Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de agosto de 2022 emanada del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 5 de abril de 2019 la demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 026028 del 4 de julio de 2018 y RDP 035393 del 29 de agosto de 2018 expedidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 22 de agosto 2017; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 15 de enero de 1953 y fue nombrada maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga por una licencia de maternidad mediante el Decreto 0383 del 22 de febrero de 1974 por el 1 En adelante UGPP. 2 Índice 53 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver expediente digital, archivo 680012333000- 2019-00277-00 / 01.
Folios 1 - 200 - Demanda y Anexos.pdf 2 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gobernador del departamento de Santander, cargo ejercido entre el 28 de febrero de 1974 y el 23 de abril de 1974 (1 mes y 25 días) con carácter departamental. 5.
Luego se vinculó como docente de educación básica en el municipio de Bucaramanga mediante designación realizada a través de la Resolución 6426 del 1 de agosto de 1974 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y con vínculo nacional hasta el 16 de octubre de 1997. 6. Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, al haber sido certificado el departamento de Santander para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 3024 del 11 de agosto de 1997 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación al departamento (acta del 17 de octubre de 1997).
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio entre el 17 de octubre de 1997 y el 19 de enero de 2003 ostentan el carácter de territorial – departamental, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. Posteriormente en virtud de la Ley 715 de 2001 el vínculo laboral de carácter departamental mutó a municipal dado que el municipio de Bucaramanga fue certificado por la Resolución 2987 del 18 de diciembre de 2002 expedida por el Ministerio de Educación Nacional por medio de la cual el departamento entregó la educación al municipio (según acta del 20 de enero de 2003), por lo que los servicios docentes prestados a partir del 20 de enero de 2003 ostentan el carácter de territorial – municipal, aptos para acceder a la prestación pretendida. 8.
El 10 de abril de 2018 presentó petición escrita ante la entidad demandada en orden a que se le reconociera la pensión gracia, señalando que «del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 17 de octubre de 1997 hasta el 19 de enero de 2003, fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Santander y desde el 20 de enero de 2003 hasta el 14 de noviembre de 2017 (fecha de expedición del certificado) prestado al Municipio de Bucaramanga, (…) por ser tiempo de carácter Departamental y posteriormente Municipal». 9.
Por medio de la Resolución RDP 026028 del 4 de julio de 2018, confirmada por la Resolución RDP 035393 del 29 de agosto de 2018, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en consideración a que los tiempos de servicios aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. Contestación de la demanda3 10. La UGPP se opuso a las pretensiones y a la condena en costas solicitada en la demanda.
Consideró que revisado el expediente administrativo no se observa que la demandante cumpla con el requisito de los 20 años de servicio como docente oficial de carácter territorial y que los períodos como docente nacional no pueden contabilizarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 3 Ibidem, ver archivo 02. Admisión Demanda, allego expediente judicial, Contestación, excepciones, folios 86 a 104. 3 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Refirió que de acuerdo con la certificación de la Secretaría de Educación de Bucaramanga los tiempos comprendidos del 1 de agosto de 1974 al 1 de enero de 2015 tienen como tipo de nombramiento a la docencia oficial el carácter de nacional, por lo que tales períodos no pueden ser tenidos en cuenta para el estudio del derecho pretendido. 12.
Propuso como excepciones de mérito las de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos, falta de título y causa, prescripción y la innominada o genérica. II. SENTENCIA APELADA4 13. El Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia del 30 de agosto de 2022 mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.
Explicó que la demandante fue nombrada docente con carácter territorial entre el 28 de febrero y el 23 de abril de 1974 por la Secretaría de Educación de Santander. Sin embargo, si bien no se cuenta con los respectivos actos de nombramiento y posesión a partir del 17 de septiembre de 1974, de los certificados de tiempos de servicio expedidos por la Gobernación de Santander se estableció que fue designada como docente de básica secundaria con vinculación del orden nacional y respecto del cual no existe controversia. 14.
Encontró que en el período comprendido entre el 17 de octubre de 1997 y el 19 de enero de 2003 (en el que se alega tener el carácter territorial – departamental) no existe prueba que establezca que dicho nombramiento mutó o cambió de nacional a departamental, en cuanto la Resolución 3024 del 11 de agosto de 1997 y el Acta del 17 de octubre de 1997 sólo dan cuenta de la entrega de la administración de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo al departamento de Santander, sin que se acredite que haya sido incorporada a la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental. 15.
