REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Demandante: JOSEFINA ZAPATA GUERRERO Y OTROS Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Medio de control: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO Asunto: INSISTENCIA EN LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL DE SENTENCIA Decide la Sala la solicitud de insistencia formulada por la parte actora frente a la decisión de no seleccionar para revisión eventual la sentencia del 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejercida.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Josefina Zapata Guerrero y otros presentaron demanda1 en ejercicio de la acción de grupo en contra de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), la Curaduría Urbana Distrital no. 1 de Cartagena de Indias, las sociedades Villegas Facio Lince y Cia S en C en liquidación, Villegas Rosales y Cia S en C, Inversiones Villegas Gerdts y Cia S en C, Promotora La Concordia SA, el Grupo Rodrigo Puente & J Villegas SA en liquidación, Bancolombia SA y el Banco Caja Social SA, con el fin de que se les declarase patrimonialmente responsables por los daños que presentan los predios de su propiedad situados en la Urbanización El Rodeo I Etapa en la ciudad de Cartagena de Indias (Bolívar), los 1 El 28 de abril de 2010 (fl. 1 – archivo 23 – índice 23 SAMAI). 2 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual cuales fueron edificados sobre terreno no apto para la actividad constructiva (índice 23 SAMAI – archivo 23 – fl. 1 a 23). 2.

El trámite procesal 1) El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena mediante sentencia emitida el 28 de septiembre de 20182 accedió parcialmente a las pretensiones y declaró patrimonial y solidariamente responsables al Distrito de Cartagena y a las sociedades Promotora La Concordia SA (antes Promotora El Rodeo Ltda), Inversiones Villegas Vélez Ltda y Grupo Rodrigo Puente & J Villegas SA y las condenó al pago3 de los perjuicios causados a los compradores de las viviendas de la Urbanización El Rodeo por la inestabilidad del terreno en el que fueron construidas las viviendas producto de un fenómeno volcánico activo en la zona.

Como fundamento de la decisión adujo que el Distrito de Cartagena modificó el uso del suelo sin realizar los estudios técnicos que evaluaran las condiciones de la zona, a pesar de conocer la existencia del fenómeno de diapirismo de lodo y sin verificar si el terreno era apto y seguro para el desarrollo de las viviendas (fls. 45 a 145 – carpeta 7 – archivo 02 – índice 2 SAMAI). 2) La parte actora4, el Distrito de Cartagena5 y la sociedad Promotora La Concordia SA6 interpusieron y sustentaron recursos de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. 3) El Tribunal Administrativo de Bolívar a través de sentencia proferida el 25 de febrero de 20227 revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de grupo promovida por el Distrito de Cartagena con sustento en que el grupo demandante tuvo conocimiento de la ocurrencia del daño el 9 de diciembre de 2004, fecha en la cual instauraron una acción popular por los mismos hechos, de manera que el término de dos (2) años para el ejercicio de la acción de grupo precluyó el 10 de diciembre de 2006, en tanto 2 La cual fue objeto de aclaración y adición a través de sentencia complementaria proferida el 19 de diciembre de 2018 (fls. 230 a 239 – carpeta 7 – archivo 02 – índice 2 SAMAI). 3 En la suma de $50.357`700.928 por concepto de daño emergente y de $8.880 smlmv por concepto de perjuicios morales. 4 (Fls. 150 a 154 – carpeta 7 – archivo 02 – índice 2 SAMAI). 5 (Fls. 60 y 61 – carpeta 7 – archivo 03 – índice 2 SAMAI). 6 (Fls. 62 a 69 – carpeta 7 – archivo 03 – índice 2 SAMAI). 7 Notificada por edicto fijado del 5 al 7 de septiembre de 2022. 3 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual que la demanda se presentó extemporáneamente el 29 de abril de 2010 (índice 2 SAMAI – carpeta 7 – archivo 20). 3.

