Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2021-06553-00 (9431) Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Asunto: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021), por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-23-33-000-2014-01596-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. El nueve (9) de diciembre de dos mil catorce (2014), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho “acción de lesividad”, mediante la cual solicitó “[q]ue se declare la Nulidad de las Resoluciones No. 010235 del 28 de diciembre de 2006 mediante la cual la extinta Cajanal reconoció y ordenó pagar la pensión de vejez a favor del señor FRANCISCO LEONARDO BERNAL CONSUEGRA, así mismo contra la Resolución No. 12631 del 06 de mayo de 2009 por medio del (sic) cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 2 de la señora BEATRIZ ISABEL AMADOR DE BERNAL con ocasión del fallecimiento del señor FRANCISCO LEONARDO BERNAL CONSUEGRA”1.

Como sustento fáctico de su demanda, narró que: “a. Mediante la Resolución No. 542 de 1997 le fue reconocida pensión de jubilación al señor Francisco Leonardo Bernal Consuegra, como beneficiario de una convención colectiva de trabajo a cargo del ISS Seccional Atlántico en calidad de empleador, por un valor de dos millones noventa y seis mil doscientos setenta y siete pesos ($2.096.277), y mientras cumplía los requisitos para obtener la pensión de vejez.

Dicha prestación fue incrementada a dos millones ciento cincuenta y nueve mil ciento cincuenta y nueve pesos ($2.159.159) con Resolución No. 2144 de ese mismo año. b. Posteriormente, mediante Resolución No. 10235 de 2006 la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, administradora del fondo de pensiones, le reconoció pensión de vejez en un monto de tres millones doscientos diez mil doscientos ocho pesos ($3.210.208). c. Ante el fallecimiento del pensionado, con la Resolución No. 12631 de 2009 CAJANAL reconoció pensión de sobrevivientes en favor de su cónyuge Beatriz Isabel Amador de Bernal ‘en el 100% de la cuantía’, por la suma de tres millones setecientos dieciséis mil setecientos noventa y cinco pesos ($3.716.795). d. A su turno, el ISS, aduciendo actuar como empleador, mediante la Resolución No. 735 de 2009 reconoció la sustitución pensional de la mesada en favor de la señora Amador de Bernal también por el cien por ciento del monto devengado, esto es, cinco millones doscientos setenta y seis mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($5.276.955). e. Posteriormente, con la Resolución No. 1530 de 2012, el ISS asegurador le reconoció pensión de sobrevivientes por un valor de tres millones ochocientos cuarenta y ocho mil ochocientos setenta y nueve pesos ($3.848.879).” Así, sostuvo que la señora Beatriz Isabel Amador de Bernal resultó beneficiaria de dos pensiones de su difunto esposo por el mismo riesgo de vejez, situación que contraviene la prohibición constitucional de recibir doble asignación proveniente del Tesoro Público.

En consecuencia, solicitó la anulación de las Resoluciones No. 10235 de 2006 y No. 12631 de 2009 expedidas por Cajanal, por ser incompatible la pensión de vejez reconocida en ellas con la de jubilación concedida por el ISS empleador. 1 Folios 1 al 16 del documento pdf denominado “RECIBEPRUEBAS_01DEMANDAPARTE1(.pdf) NroActua 29”, visible a índice 29 de SAMAI, (expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-33-000-2014-01596-01).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 3 1.2. El veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019), la Sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia negando las súplicas de la demanda y ordenando a la UGPP “que proceda a realizar la actuación administrativa en orden de aplicar la compartibilidad de la pensión de vejez reconocida por el ISS empleador mediante la Resolución No 00542 de 21 de abril de 1997 y la de vejez reconocida por la extinta Cajanal mediante Resolución No 010235 de 28 de diciembre de 2016 (sic), así como la correspondiente sustitución en la ahora demandada Beatriz Isabel Amador de Bernal, estableciendo la diferencia existente entre ambas prestaciones, y si la pensión legal es inferior a la reconocida por el empleador, será el empleador quién asuma el mayor valor, haciendo la salvedad que el monto pensional en ningún caso podrá ser inferior a la reconocida por el extinto ISS-empleador”2.