Consideró que los periodos comprendidos entre el 28 de febrero y el 23 de abril de 1974 y de enero de 2003 a julio de 2019 fueron prestados como docente del orden territorial por espacio aproximado de 16 años y 8 meses, circunstancia que impide que la demandante acceda al reconocimiento de la pensión gracia al no acreditar los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado. 16.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante en atención a que las pretensiones no prosperaron. III. RECURSO DE APELACIÓN5 17. La demandante presentó recurso de apelación al considerar que los tiempos de servicio acreditados desde el 1 de agosto de 1974 hasta el 17 de octubre de 1997 mutaron de nacional a departamental, en virtud de la descentralización de la educación. 4 Índice 54 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver archivo 5_680012333000201900277001SENTENCIADEPR20220830160335. 5 Índice 57 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver archivo 7_680012333000201900277001RECEPCIONDEME20220913143949. 4 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Señaló que el nombramiento efectuado mediante la Resolución 6426 del 1 de agosto de 1974 del Ministerio de Educación tiene el carácter de nacional conforme a la definición del artículo 1 de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, se incurrió en error fáctico toda vez que, por efecto de la descentralización de la educación que operó en el departamento de Santander a partir del 17 de octubre de 1997, el vínculo laboral mutó a departamental y a partir de enero de 2003 a municipal, otorgándole el derecho a la demandante para acceder a la pensión gracia. 19.
Alegó además que el vínculo laboral mutó porque operó el fenómeno de la sustitución patronal por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en las cuales se estableció que los maestros pasarían a las plantas departamentales, distritales o municipales con ocasión de la descentralización de la educación. 20. Solicitó revocar la condena en costas impuesta en la primera instancia al considerar que son procedentes siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, presupuestos que no aparecen demostrados en este caso al no existir prueba de ello.
Mencionó que la demandante confiada en los efectos legales de la descentralización de la educación, en especial, con relación a la mutación de los vínculos laborales, construyó una expectativa válida para que se le reconozca la pensión gracia solicitada. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 3 de agosto de 20236 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada. 22.
La UGPP7 solicitó que se confirme la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de hecho y de derecho que se explicaron en los actos administrativos y en el curso de la primera instancia, dado que la demandante no demostró el tipo de vinculación como docente en una plaza territorial o nacionalizada ni acreditó los 20 años de servicio en dicha condición. 23.
La demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se abstuvieron de realizar pronunciamiento alguno en esta instancia8. V. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las 6 Índice 6 registrado en Samai, ver archivo 8_8_680012333000201900277011AUTOQUEADMITE20230810223754.pdf. 7 Índice 11 registrado en Samai, ver archivo 7_680012333000201900295012MemorialWeb2023517184359 8 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el índice 13 de Samai. 5 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 25. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos conforme a la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 26. Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó las exigencias establecidas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 27.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de 9 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente.
Caso concreto 28. El a quo negó las pretensiones con el argumento de que la demandante no acreditó los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 29. La Sala realizará un análisis de lo probado en el proceso, en los siguientes términos: i) La señora Amparo Sierra de Quintero nació el 15 de enero de 195312, es decir, cumplió 50 años el 15 de enero de 2003. ii) Obra acta de posesión 258 del 28 de febrero de 1974 a través de la cual la actora fue posesionada como «maestra de un grupo urbano en el municipio de Bucaramanga»13 mediante designación realizada por el gobernador de Santander a través del Decreto 0383 del 22 de febrero de 1974, en interinidad para cubrir una licencia por maternidad14; cargo que ejerció hasta el 23 de abril de 197415. iii) La Secretaría de Educación Departamental de Santander mediante certificado de tiempo de servicio del 4 de junio de 200316 hizo constar que la demandante prestó sus servicios en el nivel básica secundaria como docente nacional en forma continua.
Fue designada mediante la Resolución 6426 del 2 de septiembre de 1974 en el Colegio Cooperativo Comultrasan de Bucaramanga, con fecha de posesión de 17 de septiembre de 1974, pero con efectos fiscales a desde el 1 de agosto de 1974 hasta el 26 de noviembre de 2001. Luego fue reubicada a través de la Resolución 10105 del 7 de noviembre de 2001 en el Grupo Urbano de Bucaramanga a partir del 27 de noviembre de 2001 y hasta el 27 de octubre de 2002 cuando fue trasladada por fusión de establecimientos al INEM Custodio García Rovira de la misma ciudad por medio de la Resolución 12437 del 28 de octubre de 2002. 12 Índice 53 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver expediente digital, archivo 680012333000- 2019-00277-00 / 01.
