50001233300020210037601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: VÍCTOR GABRIEL PARRA RODRÍGUEZ Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS -ANT- Tema: Adjudicación de baldíos Auto que resuelve recurso de apelación La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 1° de marzo de 2022, adicionado en auto de 7 de marzo de 2023, por medio del cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, en primera instancia, negó las medidas cautelares solicitadas.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Víctor Gabriel Parra Rodríguez, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA-, presentó demanda en contra de la Agencia Nacional de Tierras -en adelante ANT-, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] PRINCIPALES: 1.

Que se declare la Nulidad de la Resolución número 5816 del 29 de abril del año 2021, expedida por la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la Agencia Nacional de Tierras; suscrita por la Dra. JULIANA ELENA VENEGAS GOMEZ (sic), “Por la cual se resolvió una solicitud de adjudicación de baldíos dentro del predio de mayor extensión denominado El Porvenir, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán – Meta y se ordenan otras actuaciones” y concretamente SE NIEGA la solicitud de adjudicación del señor VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), quien se identifica con la cedula de ciudadanía número (…), sobre el predio denominado EL BUFALO (sic), ubicado en la vereda El Porvenir, municipio de Puerto Gaitán. Por haberse expedido la resolución 5816 del 29 de Abril del año 2021 vulnerando, infringiendo y desconociendo las normas aplicables y en que debía fundarse; por carecer de competencia la subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas; una falsa motivación y la desviación de las atribuciones propias de la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con los hechos de la demanda, las 2 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras normas quebrantas y el concepto de la violación que se exponen en la demanda. 2.

Que se declare la Nulidad, por las mismas causales invocadas en el numeral anterior, del acto ficto o presunto que se consolidó producto del silencio administrativo de la parte demandada al no responder dentro de los términos legales el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 5816 del 2021 y con el cual se agotó la vía gubernativa. 3.

Que se declare que el Señor VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), cumple con todos los requisitos legales para que se le adjudique el predio denominado EL BUFALO (sic), ubicado en la vereda del El Porvenir, del municipio de Puerto Gaitán, departamento del Meta. 4. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se ADJUDIQUE el predio baldío denominado “EL BUFALO” (sic) al VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), quien se identifica con la cedula de ciudadanía número (…), cuyos linderos específicos están determinados en la referida resolución 5816 del 29 de abril 2021 en los siguientes términos (…) Que hace parte del predio denominado MI LLANURA con número de matrícula inmobiliaria Nos. 234 – 8008. 5.

Que se ordene la inscripción de la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda en el folio de matrícula inmobiliaria No. 234 – 8008 de la oficina de Registro de Instrumentos públicos de Puerto López. SUBSIDIARIAS: 1. Que se declare la Nulidad de la Resolución número 5816 del 29 de Abril del año 2021, expedida por la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la Agencia Nacional de Tierras; suscrita por la Dra. JULIANA ELENA VENEGAS GOMEZ (sic), “Por la cual se resolvió una solicitud de adjudicación de baldíos dentro del predio de mayor extensión denominado El Porvenir, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán – Meta y se ordenan otras actuaciones” y concretamente SE NIEGA la solicitud de adjudicación del señor VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), quien se identifica con la cedula de ciudadanía número (…), sobre el predio denominado EL BUFALO (sic), ubicado en la vereda El Porvenir, municipio de Puerto Gaitán, por haberse expedido la resolución 5816 del 29 de Abril del año 2021 vulnerando, infringiendo y desconociendo las normas aplicables y en que debía fundarse; por carecer de competencia la subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas; una falsa motivación y la desviación de las atribuciones propias de la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con los hechos de la demanda, las normas quebrantas y el concepto de la violación que se exponen en la demanda. 2.

Que se declare que el Señor VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), cumple con todos los requisitos legales para que se le adjudique el predio denominado EL BUFALO, ubicado en la vereda del El Porvenir, del municipio de Puerto Gaitán, departamento del Meta. 3 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 4.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se ORDENE a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – DIRECCIÓN DE ACCESO DE TIERRAS, que en el término perentorio de DIEZ (10) DÍAS, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, ADJUDIQUE el predio baldío denominado “EL BUFALO” al señor VICTOR GABRIEL PARRA RODRIGUEZ (sic), quien se identifica con la cedula de ciudadanía número (…), cuyos linderos específicos están determinados en la referida resolución 5816 del 29 de Abril del año 2021 en los siguientes términos (…) Que hace parte del predio denominado MI LLANURA con número de matrícula inmobiliaria No. 234 – 8008. 6.

(sic) Que, como consecuencia de la adjudicación, una vez ejecutoriada la resolución, se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS –DIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 234 – 8008 de la oficina de Registro de Instrumentos públicos de Puerto López. […] (negrilla del texto original). 2. El conocimiento del asunto le correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo del Meta.

El magistrado conductor del proceso, a través de auto de 25 de enero de 2022, admitió la demanda y ordenó que se surtieran los trámites de ley. I.2. La solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante, en escrito separado, presentó solicitud de medida cautelar consistente en: (i) que se decrete la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 5816 del 29 de abril de 2021 «Por la cual se resuelve una solicitud de adjudicación de baldíos dentro del predio de mayor extensión denominado El Porvenir, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Meta y se ordenan otras actuaciones», acto administrativo suscrito por la Subdirectora de Acceso a Tierras en Zona Focalizadas de la ANT, y (ii) que se ordene a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio «El Búfalo», ubicado en la Vereda «El Porvenir» del municipio de Puerto Gaitán (Meta), hasta tanto se resuelva de fondo de la controversia.

I.2.1. Medida cautelar de suspensión provisional 4. La parte accionante manifestó que la solicitud que dio inicio al procedimiento administrativo de adjudicación del terreno baldío denominado el «El Búfalo» se radicó ante el extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder- (hoy Agencia Nacional de Tierras) el 3 de junio de 2016.

Situación fáctica que, en su criterio y de acuerdo con lo establecido en los artículos 27 y 81 del Decreto Ley 902 de 20171, hacía imperativo que su situación jurídica fuese definida conforme con las reglas de la Ley 160 de 19942. 1 «Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras». 2 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 4 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 5.

Así las cosas, y comoquiera que la petición de adjudicación del referido baldío fue resuelta por la ANT con base en los parámetros del Decreto Ley 902 de 2017, considera que existe una violación flagrante del ordenamiento jurídico, en tanto que el caso concreto fue resuelto con fundamento en una norma jurídica que no le era aplicable. 6.

A su vez, señaló que en la resolución acusada se «mal interpretó» el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, al considerar que el predio «El Búfalo» era un bien baldío de carácter reservado, dado que el área general de dicho predio no sobrepasa la Unidad Agrícola Familiar -UAF- prevista en la Resolución No. 041 de 1996, expedida por el Incoder, y que corresponde a la Zona Relativamente Homogénea No. 7 - Sabanas 2, modificado por el Acuerdo No. 140 del 2008. 7.

En ese sentido, afirmó que, para efectos de la delimitación de la Unidad Agrícola Familiar antes referida, se tomó como punto de referencia el predio de mayor extensión denominado «El Porvenir», el cual no existe jurídicamente y al que se le atribuyó una extensión de más de 25.000 hectáreas, cuando la realidad es que el predio «El Búfalo» -objeto de ocupación- tiene un área de 641 hectáreas + 7.652 m2, lo que hace procedente su adjudicación en los términos de la Ley 160 de 1994. 8.

Por otra parte, arguyó que la parte demandada no debió aplicar el artículo 56 de la Ley 160 de 1994, norma que establece que los inmuebles que ingresen al dominio de la Nación en virtud de la declaratoria de extinción de dominio ingresan con el carácter de baldíos reservados. 9. Lo anterior, porque conforme con la Resolución No. 6423 del 20143, los 27 bienes que regresaron al patrimonio del Estado como baldíos, entre estos el denominado «El Búfalo», no lo hicieron en virtud de una declaratoria de extinción de dominio sino como consecuencia de un acto administrativo de revocatoria directa expedido por el entonces Incoder, razón suficiente para considerar que dicho predio retornó al Estado como un bien baldío, respecto del cual era procedente su adjudicación en los términos de la Ley 160 de 1994. 10.

Aseguró que hubo una indebida interpretación del artículo 25 del Decreto 902 de 2017, porque el predio «El Búfalo» se encontraba debidamente ocupado en los términos de la Ley 160 de 1994 y, por ende, sí era procedente adjudicar el mismo en favor del accionante. 11. Asimismo, argumentó que no se debió aplicar el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, porque esta disposición normativa no señala que la indebida ocupación de baldíos conlleva a establecer la connotación de baldíos reservados. 3 «Por la cual se deciden unos procesos de revocatoria directa», acto administrativo suscrito por el Subgerente de Tierras Rurales del Incoder. 5 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 12.

En esa misma línea argumentativa, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia SU-426 de 2016 no reconoció derechos a los ocupantes históricos del predio «El Porvenir», sino que ordenó censar a la población ocupante de los terrenos baldíos y definir quiénes serían sujetos de reforma agraria, conforme a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994, para así adelantar e impulsar los procesos de adjudicación de bienes baldíos, por lo que considera que, al demostrarse la ocupación legítima del predio baldío «El Búfalo», sí podía ser objeto de adjudicación. 13.

Por otra parte, manifestó que la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la ANT no tenía competencia para proferir el acto demandado porque no inscribió el predio objeto de análisis en la Oficina de Instrumentos Públicos como una zona focalizada, de acuerdo con el parágrafo del artículo 40 del Decreto Ley 902 del 2017. 14.

Finalmente, la Sala pone presente que la parte actora invocó como normas superiores transgredidas los artículos 12, 25, 44, 58 y 64 de la Constitución Política; sin embargo, no desarrolló, ni siquiera sumariamente, cuáles eran los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha vulneración. I.2.2. Medida cautelar conservativa 15. De otro lado, solicitó que se ordene a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio «El Búfalo», señaló textualmente lo siguiente: […] Negar la medida cautelar implica el despojo de la tierra que desde hace más de 10 años ha sido ocupada y explotada económicamente por el demandante, haciendo imposible la congrua subsistencia de esta familia, pues a la fecha la ANT, como se dijo atrás y se acreditara probatoriamente, adelanta el trámite administrativo para cumplir con la recuperación del baldío ocupado por el demandante, que fue ordenada en la resolución objeto de ataque de nulidad.

Conceder la medida cautelar, implica ordenar a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando el demandante VÍCTOR GABRIEL PARRA RODRÍGUEZ sobre el predio “EL BUFALO” hasta tanto se resuelva de fondo el presente proceso administrativo, es una garantía que se enmarca dentro de la filosofía natural de las medidas cautelares.