Como fundamento de su decisión, el Tribunal sostuvo que una vez el señor Bernal Consuegra reunió los requisitos para la pensión legal de vejez, debió aplicarse la compartibilidad pensional frente a la pensión de jubilación extralegal que le había sido reconocida inicialmente por su empleador, de manera que se diera la subrogación de la obligación de pago de la mesada a la entidad de seguridad social con la advertencia de que “si la pensión reconocida por la entidad de seguridad social es inferior a la pensión extralegal reconocida por el empleador, será quién asuma el mayor valor de esa pensión pues entre ambas entidades se comparte la obligación”.

Sin embargo, como ello no ocurrió en este caso, el señor Bernal Consuegra terminó percibiendo “dos asignaciones pensionales, prestaciones que fueron sustituidas en la ahora demandada Beatriz Isabel Amador de Bernal”, para las cuales se tuvieron en cuenta los mismos tiempos laborados por el pensionado para el ISS, en una situación que resulta claramente irregular.

No obstante, el Tribunal indicó que esto no implicaba que los actos demandados estuvieran viciados de nulidad “pues la extinta Caja Nacional de Previsión Social como entidad administradora del riesgo pensional del finado Francisco Leonardo Bernal Consuegra, se encontraba en el deber de establecer su derecho pensional una vez acreditara los requisitos para acceder al mismo, como en efecto aconteció, y disponer su sustitución respecto de los beneficiarios en el evento del deceso del titular del 2 Folios 66 al 82 del documento pdf denominado “03DemandaParte3”, que se encuentra en el archivo Zip “RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_66202 2(.zip) NroActua 29”, visible en el índice 29 de SAMAI, (expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-33-000-2014-01596-01).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 4 derecho”. En ese sentido, consideró que lo que correspondía era que la entidad aplicara ahora la figura de la compartibilidad de la pensión, teniendo en cuenta que con la expedición de la resolución en la que Cajanal reconoció la pensión de vejez “desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustentaba el acto administrativo que reconoció la pensión por parte del también extinto ISS en calidad de empleador, perdiendo su fuerza ejecutoria y por ende su decaimiento”.

Finalmente, sobre el restablecimiento del derecho, consideró que no había lugar a la devolución de saldos en tanto no se probó la mala fe de la beneficiaria. 1.3. La anterior decisión fue apelada por ambas partes. Así, mientras la demandada consideró que la orden de aplicar la compartibilidad de las pensiones rompió el principio de congruencia y le cercenó un derecho adquirido3, la UGPP manifestó su desacuerdo con la conclusión respecto de la devolución de saldos, pues, en su criterio, existían indicios de que tanto el causante como su beneficiaria sabían que las pensiones eras incompatibles y que, por tanto, obraron de mala fe4. 1.4.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021), confirmando parcialmente la decisión de primer grado, en el sentido de disponer, no como orden sino como exhorto, que la UGPP “inicie de manera célere las actuaciones administrativas interinstitucionales orientadas a concretar la compartibilidad de las pensiones de vejez y jubilación concedidas por Cajanal y el ISS, en su orden”5.

Como fundamento de su decisión, la Sala encontró probado que cuando CAJANAL concedió la pensión de vejez al señor Bernal Consuegra no tuvo en cuenta que el ISS de tiempo atrás ya le había concedido la de jubilación, de manera que debió hacer efectiva la condición resolutoria contenida en la Resolución 542 de 1997 del ISS, según la cual “cuando el señor Bernal Consuegra obtuviera a su favor la «pensión de vejez por el […] ente asegurador [valga decir, en el sub lite Cajanal], debe procederse a 3 Folios 89 al 99 del documento pdf denominado “03DemandaParte3” que se encuentra en el archivo Zip “RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_66202 2(.zip) NroActua 29”, visible en el índice 29 de SAMAI, (expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 08001-23-33-000-2014-01596-01). 4 Folios 100 al 106 del documento pdf denominado “03DemandaParte3” que se encuentra en el archivo Zip “RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_66202 2(.zip) NroActua 29”, visible en el índice 29 de SAMAI, (expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 08001-23-33-000-2014-01596-01). 5Folios 137 al 166 del documento pdf denominado “03DemandaParte3” que se encuentra en el archivo Zip “RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_66202 2(.zip) NroActua 29”, visible en el índice 29 de SAMAI, (expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 08001-23-33-000-2014-01596-01).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 5 deducir del valor percibido por concepto de pensión de jubilación, la suma a la cual se haga acreedor por la pensión de vejez referida»”. De esa manera, indicó que “si hubo algún yerro, fue de la extinguida Cajanal, que pese a conocer la Resolución que concedió la pensión de jubilación por parte del ISS que contenía la condición resolutoria, otorgó la de vejez sin gestionar los trámites correspondientes a la compartibilidad pensional con ese instituto, omisión que devino en el pago doble de un mismo riesgo (vejez)”.

