25000233700020200027802 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., 12 de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00278-02 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda S.A. - Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Tema: Contribución de Valorización por Beneficio Local.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Cuarta –Subsección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

ANTECEDENTES El 27 de diciembre de 2018, la Subdirectora General Jurídica del Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante, IDU) profirió la Resolución 6441, por medio de la cual asignó la contribución por valorización por beneficio local, establecida en el Acuerdo Distrital 724 de 2018, a los predios ubicados en el Eje Zona Oriental, entre otros, al identificado con la matrícula inmobiliaria 050C-01779289 (CHIP AAA0219CJSY)1.

El 11 de marzo de 2019, Fiduciaria Davivienda S.A. presentó recurso de reconsideración contra la resolución de asignación2, el cual fue decidido el 23 de septiembre de 2019 por medio de la Resolución 005882, en el sentido de confirmarla y actualizar las características prediales, fijando la contribución en la suma de $554.003.934.683.

DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones: PRETENSIONES PRINCIPALES:

PRIMERO: Que se declare la nulidad absoluta de la Resolución No. 005882 de 2019, por la cual se resolvió́ el recurso de reconsideración contra la resolución No. 006441 del 27 de diciembre de 2018.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad absoluta de la Resolución No. 006441 del 27 de diciembre 1 Índice 12 de Samai del tribunal. Pp. 41 a 47. 2 Índice 12 de Samai del tribunal. Pp. 49 a 65. 3 Índice 12 de Samai del tribunal. Pp. 81 a 113. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 2018, por la cual se asigna una Contribución de Valorización por Beneficio Local ordenada por el Concejo de Bogotá́ D.C, respecto del inmueble de la referencia y en su lugar declare que el predio objeto del recurso no se grava con valorización alguna.

TERCERO: Se ordene a la entidad encargada a liquidar la valorización de los años 2018 y 2019, descontando los valores que incrementaban la valorización por la resolución No. 006441 del 27 de diciembre de 2018.

CUARTO: Se ordene la devolución de los pagos en exceso correspondientes al indebido incremento de la valorización dado por la resolución No. 006441 del 27 de diciembre de 2018. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:

PRIMERO: Subsidiariamente a la anterior solicito que se MODIFIQUE la resolución aquí́ impugnada respecto del inmueble de la referencia asignándole al predio objeto del recurso unos factores reducidos de avalúo catastral y distancia a la obra más cercana, descontando las áreas que no pueden ser gravadas, prescindiéndose del Factor “B” Beta y reduciéndose la contribución cobrada; para lo cual debe expedirse una nueva factura, concediéndose los mismos plazos y descuentos de la factura inicial.

SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior se REINTEGREN a mi representada las sumas de dinero que haya tenido que pagar o que tenga que pagar por concepto de la contribución de valorización aquí discutida, junto con los intereses que se le hayan cobrado con la debida indexación. Invocó como normas vulneradas los artículos 11, 29, 150, 338 y 363 de la Constitución Política (CP); 2 de la Resolución 477 de 1987 del IDU, 15, 36, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 89, 90 y 666 del Acuerdo 7 de 1987, 422 del Código General del Proceso (CGP), y 3 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

Como concepto de violación expuso: Ausencia de requisitos formales, materiales y sustanciales por parte del IDU en la asignación y cobro de valorización. En ninguno de los actos demandados se estableció la forma de pago de la contribución de valorización, exigencia determinada en el artículo 2 de la Resolución 477 de 1987 del IDU. Además, la entidad no puede notificar y cobrar mediante cuentas de cobro o facturas la contribución cuando el acto de asignación no se encuentra ejecutoriado, es decir, que la obligación es inexigible, al no haber nacido a la vida jurídica, vulnerando los artículos 29 de la CP y 90 del Acuerdo 7 de 1987.

Error en el avalúo catastral del inmueble y la liquidación de la contribución de valorización al no tener en cuenta el grado de beneficio real y sin ponderar la capacidad contributiva del contribuyente. Se incurre en error, porque: (i) inequitativamente se asigna la contribución respecto de la distancia del inmueble a las obras, basada en la obra presuntamente más cercana, que no concuerda con la realidad, (ii) la distancia obra metros se encuentra indebidamente calculada pues refleja una proximidad a la obra más cercana, superior a la real, y (iii) la sociedad se ve afectada con un presunto grado de beneficio mayor, con obras que quedan muy alejadas de su contorno, respecto de las que no recibe beneficio, que no van a valorizar su inmueble ni su movilidad.

Error en el cálculo de cobro de la contribución de valorización. La contribución se liquidó de acuerdo con una fórmula en la que el factor B beta lo define la Resolución 6441 como el parámetro que muestra la relación entre la distancia y el avalúo, a partir de los efectos en el valor del producto de la cercanía a bienes públicos. Factor que recarga la contribución. Además, en la fórmula y liquidación de la contribución ya se Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 había tenido en cuenta los factores del avalúo y distancia, así: el avalúo catastral del predio -A- y también la distancia más cercana de cada predio -D- a la obra que presuntamente lo beneficia. Así mismo, dentro de la fórmula se añade el factor beta - B-.

Advierte que ese factor B beta no tiene un valor específico dentro de la fórmula, no ha sido medido por el IDU ni por nadie, porque las obras no se han hecho, de manera que no se puede medir el valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos, haciendo más gravosa la contribución, cargando un factor adicional donde se tiene en cuenta un doble avalúo. Indeterminación del factor B: beta dentro de la fórmula de liquidación del gravamen e indeterminación de las interacciones de la memoria técnica.

Ni en la resolución de asignación, ni en la memoria técnica de la contribución se encuentran los datos o valores que permiten establecer el valor del factor B beta que refiere la fórmula para su liquidación. Dentro de la fórmula para liquidar la contribución de valorización específicamente para el eje zona industrial, figuran dentro de la memoria técnica las interacciones matemáticas, ocultando parte de la fórmula de cobro, la que debería ser transparente y pública en su totalidad.

De acuerdo con el artículo 61 del Acuerdo 7 de 1987, la memoria técnica debe contener la operación de cálculo de la contribución, la que debe ser explicativa, pese a lo cual, en la resolución impugnada no se observa. De otro lado, una es la fórmula de la resolución de asignación y otra la de la memoria técnica, lo que es contradictorio e improcedente, impidiendo que se pueda calcular el valor de la contribución, violando los artículos 666 del Acuerdo 7 de 1987, 3 del CPACA y 29 de la CP.

Violación del principio de equidad tributaria y principio de unidad de materia. Al gravar con un tributo mucho más alto respecto de los inmuebles de la zona que tienen idénticas características, lo que a su vez vulnera el artículo 363 de la CP. Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-133/12, que se refiere al principio de unidad de materia, que debe ser tenido en cuenta en el presente caso, porque la resolución impugnada se basa en el Acuerdo 724 de 2018, que autoriza de manera improcedente la aplicación del plazo para la ejecución de obras anteriores, es el caso de los Acuerdos 180 de 2005, 523 de 2013 y 645 de 2016.

En el Acuerdo 724 de 2018 -que fundamenta los actos demandados- se incluyó una iniciativa que no guarda concordancia con el cobro de valorización al conferir plazos no prorrogables, violando el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1986, rompiendo con la unidad de materia al prorrogar plazos para la ejecución de obras no previstos en norma superior.