Finalmente, el no otorgarse la medida causa un perjuicio irremediable por cuanto se materializa el desalojo de predio ocupado del aquí demandante situación fáctica que lleva consigo la perdida de la ocupación ejercida sobre el predio e igualmente la perdida de todas las mejoras que se han sembrado allí y que necesariamente además de tener la finalidad de cumplir con la explotación económica que exige la ley para hacer viable la adjudicación, representa el único patrimonio del demandante y su familia, es su proyecto de vida y subsistencia, lo que claramente constituiría un perjuicio irremediable, más cuando el Estado no tiene la capacidad logística de asumir el cuido y custodia 6 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras de los benes baldíos en el país, y este es un hecho de público conocimiento, lo que terminaría en la invasión por pate de terceros al predio; ataques que en el pasado ha repelido el hoy ocupante. […] (negrillas fuera del texto).

I.3. Traslado de las medidas cautelares 16. El apoderado judicial de la ANT indicó que de accederse a la presente medida cautelar se impediría el propósito y funciones de la Agencia Nacional de Tierras, cuyo objeto es, entre otros, el administrar, disponer y lograr la seguridad jurídica de los predios rurales de propiedad de la Nación, bajo el mandato constitucional de llevar a cabo el acceso progresito y equitativo de la tierra. 17.

Manifestó que, dadas las connotaciones particulares del predio de mayor extensión conocido como «El Porvenir», y su naturaleza jurídica de baldío, otorgar la medida cautelar deprecada imposibilitaría el desarrollo y culminación de las labores y gestiones adelantadas por la ANT en cumplimiento a la Sentencia SU - 426 de 2016 proferida por la Corte Constitucional; labores que pretenden garantizar el cumplimiento de lo ordenado en la instancia judicial en favor de la población campesina amparada y la mayor parte del restante de ocupantes del predio en igualdad de condiciones. 18.

Lo anterior, teniendo en cuenta que «[…] se encuentra probado que las áreas ocupadas y solicitadas por el aquí demandante, exceden por mucho la UAF definida para la asignación de derechos de propiedad rural dentro del predio conocido actualmente como “El Provenir”; conforme al “Informe Agronómico sobre Determinación Unidad Agrícola Familiar Predial, Predio El Porvenir, Puerto Gaitán, Meta”; elaborado por la Agencia Nacional de Tierras […]» (negrillas fuera del texto). 19.

Como sustento de esta última premisa, señaló que el actor ocupa actualmente un área de 641 Hectáreas + 7652 m2, siendo la extensión máxima de UAF permitida 87,7577 hectáreas, con lo cual es claro que se excede en más de 7 veces la UAF predial definida para realizar una distribución equitativa de la tierra en el territorio. 20. Agregó que «[…] esto muestra claramente que adoptar eventuales decisiones que favorezcan la ocupación y adjudicación de grandes extensiones de tierra que excedan la UAF permitida por la autoridad de tierras impacta directamente, no solo en la ruta de acceso a tierra diseñada por la ANT para garantizar la adjudicación a la mayor cantidad posible de la población campesina aspirante y presente en el territorio, sino que representaría una afectación directa de sus intereses y garantías constitucionales, ya que en su mayoría son población campesina que carecen de los medios o recursos para sufragar los gastos de un apoderado judicial, por ejemplo […]». 7 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras II.

LA PROVIDENCIA APELADA 21. El a quo, a través de proveído de 1° de marzo de 2022 -adicionado en auto de 7 de marzo de 2023-, denegó las medidas cautelares solicitadas en el líbelo introductorio, con fundamento en: (i) que no era procedente dar aplicación a las reglas establecidas en la Ley 160 de 1994, toda vez que la ANT advirtió que la ocupación alegada por el aquí demandante se dio de manera indebida;

(ii) que la orden dictada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-426 de 2016 hacía imperativo que la adjudicación del predio «El Porvenir» se diera en condiciones que permitieran el acceso a la tierra de la población campesina menos favorecida, y (iii) que no se probó la existencia de los perjuicios alegados. 22. La autoridad judicial de primera instancia, como sustentó de su decisión, expuso lo siguiente: […] En ese orden, del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas o del estudio de las pruebas allegadas, no se logra establecer, en esta etapa primigenia del proceso, que tales disposiciones fueron violadas por parte de la entidad demandada ANT.

A la anterior conclusión se llega luego de revisar las consideraciones contenidas en la Resolución No. 5816 de 2021, donde claramente se indicó que, aunque el artículo 27 del Decreto Ley 902 de 2017 consagra que, en caso de ocupaciones iniciadas con anterioridad al 29 de mayo de 2017, podrán las adjudicaciones ser resueltas con las normas de la Ley 160 de 1994 o con las del Decreto Ley 902, según sea lo más favorable al ocupante, en todo caso se exige que la ocupación se realice de manera regular, es decir, que no se puede pretender la aplicación del régimen de transición cuando las ocupaciones en el marco de la Ley 160 de 1994 sean calificadas como indebidas.

(…) En este punto, cabe recordar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-426 de 2016, en la que amparó los derechos fundamentales al acceso a la tierra y el territorio en favor de los campesinos que, cumpliendo con los requisitos dispuestos en la Ley 160 de 1994, sean sujetos de reforma agraria, y de quienes tengan derecho a la restitución de tierras, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, para lo cual, entre otras, ordenó adelantar la recuperación material de los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 2014, es decir, los bienes inmuebles que hacen parte del denominado predio de mayor extensión El Porvenir, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Meta.

(…) Por ende, respecto de la solicitud de medidas cautelares de suspensión provisional del acto administrativo demandado, no se observa que los documentos allegados den valor probatorio a considerar que sea violatorio de la normas jurídicas invocadas, pues se observa que la ANT tuvo en consideración al momento de expedir la resolución N°6914 del 13 de agosto de 2020, criterios contenidos tanto en la Ley 160 de 1994, como el Decreto Ley 902 de 2017, entre otros, al momento de resolver solicitud de adjudicación de baldíos, además, se evidencia, según hoja 26 y 27 del acto administrativo demandado, que se hizo un análisis sobre la ocupación ejercida 8 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras por la parte demandante.

Es necesario indicar que, de dicho análisis, no se puede establecer o determinar en tan temprana etapa, si el acto administrativo en cuestión se ajusta a los parámetros legales que establece la ley o si por el contrario carece de estos, desvirtuando así su presunción de legalidad. En ese orden, desarrollando la confrontación de los actos demandados y las normas que se aducen como vulneradas, no puede concluirse, en esta etapa procesal con los límites que la misma impone, la trasgresión de las normas invocadas.

En tal virtud, no es viable el decreto de la cautela solicitada, toda vez que se requiere contar con todos los elementos probatorios pertinentes para concluir, en esta etapa primigenia, que hay lugar a acceder a la suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados. Aunado a lo anterior, como en el sub lite se adelanta por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, se advierte que la solicitud de medida cautelar no cumple con el requisito exigido en la parte final del primer inciso del artículo 231 del CPACA, toda vez que no se observa probada la existencia de los perjuicios alegados por la parte demandante, pues tanto en la demanda como en la solicitud de medida cautelar se limita a afirmar que estos se ocasionan, pero no se aporta prueba alguna para corroborar su dicho, el menos sumariamente.

Bajo ese panorama, según lo ha señalado el Consejo de Estado, en apoyo de un pronunciamiento de la Corte Constitucional, el perjuicio irremediable debe ser inminente, grave, que, además, requiera de medidas urgentes e impostergables. Para la parte actora, la no suspensión del acto administrativo demandado terminaría con la ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio “EL BUFALO” que, en su criterio, es de su propiedad y no del Estado; sin embargo, como en el sub examine apenas está en discusión la legalidad de los actos que iniciaron tal procedimiento y teniendo en cuenta que lo concerniente a la propiedad de ese predio en cuestión es un debate que todavía debe darse durante dicho procedimiento administrativo hasta antes de su culminación, se evidencia que no se cumple la condición del artículo 231.4, literal a), del CPACA, consistente que ´al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable.

En resumen, la solicitud de medida cautelar realizada por el actor tiene como fundamento la supuesta violación directa del contenido legal descrito en la constitución, la Ley 160 de 1994 y el decreto ley 902 de 2017, entre otros, aduciendo la no observancia de los requisitos señalados en dichas normas por parte de la ANT, discusión que centra el objeto de la litis sin que de la misma se evidencie una violación flagrante y claramente contradictoria entre el acto demandado y la norma en mención. Por lo anterior, encuentra el Despacho que la solicitud presentada por el demandante amerita que se continúe con el trámite del proceso y la Corporación al pronunciarse de fondo dirima lo aquí pedido.

En consecuencia, se negará la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos demandado […] (negrilla fuera del texto). 23. En este punto es importar precisar que el entonces magistrado sustanciador del proceso en segunda instancia, previamente a decidir el recurso de apelación 9 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras incoado por la parte actora, adoptó una medida de saneamiento4 consistente en devolver el expediente al tribunal de origen, con miras a que resolviera todos los fundamentos jurídicos que daban sustento a las cautelas deprecadas, concretamente, a que se pronunciara respecto de la presunta vulneración de los siguientes artículos de la Ley 160 de 1994: (i) del numeral 3° del artículo 48;

(ii) del artículo 56, y (iii) del artículo 67; así como de los siguientes artículos del Decreto Ley 902 de 2017: (i) del parágrafo del artículo 40, y (ii) del artículo 25. 24. El a quo, en cumplimiento de la referida medida de saneamiento, profirió el auto de 7 de marzo de 2023, en el que resolvió lo siguiente: […] Ahora bien, en primer lugar, cabe recordar que en el sub lite la parte demandante solicita la suspensión de la Resolución No. 58165 del 13 de Agosto del 20206, expedida por la entidad demandada AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (en adelante ANT); ello, argumentando que dicho acto administrativo negó ilegalmente la solicitud de adjudicación aplicando integralmente el Decreto 902 del 2017, pese a que correspondía dar continuidad al trámite y resolver de fondo la solicitud bajo los parámetros y condiciones previstas en la Ley 160 de 1994, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y el parágrafo del artículo 81 del Decreto 902 del 2017.

En ese orden, tenemos que, en el escrito de la demanda, como sustento de violación de las disposiciones invocadas en la misma, lo cual debe tenerse en cuenta a la hora de decidir sobre la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado, el apoderado de la parte actora manifestó que el numeral 3° del artículo 48 y artículo 56 de la Ley 160 de 1994 no tienen aplicación en el presente caso, contrario a lo considerado por la entidad demandada, y que el predio objeto de controversia denominado “EL BUFALO", no excede el tamaño la Unidad Agrícola Familiar UAF, de que trata el artículo 67 ibidem, por lo que no debe dársele el carácter de baldío reservado.