Sin embargo, en el mismo sentido determinado por el a quo, consideró que no resultaba procedente anular los actos demandados en tanto CAJANAL, en calidad de administradora del fondo de pensión, sustituyó al ISS empleador en el respectivo pago de la pensión, quedando en cabeza de este último solamente la diferencia resultante, en caso de que la hubiere, entre la mesada de la pensión de jubilación y la de vejez.

De esta forma, concluyó que la demandante es la actual responsable de continuar con el pago de la prestación reconocida inicialmente. De otra parte, la Sala señaló que le asistía razón a la accionada en cuanto al cargo por falta de congruencia de la sentencia de primera instancia, pues en la demanda no se presentó ninguna pretensión en punto a la compartibilidad de las prestaciones; sin embargo, “dada la imperiosa necesidad de proteger el erario y los recursos del sistema de seguridad social en pensiones”, se consideró necesario “exhortar a la UGPP (antes Cajanal) para que inicie de manera célere las actuaciones administrativas interinstitucionales orientadas a concretar la compartibilidad pensional”.

Finalmente y respecto de la devolución de las sumas de dinero pagadas de más, precisó “que despachadas de manera desfavorable las peticiones del medio de control, por sustracción de materia, no hay lugar a acceder a ello”. 2. El recurso extraordinario de revisión El veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021), a través de apoderado judicial, la UGPP formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, alegando la configuración de la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando la Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 6 cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”6.

Como sustento de su recurso, la entidad sostiene que la sentencia acusada incurrió en un yerro al ordenar “compartir la pensión de jubilación ISS Empleador con la de jubilación de CAJANAL”, cuando lo que debió declararse fue “la incompatibilidad entre la pensión de jubilación reconocida por el ISS-Empleador al causante mediante Resolución No 00542 de 21 de abril de 1997, y la de jubilación reconocida por la extinta Cajanal mediante Resolución No 010235 de 28 de diciembre de 2016, corriendo la misma suerte de lo principal lo accesorio, esto es la sustitución en cabeza de la ahora demandada Beatriz Isabel Amador de Bernal”.

De acuerdo con la UGPP, mediante la Resolución No. DIR-1250 de 2017 el ISS, hoy COLPENSIONES, ordenó el reconocimiento postmortem de la pensión de vejez compartida en favor del señor Francisco Leonardo Bernal Consuegra en cuantía de seis millones trescientos cincuenta y un mil doscientos noventa y siete pesos ($6.351.297) a partir del treinta (30) de noviembre de dos mil trece (2013) y sustituyó la prestación, a partir de esa misma fecha en favor de la señora Beatriz Isabel Amador de Bernal, en una cuantía del 100%, razón por la cual, “la orden impartida por el juzgador ya había sido contemplada por el ISS asegurador y se dio entre la pensión de vejez reconocida por Colpensiones, y la pensión de jubilación reconocida por el ISS empleador”.

Así, sostiene que en la sentencia impugnada se incurrió en un error al concluir que la pensión reconocida por el ISS empleador, en virtud de la condición resolutoria consignada en el artículo 6 de la Resolución 542 de 1997, era compartible con la pensión de vejez reconocida por Cajanal, con lo cual se terminó afectando el erario toda vez que la señora Beatriz Isabel “se encuentra devengando tres sustituciones pensionales a causa del fallecimiento del señor Francisco Leonardo Bernal Consuegra, 1) La reconocida por la Resolución 735 del 2 de febrero de 2009 Pensión de jubilación ISS Empleador, 2) La reconocida por parte de la extinta CAJANAL con la Resolución 12631 del 6 de mayo de 2009 por la cual se sustituyó la pensión vejez reconocida por 6 Índice 2 de SAMAI, descripción del documento “D:2_110010315000202106553003De mandaWeb2021927163244(.pdf)NroActua2”.