Falta de citación de los representantes de la comunidad. El IDU no dio cumplimiento al procedimiento ni a la elección de los tres representantes de la comunidad beneficiaria por las obras para la conformación de la Junta de Vigilancia, conforme lo establece el artículo 36 del Acuerdo 7 de 1987, vulnerando el artículo 15 ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El proceso de determinación de las zonas de influencia, la elaboración de los presupuestos, la asignación del costo de la obra y la distribución de la contribución se realizó a espaldas de la comunidad con abuso de la posición dominante de la entidad, desconociendo los artículos 57, 58, 59, 60, 61 y concordantes del citado acuerdo.

Además, no basta con afirmar que se conformaron veedurías con algunos ciudadanos, porque estas fueron posteriores a la fijación de las obras. Violación a los derechos de defensa y debido proceso. Al ocultar el IDU información respecto del modelo matemático de liquidación, tales como el factor B beta y las interacciones de la memoria técnica, las cuales no figuran en la resolución de asignación, ni la forma como se realizó la liquidación. Violación del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987 sobre metodología de la distribución de la contribución. Al mezclar los métodos de contribución de valorización, no autorizados, haciendo más costoso el gravamen e inequitativo.

Falta de debida consulta de la capacidad contributiva en la determinación y distribución del tributo de valorización asignado. Pese a lo consignado en la exposición de motivos del Acuerdo 724 de 2018 y en la memoria técnica del IDU, respecto a la capacidad económica o contributiva de los afectados con el cobro, es evidente que: (i) no hubo un estudio técnico sobre la capacidad contributiva, (ii) la encuesta en la que se basó es multipropósito y data de 2017, dos años antes de la asignación y tres antes de su eventual pago, (iii) reconoce que el tributo de valorización requiere de un análisis de la capacidad de pago, (iv) dicho estudio no fue posible por razones presupuestales, y (v) una parte del Concejo Distrital, lideres de opinión y ciudadanos consideraron que no era pertinente la valorización, debido a la situación económica.

Lo anterior demuestra que no hubo un estudio serio, técnico, debido y actualizado sobre la capacidad de pago, por lo que es necesario la revisión de fondo, el replanteamiento de la zona de influencia y la reliquidación del gravamen que lleve a contribuir con lo justo y acorde con la posibilidad de los ingresos. Extemporaneidad del cobro de valorización y, en consecuencia, la excepción previa al cobro por el incumplimiento del IDU y falta de devolución de lo cobrado por obras no iniciadas.

La Administración ha demorado las obras fijadas en los Acuerdos 180 de 2005, 398 de 2009, 523 de 2013 y 655 de 2006, circunstancia atribuible al IDU, cuyo sobrecosto no puede trasladarse a los contribuyentes, pues tal hecho torna más gravosa e inequitativa la contribución. En el numeral 1 del artículo 22 del Acuerdo 724 de 2018, para el inicio de las obras, se presupuestó el plazo máximo de un año contado a partir de la sanción de dicho acto, pese a lo cual, para el 23 de julio de 2020 -fecha de presentación de la demanda- no se habían realizado.

Por lo anterior, se debe aplicar la excepción previa de cumplimiento de las obligaciones que adquirió el IDU, puesto que las obras del grupo 1 de la Fase 1 del Acuerdo 180 de 2005 no han sido terminadas y muchas de ellas no se han iniciado, como las registradas en los Acuerdos modificatorios 398 de 2009, 523 de 2013 y 645 de 2016. Mientras estas no se cumplan, se terminen y entreguen definitivamente, no puede cobrarse la valorización aquí cuestionada.

Agrega que el IDU, previamente a asignar y cobrar una nueva contribución de valorización, debe devolver los dineros que recaudó con los intereses de financiación cobrados por las obras no realizadas, como lo dispone el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1987, de manera que el incremento de la valorización debería ser considerado desde Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el momento que inicien las obras, no antes, así el contribuyente vería reflejada su inversión. Improcedencia del cobro del 8% para la administración del recaudo. Porcentaje desproporcionado, lo que resulta confiscatorio, haciendo más gravoso el cobro, desconociendo el principio de economía que regula las actuaciones administrativas prevista en el numeral 12 del artículo 3 del CPACA.

Exclusión de predios que afectan el gravamen de valorización que le cobran, generando prejudicialidad. La contribución de valorización discutida no se aplica a los estratos 1 y 2 y a la mayoría del 3, comprendidos en la zona de influencia del gravamen, a quienes no se les cobra, por lo que, para cubrir ese monto faltante, a los contribuyentes se les está cobrando un porcentaje adicional.

Además, el Acuerdo 724 de 2018 está demandado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que la decisión que se tome afecta al presente asunto. El IDU desborda sus facultades y competencias, por cuanto desarrolla y crea la base de la contribución de valorización mediante la Resolución 6441 de 2018. El Acuerdo 724 de 2018 debió incorporar todos los elementos del tributo; sin embargo, la base gravable no quedó desarrollada de manera clara y precisa, error que el IDU pretendió subsanar con la Resolución 6441 de 2018, mediante la cual expuso la variable B – beta, elemento que solo el legislador podía establece, por lo que con tal proceder se vulneraron los artículos 150, 338 y 363 de la CP.

OPOSICIÓN El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente4: Advierte que esta no es una demanda de nulidad contra el Acuerdo Distrital 724 de 2018 por el que se asignó la contribución de Valorización por Beneficio Local, que se presume legal, pese a lo cual se presentan cargos por los que se discuten aspectos de carácter general del mismo.

Frente a la ausencia de requisitos formales, materiales y sustanciales en la asignación y cobro de valorización, indica que conforme al artículo 105 del Acuerdo 07 de 1987, el IDU podía mediante resolución conceder facilidades para el pago de la contribución hasta por 5 años, y para la cancelación de los intereses a que hubiere lugar. Así mismo, el numeral 1 del artículo 17 del Acuerdo 19 de 1972 atribuyó facultades a la directora general de la entidad para dictar actos, realizar operaciones y celebrar todos los contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Conforme a las anteriores disposiciones y para atender lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1066 de 2006, en armonía con el parágrafo 2 del artículo 7 del Acuerdo 724 de 2018, la dirección general del IDU fijó las políticas de recaudo y priorización de cartera mediante la Resolución 006224 de 2018, de manera que se cumplió y observó el citado acuerdo.

Destaca que las resoluciones individuales de asignación de la contribución determinaron los elementos del tributo. 4 Índice 15 de Samai del tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El hecho de no contener las formas de pago en la resolución misma no afecta la asignación del tributo, en aplicación del artículo 338 de la CP.

Además, en las facturas se encontraba la forma de pago, siendo así un acto administrativo complejo. Manifiesta que no es cierto a lo afirmado respecto al error en el avalúo catastral del inmueble y la liquidación de la contribución de valorización, por no tenerse en cuenta el grado de beneficio real, sin ponderarse la capacidad contributiva y omitirse su consulta.

La asignación de la contribución aprobada por el Acuerdo 724 se realizó el 27 de diciembre de 2018, cumpliendo así con lo establecido en el artículo 7 ibidem. Para efectos del avalúo catastral se utilizó la vigencia 2018, información tomada de la base catastral, la cual corresponde al corte de información al 16 de noviembre de 2018, entregada por la UAECD5, de modo que, si existe inconformidad en el avalúo catastral, la entidad competente para su validación o modificación es la citada unidad y no el IDU.

Se dio cumplimiento al estudio de capacidad de pago y se tuvieron en cuenta las condiciones socioeconómicas generales de los propietarios para definir la zona de influencia del proyecto. Además, las conclusiones del estudio permitieron tomar decisiones favorables y de protección al contribuyente, ofreciéndoles mejores condiciones de pago -10 meses de plazo y 10% de descuento-.