La solicitud de revisión eventual Los apoderados judiciales del grupo actor presentaron8 solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2022 (índice 2 SAMAI – carpeta 7 – archivos 29, 30, 32 y 33), porque, en su criterio, presenta contradicciones o divergencias interpretativas respecto de la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a la forma de contabilizar la caducidad de la acción de grupo, sobre la base de advertir lo siguiente: a) Se desconocieron los criterios fijados por el Consejo de Estado en la sentencia del 18 de octubre de 2007 expedida por la Sección Tercera en una acción de grupo9 y la sentencia del 8 de junio de 2016 dictada por la Sección Primera en una acción de tutela10, según los cuales cuando el daño es progresivo o continuado, como es el caso de la construcción de conjuntos habitacionales en terrenos no aptos y el grupo afectado no se encuentra plenamente determinado, el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la cesación de la acción vulnerante. b) En el presente caso la demanda fue promovida por un número de copropietarios que inicialmente advirtieron agrietamientos de sus viviendas; sin embargo, dichas afectaciones se fueron presentando de manera gradual en otros inmuebles, por lo cual las nuevas personas damnificadas se integraron progresivamente al grupo actor. c) El daño es continuo o de tracto sucesivo en la medida en que cada nueva fractura, agrietamiento, hundimiento o desplazamiento del terreno constituye un daño autónomo y progresivo derivado de la persistencia del fenómeno geológico que afecta la zona. 8 Los días 19 y 22 de septiembre de 2022. 9 CP Enrique Gil Botero, proceso de acción de grupo número 25000-23-27-000-2001-00029-01. 10 CP Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso de acción de tutela número 11001-03-15-000- 2015-02405-01. 4 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual d) Por lo tanto, no operó la caducidad de la acción si se tiene en cuenta que no ha cesado la acción vulnerante del daño como consecuencia de la omisión de la Alcaldía del Distrito de Cartagena en adoptar medidas efectivas que permitan monitorear, mitigar o remover el riesgo a la vida y al patrimonio de los demandantes. 4.

Decisión sobre la solicitud de revisión eventual Por auto del 4 de septiembre de 202511 la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación se abstuvo de seleccionar para revisión la sentencia de 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar por cuanto i) si bien la parte actora afirmó que existen contradicciones o divergencias interpretativas en cuanto a la contabilización de la caducidad en casos de construcción de viviendas en terrenos no aptos, lo cierto es que, no se identificaron concretamente los aspectos sobre los cuales existe discrepancia de criterios o la necesidad de unificar jurisprudencia sobre un punto de derecho en tanto que se invocaron dos providencias proferidas por el Consejo de Estado que, a juicio de los solicitantes, fueron desconocidas; no obstante, ninguna de ellas tiene el carácter de unificación ni corresponde a jurisprudencia reiterada de esta corporación y, ii) la inconformidad expuesta por los demandantes se dirige a cuestionar los fundamentos de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que fue contraria a sus intereses, por el hecho de que la caducidad de la acción se debió contar desde que cesó la acción vulnerante y no desde que se tuvo conocimiento del daño (índice 25 SAMAI). 5.

La solicitud de insistencia12 Mediante escritos remitidos el 25 de septiembre de 2025, el grupo actor presentó oportunamente solicitud de insistencia para la selección de revisión de la sentencia del 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (índices 31 a 34 SAMAI), por las siguientes razones: a) La providencia objeto de la petición presenta una divergencia interpretativa respecto del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 en relación con los daños de tracto 11 Notificado por el estado el 18 de septiembre de 2025 (índice 29 SAMAI). 12 Se advierte que el expediente ingresó al despacho sustanciador para resolver lo pertinente el 14 de mayo de 2026 (índice 37 SAMAI). 5 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual sucesivo derivados de graves defectos constructivos atribuibles a acciones u omisiones de las entidades competentes, pues, existen criterios de interpretación diametralmente opuestos sobre el momento a partir del cual debe computarse la caducidad en acciones de grupo.

Por una parte, el Tribunal Administrativo de Bolívar acogió una interpretación restrictiva según la cual el daño es de carácter instantáneo y el término de caducidad comienza a correr desde que los demandantes tuvieron conocimiento inicial de la afectación y, de otro lado, existe un criterio garantista desarrollado por el Consejo de Estado en la sentencia del 8 de junio de 2016 que, en un caso similar a este, sostuvo que el daño es continuado y, por consiguiente, el término de caducidad solo empieza a contabilizarse cuando cesa la acción vulnerante.