Folios 1 - 200 - Demanda y Anexos.pdf, folio 317 – registro civil –. 13 Ibidem, folio 322. 14 Ibidem, folio 363. 15 Ver archivo digital https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/gacostar_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?ga=1&id=%2Fperso nal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FSALAS%202021%20Y%20MEMO RIALES%20SEGUNDA%20INSTANCIA%2F001%2E%20SALAS%202021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTU BRE%20DE%202021%2F680012333000%2D2019%2D00277%2D00%2F03%2E%20Archivos%20CD%20Folio% 20252%2FCC%2037815219%2FCC%2037815219%2Epdf&parent=%2Fpersonal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Fram ajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FSALAS%202021%20Y%20MEMORIALES%20SEGUNDA%20INSTAN CIA%2F001%2E%20SALAS%202021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTUBRE%20DE%202021%2F68001233 3000%2D2019%2D00277%2D00%2F03%2E%20Archivos%20CD%20Folio%20252%2FCC%2037815219 16 Índice 53 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver expediente digital, archivo 680012333000- 2019-00277-00 / 01.
Folios 1 - 200 - Demanda y Anexos.pdf, folio 41 7 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Mediante la Resolución 069 del 14 de febrero de 2003, la alcaldía de Bucaramanga incorporó a la demandante a la planta global de cargos del sector educativo, de conformidad con la Ley 715 de 200217, en la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Bucaramanga. v) La Secretaría de Educación municipal de Bucaramanga expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 14 de noviembre de 201718, reportando la condición de docente con régimen de pensiones nacional y las diferentes situaciones administrativas por las cuales atravesó la demandante durante su vinculación a partir del 1 de agosto de 1974. vi) El 10 de abril de 2018 la demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión19. vii) Mediante la Resolución RDP 026028 del 4 de julio de 201820, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 035393 del 29 de agosto de 201821. 30. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo al no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial y/o nacionalizada. 31.
Así pues, la demandante laboró como docente en el Colegio Cooperativo Comultrasan de Bucaramanga desde el 1 de agosto de 197422 hasta el 26 de noviembre de 2001, reubicada23 en el Grupo Urbano de Bucaramanga entre el 27 de noviembre de 2001 y el 27 de octubre de 2002 cuando fue trasladada24 al INEM Custodio García Rovira de la misma ciudad el 28 de octubre de 2002.
Luego, la alcaldía de Bucaramanga la incorporó25 en su planta global de cargos del sector educativo en virtud de la Ley 715 de 2002 en la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Bucaramanga26. 32. Igualmente, del Formato Único para a Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga se extrae que la 17 Ver archivo digital https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/gacostar_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?ga=1&id=%2Fperso nal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FSALAS%202021%20Y%20MEMO RIALES%20SEGUNDA%20INSTANCIA%2F001%2E%20SALAS%202021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTU BRE%20DE%202021%2F680012333000%2D2019%2D00277%2D00%2F13%2E%20CERTIFICADO%20DE%20T IEMPO%20DE%20SERVICIOS%20Y%20FACTORES%20SALARIALES%2D%20SIERRA%20DE%20QUINTERO %20AMPARO%2EPDF&parent=%2Fpersonal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocum ents%2FSALAS%202021%20Y%20MEMORIALES%20SEGUNDA%20INSTANCIA%2F001%2E%20SALAS%202 021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTUBRE%20DE%202021%2F680012333000%2D2019%2D00277%2D00 18 Índice 53 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver expediente digital, archivo 680012333000- 2019-00277-00 / 01.
Folios 1 - 200 - Demanda y Anexos.pdf, folios 357 a 359. 19 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 026028 del 4 de julio de 2018. 20 Ibidem, folios 385 a 390. 21 Ibidem, folios 406 – 410. 22 Resolución 6426 del 1 de agosto de 1974. 23 Resolución 10105 del 7 de noviembre de 2001. 24 Resolución 12437 del 28 de octubre de 2002. 25 Resolución 69 del 14 de febrero de 2003. 26 Resolución 0285 del 26 de enero de 2015. 8 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co educadora fue designada a través de los mencionados actos y que con posterioridad no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que se dieron traslados e incorporaciones sin solución de continuidad a la vinculación nacional con la que inició sus labores desde el año 197427 hasta el 14 de noviembre de 2017 (fecha de expedición de la constancia). 33.
Como argumento de apelación la demandante afirmó que, a partir del 17 de octubre de 1997 -por virtud de la Ley 60 de 1993- ostenta una vinculación del orden territorial, circunstancia que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 34. La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional por designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional desde el 1 de agosto de 1974 hasta el 16 de octubre de 1997; sin embargo, a partir del 17 de octubre siguiente estima que mutó a territorial teniendo en cuenta que el departamento de Santander fue certificado en esa fecha por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos. 35.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado28 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200129).
En ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la demandante. 36.