En cuanto a la petición que se reduzca la contribución cobrada no es procedente, porque desconocería el principio de equidad tributaria y el Acuerdo 724 de 2018, así como la Resolución 006441 de 2019. Respecto a la indeterminación del factor B beta dentro de la fórmula de liquidación del gravamen e indeterminación de las interacciones de la memoria técnica, indica que el parámetro beta se define como aquél que muestra la relación entre la distancia y el avalúo catastral a partir de los efectos en el valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos.

El método de distribución definido para el Acuerdo 724 de 2018 fue el avalúo ponderado por la distancia, que tiene como objetivo distribuir el costo de las obras (monto distribuible) en función del avalúo catastral de cada predio y la distancia a la obra cercana, el cual es efectivo, al lograr una distribución del tributo que respeta el principio de progresividad tributaria.

Matemáticamente, su objetivo es definir la pendiente de la curva de distribución en relación con la distancia. En la memoria técnica obra la fórmula y los factores de conversión para la liquidación de la contribución. El contribuyente tuvo conocimiento de la distancia y el avalúo catastral, el valor beta es constante: 0,0602386, la distancia a la obra cercana = 93.87 metros -intervención vial de la Avenida Carrera 68D con Calle 18A-, el avalúo catastral es de $24.720.144.000, por lo que resulta una contribución de $554.003.934,68.

En cuanto a la violación de los principios de equidad tributaria y unidad de materia, señala que la aplicación de las normas establecidas en el Acuerdo 724 de 2018 garantizan la equidad en la determinación, asignación y distribución de la contribución de valorización, toda vez que los contribuyentes cuyos predios se encuentran beneficiados, contribuirán en la medida en que las características de estos se adecúan al método adoptado. 5 Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El acuerdo cumplió en su estructuración y en su proceso de presentación y aprobación en el Concejo de la ciudad, con las dos finalidades de la unidad de materia, coherencia y transparencia, como se evidencia en las actas y transmisiones de las sesiones donde se discutió. La solicitud de tiempo se hizo sobre obras financiadas con recursos de valorización, buscando el cumplimiento de las mismas, siempre bajo los compromisos que la Administración Distrital adquirió con los ciudadanos y la construcción de obras necesarias para el desarrollo de la ciudad.

En lo atinente a la falta de citación de los representantes de la comunidad, expuso que se efectuaron diálogos y participación ciudadana, se abrieron 91 espacios de diálogo con la ciudadanía, se socializó la información de los proyectos a más de 3.100 personas y se informó a través de piezas de divulgación a más de 48.400 ciudadanos. Para el Eje Zona Industrial se realizaron espacios de diálogo ciudadano y comunicación estratégica donde participaron comerciantes de San Andresito, representantes industriales, la Junta de Acción Comunal del barrio Montevideo y Pensilvania, las organizaciones: Procobces, Corveandes, Coremco, Grasco Ltda. y residentes.

En los espacios de diálogo se explicaron los avances de los estudios y diseños, así como el alcance del cobro de valorización mostrando los beneficios del proyecto. Como resultado del proceso se obtuvieron 14.937 ciudadanos informados a través de piezas de comunicación entregadas, 574 ciudadanos que participaron en 17 espacios de diálogo ciudadanos y recorridos urbanos por la zona informando a la ciudadanía. Además, la Junta de Vigilancia tiene las funciones de veeduría. En lo referente a la violación al debido proceso, afirma que ese derecho se respetó, toda vez que la Memoria Técnica V1 de la distribución de la contribución de valorización del Acuerdo 724 de 2018 fue aprobada por la Dirección General del IDU mediante la Resolución 6316 de 2018 y publicada en la página web de la entidad.

Tampoco se le vulneró el derecho de defensa, porque al expedirse la resolución de asignación de la contribución se indicó que contra la misma procedía el recurso de reconsideración, el cual fue interpuesto. En lo concerniente a la violación del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987 sobre la metodología de distribución de la contribución, sostiene que el Acuerdo 724 de 2018 adoptó como método de distribución el avalúo ponderado por la distancia, el cual confunde la parte actora con el método del doble avalúo, por lo que no es procedente argumentar que debió cobrarse con posterioridad a la ejecución de la obra, máxime cuando el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1987 dispone que la contribución se puede imponer y hacer efectiva antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución o una vez concluidas.

En lo que tiene que ver con la extemporaneidad del cobro de valorización y, en consecuencia, la excepción previa al cobro por el incumplimiento del IDU y la falta de devolución de lo cobrado por obras no iniciadas, señala que la actora incurre en imprecisiones al decir que se han “causado cobros adherentes” al valor inicial con el cual se liquidó el incremento del impuesto predial, frente a lo cual se desconoce a qué tipos de cobros se refiere.

Discrepa de lo afirmado en cuanto al presunto retraso en la iniciación de las obras del Acuerdo 724 de 2018 y, por ende, el traslado de los costos al contribuyente, porque para el 2017 se asignó una disponibilidad presupuestal de $52.794.759.793 para la contratación de las consultorías e interventorías de los proyectos de infraestructura vial Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y de espacio público que fueron incluidos en el Proyecto de Acuerdo 453 de 2018, hoy materializado en el citado Acuerdo 724. El 06 de diciembre de 2018 fue sancionado por el alcalde de Bogotá el mencionado Acuerdo, conforme a los fundamentos jurídicos y procedimientos técnicos establecidos, sin generar cobros adicionales por retrasos en obras o cualquier otro tipo de costos, pues la asignación se hace una sola vez, aplicando los métodos de distribución y el monto distribuible previamente establecido.

En lo relativo a la improcedencia del cobro del 8% para la administración del recaudo, precisa que este no es excesivo ni oneroso, porque tiene como destinación específica los gastos necesarios (recursos humanos, físicos y tecnológicos) para adelantar las gestiones de asignación y cobro de la contribución de valorización, correspondientes a la liquidación, cobro, atención de contribuyentes y resolución de reclamaciones.

En cuanto a la exclusión de predios que afectan el gravamen de valorización, generando prejudicialidad, sostiene que los predios de estrato 1, 2 y algunos del 3, no fueron tenidos en cuenta para la asignación del cobro de valorización, debido a su capacidad de pago. Los estratos 4, 5 y 6 y los predios no residenciales en ningún momento cubren lo no asignado a los excluidos, toda vez que estos no se tuvieron en cuenta para efectos del monto distribuible.

Finalmente, en lo que tiene que ver con que el IDU desborda sus facultades y competencias al desarrollar y crear la base gravable de la contribución mediante la Resolución 6441 de 2018, manifiesta que el artículo 338 de la CP establece que las corporaciones de elección popular deben definir los elementos de la obligación tributaria, como en efecto ocurrió al fijarlos en el Acuerdo 724 de 2018.

Propuso las excepciones de: (i) falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado, (ii) legalidad del acto demandado, (iii) ineptitud de la demanda por errada escogencia de la acción y (iv) la genérica. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección B en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente6: Las Juntas de Vigilancia de que trata el Acuerdo 7 de 1987 no tienen la función de conceptuar respecto de ninguno de los componentes de la contribución de valorización que nos ocupa, toda vez que desde la modificación introducida por el Acuerdo 025 de 1995 las competencias se limitan a las de veeduría, que por su naturaleza son de observación y seguimiento, lo que indica que el Distrito Capital no está obligado a su concepto para imponer la contribución, sino que están facultadas para observar la ejecución del tributo, desde la planeación hasta su recaudo.