A juicio de la parte actora, esta discrepancia evidencia la existencia de interpretaciones contrapuestas sobre la naturaleza del daño -si se trata de un daño instantáneo con consecuencias futuras o un daño continuado, y la forma de contabilizar la caducidad en acciones de grupo. De tal manera, considera indispensable que el Consejo de Estado unifique la jurisprudencia para precisar el alcance del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, en particular sobre la forma en la que debe contabilizarse el término de caducidad de la acción de grupo cuando el daño consiste en un deterioro progresivo y continuo de inmuebles construidos en zonas de alto riesgo geológico como consecuencia de acciones u omisiones de los constructores y las autoridades públicas.

Para el efecto, hizo mención de otras providencias que también justifican la selección. b) El tribunal incurrió en un error al calificar el deterioro progresivo de las viviendas como un daño instantáneo ya que, se trata de un daño continuado o de tracto sucesivo en la medida en que las afectaciones estructurales de las viviendas ocasionadas por el fenómeno geológico constituyen daños nuevos y diferenciados que evolucionan con el paso del tiempo. c) Adicionalmente, es necesario que se unifique la jurisprudencia en torno al alcance de los deberes de prevención y protección que recae sobre las autoridades de planeación urbana en zonas de alto riesgo, pues, no existe uniformidad en la jurisprudencia de los tribunales acerca de los presupuestos para declarar la configuración de una falla en el servicio en esos casos; mientras algunas decisiones 6 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual exigen la acreditación de una omisión flagrante por parte de la administración, en otras resulta suficiente la falta de estudios técnicos o la simple aprobación de licencias urbanísticas en dichas zonas para comprometer la responsabilidad del Estado.