Así mismo, el demandante afirmó que la entidad demandada -ANT, mal interpretó el artículo 25 del Decreto Ley 902 de 2017, pues considera que el predio no está siendo ocupado indebidamente como lo expone la ANT. Y que no ha cumplido con el parágrafo del artículo 40 del Decreto Ley 902 de 2017, pues sostiene que no se ha identificado el predio como ubicado en una zona focalizada, no se ha señalado el número de la matrícula, ni se ha inscrito esta medida en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente.

(…) En ese orden de ideas, se encuentra determinado que la entidad competente para calificar la situación del bien inmueble objeto de controversia, considera que la titulación del predio tuvo inicio en forma irregular, lo cual conlleva que la situación planteada se enmarque en el parágrafo artículo 74 Ley 160 de 1994, calificándolo como un baldío reservado y, al no contar con el consentimiento de la autoridad de tierras, la ocupación del mismo es indebida, aunado a encontrarse probado que el predio excede la UAF definida para el predio EL Provenir, el cual tiene una extensión aproximada de 25 mil hectáreas.

Todo lo anterior, conlleva que no se puedan 4 Cfr. Auto de 7 de septiembre de 2022, índice 6 del expediente digital. 10 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras aplicar las disposiciones de la Ley 160 de 1994, sino las del Decreto Ley 902 de 2017.

(…) Examinada integralmente la solicitud cautelar y los argumentos expuestos en la demanda, considera el despacho que no es procedente acceder a la solicitud de suspender provisionalmente el acto administrativo acusado, dado que, si bien es cierto, el artículo 27 y el parágrafo del artículo 81 del Decreto 902 del 2017, establecen que a las solicitudes de adjudicación radicadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normatividad se les aplicará el régimen más favorable para lograr la adjudicación y/o continuarán su trámite mediante el procedimiento vigente antes de la expedición del mencionado decreto, y, según lo indicado por el demandante, radicó su solicitud de adjudicación el 03 de junio de 2016, es decir, aplicaría dicha disposición; también lo es que, la ANT expuso en la Resolución No. 5816 del 29 de abril de 2021, las razones por las cuales consideró debía aplicarse el Decreto 902 del 2017 y no la Ley 160 de 1994, aunado a que en varios apartes tuvo en cuenta la Ley 160 de 1994 a efectos de establecer el concepto de baldíos reservado y la ocupación de manera indebida.

Además, se reitera lo señalado en el auto apelado a través del cual se negó la solicitud de medida cautelar en el presente asunto, esto es, el proferido el 1° de marzo de 2022, donde se indicó que la decisión también obedece al cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en Sentencia SU- 426 de 2016, en la cual, se observa que la Alta Corporación dispuso la creación de una mesa de trabajo interinstitucional “para solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de El Porvenir”, a efectos de lograr, entre otros, “(i) Establecer si en los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 2014 continúa haciendo presencia la empresa ganadera “La Cristalina”, ya sea de forma directa o a través de terceros.

En caso de así corroborarse, adelantar la recuperación material de dichos bienes. Esta deberá incluir visitas interinstitucionales a las distintas áreas de El Porvenir e informes periódicos que permitan corroborar la eficacia y estabilidad de la entrega”. En síntesis, se tiene que, de la confrontación entre el acto administrativo demandado y las disposiciones normativas invocadas como desconocidas en el mismo, el despacho considera que en esta oportunidad no se advierte una vulneración por parte de la entidad demandada, a efectos de decretar la medida provisional solicitada. […] (negrilla fuera del texto). 25.

Cabe poner de relieve que esta última providencia le fue debidamente notificada a todos los sujetos procesales que intervienen en el asunto de la referencia -índices 85 a 87 del expediente digital de primera instancia-. En ese sentido, no se advierte que en contra de esta decisión se hayan instaurado: recursos, solicitudes de aclaración o adición, ni que se haya alegado alguna causal de nulidad, así como tampoco que se hayan ampliado los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

III. EL RECURSO III.1. Sustentación del recurso de apelación 26. El demandante interpuso recurso de apelación en contra del auto 1° de marzo de 2022 -adicionado en auto de 7 de septiembre de 2023-, luego de estimar: (i) que se 11 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras omitió el análisis de todas las normas que se invocaron como transgredidas en el líbelo de demanda;

(ii) que se omitió emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la medida cautelar asociada a que se ordene a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando el demandante sobre el predio «El Búfalo», ubicado en la Vereda «El Porvenir» del municipio de Puerto Gaitán (Meta), y (iii) que sí está acreditado dentro del plenario tanto la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda y el escrito cautelar como del perjuicio irremediable. 27.

En relación con el primer punto de inconformidad, señaló que: «[…] dentro de la demanda, en el capítulo que corresponde a “CONCEPTO DE VIOLACIÓN” se esbozaron más de 12 puntos, en los que se muestra no una, sino muchas de las violaciones flagrantes a las normas que por orden constitucional y legal se debieron respetar y aplicar en la resolución 5816 del 29 de abril del 2021 que fueron totalmente ignorados por el Magistrado Ponente, no tuvieron ninguna consideración, estudio o análisis y menos pronunciamiento alguno y que si bien es cierto constituyen la esencia del litigio y el fondo del objeto de controversia, que deberá ser auscultado con profundidad en la sentencia, también es cierto que de la somera comparación o verificación de la situaciones fácticas que allí se plantean; extraídas del acto demandado; con las normas superiores, permiten concluir, con grado de certeza, que hay una flagrante vulneración legal […]». 28.

De otra parte, en lo atinente a la medida cautelar conservativa5, arguyó lo siguiente: «[…] sobre el tema de la demostración sumaria de los perjuicios causados, que dice el Ponente no se han acreditado, estos no se han consumado ni materializado y son estos perjuicios irremediables los que se pretenden evitar con la adopción de las medidas cautelares solicitadas, pues como es claro advertir en esta clase de procesos de adjudicación, cuando la solicitud es negada y la decisión de recuperación del baldío se materializa, la consumación del despojo por parte del Estado a través de la ANT hace nugatorios los efectos de la sentencia en este proceso ante una eventual prosperidad de las pretensiones de la demanda, situación que constituye un flagrante violación a principios constitucionales como el debido proceso y otros, como adelante se analizará [ ]». 29.

Aunado a ello, indicó que se allegaba al proceso un dictamen pericial, cuyo objeto es demostrar «[…] los eventuales perjuicios graves e irremediables que se 5 Con relación a la tipología de las medidas cautelares y su propósito, consultar: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C-. Providencia de 13 de mayo de 2015.

Expediente: 11001-03-26-000-2015- 00022-00. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En dicho pronunciamiento se precisó que «[…] Avanzando en la tipología desarrollada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se diferencia entre medidas cautelares preventivas, tendientes a operar como una suerte de acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho; conservativas que buscan mantener o salvaguardar un statu quo ante; anticipativas, en donde se pretende satisfacer por adelantado la pretensión perseguida por el demandante, mediante una decisión que propiamente correspondería al fallo que ponga fin al proceso y que se justifica en tanto que de no adoptarse se incurriría en un perjuicio irremediable para el actor, y de suspensión que corresponde a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa […]».

En el mismo sentido ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 30 de noviembre de 2015. Expediente: 11001-03-15-000-2014- 00699-00. C.P. María Elizabeth García González. 12 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras consumarían con la negación al decreto de las medidas cautelares solicitadas por la consumación de las ordenes contenidas en el acto demandado en nulidad, (…) advirtiendo aquí que ya la ANT está adelantando los procedimientos administrativos para desalojar a los ocupantes de los baldíos de los predios que acudieron por vía de tutela a reclamar su derechos, bajo la concepción legal que el acto administrativo, para este caso - Resolución 5818 del 2021 – está vigente, goza de la presunción de legalidad y no se ha comunicado la suspensión de sus efectos legales u otra decisión que impida la consumación del perjuicio irremediable que aquí se alega y pone de presente […]». 30.

Finalmente, afirmó que en el caso concreto sí se cumplen todos los requisitos de que trata el artículo 231 del CPACA para el decreto de las medidas cautelares solicitadas, toda vez que, según su criterio, sí está acreditada dentro del plenario la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda y el escrito cautelar, así como el perjuicio irremediable. 31.

Al respecto, señaló lo siguiente: […] • La demanda presentada esta razonada y fundamentada en derecho, en el ejercicio de uno de los medios de control previstos en la jurisdicción administrativa y reunió todos los requisitos legales, tanto forales como de fondo, por lo que fue admitida. • El demandante ha acreditado el derecho alegado, como ocupante legitimo con ánimo de señor y dueño del predio baldío solicitado en adjudicación, el cual explota económicamente, de manera pública y pacífica y ha cumplido con todos los requisitos legales para demandar de la Autoridad administrativa competente la adjudicación; que ante la negación mediante acto administrativo, acude a la vía jurisdiccional, tal y como lo autoriza la ley; destacando que el derecho del demandante fue reconocido y tutelado por el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto López – Mea, que fue confirmado por el Tribunal Superior de Villavicencio. • Sobre el tercero delos requisitos, considero pertinente y conducente citar el estudio y análisis que la Corte Constitucional hizo sobre los alcances y marco jurisprudencial de los artículos 58 y 64, en la sentencia C 623 del 2015 proferida dentro del expediente D-9344, con ponencia del Dr. ALBERTO ROJAS RÍOS, donde después de una clara disertación, larga pero nutrida en abundancia de posturas y preceptos constitucionales sobre el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra, es decir a la propiedad privada por parte de los trabajadores agrarios con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (Art. 64 C N), concluye: (…) Es importante y trascendente reseñar, para los efectos propios del cumplimiento del tercer requisito, que el acto atacado en nulidad, es decir, la resolución que negó la adjudicación del predio baldío al demandante, si bien es cierto es un acto de contenido particular, también es cierto que los derechos que allí son negados tienen protección constitucional y efectos en la sociedad y por lo mismo revisten necesariamente un interés público en el marco de las políticas agrarias y en la garantía del acceso a la tierra baldía de la Nación dentro de los parámetros que la ley ha determinado y por ello se ha siempre acudido a las vías institucionales para reclamar el reconocimiento de los derechos que 13 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras conforme a la ley, deben terminar en un reconocimiento a las peticiones de esta demanda.

Negar la medida cautelar implica el despojo de la tierra que desde hace más de 10 años ha sido ocupada y explotada económicamente por el demandante, haciendo imposible la congrua subsistencia de esta familia, pues a la fecha la ANT, como se dijo atrás y se acreditara probatoriamente, adelanta el trámite administrativo para cumplir con la recuperación del baldío ocupado por el demandante, que fue ordenada en la resolución objeto de ataque de nulidad.