La memoria técnica elaborada por la Dirección Técnica de Apoyo a la Valorización demuestra que el Distrito Capital acudió a varios insumos -encuesta multipropósito del año 2014, concepto de la Cámara de Comercio de Bogotá acerca del crecimiento de la economía de la ciudad, el análisis denominado “Bogotá, ¿Cómo vamos?” y los datos de percepción del nivel de vida en Bogotá del DANE-, para determinar qué hogares eran aptos para aportar a la contribución de valorización, cumpliendo con lo establecido en el artículo 11 del Acuerdo 7 de 1987. 6 Índice 57 de Samai del tribunal.

En la memoria técnica se explica la exclusión de los estratos 1, 2 y 3 que aplica únicamente para predios residenciales, lo que indica que es una medida de distribución que consulta la capacidad económica de los propietarios y el uso del inmueble, quedando gravados únicamente los estratos iguales y superiores al 4, siempre que cumplan con la condición de tener un avalúo que sobrepase los $500.000.000, sin que se desconozca el principio de equidad tributaria, además, el predio que nos ocupa fue considerado como “no residencial” que no corresponde a los excluidos.

Asimismo, la demandante no aportó elementos de derecho o pruebas que debatan los fundamentos técnicos de la distribución de la carga tributaria. Igualmente, no aporta elementos de juicio que lleven a considerar que el cobro del 8% para la administración del recaudo de la contribución contravienen principios constitucionales o que son excesivos, cuando el costo está incluido en el monto distribuible y a él también se aplican los estudios técnicos acerca de la capacidad contributiva y la situación económica de los responsables del pago.

En cuanto a la liquidación de la contribución de valorización, advierte que el predio ubicado en la AK 68D 18 84 de Bogotá se encuentra en la zona de influencia denominada Eje Zona Industrial, por lo que el beneficio se concreta y da lugar a la realización del hecho generador. Respecto a la base gravable, el artículo 9 del Decreto 1604 de 1996 la define como el valor de los costos de las obras, cuyo límite es el beneficio producido en los inmuebles gravados, norma que debe entenderse en conjunto con el artículo 157 de la Ley 1421 de 1991 que obliga a los concejos a determinar el sistema y el método para establecer los costos de la obra que se distribuyen entre los predios según el beneficio, motivo por el cual a nivel individual se determina a prorrata de la distribución, de acuerdo con el método autorizado en el artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987.

El método adoptado en el Acuerdo 724 de 2018 -artículos 2, 6, 7 y 10- consiste en ponderar dos variables: el avalúo de los inmuebles y la distancia con las obras, la cual se determina por el factor de conversión (FC), lo que demuestra que el método escogido se enmarca en el literal f) del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987, que según la fórmula, el valor de la contribución es el producto de la multiplicación del factor de conversión (FC), calculado con atención a la distancia como principal variable del beneficio que es posible identificar con la inclusión del denominado factor B beta.

Agrega que en el concepto técnico de la Subdirección Técnica del IDU se indica cómo se aplicó el factor B beta respecto al predio que nos ocupa, del que se puede concluir que el parámetro B beta es el mismo para todos los predios que fueron gravados y su función es fijar una variable matemática que permita calcular el valor de la contribución teniendo en cuenta la diferencia de la distancia entre los predios y la obra pública.

Así las cosas, no comparte la posición de la demandante frente a que el factor B beta genera una serie de indeterminaciones, cuando el concepto técnico explica su origen y su función dentro de la fórmula del cálculo, la cual varía para cada predio, si se Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 modifica o se altera alguno de los datos individuales -valor del avalúo catastral y la distancia de la obra- y concretos que el IDU expone en la asignación del gravamen. El IDU no creó una base gravable propia del tributo, pues la fórmula citada demuestra que corresponde al monto distribuible entre los sujetos pasivos, como lo autoriza el Estatuto de Valorización de Bogotá; igualmente, el método de determinación empleado es claro y permite identificar en qué consiste el factor B beta y su función en el cálculo.

Respecto del avalúo catastral que la demandante considera elevado frente al valor comercial, el IDU tuvo en cuenta el de $24.720.144.000.00 y aplicó la fórmula. Así mismo, valoró la distancia del predio en 93.87 metros, respecto de la obra más cercana identificada como la reconstrucción de vías de zona Industrial y Puente Aranda. Sobre estos datos no se aporta ninguna prueba documental que los desvirtúe. Sostiene que está probado que la demandante fue notificada de la resolución de asignación el 23 de enero de 2019, y no hay evidencia que exista un cobro anterior, luego no existe fundamento fáctico para considerar que el cobro de la contribución se realizó antes de notificarse el acto de asignación. En cuanto a la ampliación del plazo de inicio de las obras, afirma que los artículos 89 y 90 del Acuerdo 7 de 1987 se refieren a los supuestos de hecho para imponer la obligación tributaria y para exigirla, los cuales son diferentes a los establecidos en los artículos 1540 y 1553 del Código Civil que regulan la exigibilidad de las obligaciones a condición y a plazo.

En la contribución por valorización, no es la imposición la que se sujeta a un plazo o condición, sino la exigibilidad del pago, que no se discute en los actos administrativos porque corresponde a la etapa posterior, en la que el sujeto pasivo puede proponer la excepción de incumplimiento respecto de la ejecución de las obras. Acerca de la prórroga del plazo de la construcción de las obras, el Estatuto de Valorización otorga un plazo de dos años, diferente al establecido en el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 que fijó un plazo de tres años.

Respecto de la antinomia normativa, el tribunal se pronunció en sentencia del 2 de febrero de 2023 en la que concluyó que la prórroga del Acuerdo 724 de 2018 no trasgrede normas superiores. Al estar autorizada la prórroga para la construcción de las obras, correspondía a la actora probar la mora alegada respecto a que la construcción afecta la imposición de la contribución que le fue impuesta.

Finalmente, no condenó en costas por no existir medios de prueba que acrediten las erogaciones que integran las costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante7 apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Extralimitación de las facultades del IDU, inexistencia de los elementos del tributo.

El Acuerdo 724 de 2018 no incorporó la base gravable de la contribución de valorización, como lo indica la jurisprudencia del Consejo de Estado. El IDU para subsanar tal yerro 7 Índice 63 de Samai del tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 expidió la Resolución 6441 de 2018, cuando sólo el legislador puede establecer los elementos del tributo y no una entidad perteneciente a la rama ejecutiva, la cual no tiene competencia ni facultades para ello, vulnerando los artículos 150, 338 y 363 de la CP.

Error en la liquidación de la contribución de valorización sin tener en cuenta el grado de beneficio real y la capacidad contributiva del contribuyente. La contribución de valorización contenida en los actos demandados es ilegal, viola el principio de igualdad tributaria y no responde al grado de beneficio real, puesto que la distancia del predio con relación a la obra es mayor a 200 metros, de manera que la incidencia es nula.

Indebido cálculo en el cobro de la contribución de valorización - inexistencia de determinación del factor B beta. La Resolución 6441 de 2018 específica la fórmula por medio de la cual realiza los cálculos para liquidar la contribución de valorización y define el factor B beta “como un parámetro que muestra la relación entre el avalúo y la distancia, a partir de los efectos que en el valor del suelo producto de la cercanía del predio a las obras a realizar”, lo que recarga de manera directa el valor de la contribución cobrada, debido a que, dentro de la fórmula ya se tuvo en cuenta ese parámetro de relación entre la distancia y el avalúo, dentro de los factores A: avalúo catastral de cada predio y D: distancia más cercana de cada predio a la obra que lo beneficia; por lo tanto, hay una doble imposición. El factor B beta dentro de la fórmula en cuestión refiere un avalúo del valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos; sin embargo, ese avalúo no ha sido referenciado en ningún acto administrativo y es desconocido por las partes procesales, por lo que fundamenta su cálculo en un valor imaginario, imponiendo una carga tributaria que no puede ser asumida por el contribuyente.