II. CONSIDERACIONES La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la solicitud de insistencia formulada frente a la decisión de no seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 25 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 201913. 1) En primer lugar, es menester precisar que el legislador contempló el mecanismo de revisión eventual con el fin de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas y así lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a asuntos que compartan los mismos supuestos de hecho y de derecho; empero, cabe resaltar que no se trata de una tercera instancia para controvertir el análisis fáctico, jurídico o probatorio realizado por el juez sino de una herramienta para garantizar la aplicación uniforme de derecho, la cual no es absoluta ni automática. 2) En segundo término, los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011 contemplan los requisitos para la procedencia de la petición de revisión eventual, así: a) debe ser a instancia de parte o del Ministerio Público, b) procede contra sentencias o providencias proferidas por tribunales administrativos que finalicen el proceso y no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, c) el requerimiento debe formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la respectiva providencia, d) debe contener la exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión y acompañarse de las providencias relacionadas con la solicitud, e) procede en los siguientes casos: (i) cuando la providencia objeto de solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias 13 Reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y, (ii) cuando la providencia objeto de solicitud de revisión se oponga en los mismos términos a que se refiere el inciso anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 3) De igual manera, el numeral 4 del artículo 274 del CPACA prevé que cuando se decida no seleccionar una providencia para revisión eventual cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión; al respecto esta corporación ha precisado que la solicitud de insistencia no constituye una nueva oportunidad para formular argumentos adicionales o distintos a los expuestos en la petición inicial de revisión eventual, sino un mecanismo orientado a que se reconsidere la decisión de no seleccionar una determinada providencia para revisión. 4) El auto de 4 de septiembre de 2025 por medio del cual la Sala se abstuvo de seleccionar para revisión eventual el asunto fue notificado por estado el 18 de septiembre de 2025 (índice 29 SAMAI), por lo cual la solicitud de insistencia se radicó oportunamente el 25 de septiembre de 2025 dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión (índices 31 a 34 SAMAI). 5) En ese contexto normativo, para la Sala persisten los motivos por los cuales no es procedente seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 25 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por lo siguiente: a) En la solicitud de insistencia la parte actora aduce que no existe una posición jurisprudencial consolidada sobre el alcance de la interpretación del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 en cuanto a la forma de contabilizar el término de caducidad de la acción de grupo cuando los daños provienen de deficiencias constructivas en terrenos inestables, sobre la base de advertir que en la sentencia objeto de la súplica de revisión el Tribunal Administrativo de Bolívar optó por un criterio de interpretación restrictivo en el cual consideró que el daño es instantáneo y, por ende que el término de caducidad comienza a correr desde el conocimiento inicial de las afectaciones, mientras que el Consejo de Estado en casos similares ha estimado que se trata de daños de tracto sucesivo o continuados respecto de los cuales el término de caducidad solo empieza a contabilizarse cuando cesa la acción 8 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual vulnerante, circunstancia que, a su juicio, demuestra una divergencia interpretativa que justifica unificar jurisprudencia sobre la materia. b) No obstante lo anterior, la solicitud de revisión inicial invocó dos (2) providencias proferidas por el Consejo de Estado, una dictada en el marco de una acción de grupo14 y otra en sede de acción de tutela15, ninguna de las cuales cumple con los parámetros legalmente establecidos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, toda vez que tales decisiones no evidencian la existencia de interpretaciones contradictorias entre tribunales sobre el alcance de la ley aplicada, ni tampoco corresponden a sentencias de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA o a jurisprudencia reiterada de esta corporación. En efecto, si bien los mencionados antecedentes presentan similitudes fácticas con el asunto objeto de examen en cuanto se alegó un daño continuado y contienen consideraciones distintas o contrarias a las adoptadas por el tribunal respecto de la contabilización del término de caducidad, esa situación per se no implica que tales pronunciamientos constituyan jurisprudencia reiterada de esta corporación, porque dicha categoría supone la existencia de una línea jurisprudencial consolidada y sostenida en el tiempo que contiene una misma regla de interpretación frente a un determinado problema jurídico, lo cual se distingue de una decisión aislada. c) De otra parte, los peticionarios reiteran su inconformidad con la decisión adoptada en el fallo de segunda instancia en cuanto sostienen que el tribunal incurrió en un error al calificar el deterioro progresivo de las viviendas como un daño instantáneo y no como un daño continuado o de tracto sucesivo, lo cual evidencia que lo pretendido por ellos es reabrir la discusión fáctica y jurídica ya definida sobre la naturaleza del daño y el cómputo de la caducidad; empero, como se indicó en precedencia, la revisión eventual no constituye una tercera instancia de decisión ni es un mecanismo de control de legalidad de la providencia objeto de solicitud. d) Finalmente, se observa que en el escrito de insistencia la parte actora invocó otras providencias distintas proferidas por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional relacionadas con los criterios de interpretación del daño continuado 14 CP Enrique Gil Botero, proceso de acción de grupo número 25000-23-27-000-2001-00029-01. 15 CP Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso de acción de tutela número 11001-03-15-000- 2015-02405-01. 9 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual y la contabilización del término de caducidad, así como también nuevos argumentos encaminados a promover la unificación de la jurisprudencia sobre el alcance de los deberes de prevención y protección que recaen sobre las autoridades de planeación urbana en zonas de alto riesgo; sin embargo, tales planteamientos no fueron mencionados en la solicitud inicial de revisión, por el contrario corresponden a fundamentos nuevos frente a los cuales la Sala no tuvo la oportunidad de pronunciarse, los cuales no serán analizados por el hecho de que la insistencia no es una oportunidad para suplir las falencias argumentativas ni ampliar el contenido de la petición de revisión, en tanto que desconocería la perentoriedad del término legalmente establecido para interponer la petición de revisión eventual16. 6) Así las cosas, no se accederá a la solicitud de insistencia de selección para la revisión eventual de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA, R E S U E L V E: 1º) Niégase la solicitud de insistencia de selección para la revisión eventual de la sentencia del 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente (Firmado electrónicamente) 16 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera se ha pronunciado en similar sentido en providencias de 18 de agosto de 2022, CP María Adriana Marín, expediente no. 15001-33-33-003- 2018-00146-01 (AP) y 18 de julio de 2024, CP Alberto Montaña Plata, expediente 41001-33-33-002- 2015-00379-01, entre otros pronunciamientos. 10 Expediente: 13001-33-31-004-2010-00106-01 Actor: Josefina Zapata Guerrero y otros Mecanismo de revisión eventual ALBERTO MONTAÑA PLATA DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.