(…) • Finalmente, el no otorgarse la medida causa un perjuicio irremediable por cuanto se materializa el desalojo de predio ocupado del aquí demandante, situación fáctica que lleva consigo la perdida de la ocupación ejercida sobre el predio e igualmente la perdida de todas las mejoras que se han sembrado allí y que necesariamente además de tener la finalidad de cumplir con la explotación económica que exige la ley para hacer viable la adjudicación, representa el único patrimonio del demandante y su familia, es su proyecto de vida y subsistencia, lo que claramente constituiría un perjuicio irremediable, más cuando el Estado no tiene la capacidad logística de asumir el cuido y custodia de los benes baldíos en el país, y este es un hecho de público conocimiento, lo que terminaría en la invasión por pate de terceros al predio; ataques que en el pasado ha repelido el hoy ocupante […] (negrillas fuera del texto).

III.2. Traslado del recurso 32. La ANT, dentro del término concedido para descorrer traslado del recurso de apelación, decidió guardar silencio6. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia 33. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA7 y del numeral 5° del artículo 243 del ibidem8, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora en contra de la providencia del 1° de marzo de 2022 -adicionada en auto de 7 de marzo de 2023-, mediante la cual el magistrado conductor del proceso, en primera instancia, denegó las medidas cautelares solicitadas con la demanda. 6 Cfr. Índices 23 a 26 del expediente digital de primera instancia. 7 «[…]

ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]». 8 «[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]» 14 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 34. El auto objeto de impugnación, conforme se advierte en índice 21 del expediente digital de primera instancia, fue notificado electrónicamente y por estado del 2 de marzo 2022, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 9 de marzo de ese mismo año, el mismo fue radicado oportunamente9.

IV.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 35. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 36.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada-, y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 37. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.10 IV.3.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 38. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de 9 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 246 del CPACA, el recurso de apelación, cuando la decisión es notificado mediante estado, como acontece en el caso que nos ocupa, deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 10 Artículo 230 del CPACA. 11 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 15 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23112 y siguientes del CPACA. 39.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, resaltando que su finalidad es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».13 40. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas14.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 27 de mayo de 202115, precisó lo siguiente: […] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]16 (negrilla fuera del texto original). 12 «[…] Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 13 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 15 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000-2018- 00285-01.CP. Oswaldo Giraldo López. 16 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24- 000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 16 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras IV.4.

La medida cautelar consistente en mantener o restablecer la situación jurídica al mismo estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante 41. Tal como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado17 y la doctrina especializada18, esta medida cautelar es de carácter conservativa, en tanto propende porque se mantenga o restablezca una situación o condición al mismo estado en que se encontraba antes de que se produjera el hecho o acto vulnerante o amenazante. 42.

Así las cosas, esta medida consiste en una obligación «de hacer» o «de no hacer», pues la parte contra la que se dirige la medida cautelar debe realizar acciones tendientes a volver las cosas a su estado anterior o, en su defecto, dejar de realizar las acciones que están modificando injustificadamente una situación jurídica previa que se encuentra amparada por el ordenamiento jurídico, hasta tanto se decida el fondo de la controversia. 43.

El numeral 1° del artículo 230 de la Ley 1437 consagró expresamente este tipo de cautela, en los siguientes términos: «[…]

ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. (…)

PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente […]» (negrillas del Despacho) 44.

En síntesis de lo expuesto, es válido colegir que esta tipología de cautela busca, de forma temporal y accesoria, la adopción de una conducta conservativa que evite una sentencia nugatoria mientras la autoridad judicial adelanta el trámite procesal y adopta la decisión definitiva. 17 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C-.

Auto de 15 de marzo de 2016. Expediente: 11001-03-26-000-2013-00073- 00. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Expediente: 05001 23 33 000 2017 01362 01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 18 Ver: Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo.

XI Edición. Bogotá: Editorial: Jurídica Sánchez R. S.A.S. 2021. p. 906.; Consejo Superior de la Judicatura. Medidas Cautelares. Autonomía Judicial y Seguridad Jurídica. 2019. Disponible en el siguiente enlace: https://escuelajudicial.ramajudicial.gov.co/sites/default/files/biblioteca/MAA-Medidas- cautelares.pdf. 17 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras IV.5.

Caso concreto 45. Conforme con los antecedentes expuestos, le corresponde a esta Sala de Decisión determinar, si tal como lo afirma el recurrente, en el auto impugnado: (i) se omitió el análisis de todas las normas que se invocaron como transgredidas en el líbelo de demanda; (ii) se omitió emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la medida cautelar asociada a que se ordene a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando el demandante sobre el predio «El Búfalo», ubicado en la Vereda «El Porvenir» del municipio de Puerto Gaitán (Meta);

(iii) si existe vulneración de las normas que dan sustento a la medida cautelar de suspensión provisional, y iv) si está acreditado el perjuicio irremediable que soporta la medida cautelar conservativa. 46. Para efectos de resolver la cuestión planteada, la Sala estima necesario desarrollar los siguientes aspectos: (i) contextualización del predio baldío objeto de adjudicación;

(ii) análisis de las órdenes dadas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-426 de 2016, en lo referente al predio baldío controvertido en el acto acusado, para posteriormente proceder a (iii) la resolución del caso concreto. IV.5.1. Contextualización del predio baldío objeto de adjudicación 47. A partir del análisis preliminar de los documentos obrantes en el expediente y, en especial, de la Resolución No. 5816 del 29 de abril de 2021 -acto demandado-; de la Resolución No. 6423 de 30 de julio de 2014 -a través de la cual se expide un acto de revocatoria directa-, y de la Sentencia SU-426 de 201619, expedida por la Corte Constitucional, la Sala efectúa las siguientes precisiones: 48.

En la zona rural integrada por los predios baldíos a que se refiere el acto acusado y su centro poblado de «El Porvenir», perteneciente al municipio de Puerto Gaitán (Meta), se ha presentado un contexto de violencia con profundas raíces históricas. Dicho contexto de violencia inició aproximadamente a comienzos de los años 70, cuando un señor llamado Víctor Machado asumió la propiedad de las 27.000 hectáreas que componen el terreno denominado «El Porvenir» -debe advertirse que en los documentos analizados no se explica cómo, ni a qué titulo se adquirió tal predio-. 49.

En el año 1979, tras el fallecimiento del señor Machado, la totalidad del terreno fue vendida al señor Víctor Carranza Niño -reconocido comerciante de esmeraldas-. 50. También se advierte que los campesinos de «El Porvenir» desconocían quién tenía la titularidad del mencionado lote de mayor extensión, por lo que venían ocupando y explotando el referido bien, en pequeñas parcelas, hasta que -hacía el año 1987- comenzaron a presentarse desplazamientos forzados en la zona y muchas personas debieron abandonar sus actividades agropecuarias, todo ello como consecuencia de la violencia existente. 19 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia de 11 de agosto de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 18 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 51. En el año 1992, el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora, a través de distintos actos administrativos, adjudicó las 27.000 hectáreas que conformaban el predio baldío «El Porvenir».

Según refiere la Corte Constitucional en la Sentencia SU-426 de 2016, el predio se dividió en 27 lotes, de aproximadamente mil hectáreas cada uno, los cuales fueron adjudicados por el Incora a personas ajenas a la comunidad campesina que habitaba la zona con antelación a dicha adjudicación. 52. En el año 2007, los 27 predios adjudicados por el Incora fueron englobados en cinco grandes propiedades denominadas: «El Pedregal», «El Rincón», «Campo Hermoso», «Las Corocoras» y «Mi Llanura». 53.

Los campesinos que instauraron la acción de tutela que dio lugar a la Sentencia SU-426 de 2016, señalaron que «[…] estos cinco “nuevos” predios —cada uno con extensión aproximada de 5.500 hectáreas— constituyen en realidad el mismo predio de «El Porvenir», y que los actos jurídicos a los que se hace referencia fueron, en realidad, una estrategia de la familia Carranza para mantener el dominio material sobre esta enorme extensión, y para explotarla a través de la empresa de Ganadería La Cristalina […]». 54.

Producto de las inconformidades de los campesinos que ocupaban la zona antes de su adjudicación por el Incora, y con el acompañamiento de algunos actores políticos, en el año 2012 se instauró una solicitud de revocatoria directa de todas las adjudicaciones y negocios jurídicos que se hubieren inscrito ilegalmente en el predio denominado «El Porvenir», toda vez que tales resoluciones no fueron expedidas con fundamento en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes sobre la titulación de baldíos. 55.

Al Incoder le correspondió darle trámite a dicha solicitud, y mediante Resolución No. 6423 de 2014 decidió revocar todas las resoluciones de adjudicación, negocios jurídicos e inscripciones en folios de matrícula inmobiliaria que se hubieren consignado respecto del terreno baldío «El Porvenir». En el siguiente cuadro se ilustra algunos de los actos administrativos de adjudicación revocados y cómo era la composición de dichos terrenos: 19 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras (Resaltado de la Sala)20. 56.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que el predio denominado por el demandante como «El Búfalo» identificado con la matrícula inmobiliaria 234-8008, coincide con la ubicación geográfica del predio «Mi LLanura», siendo este último uno de los 27 terrenos pertenecientes al bien baldío «El Porvenir», los cuales retornaron en su integridad al dominio de la Nación, como consecuencia de lo dispuesto en la Resolución No. 6423 de 2014, expedida por el entonces Incoder. 57.

De igual manera, se pone de presente que, conforme con los estudios técnicos adelantados por la ANT, los cuales podrán ser objeto de debate dentro de las instancias procesales correspondientes, el predio «El Búfalo» está ubicado dentro del terreno denominado «Mi Llanura», el cual, a su vez, hace parte del predio baldío de mayor extensión denominado «El Porvenir». 58.

Lo anterior ve reflejado en el siguiente mapa que obra en el en la Resolución No. 6423 de 2014: 20 Imagen tomada de la Resolución No. 6423 de 2014 que obra en el expediente. 20 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 59. Asimismo, se pone de presente que en la resolución demandada, cuando se ubica geográficamente el predio con la matrícula inmobiliaria 234-8008, se efectúa en los siguientes términos: 21 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 60.