Advierte que ni en la resolución de asignación, ni en la Memoria Técnica se encuentran los datos o valores que permitan saber el valor del factor B beta que refiere la fórmula. En la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se indican operaciones matemáticas pertenecientes a la memoria técnica, que no fueron relacionadas en la resolución de asignación de la contribución, lo que evidencia la omisión de información por parte del IDU al contribuyente, vulnerándole el debido proceso.

Imposibilidad de cobro de la contribución por parte del IDU - extemporaneidad en el inicio de las obras. De acuerdo con el artículo 22 del Acuerdo 724 de 2018, la Administración contaba con un año para iniciar las obras, lo que no se cumplió, por ello, se debe aplicar la excepción de previo cumplimiento de estas, toda vez que las obras del grupo 1 de la Fase 1 del Acuerdo 180 de 2005 no están completadas, lo mismo sucede con varias de las previstas en los Acuerdos 523 de 2013, 398 de 2009 y 645 de 2016, por lo que mientras estas no se completen y entreguen definitivamente, no se puede cobrar la valorización impugnada.

Pone de presente lo expuesto en la aclaración de voto de la sentencia apelada, en el que se alude a la relación que puedan tener las obras de los citados acuerdos. Pronunciamientos en segunda instancia Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La parte demandada -parte no apelante- y el ministerio público guardaron silencio.

Teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA - pronunciamiento sobre el recurso de apelación-, no es del caso referirse al escrito presentado por la parte demandante, por medio del cual reitera los argumentos propuestos en el recurso de apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por la parte demandante -apelante única- si: (i) el IDU se extralimitó en sus facultades al establecer, en la resolución de asignación, uno de los elementos de la contribución de valorización, (ii) en la liquidación de la contribución se incurrió en error al no tenerse en cuenta el grado de beneficio real y la capacidad contributiva del contribuyente, (iii) el cálculo en el cobro del tributo es indebido, por inexistencia de determinación del factor B beta, y (iv) por la extemporaneidad en el inicio de las obras, resulta improcedente el cobro del tributo. 1.

Extralimitación de las facultades del IDU al establecer uno de los elementos de la contribución de valorización El tribunal estableció que respecto a la base gravable, el artículo 9 del Decreto 1604 de 1996 la define como el valor de los costos de las obras, cuyo límite es el beneficio producido en los inmuebles gravados, norma que debe entenderse en conjunto con el artículo 157 de la Ley 1421 de 1991 que obliga a los Concejos a determinar el sistema y el método para establecer los costos de la obra que se distribuyen entre los predios según el beneficio, motivo por el cual a nivel individual se determina a prorrata de la distribución, de acuerdo con el método autorizado en el artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987.

La parte demandante discrepa de lo anterior, porque a su juicio, el Acuerdo 724 de 2018 no incorporó la base gravable de la contribución de valorización, como lo indica la jurisprudencia del Consejo de Estado, y para subsanar tal yerro el IDU expidió la Resolución 6441 de 2018, siendo que solo el legislador puede establecer los elementos del tributo y no una entidad perteneciente a la rama ejecutiva, la cual no tiene competencia ni facultades para ello, vulnerando los artículos 150, 338 y 363 de la CP.

Sobre el particular, la Sala precisa que el artículo 338 de la CP dispone que los órganos de elección popular de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal pueden establecer “contribuciones fiscales y parafiscales”, siendo la ley, las ordenanzas y los acuerdos el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria.

El numeral 3 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 19938 prevé que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la Ley «[e]stablecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos» y, a la luz del artículo 157 ib. «determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto». 8 Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Especial de Santa Fe de Bogotá. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Con fundamento en esas disposiciones, el Concejo de Bogotá, D.C. expidió el Acuerdo 724 de 06 de diciembre de 2018 «Por el cual se establece el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras».

En el artículo 2 dispuso que el monto distribuible de la contribución de valorización por beneficio local se fija en la suma de $906.579.000.000, que corresponde al costo de la adquisición predial y la construcción de la infraestructura vial y de espacio público asociada al plan de obras de ese acuerdo, que incluye un porcentaje equivalente al 8% destinado a sufragar el costo de la administración del recaudo.

Ese monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes de obras (Oriental, Córdoba e Industrial) y estableció que ese monto se actualizará con base en la variación del Índice de Costos de Construcción Pesada -ICCP- que certifique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE o la entidad que haga sus veces. La anterior disposición se encuentra acorde con el artículo 9 del Decreto Ley 1604 de 19669, que regula la base gravable de la contribución de valorización así: «Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones».

Por lo expuesto, se observa que en el artículo 2 del Acuerdo 724 de 2018 se determinó la base o monto total distribuible entre los beneficiarios de la contribución así: (i) se parte del costo de la obra, (ii) se agrega un porcentaje para sufragar el costo de la administración del recaudo, (iii) el monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes y, (iv) el monto distribuible se actualiza con base en la variación del índice de costos de construcción pesada ICCP, que certifique el DANE.

Como puede verse el Acuerdo 724 de 2018 sí estableció de manera clara la base gravable o monto distribuible, que no es otra cosa que el costo de la obra, adicionado en un porcentaje prudencial por gastos administrativos. Además, el parágrafo primero del artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 dispuso que el IDU estará a cargo de la asignación, cobro y recaudo de la contribución de valorización, a fin de que los recursos recaudados por este concepto estén disponibles para la ejecución de los procesos de adquisición predial y construcción de las demás obras.

Con fundamento en esa disposición, entre otras, la Subdirectora General Jurídica del IDU profirió la Resolución 6441 de 2018 «Por medio de la cual se asigna una contribución de valorización por beneficio local ordenada por el Concejo de Bogotá, mediante el Acuerdo 724 de 2018, a los predios ubicados en el eje zona oriental». En consecuencia, el IDU no se abrogó facultades propias de la corporación pública, porque está probado que el Acuerdo 724 de 2018 fijó la base gravable del tributo, y con fundamento en los parámetros establecidos en dicho Acuerdo, la entidad demandada expidió el acto por el cual se asignó la contribución de valorización - Resolución 6441 de 2018-, entre otros, al inmueble que interesa en este caso.

Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación. 2. Error en la liquidación de la contribución de valorización. Grado de beneficio real y capacidad contributiva del contribuyente 9 Por el cual se dictan normas sobre valorización. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 El tribunal concluyó que se valoró la distancia del predio en 93.87 metros, respecto de la obra más cercana identificada como la reconstrucción de vías de la zona Industrial y Puente Aranda.

Sobre estos datos no se aporta ninguna prueba documental que los desvirtúe y respecto del avalúo catastral que la demandante considera elevado frente al valor comercial, el IDU tuvo en cuenta el de $24.720.144.000.00 y aplicó la fórmula establecida en el Acuerdo 724 de 2018. La actora no comparte esa posición, porque considera que la contribución de valorización contenida en los actos demandados es ilegal, viola el principio de igualdad tributaria y no responde al grado de beneficio real, puesto que la distancia del predio con relación a la obra es mayor a 200 metros, de manera que la incidencia es nula.