Mediante auto de 23 de noviembre de 2021, se inadmitió el recurso, entre otras razones, para que se indicara concretamente la causal de revisión y se explicaran razonadamente los supuestos fácticos y jurídicos que la sustentan, lo cual sucedió mediante memorial de corrección. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 7 esa Caja de Previsión Social, y 3) La reconocida por ISS asegurador, hoy Colpensiones, a través de las Resoluciones 1530 del 17 de febrero de 2012 reconoció la pensión de sobrevivientes y con Resolución DIR 1250 del 9 de marzo de 2017, ordenó el reconocimiento post mortem de la pensión de vejez compartida a favor de Francisco Leonardo en cuantía de $6.351.297 y sustituida a favor de la señor Beatriz”.

Finalmente, indicó que, en cumplimiento del fallo impugnado, la UGPP expidió la Resolución RDP 014928 del 16 de junio de 2021, ordenando ajustar la mesada pensional de jubilación sustituida en favor de la señora Beatriz Isabel Amador de Bernal, frente a lo cual la afectada promovió demanda laboral. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1.

Mediante auto de diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), el Despacho inadmitió el recurso extraordinario de revisión7, el cual, luego de ser subsanado8, fue admitido por auto de veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022), ordenándo notificar esta decisión a la señora Beatriz Isabel Amador de Bernal, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9. 3.2.

Dentro del término de traslado, la señora Amador de Bernal se opuso a la prosperidad del recurso por considerar que se “está desconociendo la naturaleza y fin último de la figura del recurso extraordinario de revisión, al pretender, por un lado, subsanar el error que le enrostran, tanto el Tribunal Administrativo del Atlántico, como el Consejo de Estado, a través de la sentencia aquí atacada, al no ser diligentes en la procuración administrativa del compartimiento.

(…) Y, por otro lado, introduce: i) nuevas pretensiones-, ii) nuevos hechos, y, iii) nuevas pruebas NO CONTEMPLADAS EN LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO QUE DESPACHÓ EN SU CONTRA EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO” (mayúscula sostenida propia del texto)10. En ese sentido, luego de aclarar que no es cierto que cuente con tres sustituciones pensiones pues devenga, en realidad, dos reconocimientos de esa naturaleza, sostuvo 7 Índice 5 de SAMAI. 8 Índice 9 de SAMAI. 9 Índices 5 13 de SAMAI. 10 Índice 22 de SAMAI, documento descrito como “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CONTESTACIONDEMANDA(.pd f) NroActua 22”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 8 que cuando se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el año 2014, no había sido expedida la Resolución DIR 1250 de 2017, sobre la que se basa el argumento central de la causal de revisión hoy alegada, causal que, en todo caso, a su juicio no se materializa pues la providencia impugnada no fue condenatoria ni realizó reconocimiento prestacional alguno. Finalmente, indicó que ha actuado de buena fe y que por ello no resulta procedente la devolución de dineros.

Por su parte, a pesar de haber sido notificados, ni el Ministerio Público ni la ANDJE intervinieron en esta oportunidad11. 3.3. Por auto de treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022), el Despacho dispuso tener como prueba las documentales aportadas con el recurso –expediente prestacional de Beatriz Isabel Amador de Bernal y Francisco Bernal Consuegra–, y requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que remitiera copia del expediente ordinario, el cual fue allegado al proceso12. 3.4.

El trece (13) de junio de dos mil veintidós (2022), el expediente ingresó al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda13. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del CPACA14, en concordancia con lo establecido en el numeral 10 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 ⎯Reglamento Interno de la Corporación15⎯, la Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para 11 Índice 16 de SAMAI.

El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron notificadas el veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022). 12 Índices 24 y 29 de SAMAI. De las pruebas se corrió traslado a las partes el siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022), tal y como consta a índice 30 del aplicativo SAMAI. 13 Índice 31 de SAMAI. 14 “ARTÍCULO 249.

COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 15 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 9 resolver el presente recurso, por dirigirse a cuestionar una sentencia dictada por una Subsección de esta Corporación. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-23-33-000-2014-01596-01, se encuentra incursa en la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico16, siempre que 16 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 10 se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley17. De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.

Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario18.

Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, esta Subsección ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”19 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

La causal de revisión prevista en el literal b) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 4.1. Tratándose del reconocimiento de sumas periódicas y con el propósito de preservar la integridad del erario y velar por la sostenibilidad del sistema general de pensiones, el legislador estableció que las sentencias, actos conciliatorios o 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 11 transacciones que reconozcan una prestación periódica o pensiones a cargo del presupuesto público, pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias. Así, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que dicha norma establece una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, solo determinadas entidades tienen legitimación para instaurarla;

(ii) procede únicamente por las dos causales específicas previstas en la ley, con las cuales se busca la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado, por lo que el análisis debe dirigirse a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas20. Así, en esta clase de procesos lo que se busca es determinar la legalidad del reconocimiento efectuado, bajo la premisa de que se debe salvaguardar el erario de prestaciones ilegales o reconocidas de forma errónea y que esa labor corresponde no solo a las autoridades administrativas, sino también a las judiciales.

Por ello, la 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2017-01538-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 12 jurisprudencia ha entendido que esta acción especial tiene como fin último preservar el patrimonio público, lo que impone que se examine desde esa perspectiva21. 4.2.

De conformidad con el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el primer requisito de procedibilidad de esta acción especial de revisión es que exista una sentencia, conciliación o transacción en la que la autoridad respectiva haya reconocido, reajustado o liquidado alguna prestación periódica de suma de dinero con cargo a fondos públicos.

Sobre el punto, la Sala Especial de Decisión N° 6 del Consejo de Estado indicó: “Al revisar con detenimiento el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se advierte que la acción de revisión especial procede contra sentencias que hayan decretado (i) un reconocimiento que imponga la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o, (ii) una pensión de cualquier naturaleza.

Así mismo, la norma dispone que también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. Así las cosas, la acción de revisión exige que el reconocimiento pensional sea otorgado en una sentencia, o sea el resultado de una transacción o conciliación. Ahora, si bien el recurrente afirma que en este caso procede el estudio puesto que al negarse las pretensiones de la demanda, se ‘mantiene’ el reconocimiento de la pensión, y por tanto hay lugar a estudiar: (i) si ese reconocimiento pensional fue obtenido con violación al debido proceso, y (ii) si la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley; debe precisarse que dicha conjetura no está llamada a prosperar, puesto que como se dijo en precedencia, la revisión es una acción especial, que tiene como objeto o finalidad controvertir las sentencias, transacciones o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público.

De manera que para la prosperidad de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es lo mismo el reconocimiento de una pensión a través de un acto administrativo, que por medio de una sentencia; y mucho menos puede equipararse una sentencia que niega las pretensiones de declarar la nulidad de un acto que reconoce una pensión, con una sentencia que reconoce o decreta una prestación o una pensión, para efectos de su estudio en sede del recurso extraordinario de revisión.”22 (Negritas en original y subraya de la Sala).

De ahí entonces que sea necesario, como primer presupuesto de prosperidad de la acción contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se trate de una sentencia, conciliación o transacción donde se haya efectuado un reconocimiento pensional. 21 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-02514-00. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-03047-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 13 4.3. Ahora bien, para lo que concierne al caso concreto, debe indicarse que la causal b) de que trata el artículo 20 ibidem, contempla que procede la revisión de la providencia que reconozca una prestación periódica por encima de la cuantía prevista en la ley, lo que implica que deba contrastarse la decisión de reconocimiento, reajuste o liquidación con las normas que regulan la materia, a efectos de establecer si el monto está ajustado o no a lo ordenado por el ordenamiento jurídico.

En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, se determinó que ella obedecía a la necesidad “de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”23. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “(…) la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular”.

Para su procedencia, debe demostrarse “i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho”24. Establecido lo anterior y con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 5.

Caso concreto Conforme con lo explicado en el acápite que precede, corresponde establecer entonces si en la situación objeto de estudio se materializa el supuesto para la 23 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 24 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 23, sentencia de 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 14 procedencia de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Como se mencionó en las consideraciones generales de esta providencia, el propósito de la causal invocada es permitir la revisión de aquellos fallos en los que se ha reconocido, reajustado o liquidado una prestación periódica, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas aplicables.

Sin embargo, en este caso es claro que la sentencia cuya revisión se solicita ꟷesto es, la proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estadoꟷ, no reconoció, reajustó ni reliquidó una prestación periódica, sino que negó las pretensiones de nulidad formuladas contra dos actos administrativos por los que la extinta CAJANAL reconoció, ella sí, unos derechos de contenido prestacional.

Así, las prestaciones cuya irregularidad reclama la UGPP ꟷbajo unas razones en el proceso ordinario y aduciendo ahora otras distintas en el marco de este recurso extraordinario de revisión25ꟷ no fueron reconocidas en una providencia judicial sino, tal y como se determinó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en actos administrativos en los que las entidades involucradas no tuvieron en cuenta la figura de la compartibilidad de las pensiones de jubilación y vejez, situación que llevó al ad quem a exhortar a la UGPP para que adelantara la actuación administrativa interinstitucional orientada a concretar la compartibilidad de dichas prestaciones.

En ese sentido, es claro que la sentencia expedida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no decretó “reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza”, tal y como lo exige el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que, de entrada, no se cumple el primer supuesto de procedencia de la causal de revisión. 25 Muestra de que el debate que hoy se propone es distinto al que se analizó en el trámite ordinario es que en el escrito mediante el cual la UGPP apeló la decisión de primera instancia que ordenaba aplicar la compartibilidad de la pensión entre el ISS empleador y Cajanal, dicha entidad expresamente manifestó que “la decisión tomada por el a quo beneficia a nuestra poderdante, en tanto ordena la compartibilidad de las pensiones reconocidas al causante, cesando una de las que se pagan de manera injustificada en beneficio de su cónyuge”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 15 En este punto, debe recordarse que, dada la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, las causales en las que este se funda deben examinarse de manera restrictiva, incluso en estos eventos en los que se trata de velar por la sostenibilidad del sistema pensional, pues, en todo caso, con este se busca despojar de la cosa juzgada a una sentencia debidamente ejecutoriada, lo que impone ejercer la revisión de forma rigurosa y estricta.

Así, el hecho de que el análisis de este recurso deba estar permeado por principios como la protección de los recursos limitados del erario, la liquidez, la solvencia y la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, no flexibiliza el entendimiento de las causales en las que la revisión debe fundarse, ni tampoco permite que este se convierta en una acción paralela o en una tercera instancia a efectos de invadir las competencias propias del juez natural de la causa.

Por ello, el Consejo de Estado ha entendido que “[e]se equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última (sic) aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.”26, pues la acción de revisión especial “no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,27 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias”28.

Así las cosas, como en este caso el recurso no se dirige contra una sentencia que haya reconocido, liquidado o ajustado alguna prestación periódica con cargo a dineros públicos, no es posible entrar a estudiar los argumentos planteados por la UGPP en este trámite extraordinario, pues ello supondría desconocer el requisito de procedencia establecido en la ley y plantear un análisis de fondo de una decisión judicial que no reconoció ni impuso prestación periódica alguna. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°4, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación 11001- 03-15-000-2018-01883-00. 27 Cita en original: “Ver Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 2009. M.P.: Dra. María Victoria Calle Correa.” 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°7, sentencia del 4 de febrero de 2020, radicación 11001-03-15-000-2016-03243-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 16 Conforme con lo anteriormente expuesto, la Sala Especial de Decisión debe concluir que en la sentencia del veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021), proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se materializó la causal de revisión alegada, razón por la que declarará infundado el recurso presentado por la UGPP. 6.

Costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Teniendo en cuenta que, tal y como lo ha establecido el Consejo de Estado, cuando las entidades estatales acuden a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo hacen con el fin de preservar el erario y la legalidad de las prestaciones periódicas reconocidas29, es claro que este proceso es de aquellos en los que se ventila un interés público.

En consecuencia, en este caso no resulta procedente imponer condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021), por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 08001-23-33-000-2014-01596-01.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. 29 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicado N°11001-03-15-000-2019-01749-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06553-00 Recurrente: UGPP 17 TERCERO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero Salvamento parcial de voto MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Aclaración de voto