Las conclusiones técnicas a las cuales se arribó en el acto acusado respecto de la ubicación geográfica del predio denominado «El Búfalo», fueron las siguientes: […] El predio denominado como “EL BÚFALO”, sobre el cual, el señor VÍCTOR GABRIEL PARRA RODRÍGUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 3.100.214 ejerce ocupación, tiene un área reconstruida de 683 ha + 3830 m2, según plano topográfico anexo a la acción de tutela número 00013-2021, se encuentra ubicada dentro de los baldíos que hacen parte del predio de mayor extensión conocido actualmente como “El Porvenir”, jurisdicción del municipio de Puerto Gaitán, Meta, específicamente, el predio “EL BÚFALO”, se encuentra inmerso en un (1) predio baldío denominado en su momento como “Mi Llanura”, el cual hace parte de un total de cinco (5) grandes extensiones que se generaron en el año 2007, a partir del englobe de veintisiete (27) predios que inicialmente fueron adjudicados en la década de 1990 y posteriormente, mediante la resolución 6423 de julio 30 de 2014, fueron revocados y cancelados junto con los folios de matrícula inmobiliaria de los cinco (5) predios […] (negrillas del original y subrayas fuera del texto). 22 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 61.

Precisada la ubicación geográfica del predio denominado por el demandante como el «El Búfalo» y cuya matrícula inmobiliaria es la 234-8008 -lo cual podrá ser objeto de debate dentro del proceso conforme con las pruebas debidamente decretadas y practicadas-, es oportuno destacar cuáles fueron los fundamentos del Incoder para proceder con la revocatoria directa de las 27 resoluciones de adjudicación del predio de mayor extensión «El Provenir», del cual hace parte el terreno que ocupó la atención del acto demandado.

El acto administrativo en cuestión señaló lo siguiente: […] está probado en el presente caso, que la totalidad de las anteriores adjudicaciones a favor de los beneficiarios señalados en el cuadro, se emitieron con violación de las condiciones materiales para la adjudicación de baldíos, referidas a la ocupación previa con explotación de las dos terceras partes, por el término de cinco años.

En efecto, en los autos de inicio de la revocatoria, se señaló que teniendo en cuenta que la totalidad de las diligencias de inspección ocular efectuadas dentro de los respectivos trámites de titulación, en ningún caso, dichas diligencias fueron atendidas por los solicitantes -y posteriores adjudicatarios-, sino que fueron atendidas solamente por personas "encargadas del predio", las cuales, como se observa en los expedientes, no tenían ninguna conexión directa o indirecta con el proceso administrativo de titulación de baldíos.

De acuerdo con lo anterior, se pone de manifiesto que los solicitantes y, finalmente, la totalidad de los beneficiarios de la adjudicación, no ocupaban, ni explotaban los predios para la época en que estos fueron adjudicados, situación con la cual, se desconocieron los requisitos esenciales de ocupación previa y explotación por el término de cinco (5) años, previstos en la Ley 30 de 1988, la Ley 97 de 1946 y la Ley 160 de 1994, en el caso de aquellas adjudicaciones emitidas bajo vigencia de esta última norma.

(…) (…) se tiene que la titulación efectuada no recayó en destinatarios legítimos de la reforma agraria, en la medida en que se probó que en ningún caso de los analizados en la presente providencia, los favorecidos con el título ocupaban y explotaban los predios adjudicados en la forma exigida por la normatividad vigente al momento de la adjudicación. Por su parte, en caso de que ello hubiera sido así, tampoco se acreditó la existencia de pastos mejorados única forma de obtener la adjudicación cuando la ocupación se hiciera con ganado.

Así mismo, como las adjudicaciones se hicieron conforme con lo dispuesto en el inciso 6°y los numerales 1 y 2 del Artículo 30 de la Ley 135 de 1961, no se cumplió con dicha norma pues no se allegó la necesaria prueba del mantenimiento de los ganados por medio de las declaraciones de renta y patrimonio correspondientes al período para el cual se invoca la ocupación. Así las cosas, los anteriores inmuebles, por virtud de la revocatoria directa, vuelven al dominio de la Nación-Incoder, con el carácter de baldíos, razón por la cual debe procederse a su restitución jurídica y material en los términos de lo dispuesto en el Artículo 46 del Decreto 1465 de 2013, reglamentario de la Ley 160 de 1994.

Por lo anterior, el presente acto administrativo que decide revocar las mencionadas Resoluciones de Adjudicación, retira del ordenamiento jurídico los referidos actos administrativos de titulación, los cuales dejan de tener vigencia 23 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras y no producen, ni han producido, por tanto, efecto alguno […] (negrillas fuera del texto). 62.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el predio baldío que en su momento fue titulado como «El Búfalo» y respecto del cual, en el acto acusado, se decidió negar la adjudicación solicitada por el aquí demandante, hace parte del predio de mayor extensión denominado «El Porvenir», el que, como consecuencia de acto administrativo de revocatoria directa del año 2014, quedó convertido en un solo predio de 27.000 hectáreas aproximadamente y cuya administración está hoy a cargo de la ANT.

IV.5.2. Sentencia SU-426 de 2016 de la Corte Constitucional 63. Con posterioridad a que se expidiera la Resolución No. 6423 de 2014, en la que el Incoder expresamente resolvió que el predio «El Porvenir» volvía al dominio integral de la Nación, en su condición de baldío, se siguieron presentando una serie de ocupaciones ilegales respecto del bien, lo cual dio lugar a que la población campesina afectada, la cual estimaba era beneficiara del trámite de adjudicación de dicho terreno, interpusiera varias acciones de tutela para proteger sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna, al trabajo, a la paz, y “a la tierra para los trabajadores agrarios y de la población campesina que [se] encuen[tra] en inminente riesgo de desplazamiento”; los cuales estiman vulnerados: (i) por no habérseles adjudicado los predios baldíos que, según afirman, han venido ocupando desde hace más de 40 años, y (ii) por no habérseles garantizado condiciones de seguridad que respondieran adecuadamente a los hechos de violencia que han padecido. 64.

Valga resaltar que el origen de la controversia giraba en torno a determinar si los derechos fundamentales invocados por los accionantes se vieron transgredidos como consecuencia de la omisión del Incoder en iniciar los trámites de adjudicación del predio baldío «El Porvenir», y por permitir que particulares, sin el lleno de los requisitos de que trata la Ley 160 de 1994 y demás normas concordantes, estuviesen ocupando y explotando ilegítimamente este predio. 65.

Al resolver la acción de amparo, la Corte Constitucional determinó que sí existía la vulneración de los derechos fundamentales invocados por los demandantes, con fundamento en las razones que a continuación se citan in extenso: […] 10.1. El Porvenir es un caso emblemático en lo que tiene que ver con los problemas históricos del acceso a la tierra para la población campesina, el despojo por vías legales e ilegales, y la restitución de predios a las víctimas del conflicto armado interno reciente.

La extensión del predio, el número de familias interesadas, el conjunto de negocios irregulares, la protocolización de los mismos, el uso del registro para la inscripción de la propiedad y las adjudicaciones efectuadas por el Incora, por 24 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras una parte; y las presiones de hecho ejercidas sobre los campesinos de El Porvenir, por otra, dan cuenta de la dimensión social del asunto.

La decisión inequívoca de las autoridades públicas de enfrentar la ilegalidad de sus propias actuaciones, representada por la revocatoria directa de las 27 adjudicaciones del año 1992 no ha cambiado de forma notoria la situación de los campesinos. Actualmente, su destino se decide por dos caminos distintos, incomunicados entre sí y con desenlace incierto.

Por una vía, el Incoder omite responder a su aspiración de adjudicación, aunque deja en claro que no pretende reconocer derecho alguno sobre el predio, pues considera que nadie puede cumplir los requisitos para ser titular del predio recién recuperado, y añade que este posee un valor estratégico para futuros proyectos productivos. Por otro sendero, la información allegada por la Unidad de Restitución de Tierras indica que los predios se hallan en un trámite de restitución de tierras, que, en principio, debe llevar a una decisión de la justicia de tierras.

Pero desde el punto de vista del goce efectivo de los derechos de los pobladores de El Porvenir, ambos trámites podrían resultar inocuos, pues el Estado no ha asegurado la tenencia física y material de los predios, ni su protección frente a quienes históricamente los ocuparon indebidamente. Es así como, mientras pasa el tiempo sin una respuesta para la comunidad de El Porvenir, nuevos ocupantes aparecen día tras día, lo que agrava la situación social en la zona y cierne nuevas amenazas sobre los derechos territoriales de quienes por cerca de cincuenta años persiguen la formalización de sus derechos sobre la tierra. 10.2.

La Corte debe advertir que la apropiación de un bien ‘baldío’ de casi 30.000 hectáreas por parte de un particular es un hecho que refleja claramente la inequidad en el acceso, distribución y uso de la tierra que caracteriza la historia colombiana. Esta actitud no equivale a la colonización campesina que ha defendido el Estado, sino a una conducta abusiva y lesiva de los derechos de quienes ya se hallaban explotando el lugar y que, por ausencia de ciertos conocimientos, no impidieron la consumación del hecho.

Se trata de un bien que debe satisfacer los derechos de muchos, utilizado en beneficio de una sola persona, como consecuencia de la ineficiencia estatal para la adecuada conservación y administración de los baldíos. 10.3. La celebración de negocios sobre esos predios, primero a través de una compra venta entre privados, y después con las solemnidades propias de la escritura pública y el registro, evidencian la participación de notarios y oficinas de registro en los espacios en que las formalidades legales chocan con la informalidad (jurídica) de la vida rural, siempre en detrimento del más débil.

La estrategia del ‘englobe’ constituye una maniobra más para la constitución o conservación de grandes propiedades, en las que se ahogan las expectativas de reforma agraria intentadas en tres momentos de la historia reciente. 10.4. La intervención de la entidad que el Estado diseñó para llevar a cabo la reforma agraria muestra la última faceta de esta historia de despojo: la adjudicación de predios a personas que no los explotan, en grandes extensiones, y ajenas a los propósitos de democratización del acceso a la tierra, a través de un modelo de desarrollo rural, basado en el campesino propietario.

Así, el Incora, en su momento, privilegió intereses poderosos sobre los de la población campesina tutelante, y su decisión permaneció incólume por más de dos décadas, hasta que, a raíz de una enorme presión social y una política pública decidida a asumir seriamente los problemas rurales, hizo insostenible la situación jurídica creada en 1992 en El Porvenir. 25 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 10.5.

La comunidad campesina afectada muestra otra dimensión de los problemas esenciales asociados a la inequidad en las áreas rurales. La dificultad de los trámites jurídicos, la carencia de dinero y la ausencia de una asesoría legal adecuada, llevaron a que durante años se conformaran con explotar pacíficamente una tierra, con la supuesta aquiescencia de un gran propietario.