Además, el avalúo catastral del inmueble tenido en cuenta para la liquidación supera el valor comercial del mismo, lo que es desproporcionado y le representa un perjuicio injustificado. Igualmente, por el citado inmueble se está pagando impuesto predial alto. La Sala advierte que el valor de la contribución de valorización se establece conforme al método de distribución que apruebe el Concejo de Bogotá, que para el caso en el artículo 6 del Acuerdo 724 de 2018 adoptó como método de distribución el del beneficio de avalúo ponderado por la distancia, para lo cual el IDU liquidará el gravamen en proporción al avalúo catastral de los bienes inmuebles que se benefician con las obras, multiplicado por un factor asociado a la distancia y/o accesibilidad del predio a esta.

En la Resolución 6441 de 2018, por la que se asigna la contribución de valorización que se estudia en este caso, el IDU aplicó la formula prevista en el artículo 6 del mencionado Acuerdo, así: Donde: Ci: Contribución individualizada para cada predio i Ai: Avalúo catastral de cada predio i di: Distancia más cercana de cada predio i a la obra que lo beneficia MD: Monto distribuible o costo de las obras a financiar por Valorización FC: Factor de Conversión, cociente obtenido entre la división del monto distribuible y la sumatoria de los avalúos divididos por la distancia de cada uno de los predios i Β: Parámetro que muestra la relación entre distancia y avalúo a partir de los efectos en el valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos, que se construirán con la contribución de valorización cuyo recaudo se ordena en este Acuerdo.

Para resolver el recurso de reconsideración interpuesto por la contribuyente contra dicho acto, la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales del IDU solicitó concepto técnico, que fue emitido por la Subdirección Técnica de Operaciones que, respecto a la distancia del predio a la obra y su avalúo, indicó: Concepto Técnico Predio Chip AAA0219CJSY (…) En el Sistema de Información Valoricemos del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, los atributos gravables para la Asignación de la Contribución de Valorización por Beneficio Local según ACUERDO 724 de 2018 del predio objeto de estudio reporta la siguiente información: Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Se encuentra inmerso en la Zona de Influencia EJE ZONA INDUSTRIAL, gravamen asignado mediante la Resolución No. 6441 del 27 de diciembre de 2018. ✓ CHIP: AAA0219CJSY ✓ Dirección Predio: AK 68D 18 84 ✓ Matrícula inmobiliaria: 050C01779289 ✓ Sujeto Tributo: 006306045000000000 ✓ Avalúo Catastral 2018: $ 24,720,144,000.00 ✓ Distancia a la Obra: 93.87 m ✓ Valor del Impuesto Predial: $ 247,201,000.00 ✓ Tipo de predio “NO RESIDENCIAL” ✓ Unidad de Valorización Asignada AC724: AC724_1001 “PREDIOS GRAVABLES” ✓ Número de Propietarios: 1 IMA INDUSTRIA DE ARTICULOS DE MADERA S.A. ✓ Obra Cercana: Cód. 1007 “Reconstrucción de Vías Zona Industrial de Montevideo y Puente Aranda”.

La anterior información corresponde a los datos consignados en la base de datos que entregó la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, para liquidar el cobro de valorización por Acuerdo 724 de 2018 (Radicado 20185261227112 del 21 de noviembre de 2018, base de datos suministrada a corte del 16 de noviembre de 2018), ya que la UAECD es la entidad competente de reportar la información física y jurídica de cada uno de los predios del Distrito Capital, lo anterior concadenados con el parágrafo tercero del artículo 7 del mismo Acuerdo.

Validada la base de datos Valoricemos del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, el día 11/07/2019, se evidencia que el predio identificado con Chip AAA0219CJSY y Dirección AK 68D 18 84, en cuanto al estado de cartera del nombrado Acuerdo, la contribución de valorización se encuentra en estado ACTIVO por valor de $ 554,003,934.68 CUERPO: En consulta realizada el día 06/06/2019, en la base de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD, Sistema Integrado de Información Catastral SIIC, al predio identificado con CHIP AAA0219CJSY, presenta la siguiente información: ❖ AVALUO CATASTRAL: Según la UAECD lo define como la “La determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.”.

Para el predio en estudio el Avaluó Catastral del año 2018 es de $ 24,720,144,000.00. (…) En el Sistema de Información Cartográfico, se determinó que el predio objeto de estudio con CHIP AAA0219CJSY, se encontraba localizado en el sector 00606, Manzana 04, Lote 50; respecto a la DISTANCIA que hay del centroide del polígono del lote del predio, al punto más cercano de la obra es de 93.87 m. Obra con código 1007 “Reconstrucción de Vías Zona Industrial de Montevideo y Puente Aranda.

(…) Es importante indicar, que el método de distribución definido para el Acuerdo 724 de 2018, denominado Avalúo Ponderado por la Distancia, tiene como objetivo fundamental distribuir el costo de las obras (monto distribuible) en función del avalúo catastral de cada predio y la distancia a la obra más cercana. El cálculo de la distancia existente entre el predio y la obra más cercana que lo beneficia, es un proceso técnico que consiste en determinar la magnitud en metros lineales entre el punto centro del Lote donde se ubica el predio objeto de asignación de contribución y el punto en la obra para el cual se tenga la menor distancia. Este procedimiento se realiza teniendo como base la fórmula matemática para la determinación de la distancia Euclidiana a partir de pares de coordenadas X y Y del centro geométrico del predio y coordenadas X y Y del punto más cercano a la obra.

Este es realizado de manera automatizada mediante la utilización de sofware especializado en Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Sistema de Información Geográfica – SIG (ArcGIS ®, que cuentan con herramientas de análisis espacial propias para este tipo de procesos.

Como se observa, el citado concepto establece las especificaciones técnicas con las que se determinó que el predio en estudio estaba a una distancia al punto más cercano a la obra de 93.87 m. Si bien la actora, para atacar la presunción de legalidad del acto administrativo por el que se asignó la contribución de valorización del predio ubicado en la AK 68D 18 84 afirma que la distancia real es mayor a 200 metros, ese argumento carece de soporte probatorio para desestimar el aludido informe técnico, siendo que la carga de la prueba le correspondía asumirla a la parte demandante.

Ahora, en cuanto al argumento de la apelante que el avalúo catastral del inmueble tenido en cuenta para la liquidación de la contribución de valorización supera el valor comercial del mismo, la Sala advierte que el parágrafo tercero del artículo 7 del Acuerdo 724 de 2018, dispuso que «Los atributos prediales para la liquidación y la asignación del monto distribuible serán aquellos contenidos en las bases más actualizadas que suministre la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD al IDU», para lo cual se tomó la información consignada en la base de datos que la Unidad Administrativa Especial de Catastro entregó al IDU con corte al 16 de noviembre de 2018, en la que se fijó el avalúo catastral en $24,720,144,000.00, atendiendo al censo inmobiliario que realiza cada año a los predios, y si la demandante advirtió inconsistencias al respecto, debió aportar las pruebas pertinentes para desvirtuar dicha estimación. Respecto a que por el citado inmueble se está pagando un impuesto predial alto, debido a la inclusión de incrementos de valorización por obras anteriores, sin que incrementen su valor y al contrario lo disminuyen, la Sala precisa que este argumento no resulta suficiente para probar la ilegalidad de los actos demandados.

Cabe destacar que, si bien el impuesto predial unificado y la contribución de valorización son gravámenes reales, no tienen el mismo hecho generador, en tanto el primero grava la propiedad o posesión de los inmuebles ubicados en las áreas urbanas, suburbanas y rurales del municipio, mientras que el segundo grava los inmuebles que se benefician de una obra o conjunto de obras determinadas; de ahí que se descarte la alegada doble tributación. No prospera el cargo de apelación. 3.

