señalar que las obras de mitigación del riesgo deberán ser ejecutadas de manera coordinada por el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en el término dispuesto en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Sobre el presunto desconocimiento de las normas en materia presupuestal 150. El Municipio de Dosquebradas expresó en su recurso de apelación que la sentencia de primera instancia desconoce normas y principios que rigen en materia presupuestal las entidades públicas. 151. Al respecto, la Sala encuentra que no se desconocen aspectos presupuestales, comoquiera que, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; y, por el otro, que “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”.

Lo anterior sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales correspondientes que, en los términos del artículo 53 de la Ley 1523, corresponden a “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional […]” y que se relacionan con la 54 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligación de incluir en el presupuesto “[…] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]” en el área de su jurisdicción. 152.

En el caso concreto, quedó probado que en distintos tiempos el Municipio de Dosquebradas ha acudido al orden nacional para la financiación de los proyectos para la mitigación del riesgo por cuenta de las diferentes quebradas de su territorio, incluidas las que fueron objeto de esta acción constitucional. 153. Además de ello, se observa que el Municipio en su recurso no precisó exactamente las razones por las cuales considera que las órdenes emitidas en la sentencia de primera instancia transgreden el presupuesto municipal, más allá de señalar esta situación. 154.

Al respecto, es pertinente señalar que esta Sección ha sostenido que la parte apelante tiene la carga procesal argumentativa, en los siguientes términos: “[…] [V]alga recordar que, en los términos del numeral 3º del artículo 322 Código General del Procesal, la carga procesal argumentativa de la apelación es obligatoria, debido a que el objetivo de ese recurso es controvertir ante el superior jerárquico uno o varios fundamentos de la sentencia del juez de primera instancia […]”63. 155.

En esta oportunidad, la Sala reitera una vez más que las autoridades públicas no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial por la falta de recursos. Al respecto, la Sección Primera, ha señalado que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos.

En los siguientes términos se ha pronunciado la Sala: “[…] [L]a falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad 63 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2023. CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 880012333000201800021-01. 55 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera.

Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”64 (Destacado fuera de texto). 156. En efecto, el legislador facultó al juez para que, en el marco de las acciones populares o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para revertir las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible65. 157.

Ahora bien, para el cumplimiento de la sentencia, las entidades públicas deben realizar ciertas erogaciones presupuestales; por ello, las órdenes a impartir deben tener en cuenta el tiempo necesario para la ejecución de los trámites administrativos, necesarios para el efecto, y las condiciones para llevar a cabo la protección o el restablecimiento de los derechos o intereses colectivos66. 158.

En tal sentido, las entidades obligadas en este caso, en el ámbito de sus competencias constitucionales, así como legales y reglamentarias, deberán llevar a cabo las acciones ordenadas para la protección de los derechos o intereses colectivos. Sobre los argumentos de inconformidad de la coadyuvante 159. En el asunto sub examine, la coadyuvante Cotty Morales Caamaño pidió considerar la intervención de la Policía Nacional, en el marco de su potestad coercitiva ambiental, no obstante, la Sala precisa que esta entidad no fue vinculada al proceso y por ello no es dable emitirle órdenes, en tanto, dicha circunstancia afectaría garantías fundamentales como la del debido proceso. 160.

A su vez, pidió que se involucre a la comunidad en la problemática de la cual hace parte, especialmente, por el indebido manejo de los residuos sólidos, así las cosas, la Sala instará a la comunidad aledaña al sector afectado para que ajuste su conducta de tal forma que se abstenga de realizar acciones que los pongan en riesgo, modifiquen el ecosistema de la microcuenca y aumenten el problema de erosión. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 170012333000201700452-01. 65 Artículo 34 de la Ley 472. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, proceso identificado con núm. único de radicación 180012331 000201100256 01. 56 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 161.

Por último, cuestionó la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda de no condenar en costas. Afirmó que esto desconoce el derecho al mínimo vital y al salario justo con ocasión de su intervención en el trámite de la presente acción constitucional. 162. Para resolver el anterior planteamiento, es pertinente recordar que las costas procesales son aquellos gastos en que debe incurrir la parte vencida en un proceso judicial y que están compuestos: (i) por las expensas, que son las erogaciones económicas necesarias para tramitar el proceso, y (ii) por las agencias en derecho, que son las suma reconocidas a la parte favorecida con la decisión por los costos asumidos por la representación de un abogado o como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 163.

En lo relativo a la condena en costas en la acción popular, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece lo siguiente: “[…]

ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]”. 164.

Aunado a ello, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 6 de agosto de 201967, precisó las reglas que deben cumplirse con el objeto de que las costas sean reconocidas. Las consideraciones de la Sala son las siguientes: “[…] 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del 67 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU. 57 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Destacado fuera del texto) 165.

Estas reglas se armonizan con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, que señalan: “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […] 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 58 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. (…) 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

(…) 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Destacado fuera del texto) 166.

De conformidad con estos criterios normativos y jurisprudenciales, en el evento en que la sentencia de una acción popular sea condenatoria, el juez ordenara el pago de las costas procesales en favor del demandante, siempre y cuando el actor popular acredite los gastos en que incurrió para el desarrollo del proceso. Aunado a ello, en el mismo evento procederá el reconocimiento de las agencias en derecho, con independencia de que el accionante hubiere actuado en causa propia o mediante apoderado judicial. 167.

No obstante, la jurisprudencia de esta Sección venía considerando que no procedía el reconocimiento de condena en costas a la parte accionada en los casos en que el Ministerio Público fungía como parte actora, por las siguientes razones: “[…] Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 201968, la Sala no condenará en costas en esta instancia toda vez que no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, además, la parte demandante se trata de una entidad pública en cuyas funciones constitucionales se encuentra la de interponer acciones populares en defensa de los derechos colectivos […]”69. 168.

No obstante, dicha postura se replanteó en la sentencia de 28 de enero de 202170, en la que la Sección consideró que la imposición de la condena en costas obedece a criterios objetivos, en la medida en que el artículo 365 de la Ley 1564 no distingue al destinatario de la misma, ni establece criterios de exclusión de esa naturaleza. 169.

Por ello, la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 de la ley en mención, siempre que la parte interesada en el 68 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 14 de septiembre de 2020. 70 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, sentencia de 27 de mayo de 2021, radicación: 68001-23-33-000-2019-00411-01 (AP), actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL MAGDALENA MEDIO. 59 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de los gastos procesales acredite el pago de los mismos, independientemente de quien ejerza la acción popular. 170.

Aun así, el actor – la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira- no demostró en el caso concreto la causación de los gastos procesales y, por ello, no resultaba procedente reconocer ese concepto71. Así como, tampoco las agencias en derecho. 171. Por otra parte, en cuanto a la solicitud de la ciudadana Cotty Morales Caamaño consistente en condenar a las entidades demandadas al pago de costas en su favor, es necesario prohijar el criterio jurisprudencial sostenido por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 16 de febrero de 202372, conforme al cual ello no es procedente, de conformidad con las siguientes razones: […] [L]a condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario, esto es, demandante o demandado, circunstancia que implica que son ellos, en los supuestos previamente señalados, quienes tienen el derecho a su reconocimiento.

(…) Por lo expuesto, para la Sala resulta claro que el reconocimiento hecho en primera instancia se ajusta a lo que legal y jurisprudencialmente se ha establecido al respecto. (…) Por lo tanto, no le asiste razón a la coadyuvante cuando afirma que se debe modificar el fallo en cuanto a las agencias en derecho, costas o reconocimientos económicos hechos en la sentencia, para beneficiarla, pues, como se indicó en precedencia, son las partes quienes pueden acceder a este beneficio en caso de que se cumplan los supuestos esbozados por la jurisprudencia de esta Corporación […]” (Destacado fuera del texto). 172.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 173. Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal quinto, lo siguiente: “[…] 5.

Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la demandante o quien haga sus veces en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, un delegado del municipio de Dosquebradas y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, un representante de las comunidades de Quintas del Bosque, Bombay, Carboneros y 71 En efecto, no fueron aportados recibos de pago, constancias de pago u otro medio de prueba similar que indique los gastos en que incurrió la parte actora con ocasión de los procesos de la referencia. 72 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, número único de radicación: 86001 23 33 000 2019 00307 01, Actora: NATHALIA RODRÍGUEZ RAMÍREZ 60 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Veracruz, el Procurador Judicial No. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y esta corporación judicial, de conformidad con lo considerado en esta sentencia. […]”. 174.

La Sala modificará la parte resolutiva de la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación. 175. Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales 4.1, 4.2 y 5 de la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva, los cuales quedarán así: “[…] 4.1. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER y el municipio de Dosquebradas de forma coordinada y en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, en el plazo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberán realizar los estudios técnicos para efectuar las obras de mitigación de riesgo para ser ejecutados en los taludes de las comunidades de Quintas del Bosque al lindar con la quebrada Dosquebradas y de Bombay, Veracruz y Carboneros que colindan con las quebradas Dosquebradas y Aguazul. […] 4.2.

El Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER deberán ejecutar las obras de mitigación del riesgo de deslizamiento sobre los taludes del margen de la quebrada Dosquebradas a la altura de la Urbanización Quintas del Bosque, y al margen de las quebradas Aguazul y 61 Núm. único de radicación: 660012333000201800421-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dosquebradas a la altura de las comunidades de Bombay, Veracruz y Carboneros, en las condiciones técnicas y ambientales que determinen los estudios técnicos, para lo cual contarán con un término de seis (6) meses una vez finalizados los respectivos estudios. 5.

ORDENA R la conformación del Comité de Verificación, que deberá estar presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda. Además, estará integrado por el actor popular, un delegado del Municipio de Dosquebradas y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, un representante de cada una de las comunidades de Quintas del Bosque, Bombay, Carboneros y Veracruz, así como por el Procurador Judicial núm. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira […]”.

TERCERO: INSTAR a la comunidad aledaña al sector afectado para que ajuste su conducta de tal forma que se abstenga de realizar acciones que los pongan en riesgo, modifiquen el ecosistema de la microcuenca y aumenten el problema de erosión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.