La violencia, luego, le impidió mantener ese arreglo precario, pues tornó prioritaria la supervivencia. Y, actualmente, enfrenta la posición asumida por el Incoder en este trámite: nadie puede haber ocupado ni explotado tranquilamente esos predios, salvo el gran propietario. Esta última respuesta resulta inadmisible, pues el Instituto no sólo ignora que los peticionarios son víctimas del conflicto, sino que le atribuye consecuencias negativas a los hechos de violencia padecida, como la imposibilidad de demostrar una explotación pacífica de los predios.

Pero, al mismo tiempo que el Incoder omite responder las solicitudes de los peticionarios, como le corresponde en el marco de sus funciones legales y su misión institucional, deja entrever una respuesta definitiva, al advertir que el predio es estratégico para planes de desarrollo del Gobierno Nacional. La Sala debe ser enfática en rechazar este proceder.

El Incoder tiene la obligación legal de definir las solicitudes de adjudicación a través de actos administrativos motivados y no mediante afirmaciones ambiguas, que no le permiten al ciudadano el ejercicio de los recursos y el control judicial de los actos de la administración. 10.6. En este sentido, la respuesta dada por el Incoder a la acción de tutela y a los requerimientos de información de la Corte demuestra una confusión en torno al objetivo de la recuperación de baldíos, los derechos fundamentales de la población rural en el marco de la reforma agraria, y de las víctimas del conflicto, en el contexto de las medidas de transición. El Instituto no es el administrador de un predio de propiedad privada, sino el órgano encargada por la Ley de cumplir misiones trascendentales en nuestro Estado social de derecho: asegurar el acceso a la tierra a los campesinos y contribuir a revertir el despojo asociado al conflicto armado interno. Resulta entonces imprescindible que la Corte recuerde una vez más que la finalidad de la recuperación de baldíos no se agota en la restitución del patrimonio estatal, sino que persigue la eficacia de los artículos 64 y 65 de la Constitución: los baldíos son el principal instrumento para propiciar el acceso a la tierra y la equidad en el campo (al, respecto, ver sentencias C-595 de 1995 y C-644 de 2012, previamente citadas). 10.7.

Como se explicó en la sentencia C-644 de 2012 no corresponde a la Corte definir la política de desarrollo agrario del país, pero sí es su obligación advertir acerca de los límites que la Constitución le impone, y adoptar las decisiones normativas pertinentes cuando estos sean desconocidos. (…) 10.8. Algo similar ocurre con la afirmación según la cual ninguno de los peticionarios podrá demostrar que ha explotado de forma continua y pacífica el predio por un tiempo de cinco años, pues sólo hasta 2014 El Porvenir fue recuperado por el Estado.

Esa idea, plausible en situaciones ordinarias, se torna irrazonable en un contexto en el que las autoridades públicas permitieron y legitimaron distintas formas de apropiación indebida del bien, y descuidaron por completo la seguridad de la tenencia para los campesinos del lugar. 26 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras Ciertamente, la Ley 160 de 1994 exige una explotación continua para lograr la adjudicación de un baldío, bajo el lema histórico de que la tierra es de quien la trabaja.

Pero el Estado no puede utilizar ese principio para extinguir o violar derechos de la población rural, cuando la posibilidad de cumplir esa exigencia se ve frustrada por su incapacidad para mantener el orden público y su complacencia con los sujetos causantes del despojo. 10.9. En conclusión, los hechos analizados en este trámite comprometen, de una parte, los principios de reforma agraria incorporados en la Constitución (acceso para los campesinos a la tierra y el territorio, función social y ecológica de la propiedad, seguridad alimentaria y fomento al agro) y, de otra, los derechos de las víctimas del conflicto armado.

En consecuencia, la Sala considera que el juez constitucional de segundo grado si bien abordó con suficiencia el análisis de estos últimos, no ocurrió así con los primeros, respectivamente. En virtud de lo expuesto, la Sala modificará la decisión de segunda instancia en lo que tiene que ver con el derecho de los peticionarios a que se defina su situación de acceso a la tierra.

En consecuencia, ordenará al Incoder que adelante gestiones para la entrega material del bien, con verificación y control administrativo y policial. Requerirá a la Unidad de Tierras y al Incoder para que definan una ruta de acción conjunta en torno a la población de El Porvenir, y ordenará a todas las autoridades públicas concernidas en este trámite que se abstengan de tomar decisiones que afecten la naturaleza jurídica del predio.

Ante un terreno como El Porvenir debe surgir una articulación institucional destinada a garantizar un correcto y eficaz proceso de titulación (o de restitución) en beneficio de la población campesina — previo cumplimiento de los requisitos legales—, en atención al principio de moralidad administrativa21 […] (negrillas fuera del texto) 66.

Conforme se advierte, el alto tribunal constitucional consignó un fuerte llamado de atención a las autoridades administrativas encargadas de administrar el predio baldío «El Porvenir», en el sentido de indicarles que era su obligación permitir a aquellos campesinos y pobladores, que ocupaban el predio antes de que este fuese apropiado indebidamente por particulares, que presentaran las solicitudes de adjudicación pertinentes y resolver las mismas de acuerdo con los lineamientos de las normas aplicables a cada caso concreto, pero bajo criterios de justicia y equidad social. 67.

Asimismo, les indicó que era su obligación recuperar materialmente el predio e impedir que este volviera al estado irregular de ocupación en que se encontraba antes de que se profiriera la Resolución No. 6423 de 2014. 68. A su vez, destacó que: «[…] (a)nte un terreno como «El Porvenir» debía surgir una articulación institucional destinada a garantizar un correcto y eficaz proceso de titulación (o de restitución) en beneficio de la población campesina —previo cumplimiento de los requisitos legales—, en atención al principio de moralidad administrativa». 21 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-426 de 11 de agosto de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 27 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras IV.5.3. Resolución al caso concreto 69. El primer argumento de la impugnación se encuentra asociado a que en el auto cuestionado se omitió un pronunciamiento en relación con todos los cargos que daban sustento a las medidas cautelares deprecadas. 70.

Sobre el particular, la Sala destaca que, aunque es cierto que el a quo en la providencia de 1° de marzo de 2022 se abstuvo de resolver respecto de la vulneración de los artículos: 48 -numeral 3°-, 56 y 67 de la Ley 160 de 1994; y de los artículos: 40 -parágrafo- y 25 del Decreto Ley 902 de 2017, también es una realidad que dicha omisión fue subsanada mediante providencia de 7 de marzo de 2023, en contra de la cual no se interpuso recurso alguno. 71.

En este orden de ideas, y comoquiera que este aspecto se relaciona con un asunto que ya fue objeto de subsanación, la Sala encuentra que este cargo del recurso no está llamado a prosperar. 72. En segundo lugar, la parte actora considera que el auto impugnando omitió emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la medida cautelar conservativa asociada a que se ordene a la ANT mantener la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio «El Búfalo», ubicado en la Vereda «El Porvenir» del municipio de Puerto Gaitán (Meta), hasta tanto se resuelva de fondo de la controversia. 73.

La Sala, una vez analizado el contenido del auto impugnado, encuentra que el juez de primera instancia sí emitió un pronunciamiento de fondo frente a dicha cautela, según se puede evidenciar del siguiente acápite de la referida providencia: […] De otro lado, comoquiera que, en subsidio, el demandante solicita como medida cautelar que se ordene mantener la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio “EL BUFALO” ubicado en la vereda El Porvenir del municipio de Puerto Gaitán, Meta, hasta que se resuelva el fondo en el presente asunto; cabe señalar que para el despacho dicha solicitud, en principio, es igual a la de decretar la suspensión provisional del acto acusado, ya que esta decisión produciría los mismos efectos, no obstante, como se invoca como una medida cautelar diferente a la de suspensión provisional, se deben acreditar los requisitos establecidos en el inciso segundo del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, numerales del 1 al 4.

(…) Pues bien, como arriba se dijo, en el presente asunto no se encuentra acreditado en debida forma la causación de un perjuicio irremediable en los términos de la normatividad y jurisprudencias en cita, por tal razón no se encuentra acreditado en requisito señalado en el literal a, numeral 4 del artículo 231 del CPACA. Tampoco se encuentra cumplido el requisito contenido en el numeral 3, ni en el literal b, numeral 4, del artículo 231 ibídem, pues por lo argumentado 28 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras por la parte demandante no es posible concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; ni existen serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

En resumen, la solicitud de medida cautelar realizada por la parte actora tiene como fundamento la supuesta violación directa del contenido legal descrito en la constitución, la Ley 160 de 1994 y el decreto ley 902 de 2017, entre otros, aduciendo la no observancia de los requisitos señalados en dichas normas por parte de la ANT, discusión que centra el objeto de la litis sin que de la misma se evidencie una violación flagrante y claramente contradictoria entre el acto demandado y la norma en mención. Por lo anterior, encuentra el Despacho que la solicitud presentada por el demandante amerita que se continúe con el trámite del proceso y la Corporación al pronunciarse de fondo dirima lo aquí pedido.

En consecuencia, se negará la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos demandados. […] (negrillas fuera del texto) 74. De conformidad con lo expuesto, y en la medida en que la citada providencia desarrolló los argumentos que el apelante esbozó, el segundo punto de inconformidad del recurso de alzada tampoco está llamado a prosperar. 75.

El tercer argumento de la impugnación está asociado a que, según el demandante, están dados los requisitos de que trata el artículo 231 del CPACA para acceder a la medidas cautelares solicitadas, toda vez que se transgredieron las normas invocadas tanto en el escrito de cautela como en el concepto de violación de la demanda, a lo que agrega que es evidente la configuración de un perjuicio irremediable, el cual se le causaría si no se mantiene la situación jurídica que ostentaba antes de la expedición del acto demandado. 76.

En lo que atañe a la medida cautelar de suspensión provisional, la parte actora indicó que, en virtud de lo establecido en los artículos 27 y 81 del Decreto Ley 902 de 2017, la solicitud de adjudicación del predio «El Búfalo» debió resolverse exclusivamente con los requisitos y exigencias de que trata la Ley 160 de 1994. 77. En el anterior contexto, la Sala encuentra oportuno citar el contenido literal de tales normas, a saber: […] Artículo 27.

Solicitudes en proceso. En los casos en que el ocupante haya elevado su solicitud de adjudicación con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley se aplicará en su integridad el régimen más favorable para lograr la adjudicación. Cuando como consecuencia de lo dispuesto en el inciso anterior se opte por el régimen establecido en la Ley 160 de 1994, no se aplicará lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 92 de la misma, y en su lugar se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios. 29 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras A quienes demuestren una ocupación iniciada con anterioridad a la expedición del presente decreto ley y no hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá titular de acuerdo con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando hubieren probado dicha ocupación con anterioridad al presente decreto ley, para lo cual, a efectos de facilitar su acreditación, los particulares podrán dar aviso a la Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año a partir de la expedición del presente decreto ley.