Indebido cálculo en el cobro de la contribución de valorización - inexistencia de determinación del factor B beta El a quo sostiene que en el concepto técnico se indica cómo se aplicó el factor B beta respecto al predio en discusión, del que concluye que ese parámetro es el mismo para todos los predios que fueron gravados, su función es fijar una variable matemática que permita calcular el valor de la contribución teniendo en cuenta la diferencia de la distancia entre los predios y la obra pública.

Así las cosas, no comparte la posición de la demandante frente a que el factor B beta genera una serie de indeterminaciones, cuando el concepto explica su origen y su función dentro de la fórmula del cálculo, la cual varía para cada predio, si se modifica o se altera alguno de los datos individuales y concretos que el IDU expone en la asignación del gravamen.

Además, no se creó una base gravable propia del tributo, pues la fórmula demuestra que corresponde al monto distribuible entre los sujetos pasivos como lo autoriza el Estatuto de Valorización de Bogotá, igualmente el método de determinación empleado es claro y permite identificar en qué consiste el factor B beta y su función en el cálculo.

Agrega que el factor B beta dentro de la fórmula refiere un avalúo del valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos sin que ese avalúo este referenciado en alguno acto administrativo y es desconocido por las partes, por lo tanto, fundamenta su cálculo en un valor imaginario. Para resolver, se advierte que la Memoria Técnica V1 Distribución de la Contribución de Valorización por Beneficio Local Acuerdo 724 de 2018, constituye el fundamento técnico y jurídico de la contribución de valorización, en la que se indicó que el método de distribución adoptado en el artículo 6 del Acuerdo 724 de 2018 -avalúo ponderado por la distancia-10, se determinó el modelo matemático de acuerdo con la fórmula antes relacionada y se indicó que para la presente liquidación los valores para calcular los Factores de Conversión, son los siguientes: 3 – EJE ZONA INDUSTRIAL ITERACION 1: $ 229.500.000.000 Fc1 = ------------------------------- = 0.02800468780542407 8.195.056.541.767,63 ITERACION 2: $ 9.690.692.454 Fc2 = ------------------------------- = 0.00139595341258708 6.941.988.440.501,24 ITERACION 3: $ 388.576.923 Fc3 = ------------------------------ = 0.00006272186577067 6.195.238.590.371,00 ITERACION 4: $ 831.519 Fc4 = ------------------------------- = 0.00000013476491946 6.170.144.831.828,60 A folio 93 del cuaderno de antecedentes, obra la forma en la que se asignó la contribución, verbigracia: 10 Establecido en el parágrafo del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987.

El método de distribución definido para el Acuerdo 724 de 2018, denominado avalúo ponderado por la distancia, tiene como objetivo fundamental distribuir el costo de las obras (monto distribuible) en función del avalúo catastral de cada predio y la distancia a la obra más cercana. Este método ha probado ser efectivo, entre otras cosas, para lograr una distribución del tributo que respeta el principio de progresividad tributaria.

La estimación de un parámetro beta dentro de la función de distribución contribuye a un ajuste más equitativo del tributo. Matemáticamente, su objetivo es definir la pendiente de la curva de distribución en relación con la distancia. Suponer que dicho parámetro es igual a 1 (la pendiente de la curva) es asumir que el efecto de un bien público sobre el precio de un predio es único y que no existen más determinantes de dicho precio.

Dicha suposición no parece razonable, pues ciertamente resulta más atractivo un bien que se localiza más cerca a ciertos bienes públicos (parques, vías principales, andenes accesibles, etc.). En este sentido, es importante aclarar entonces que el parámetro en discusión no recarga la Contribución, al contrario, debe entenderse como un parámetro que permite equidad en la definición del tributo, pues, como ya se señaló, suponer que el parámetro beta es igual a uno implicaría una definición del tributo más gravosa para todos los contribuyentes y que el efecto de cada obra es homogéneo sobre cada predio.

(…) La estimación de dicho parámetro se hizo a partir de un modelo econométrico que relacionó el avalúo catastral y la distancia al bien público local más cercano y otras variables de control, asociadas con características de ubicación y de vecindario. El parámetro utilizado en la distribución de la Contribución, y que fue resultado de la estimación del modelo, fue cercano al 6% (menor a 1).

Se realizaron ejercicios de sensibilidad para lograr ver cómo ciertos cambios en la estimación de dicho parámetro impactaban la contribución final para cada predio y se comprobó que variaciones de dicho parámetro superiores a entre uno (1) y (2) puntos porcentuales generaban cambios en las contribuciones, que en promedio estaban cercanos al 0.22%, mostrando estabilidad en la estimación de dicho parámetro y un mejor comportamiento de la distribución en términos de equidad.

De acuerdo a las anteriores pruebas se advierte que la fórmula establecida en el artículo 6 del Acuerdo 724 de 20118, incorpora variables: A – avalúo catastral del predio y D – distancia del predio a la obra que lo beneficia, e introduce el parámetro B - beta - que muestra la relación entre distancia y avalúo a partir de los efectos en el valor del suelo producto de la cercanía a bienes públicos, lo que permite hallar el factor de conversión FC, que a su vez se multiplica por los datos individuales de cada predio y así, llegar al resultado individualizado, correspondiente al valor de la contribución. Frente a la fórmula, el apelante desarrolló dos reparos: (i) que existe una doble imposición porque las variables de avalúo del predio y distancia se repiten y (ii) que no es posible conocer el factor beta.

Respecto del primero, se advierte que el método adoptado por el Distrito Capital considera dos variables: (i) Ci correspondiente a la proporción entre el avalúo del inmueble y la distancia de este a la obra -elevado al factor beta-, multiplicado por FC, siendo (ii) FC el factor de conversión, que está dado por el cociente obtenido entre la división del monto distribuible y la sumatoria de los avalúos divididos por la distancia de cada uno de los predios.

Los resultados de los factores de conversión, como se citó en la memoria técnica, se reflejaron en los denominados ciclos de iteraciones. De manera que no se trata de una doble imposición al reproducirse dos veces las variables de avalúo y distancia en la Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 misma fórmula, sino que, para hallar el factor de conversión, se replica la operación, pero sobre la sumatoria del resultado de la relación entre el avalúo y la distancia de todos los predios afectados en la zona de influencia, dividido entre el monto distribuible para el Eje Zona Industrial, en los ciclos de iteraciones.

Con dicho factor de conversión obtenido a partir de los demás predios de la zona de influencia, es posible determinar el monto de la contribución que le corresponde al inmueble particular, teniendo en cuenta su cercanía a la obra objeto de la valorización. En cuanto al segundo reparo de la actora respecto a la imposibilidad de conocer el factor Beta, se pone de presente que de la lectura del concepto técnico se desprende que la estimación del parámetro se hizo a partir de un modelo econométrico que relacionó el avalúo catastral y la distancia al bien público local más cercano y otras variables de control, asociadas con características de ubicación y de vecindario, dando como resultado un valor aproximado de 0.06 (6%).

Para mayor claridad, con la contestación de la demanda, se presentó la siguiente tabla que refleja en detalle la operación para hallar la contribución del predio objeto de discusión, indicándose que el factor Beta es de 0,060238711: Si bien no se referencia un valor Beta en ningún acto administrativo, este no es imaginario, como lo alega la demandante, dado que en el concepto técnico se describe la fórmula que permite determinarlo.