En ese orden, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 37.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 27 A través de la Resolución 6426 del 1 de agosto de 1974. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 29 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 9 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la Administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor30.
De este modo, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 39.
Al tiempo que debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícitamente la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 40.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación por medio de la Resolución 6426 del 1 de agosto de 1974 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral31, contrario a lo afirmado en el recurso de alzada.
En consecuencia, el lapso laborado a partir del 17 de octubre de 1997 no resulta válido para reconocer la pensión gracia por su carácter nacional, lo cual implica el incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado. Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo el período laborado en interinidad en febrero de 1974 resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 41. Ahora bien, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 42. Finalmente, en torno al reparo por la falta de valoración de los documentos que certifican la vinculación nacional desde el 1 de agosto de 1974, la Sala vislumbra que se trata del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 30 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 31 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985– 2018). 10 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FOMAG del 14 de noviembre de 2017, que tiene marcada una casilla que acredita que la docente goza de un régimen de pensiones nacional. 43.
Es cierto que esta clase de información no influye en la connotación del vínculo laboral del orden nacional, pero ese no fue el aspecto que tuvo en cuenta el a quo para determinar tal condición. En efecto, revisada la sentencia apelada, se observa que para ese fin el Tribunal valoró conjuntamente los demás documentos obrantes en el expediente, como son: 1) el certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga, en el que se señala que la demandante estaba vinculada en «propiedad», con vinculación en «básica secundaria»32; y, 2) el certificado de factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que constan los emolumentos percibidos entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de enero de 2018, como docente nacional en propiedad, con cargo docente, en Grado 14 del Escalafón Nacional de Educación33. 44.
Por consiguiente, el Tribunal no dejó de valorar las pruebas como lo alude la recurrente; además, éste reconoce que su vinculación inició como docente nacional, pero insiste en que desde el 17 de octubre de 1997 cambió a territorial por el proceso de descentralización de la educación. De tal manera, el reparo de fondo viene siendo el mismo al expuesto desde la demanda y a lo largo de la apelación, esto es, que su vinculación nacional mutó a territorial, frente a lo cual la Sala líneas atrás ya ha motivado su inviabilidad.
Condena en costas en primera instancia 45. Dentro de los argumentos de inconformidad, la demandante manifiesta su desacuerdo respecto a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, en atención a que la demanda presentada se realizó bajo la convicción de que se le estaban lesionando los derechos de índole legal y constitucional, así como que no hubo mala fe ni temeridad en su actuar. 46.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 32 Ver archivo digital https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/gacostar_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?ga=1&id=%2Fperso nal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FSALAS%202021%20Y%20MEMO RIALES%20SEGUNDA%20INSTANCIA%2F001%2E%20SALAS%202021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTU BRE%20DE%202021%2F680012333000%2D2019%2D00277%2D00%2F03%2E%20Archivos%20CD%20Folio% 20252%2FCC%2037815219%2FCC%2037815219%2Epdf&parent=%2Fpersonal%2Fgacostar%5Fcendoj%5Fram ajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FSALAS%202021%20Y%20MEMORIALES%20SEGUNDA%20INSTAN CIA%2F001%2E%20SALAS%202021%2FOCTUBRE%2F6%20DE%20OCTUBRE%20DE%202021%2F68001233 3000%2D2019%2D00277%2D00%2F03%2E%20Archivos%20CD%20Folio%20252%2FCC%2037815219 33 Ibidem, folio 358. 11 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.
Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»34 48. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 49.
En el caso concreto, pese a que para la fecha en que se dictó la sentencia de primera instancia ya se encontraba en vigencia el artículo 47 de la Ley 2090 de 2021 el a quo no hizo referencia alguna a la valoración allí estipulada y se limitó a citar el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, considerando que como la parte demandante resultó vencida debía ser condenada en costas. 50.
Con base en lo expuesto, realizada en esta oportunidad la valoración consagrada en la Ley 2080 de 2021, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal pues la parte actora expuso argumentos y pruebas razonables en torno al acceso a la pensión gracia, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia. De tal manera, resulta procedente revocar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia35.
Condena en costas en segunda instancia 51. Ahora bien, realizada la aludida valoración en el marco de esta instancia, tampoco se observa la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de igual forma en imponer la condena en costas de segunda instancia. VI. DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 35 Respecto al tema de condena en costas, ver entre otras, la sentencia de 18 de julio de 2024, radicado 52-001- 2333-000-2018-00342-01 (4178 -2022) C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves 12 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00277 01 (1502-2023) Demandante: Amparo Sierra de Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de 30 de agosto de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas en primera instancia a la parte demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de agosto de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Amparo Sierra de Quintero contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.