Parágrafo. Para los casos de los territorios de los pueblos y comunidades étnicas se aplicará lo establecido en las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como sus normas reglamentarias. (…) Artículo 81. Actuaciones Procedimentales en curso. Los procedimientos administrativos especiales agrarios que inicien a la vigencia del presente decreto ley, serán sustanciados y decididos en su integridad por las disposiciones contenidas en este.

Sin embargo, para los Procedimientos Administrativos Especiales Agrarios en curso al tránsito de vigencia del presente decreto ley, la práctica de pruebas decretadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

Parágrafo 1. Los procedimientos y actuaciones administrativas que hayan sido iniciados antes de la expedición del presente decreto ley y/o que se encuentren en zonas distintas a aquellas en las que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del presente decreto ley, continuarán su trámite hasta su culminación mediante el procedimiento vigente antes de la expedición del presente decreto ley.

Los procedimientos y actuaciones administrativas en las que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del presente decreto ley, se tramitarán mediante el Procedimiento Único establecido en este. Parágrafo 2. En cualquier caso, la adopción de los procedimientos contemplados en el presente decreto ley no implicará que deba repetirse ninguna actuación administrativa ni que se deba volver a iniciar una etapa del procedimiento anterior que ya hubiere concluido, salvo que se evidencie la necesidad de decretar una nulidad en los términos de la ley. […] (negrilla y subraya fuera del texto). 78.

De la lectura del citado artículo 27, la Sala advierte que, en efecto, existe un régimen de transición para efectos de la aplicación del Decreto Ley 902 de 2017, en lo que respecta a las solicitudes de adjudicación que se hayan radicado con anterioridad a su expedición; evento en el que la solicitud deberá resolverse conforme con la norma que resulte más favorable al peticionario, es decir, con la Ley 160 de 1994 o con el mencionado decreto ley, según corresponda. 30 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 79.

Sin embargo, el referido precepto también es claro al indicar que el régimen de transición únicamente será aplicable cuando se demuestre que la ocupación que da lugar a la eventual adjudicación se dio con anterioridad a dicha normatividad. 80. En lo que atañe al artículo 81, la Sala debe hacer claridad que dicho artículo se refiere al régimen de transición, pero en la etapa judicial, es decir, a la sustanciación y resolución de los procesos administrativos especiales agrarios; razón por la que este precepto no resulta aplicable para resolver el fondo de la controversia. 81.

Precisado lo anterior, esta autoridad judicial destaca que uno de los argumentos expuestos en el acto acusado para fundamentar el motivo por el cual no resultaba procedente dar aplicación irrestricta a la Ley 160 de 1994 en el caso del señor Víctor Gabriel Parra Rodríguez, se encuentra asociado a que la ocupación alegada por dicho sujeto respecto del predio «El Búfalo» -desde el 5 de enero de 2010 y hasta antes de que se expidiera la Resolución No. 6423 de 2014- se dio cuando el citado terreno se encontraba ilegítimamente ocupado y adjudicado a otros particulares. 82.

En consecuencia, tal permanencia o explotación de este terreno no se dio en condiciones de ocupación sino de posesión, ya que el predio se encontraba en ese momento bajo la titularidad de otras personas. 83. Del mismo modo, y en lo que atañe a la ocupación alegada después de la expedición de la Resolución No. 6423 de 30 de julio de 2014, la ANT explicó que no era procedente reconocerla, comoquiera que, como consecuencia de la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación dadas en el pasado sobre dicho terreno, este retornó a la administración del Estado bajo la condición de «bien baldío reservado», tal como lo dispone el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, norma del siguiente tenor: […]

ARTICULO 67. El Consejo Directivo del Incoder señalará para cada región o zona las extensiones máximas y mínimas adjudicables de los baldíos productivos en Unidades Agrícolas Familiares, y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación o apropiación de las tierras de la Nación. En caso de existir áreas que excedan el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecidas para las tierras en el municipio o zona a estas áreas se les dará el carácter de baldío reservados, susceptibles de ser adjudicados a otros campesinos. Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agro lógicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de tres mil (3.000) habitantes, vías de comunicación de las zonas correspondientes, la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región, la condición de aledaños de los terrenos baldíos, o la distancia a carreteras transitables por vehículos automotores, 31 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras ferrocarriles, ríos navegables, a centros urbanos de más de diez mil (10.000) habitantes, o a puertos marítimos.

El Instituto está facultado para señalar zonas en las cuales las adjudicaciones solo podrán hacerse con base en producciones forestales o de conservación forestal, agrícolas o de ganadería intensiva y para definir, conforme a las circunstancias de la zona correspondiente, las características de estas últimas. Parágrafo 1°. No serán adjudicables los terrenos baldíos que cuenten con las siguientes condiciones: a) Los terrenos baldíos situados dentro de un radio de dos mil quinientos (2.500) metros alrededor de las zonas donde se adelanten procesos de explotación de recursos naturales no renovables; entendiéndose por estos, materiales fósiles útiles y aprovechable económicamente presentes en el suelo y el subsuelo, dejando por fuera los materiales de construcción y las salinas tomando como punto para contar la distancia la boca de la mina y/o el punto de explotación petrolera. b) Los terrenos situados en colindancia a carreteras del sistema vial nacional, según las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, conforme fueron fijadas en la Ley 1228 de 2008.

Parágrafo 2°. Los terrenos baldíos objeto de la presente ley, serán adjudicados exclusivamente a familias pobres […] (negrillas fuera del texto) 84. Así las cosas, esta Sala de Decisión evidencia que, en esta etapa preliminar del proceso, no se encuentra demostrado que exista una vulneración los artículos 27 y 81 del Decreto Ley 902 de 2017, por cuanto la autoridad administrativa demandada efectivamente analizó y tuvo en cuenta el contenido de tales preceptos al momento de proferir el acto demandado, cosa distinta es que haya considerado que no se podía dar aplicación al régimen de transición contemplado en el artículo 27 de esta disposición normativa, en razón a que no se acreditó que la ocupación alegada se hubiese dado antes de la expedición del Decreto Ley 902. 85.

Sin perjuicio de ello, la Sala encuentra que en los apartes 1.6.1, 1.6.2. y 1.6.3. del acto acusado, también se da aplicación a los preceptos normativos de la Ley 160 de 1994, como por ejemplo, el artículo 67, al estimar que era la norma más favorable para resolver el caso concreto. 86. Por tal razón, esta Sala de Decisión, en este estadio procesal, no evidencia que exista una transgresión de los artículos 27 y 81 del Decreto Ley 902 de 2017, de un lado, porque se justificaron las razones fácticas y jurídicas que hacían improcedente la aplicación exclusiva de la Ley 160 de 1994 al caso del señor Parra Rodríguez y, del otro, en tanto que el artículo 81 no resultaba aplicable al procedimiento administrativo que culminó con la expedición del acto demandado. 87.

Valga resaltar, sin embargo, que corresponderá a la decisión que ponga fin a la controversia determinar si la ocupación alegada por el demandante es o no legítima en los términos de la Ley 160 de 1994 y del Decreto Ley 902 de 2017 y, partiendo 32 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras de ello, determinar cuál de estas era la norma que resultaba aplicable al caso concreto. 88.

De otra parte, el demandante aseguró que en la resolución acusada se «mal interpretó» el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, al considerar que el predio «El Búfalo» era un bien baldío de carácter reservado, dado que el área general de dicho predio no sobrepasa la Unidad Agrícola Familiar -UAF- prevista en la Resolución No. 041 de 1996, expedida por el Incoder, y que corresponde a la Zona Relativamente Homogénea No. 7 - Sabanas 2, modificado por el Acuerdo No. 140 del 2000. 89.

En ese sentido, afirmó que, para la delimitación de la Unidad Agrícola Familiar antes referida, se tomó como punto de referencia el predio de mayor extensión denominado «El Porvenir», el cual no existe jurídicamente y al que se le atribuyó una extensión de más de 25.000 hectáreas, cuando la realidad es que el predio «El Búfalo» -objeto de ocupación- tiene una cabida de 641 hectáreas + 7.652 m2, lo que hace procedente su adjudicación en los términos de la Ley 160 de 1994. 90.

Tal como se explicó en el acápite IV.5.1. de esta providencia, la Sala no encuentra acreditado, en esta instancia preliminar del proceso, que el predio «El Búfalo» sea un terreno baldío aislado o independiente del lote de mayor extensión titulado «El Porvenir». Contrario a ello, lo que observa es que este terreno está ubicado geográficamente dentro de las 27.000 hectáreas que conforman el predio «El Porvenir», más exactamente, en el área de una de las 5 grandes haciendas en las que se había divido este terreno de gran extensión – lo que en su momento se llamó hacienda «Mi LLanura»-. 91.

Por ende, no puede pretenderse que al predio objeto de adjudicación en el caso de la referencia se le apliquen las normas ordinarias para su ocupación, cuando la realidad ha demostrado que en esta zona se han presentado múltiples episodios de violencia y transgresión de derechos fundamentales de la población campesina, lo que ameritó un pronunciamiento expreso de la Corte Constitucional enfocado a señalar que: «[…] (a)nte un terreno como «El Porvenir» debía surgir una articulación institucional destinada a garantizar un correcto y eficaz proceso de titulación (o de restitución) en beneficio de la población campesina —previo cumplimiento de los requisitos legales—, en atención al principio de moralidad administrativa». 92.

Significa lo anterior que la adjudicación de este plurimencionado terreno debe hacerse desde una visión integral y no parcializada, y que debe propenderse porque sea distribuido a la población campesina menos favorecida, la cual fue desplazada durante muchos años con ocasión de la ocupación y explotación ilegítima llevada a cabo por otros particulares. 33 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 93.

Todo lo anterior da sustento a la aplicación del artículo 67 de la Ley 160 de 1994, precepto que permite a la autoridad administrativa de tierras, señalar aquellas zonas en las cuales las adjudicaciones solo podrán efectuarse con base en unas características propias y particulares, como en el caso de autos, en el que la Corte Constitucional instó a las autoridades administrativas competentes a garantizar el acceso a la tierra de los campesinos de la zona, bajo criterios de equidad, de moralidad y de justicia social. 94.

En consecuencia, la Sala no observa, en esta instancia preliminar del proceso, que exista una indebida interpretación del artículo 67 de la Ley 160 de 1994, resaltando que corresponderá al fondo de la controversia determinar si el aquí accionante se ajustó al procedimiento creado para la adjudicación de una parte del predio «El Porvenir». 95.

Por otra parte, el extremo accionante considera que no se debió aplicar el artículo 56 de la Ley 160 de 1994, norma que establece que los inmuebles que entran al dominio de la Nación -en virtud de la declaratoria de extinción de dominio- ingresan con el carácter de baldíos reservados. 96. Al respecto, y previa revisión de la resolución acusada, la Sala no encuentra que la ANT haya dado aplicación al artículo 56 de la Ley 160 de 1994 para resolver el caso concreto, pues la única alusión que hace el acto demando a este artículo se efectúa para referirse a cuáles son los predios que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, tienen la calidad de baldíos reservados, y es del siguiente tenor: […] Las reservas de baldíos, a su vez, contemplan múltiples hipótesis: i. Son baldíos reservados los predios de propiedad privada que revierten al dominio de la nación en virtud de la declaratoria de la extinción administrativa del dominio y deben ser destinados a procesos de adjudicación especiales, conforme al reglamento que expida la Junta Directiva del Incora (hoy Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras) (artículo 56 ley 160 de 1994); ii.

Son baldíos reservados los delimitados conforme a las reglas de los artículos 67, 75 y 76 de la Ley 160 de 1994, para su destinación a actividades de utilidad pública e interés social, o para el establecimiento de regímenes especiales de ocupación, aprovechamiento y adjudicación; iii. Son baldíos reservados las islas de uno y otro mar que no hayan sido apropiados por particulares en virtud de título traslaticio del Estado; iv.

Son baldíos reservados los delimitados para la constitución de títulos étnicos expedidos en vigencia de la Ley 135 de 1961; v. Son baldíos reservados los que se obtengan producto de la aplicación de los procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados (artículo 48 numeral 3). 97. Por ende, y en tanto que el mencionado artículo únicamente sirvió como marco jurídico para ejemplificar la categoría de los bienes baldíos reservados, no encuentra la Sala que exista una transgresión o indebida aplicación de este precepto. 34 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 98.

De otra parte, aseguró que hubo una indebida interpretación del artículo 25 del Decreto 902 de 2017, porque el predio «El Búfalo» se encontraba debidamente ocupado en los términos de la Ley 160 de 1994 y, por ende, sí era procedente adjudicarle el mismo. 99. Al respecto, la Sala encuentra que el tema asociado a si fue o no legítima la ocupación alegada por el hoy accionante respecto del referido predio baldío es un problema jurídico que corresponde al fondo de la controversia, el cual deberá ser resuelto a partir de la valoración de las pruebas decretadas y prácticas dentro del proceso. 100.

Cabe poner de relieve que otro de los cargos de violación que dan sustento a la solicitud cautelar, está referido a que no se debió aplicar el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, teniendo en cuenta que la indebida ocupación de un predio no es uno de los supuestos que establece dicha norma para otorgarle la naturaleza jurídica de baldío reservado de la Nación al predio «El Porvenir». 101.

En los mismos términos de lo resuelto frente a la indebida aplicación del artículo 56 de la Ley 160 de 1994, debe decirse que el numeral 3° del artículo 48 fue utilizado como marco jurídico para explicar cuáles son, a juicio de la entidad demandada, los bienes baldíos que adquieren la condición de «reservados», y respecto de los cuales se deben dar unas condiciones especiales al momento de su adjudicación. 102.

En el caso concreto, la autoridad de tierras demandada dio aplicación al artículo 67 de la Ley 160 de 1994 de acuerdo con el cual «[…] En caso de existir áreas que excedan el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecidas para las tierras en el municipio o zona a estas áreas se les dará el carácter de baldío reservados, susceptibles de ser adjudicados a otros campesinos […]».

Por tal razón, no se observa que, en esta etapa inicial de la controversia, la calificación jurídica efectuada respecto del predio «El Provenir» se torne irrazonable o injustificada. 103. Al margen de la discusión planteada en relación con la naturaleza jurídica del predio «El Porvenir», esto es, si nos hallamos ante un bien baldío o ante un baldío reservado, la Sala resalta que en la Sentencia SU-426 de 2016 se fijaron unos parámetros especiales para la adjudicación de este, tales como: (i) que su adjudicación beneficie a la población campesina que fue desplazada por los particulares y grupos paramilitares que ocuparon y explotaron indebidamente dicho predio;

(ii) que se impida la ocupación ilegitima por parte de otros particulares que no cumplen con los requisitos para ser adjudicatarios de los predios baldíos de que tratan la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 201, y (iii) que el procedimiento adoptado para la adjudicación propenda por el acceso a la tierra en condiciones de igualdad, moralidad y justicia agraria, entre otros. 35 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras 104.

En ese orden de ideas, y dado el contexto histórico de violencia que ha permeado la ocupación y explotación económica del predio baldío «El Porvenir», resulta lógico para esta Sala que la ANT haya adoptado medidas especiales y rigurosas para su adjudicación y, por ende, tampoco encuentra acreditado, en este estadio procesal, que exista una vulneración del ordenamiento jurídico en este sentido. 105.

Por otra parte, el accionante manifestó que la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la ANT no tenía competencia para proferir el acto demandado porque no inscribió el predio objeto de análisis en la Oficina de Instrumentos Públicos como una zona focalizada, de acuerdo con el parágrafo del artículo 40 del Decreto Ley 902 del 2017. 106.

Para resolver este argumento, la Sala trae a colación el contenido del citado artículo: […] Artículo 40. Procedencia del procedimiento único en zonas focalizadas. El Procedimiento Único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, operará de oficio por barrido predial masivo en las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de conformidad con los criterios adoptados por la Agencia Nacional de Tierras para la intervención en el territorio en los términos del Decreto 2363 de 2015, dando prioridad a los territorios destinados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), por el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y las áreas donde existan Zonas de Reserva Campesina, atendiendo los planes de desarrollo sostenible que se hayan formulado.

La gestión de la Agencia Nacional de Tierras atenderá en todo momento los propósitos de la Reforma Rural Integral en materia de acceso y formalización de tierras. En las zonas focalizadas se aplicará el Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley de acuerdo al Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural formulado participativamente en los términos del artículo 45.

Parágrafo. La Agencia Nacional de Tierras identificará cada uno de los predios ubicados en el área focalizada, señalando su número de matrícula inmobiliaria y remitirá a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente el acto administrativo que ordena la apertura del Procedimiento Único de ordenamiento social de la propiedad rural en el respectivo municipio para su inscripción [ ].

(negrillas fuera del texto) 107. De la lectura de la norma en comento, esta Sala de Decisión no advierte que en la misma se fijen los criterios de competencia para resolver las solicitudes de adjudicación de predios baldíos. Contrario a ello, lo que si se observa es que, en 36 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras virtud de lo preceptuado por: los numerales 1122 y 2423 del artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, el artículo 6524 de la Ley 160 de 1994, y demás normas concordantes25, corresponde a la hoy Agencia Nacional de Tierras – Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas – expedir los actos administrativos de resolución de solicitudes de adjudicación de bienes baldíos, como acontece en el caso de autos.

En consecuencia, este argumento no está llamado a prosperar. 108. Finalmente, se pone presente que la parte actora invocó como normas superiores transgredidas los artículos 12, 25, 44, 58 y 64 de la Constitución Política; sin embargo, no desarrolló, ni siquiera sumariamente, cuáles eran los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha vulneración, razón por la que esta Sala se relevará de hacer el análisis en esta instancia procesal, sin perjuicio del estudio de fondo que pueda realizar el juez de primera instancia al momento de proferir la sentencia definitiva. 109.

Las anteriores consideraciones permiten a la Sala determinar que en el presente caso no están acreditados los requisitos de que trata el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado, toda vez que no se observa, en esta instancia inicial del proceso, que exista una vulneración de las normas superiores invocadas. 110.

Por último, la Sala abordará la resolución de la medida cautelar conservativa asociada a que que se ordene a la ANT que mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando el demandante sobre 22 «Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes: (…) 11. Administrar las tierras baldías de la nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5° y 6° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 […]». 23 «Artículo 4°.

Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes: (…) 24. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales […]». 24 «ARTICULO 65.

La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos.

En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento. No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva». 25 Entre estas: el Decreto 1071 de 2015; la Resolución ANT No. 740 de 2017; la Resolución ANT No. 1384 de 2017; la Resolución ANT No. 3234 de 2018; la Resolución ANT No.6162 de 2018; la Resolución ANT No. 5776 de 2018; la Resolución ANT No. 12096 de 2019, y la Resolución ANT No. 915 de 2020. 37 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras el predio «El Búfalo», ubicado en la Vereda «El Porvenir» del municipio de Puerto Gaitán (Meta). 111.

Al respecto, esta autoridad judicial reitera el hecho consistente en que, dadas las condiciones sociojurídicas que se han presentado dentro del predio baldío «El Porvenir» y ante las órdenes dadas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 426 de 2016, se hace imperativo que las autoridades administrativas competentes procedan a la recuperación material del bien, y «[…] garanti[cen] un correcto y eficaz proceso de titulación (o de restitución) en beneficio de la población campesina —previo cumplimiento de los requisitos legales—, en atención al principio de moralidad administrativa». 112.

Así las cosas, permitir que en esta instancia del proceso se siga ocupando un predio baldío que no ha sido adjudicado conforme con la normatividad aplicable, sería tanto como habilitar la ocupación ilegitima de este baldío e impedir que este sea adjudicado en los términos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-426 de 2016. 113.

Adicionalmente, y comoquiera que el tema de los perjuicios alegados por el aquí demandante serán objeto de prueba en el transcurso del proceso -en ese sentido la parte actora aportó un dictamen pericial encaminado a demostrar los mismos-, corresponderá al fondo de la controversia dilucidar dicho aspecto. Así las cosas, la Sala no encuentra procedente, esta instancia inicial del proceso, el reconocimiento de los citados perjuicios, máxime cuando tampoco se encontró demostrada la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda y en el escrito de suspensión. 114.

Finalmente, la Sala debe destacar que las consideraciones expuestas en la presente providencia van en la misma línea argumentativa de lo decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 16 de marzo de 202326, en donde se resolvió un caso de supuestos fácticos y jurídicos muy similares a los de la referencia. 115. En consecuencia, la Sala confirmará el auto de auto de 1° de marzo de 2022 -adicionado en auto de 7 de marzo de 2023-, por medio del cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, en primera instancia, negó las medidas cautelares solicitadas. 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 16 de marzo de 2023. Expediente: 50001-23-33-000-2021-00201-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 38 Radicación: 50001-23-33-000-2021-00376-01 Demandante: Víctor Gabriel Parra Rodríguez Demandado: Agencia Nacional de Tierras Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 1° de marzo de 2022 -adicionado en auto de 7 de marzo de 2023-, por medio del cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, en primera instancia, negó las medidas cautelares solicitadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.