Es de advertirse, además, que este parámetro está técnicamente justificado para mejorar la progresividad del tributo y reflejar con mayor precisión el efecto marginal de la cercanía a bienes públicos, sin que implique una recarga al valor de la contribución. Frente al argumento del apelante sobre la omisión de información porque en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se indican operaciones matemáticas pertenecientes a la memoria técnica que no fueron relacionadas en la resolución de asignación de la contribución, la Sala precisa que el artículo 61 del Acuerdo 7 de 1987 -Estatuto de Valorización- establece que la memoria técnica es el fundamento legal de la asignación y cobro de la contribución de valorización. El 06 de diciembre de 2018 fue sancionado por el Alcalde Mayor de Bogotá el Acuerdo Distrital 724 de 2018, y mediante la Resolución 6316 de 21 de diciembre de 2018, se adoptó la Memoria Técnica V1 Distribución de la Contribución de Valorización por Beneficio Local, la que constituye el soporte jurídico y técnico de la asignación y cobro de la contribución de valorización. En esta, se fijaron los fundamentos legales, la descripción de los sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del tributo. 11 P. 8 de la contestación. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA.

Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 El Acuerdo 7 de 1987 autorizó al IDU para realizar las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución, asignación y cobro de la contribución, reguló lo referente a la ordenación y ejecución de las obras, incluyó el concepto de zona de influencia y lo atinente a la participación de la comunidad a través de los representantes de los propietarios y poseedores, disponiendo el marco legal para la distribución de la contribución, métodos y aprobación de monto distribuible; así mismo, determinó el procedimiento jurídico para la asignación de la contribución, señalando los medios de discusión del gravamen una vez asignando, así como la exigibilidad de la contribución y algunos aspectos financieros vigentes aún. Así las cosas, el IDU expidió la Resolución 6441 de 2018 por la cual asignó la contribución de valorización por beneficio local del Acuerdo 724 de 2008 a los inmuebles ubicados en el eje zona industrial beneficiados por la construcción de obras, la cual también está fundamentada en la memoria técnica, sin que en la citada Resolución se encuentren consignadas las operaciones matemáticas que se relacionan en la memoria técnica relacionada, toda vez que esto no es una exigencia que este consagrada en el Acuerdo 7 de 1987.

Debe observarse que la memoria técnica es la primera fuente de consulta para la solución de vacíos, dudas y reclamaciones técnicas que surjan con relación a la ejecución del Acuerdo Distrital 724 de 2018. En consecuencia, no se omitió información al contribuyente, ni se vulneró el debido proceso. No prospera el cargo de apelación. 4.

Imposibilidad de cobro de la contribución por parte del IDU - extemporaneidad en el inicio de las obras Sostiene la parte apelante que, de acuerdo con el artículo 22 del Acuerdo 724 de 2018, la Administración contaba con un año para iniciar las obras, lo que no se cumplió, razón por la cual se debe aplicar la excepción de previo cumplimiento de estas, toda vez que las obras del grupo 1 de la Fase 1 del Acuerdo 180 de 2005 no están completadas; lo mismo sucede con varias de las previstas en los Acuerdos 523 de 2013, 398 de 2009 y 645 de 2016, por lo que mientras estas no se completen y entreguen definitivamente, no se puede cobrar la valorización impugnada.

Para resolver, se precisa que el artículo 22 del Acuerdo 724 de 2018 se refiere a la prórroga del plazo para inicio de ejecución de obras, en los siguientes términos: Se autoriza ampliar el plazo para iniciar la etapa de construcción de las siguientes obras así: 1. Obras incluidas en los Acuerdos Distritales 180 de 2005, 523 del 2013 y 645 de 2016 que se identifican de la siguiente manera: Código Tipo de obra Obra 108 Vía Avenida El Rincón desde Avenida Boyacá hasta la Carrera 91 109 Intersección Intersección Avenida El Rincón por Avenida Boyacá 169 Vía Avenida San José (AC 170) desde Avenida Cota (AK 91) hasta Avenida Ciudad de Cali (AK 106) 2.

Obra incluida en el Acuerdo Distrital 398 de 2009: Código Tipo de obra Obra Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 175 Intersección Avenida Ciudad de Cali (AK 86) por Avenida Ferrocarril de Occidente (AC 22) Se establece como plazo máximo para iniciar la etapa de construcción, el de un (1) año contado a partir de la sanción del presente Acuerdo.

Para la obra con código 169 se establece como plazo máximo para iniciar la etapa de construcción, el de tres (3) años contados a partir de la sanción del presente Acuerdo. Si bien la citada norma12 amplió el plazo para iniciar la etapa de construcción de las obras incluidas en los Acuerdos Distritales 180 de 2005, 523 del 2013 y 645 de 2016, disposición incluida en el Acuerdo 724 de 2018, también lo es que en el expediente no obra prueba respecto a que la mora en la construcción de las obras relacionadas en los mencionados acuerdos, le afectó a la actora la imposición de la contribución determinada en los actos acusados.

De otra parte, es necesario aclarar que el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1987 establece que La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución o una vez concluidas, norma que de manera clara determina los momentos en que la valorización se puede imponer y efectivizar, por lo que la Administración puede cobrar el gravamen que aquí nos ocupa, incluso, antes del inicio de las obras.

Respecto al plazo para iniciar las obras, el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 establece que el término es de 3 años contados a partir de la sanción del presente acuerdo para las obras de infraestructura vial y aquellos que requieran adquisición predial, y 2 años para las demás obras. Como lo precisó el tribunal, este debate corresponde a una etapa posterior a la imposición de la contribución, por lo que los argumentos del apelante carecen de sustento.

Por las razones expuestas este cargo de apelación tampoco prospera. Conclusión Por lo analizado, se establece que: (i) el IDU no se abrogó facultades propias de la corporación pública, dado que está probado que el Acuerdo 724 de 2018 fijó la base gravable del tributo, (ii) el predio en estudio, conforme al concepto técnico, estaba a una distancia al punto más cercano a la obra de 93.87 m, y si bien la actora, para atacar la presunción de legalidad del acto administrativo por el que se asignó la contribución de valorización del predio ubicado en la AK 68D 18 84, sostuvo que la distancia real es mayor a 200 metros, su afirmación carece de soporte probatorio, (iii) la estimación del parámetro Beta se hizo a partir de un modelo econométrico, tomado del concepto técnico que relacionó el avalúo catastral y la distancia al bien público local más cercano y otras variables de control, asociadas con características de ubicación y de vecindario, de manera que cuenta con un soporte técnico, contrario a lo alegado por la actora, el cual además fue de su conocimiento, y (iv) si bien el artículo 24 del Acuerdo 724 de 2018 amplió el plazo para iniciar la etapa de construcción de las obras incluidas en los Acuerdos Distritales 180 de 2005, 523 del 2013 y 645 de 2016, disposición incluida en el Acuerdo 724 de 2018, también lo es que en el expediente no obra prueba respecto a que la mora en la construcción de las obras relacionadas en los mencionados acuerdos le afectó a la actora la imposición de la contribución determinada en los actos acusados. 12 En sentencia del 22 de febrero de 2023, Expediente 11001333704420180037501, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que se respetó el principio de unidad de materia y que, así como el Concejo de Bogotá tiene la facultad para modificar el plazo inicial de las obras, también la tiene para hacer lo mismo con proyectos de ejecución de acuerdos anteriores.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00278-01 (28876) Demandante: Fiduciaria Davivienda SA. Fideicomiso IMA e IMA Industria de Artículos de Madera S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia apelada. Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas -gastos del proceso y agencias en derecho-, toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta, Subsección B. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador