CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones El señor David Felipe Royo Anaya, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad del Oficio DTMS2-201902574 de 17 de diciembre de 2019, expedido por la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que entre las partes existió «[…] una relación laboral desde el 10 de marzo de 2017 hasta 31 de agosto de 2019» y se condene a la Unidad a pagar: (i) cesantías e intereses a las cesantías, (ii) vacaciones, (iii) prima de servicios, (iv) la sanción moratoria prevista en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, (v) indemnización por despido injusto, (vi) indemnización contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y (vii) cotización al sistema de seguridad social en pensiones.
Finalmente, deprecó se disponga el pago de intereses de mora y se condene en costas procesales a la demandada. 1.1.2 Hechos y omisiones El señor David Felipe Royo Anaya relata que prestó sus servicios como topógrafo a la UAEGRTD, en virtud de contratos de prestación de servicios ejecutados entre 2017 y 2019, en virtud de los cuales brindó «[…] apoyo profesional en los procesos GEORREFERENCIACIÓN Y COMUNICACIÓN requeridos de los predios objeto de al ingreso al registro de tierras despojadas y abandonadas por causa de violencia».
Dicen que los contratos celebrados fueron sucesivos, las funciones confiadas estaban encaminadas al desarrollo directo de la misión de la entidad, y realizaba sus actividades «de manera personal, bajo la subordinación y dirección de la convocada». Expone que, el 28 de noviembre de 2019, presentó reclamación administrativa para obtener el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las correspondientes acreencias, negada a través del acto acusado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 13, 25, 28, 48, 53, y 122, 123, 124 (numeral 4), 25, 209, 229, 300 (numeral 7) y 305.
Legales y reglamentarias: Ley 6ª de 1945, artículo 1°; Ley 244 de 1995, artículo 2°; Ley 100 de 1993, artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 13, 15, 17, 22, 23, 128, 153, 156, 157, 160, 161; Ley 80 de 1993; Ley 1233 de 2008; Decreto 1042 de 1978, artículo 83; Decreto 1950 de 1993, artículo 7; Decreto 3135 de 1968, artículos 1, 5, 6 y 8; Decreto 1848 de 1969;
Decreto 3130 de 1968, artículos 3 y 5; Decreto 4588 de 2006, artículo 7; Código Sustantivo del Trabajo, artículos 16 y 17, 23. Sostiene que en el presente caso «[…] la entidad pretende disfrazar con una relación contractual de carácter comercial» la existencia de una verdadera relación laboral, por conducto de la ejecución de contratos «[…] que van desde el 10 de marzo de 2017 hasta el 31 de agosto 2019, rompiéndose […] con esto, el carácter de temporalidad que encierran los contratos de prestación de servicios».
Aduce que «[…] el artículo 25 de la Constitución Política, protege el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, y cada relación de trabajo debe garantizar los derechos mínimos, cuya protección se hace más extensiva con el denominado bloque de constitucionalidad» y que, con dichas relaciones, la Unidad también desconoció las normas sobre afiliación, cotizaciones y escogencia de régimen previstos en la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos. 1.2 Contestación de la demanda La UAEGRTD se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la relación con el demandante se derivó de contratos de prestación de servicios profesionales y no se configuró una relación de carácter laboral como este pretende, toda vez que no confluyen los elementos esenciales de estas.
Acepta que celebró contratos de prestación de servicios con el actor, que fueron ejecutados entre el 10 de marzo y el 31 de octubre de 2017, el 10 de noviembre y el 31 de diciembre de 2017, el 28 de enero y el 31 de diciembre de 2018 y el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019; asimismo, admite que sufragó «[…] a título de honorarios por los servicios prestados» las sumas pactadas en cada contrato, «[…] sin que exista un salario como contraprestación por la realización de actividades por parte de este».
Argumenta que «no existió una relación de subordinación sino de coordinación, la cual debe existir entre los contratistas y la administración, para la correcta ejecución de los recursos públicos», pues «[…] para los procesos de georreferenciación y comunicación requeridos de los predios objeto de ingreso al registro de tierras despojadas y abandonadas por causa de la violencia, el demandante debía realizar trabajo de campo y entregar los informes producto de la comisión, actividades que eran desarrolladas de manera autónoma y sin que se exigiera el cumplimiento de un horario».
Aduce que «[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 1448 de 2011, la UAEGRTD tiene la obligación de preservar la confidencialidad de la información suministrada por las víctimas del despojo y abandono forzoso» y «[…] el software de datos de la Entidad solo tiene permisos de acceso a través de la infraestructura informática que se encuentra ubicada en las instalaciones físicas de la Unidad, no se pueden extraer o sacar los expedientes de la entidad y los archivos físicos solo reposan en las aludidas oficinas», por tanto «[…] la asistencia de cualquier contratista a las instalaciones de una dependencia de la entidad se constituye en un elemento mínimo e indispensable, sin el cual no sería posible acceder a las plataformas de información de la Entidad, con la finalidad de desarrollar de manera idónea el objeto contractual».
Finalmente, informa que «[…] durante la ejecución de sus contratos, el hoy demandante presuntamente incurrió en una conducta punible, motivo por el cual el Dr. Jorge Chaves Perdomo - Director Territorial Magdalena (E) – presentó denuncia penal por la presunta comisión del hecho punible de cohecho impropio» (Sic), que correspondió a la Fiscalía 29 Seccional del Atlántico bajo el radicado 200016001075201900295. 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 30 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demanda, al estimar que el accionante logró comprobar la prestación personal del servicio y la remuneración de este, pero «[…] incumplió la obligación inexcusable de acreditar suficientemente la concurrencia de todos los elementos propios del contrato laboral», habida cuenta que «[…] en lo atinente al elemento de subordinación del contrato realidad, no aflora dentro del plenario algún soporte probatorio, máxime cuando este pilar del contrato realidad, salvo expresas excepciones, no puede presumirse, ni puede tenerse como existente por la mera aseveración de la parte actora».
En ese sentido, el a quo advirtió que el demandante «[…] se limitó a allegar copia de los contratos de prestación de servicios por ellos suscritos, sin desplegar alguna otra actividad probatoria con la suficiente vocación de acreditar lo expuesto en la demanda», mientras que, a instancia de la parte demandada «[…] únicamente fueron recepcionados los testimonios de los señores JUAN CARLOS GÓMEZ MOJICA y RODRIGO JOSÉ TORRES VELÁSQUEZ, ambos solicitados por la entidad accionada, quienes afirmaron que el ahora demandante debía ejecutar la labor contratada, en su mayoría de veces, mediante visitas a campo, atendiendo su actividad como topógrafo, y que su estadía en las instalaciones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS se debía a que la información y los documentos manejados en dichos procedimientos de restitución de tierras despojadas por disposición legal - segundo inciso del artículo 29 de la Ley 1448 de 2011-, no podían extraerse, sin que ello implicase el cumplimiento de un horario de trabajo».
Al respecto, resaltó que «[…] los testigos fueron enfáticos en indicar que el señor DAVID FELIPE ROYO ANAYA podía desarrollar su actividad con toda autonomía, sin embargo, éste debía presentar los informes finales de cada procedimiento administrativo de restitución de tierras bajo los estándares establecidos por UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, lo cual a juicio de esta Colegiatura no desdibuja la relación contractual entre ambas partes, pues, dicho requerimiento evidentemente se efectuaba dentro de la coordinación que debe existir entre contratante y contratista»; igualmente, señaló que, en el interrogatorio de parte practicado, el actor «afirmó que la necesidad de asistir a las instalaciones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS se debía a que la información manejada gozaba de reserva legal, en razón de la calidad de víctimas del conflicto armado que alegaban los solicitantes de tierras y por lo tanto, ésta debía ser guardada y localizada dentro del sistema de registro diseñado y manejado por la entidad, empero, nada dijo respecto de aquellas acciones que, a su criterio, constituían la subordinación alegada, pues, solo se limitó a afirmar que las visitas a campo que él realizaba como topógrafo eran programadas y/o coordinadas por la accionada de forma anticipada».
Refirió que «[…] las obligaciones contractuales plasmadas en los diferentes contratos […] se circunscribían a que éste apoyara en los procesos de georreferenciación y comunicación requeridos de los predios objeto del registro de tierras despojadas y abandonadas por causa de la violencia, sin embargo, no se arribó al plenario otra prueba que le permita inferir ni siquiera con meridiana claridad el horario en el cual el demandante realizaba dicha labor, su intensidad, si debía seguir un horario estipulado, si existía en la entidad otro personal de planta que desarrollara esa misma labor y de quien debía seguir órdenes o cualquier otra particularidad en la cual se desarrollaron tales contratos y que permita a la Sala concluir que la subordinación alegada por el extremo demandante en realidad aconteció».
Por último, consideró que no había lugar a imponer condena en costas procesales. 1.4 El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que expresa que «[…] la subordinación posee una serie de hechos indicadores para su configuración: (i) que la labor encargada sea permanente, (ii) se renueve el mismo objeto contractual respecto de la misma persona, (iii) se desempeñen funciones relacionadas con el objeto social de la entidad, o (iv) se asignen funciones iguales a las personas vinculadas por una relación legal y reglamentaria o por un contrato laboral»; sin embargo, advierte que el Tribunal soslayó la continuidad de los objetos contractuales y que durante la vinculación no hubo «[…] ningún tipo de modificación o variación en la realización de sus labores como TOPÓGRAFO brindando apoyo profesional en los procesos GEORREFERENCIACIÓN Y COMUNICACIÓN requeridos de los predios objeto de al ingreso al registro de tierras despojadas y abandonadas por causa de violencia».
Por otro lado, advierte que «[…] la prueba de los elementos esenciales para la configuración de una relación laboral no son los mismos en todos los casos, por lo que existe la necesidad imperiosa de revisar las condiciones en las cuales fueron prestados los servicios, a efectos de establecer la verdadera relación suscrita entre las partes, […] por cuanto en los proceso[s] judiciales no se pueden crear reglas que homogenicen “las causas propuestas, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso”».
Bajo tal lógica, sostiene que «la sentencia de primera instancia adolece de un error sustancial al no llevar a cabo una valoración probatoria exhaustiva y detallada de las pruebas aportadas en conjunto por ambas partes, partiendo de la presunción omitida, misma que impacta negativamente en el derecho de mi poderdante a un juicio justo y equitativo, ello como quiera que se aportaron las pruebas concretas y contundentes que cumplen con los requisitos exigidos por la legislación laboral, siendo necesario reiterar que la demandada durante el desarrollo del proceso, no logró presentar evidencia suficiente que desvirtuara los elementos probatorios presentados y la ausencia de una valoración probatoria adecuada por parte del Juez de Primera Instancia impidió reconocer la fuerza probatoria de los elementos presentados que respaldan de manera fehaciente la existencia de una relación laboral» (Sic). 1.5 Trámite del recurso - Pronunciamiento sobre el recurso de apelación Con auto de 3 de septiembre de 2024, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandada no se pronunció sobre la alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto dentro de la oportunidad prevista en el numeral 6 del artículo 247 del CPACA. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada entre la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y el señor David Felipe Royo Anaya, conforme a los servicios que prestó a esa entidad como topógrafo entre el 10 de marzo de 2017 y el 31 de agosto de 2019, en condición de contratista, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichos contratos, la accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; 2.4 Pruebas recaudadas; 2.5 Caso concreto y 2.6 Alcance del restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.4 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: Medios de prueba aportados por el demandante: Copia de la cédula de ciudadanía del señor David Felipe Royo Anaya.
Copia de radicación de 10 de diciembre de 2018, en la cual el actor informó a la Unidad que su esposa se encontraba en estado de embarazo y tenía 27 semanas de gestación. Copia de petición radicada ante la Unidad el 7 de junio de 2019, en la cual solicita cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 1° de abril de 2019 por el Juzgado 5° Laboral del Circuito de Santa Marta, que amparó el derecho a la estabilidad laboral reforzada del demandante, en consideración al estado de embarazo de su esposa, y ordenó «restaurar el contrato de prestación de servicios que venía desarrollando DAVID FELIPE ROYO ANAYA, en el cargo de topógrafo».
Oficio DTMS2-201902574 de 17 de diciembre de 2019, mediante el cual la Unidad negó la solicitud de reconocimiento de relación laboral y el pago de los respectivos emolumentos con radicado «DTMS1-201901618 de […] 28 de noviembre de 2019». Copia de los contratos celebrados entre el señor David Felipe Royo Anaya y la UAEGRTD. Certificación acerca de algunos de los contratos celebrados, expedida el 19 de diciembre de 2018 por la entidad demandada.
Planilla de «GESTIÓN DE CREDENCIALES», a través de la cual le fueron entregados al demandante los usuarios y contraseñas de distintos aplicativos de la entidad. Acta de entrega de bienes y elementos por parte de la UAEGRTD al señor Royo Anaya, de 19 de julio 2019. Acta de «DEVOLUCIÓN DE BIENES Y OTROS ELEMENTOS». Impresión simple de pantalla efectuada el 26 de junio de 2019, del «Sistema de Viáticos y Comisiones» de la demandada.
Impresión simple de pantalla de comunicaciones vía correo electrónico entre el demandante y los funcionarios adscritos a la accionada, en el que se observan interacciones en el sentido de asignar distintas tareas. Medios de prueba aportados o solicitados por la UAEGRTD: Copia de denuncia «presentada en contra del señor David Felipe Royo Anaya por la presunta comisión de un hecho punible» (Sic).
Copia de fallo de tutela proferido el 22 de mayo de 2019 por el Tribunal Superior de Santa Marta, que revocó el dictado el 1° de abril de 2019 por el Juzgado 5° Laboral del Circuito de Santa Marta. Expediente administrativo y contractual del demandante. Declaración de parte del señor David Felipe Royo Anaya, en la cual se refirió a la forma en que prestó sus servicios a la entidad, describió sus oficios como topógrafo en las diligencias de georreferenciación de predios y levantamiento de información al servicio de la UAEGRTD y expuso que debía elaborar informes topográficos para ser utilizados en los procesos de restitución de tierras despojadas.
Testimonio del señor Rodrigo José Torres Velásquez, quien señaló que conoció al demandante porque, en su condición de director de la Territorial Magdalena de la UAEGRTD, ejerció la supervisión de algunos de los contratos ejecutados por el señor David Felipe Royo Anaya, y se refirió a las condiciones de prestación de los servicios y a algunas particularidades de las labores desempeñadas por los topógrafos de la entidad.
En ese sentido, manifestó que «[…] no tenía autonomía para entregar el producto como él quisiera, ya que dependía de una persona que le iba a revisar esos productos y le daba el visto bueno si cumplía con los requisitos previamente establecidos». Testimonio del señor Juan Carlos Gómez Mojica, quien manifestó que ejerció funciones de coordinación de los topógrafos de la UAEGRTD hasta 2021, conoció al demandante en virtud de los contratos de prestación de servicios que este celebró con la entidad y describió la logística y características puntuales de dichas actividades.
Informó que «todo contratista estaba obligado a cumplir las funciones contractuales que dice su contrato, pero adicionalmente a seguir los lineamientos y protocolos y procedimientos que hay en las actividades que se tienen que desarrollar» y, por tanto, estos contratistas «pueden hacer sus funciones como a bien tenga[n], pero tiene[n] que acoplarse a los procedimientos y protocolos que tiene la Unidad» y no se puede realizar un trabajo en terreno «si no existía una orden administrativa o una orden judicial». 2.5 Caso concreto El señor David Felipe Royo Anaya pretende obtener la declaración de existencia de una relación de trabajo subordinada con la Administración, con ocasión de los servicios que prestó a la UAEGRTD bajo la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, persigue se declare que entre las partes existió «[…] una relación laboral desde el 10 de marzo de 2017 hasta 31 de agosto de 2019» y se condene a la Unidad a pagar: (i) cesantías e intereses a las cesantías, (ii) vacaciones, (iii) prima de servicios, (iv) la sanción moratoria prevista en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, (v) indemnización por despido injusto, (vi) indemnización contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y (vii) cotización al sistema de seguridad social en pensiones.
Por su parte, la UAEGRTD asegura que la modalidad contractual utilizada se encuentra conforme a derecho, y nunca se generó el vínculo laboral que alega la parte actora. Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por la UAEGRTD, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte del señor David Felipe Royo Anaya y la contraprestación que recibía por esa actividad.
En efecto, una vez revisado el expediente, se tiene que obran los contratos celebrados y certificación sobre estos, estudios previos, planillas de aportes al sistema general de seguridad social y comprobantes de pago de honorarios, medios de prueba de los cuales es posible concluir la prestación personal y remuneración del servicio, durante los lapsos y por los valores que siguen: Así entonces, resulta cierto que el señor Royo Anaya estuvo vinculado a la UAEGRTD, como topógrafo, a través de contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 10 de marzo de 2017 y el 31 de agosto de 2019, en mérito de los cuales, según los documentos aportados al plenario, recibió unos honorarios de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados, conforme a la suma acordada en cada contrato.
Ahora bien, para efectos de establecer la eventual interrupción entre vinculaciones, la Sala reitera la regla adoptada en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021, en la cual esta Sección Segunda estableció «un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios».
En el presente caso se presentaron dos interrupciones mayores a 30 días hábiles así: i. Entre los contratos 1352-2017 y 2378 de 2017, de 48 días hábiles; y ii. Entre los contratos 946-2018 y 1556-2019, de 64 días hábiles. En consecuencia, es viable determinar que la vinculación del actor con la Unidad tuvo ocasión durante los siguientes períodos: Establecido lo anterior, se encamina la Subsección al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia, para lo cual empieza por señalar que, según los contratos celebrados y las actas de liquidación de estos, todos ellos tuvieron como objeto la ejecución de labores como topógrafo.
En efecto, en el contrato 1352-2017 fue previsto como objeto «[p]restar sus servicios de apoyo a la gestión, con plena autonomía técnica y administrativa para los procesos de georreferenciación requeridos y ubicación geográfica de los predios objeto de ingreso al registro de tierras despojadas y abandonadas por causa de la violencia [en] territorios colectivos y ancestrales o de acuerdo al plan de trabajo estipulado por la territorial […]» y, como actividades específicas, fueron consignadas las siguientes: Asimismo, como obligaciones generales del contratista, fueron pactadas: El objeto, actividades y obligaciones contractuales trascritos fueron reproducidos, con algunas variaciones no muy significativas, en los contratos 2378-2017, 946-2018 y 1556-2019, razón por la cual, la Sala estima que la labor desempeñada por el accionante, consistente en la recopilación de información y levantamiento topográfico de predios susceptibles de medidas de restitución, estuvo caracterizada por la continuidad de las gestiones contratadas y la similitud de las tareas encargadas, en cada oportunidad.
En ese sentido, cabe resaltar que los contratos describen imperativos tales como: (i) apoyar los procesos de georreferenciación «que le sean asignados», (ii) realizar, como mínimo, 15 informes técnicos de georreferenciación mensual «o su ponderado en actividades relacionadas», (iii) elaborar los productos que se deriven de sus actividades, en la oportunidad, forma y con los anexos exigidos por la UAEGRTD, (iv) presentar un informe mensual detallado de todas las actividades ejecutadas, (v) atender las instrucciones contenidas en los manuales, procesos, procedimientos, y protocolos establecidos por la Unidad, para el cumplimiento de las obligaciones contractuales y actividades misionales, (vi) seguir el protocolo de seguridad definido por la entidad, (vii) suscribir el formato de autorización de visita domiciliaria y estudio de seguridad, y (viii) proyectar la respuesta a las PQR que le sean asignadas, entre otras muchas.
Visto lo anterior, resulta ahora oportuno rememorar que la UAEGRTD fue creada por el artículo 103 de la Ley 1448 de 2011 «como una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente», la cual debía contar «con el número plural de dependencias que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las necesidades del servicio».
Dicha institución, a voces del artículo 104 ibidem, tiene «como objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados a que se refiere [esa] ley» y, conforme al artículo 105 siguiente, le fueron confiadas las siguientes funciones: «ARTÍCULO 105. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS.
Serán funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las siguientes: Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro.
Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo. Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria.
Tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley. […]» (Destaca la Sala) La estructura de la Unidad fue determinada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 4801 de 2011 y, como funciones de la «Dirección Catastral y de Análisis Territorial» de la entidad, preceptuó: «ARTÍCULO 17.
Funciones de la Dirección Catastral y de Análisis Territorial. La Dirección Catastral y de Análisis Territorial cumplirá, las siguientes funciones: Establecer los lineamientos y orientaciones para el análisis técnico y la verificación de información predial y de áreas geográficas. Individualizar físicamente los predios y territorios objeto de solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Caracterizar los predios en el marco del ordenamiento territorial, ambiental y definir su ubicación en territorios que cuenten con reglamentación especial de orden nacional o territorial, que establezcan condiciones que limiten su dominio o usufructo. Liderar los procesos de cartografía social y otros procesos que faciliten la individualización predial.
Gestionar la consecución y producción de la cartografía necesaria para el cumplimiento de las funciones de la Unidad. Establecer los parámetros técnicos de los levantamientos topográficos o prediales que necesite la Unidad. Establecer los parámetros técnicos y realizar supervisión técnica de los avalúos para las compensaciones, dirigida a apoyar la intervención de la entidad en los procesos judiciales.
Acompañar técnicamente a las demás dependencias de la Unidad, en los asuntos propios de sus funciones. Coordinar con las entidades involucradas en la gestión de restitución, el manejo de la información técnica requerida para la toma de decisiones de la Unidad. Apoyar a las dependencias correspondientes en el establecimiento de lineamientos tendientes a la promoción de medidas de alivio de pasivos.
Apoyar, en coordinación con las Direcciones Jurídica de Restitución y Social, la recolección de información comunitaria con carácter probatorio, para la determinación de los derechos y afectaciones en materia de abandono y despojo de tierras. Apoyar el intercambio de la información requerida por los organismos involucrados en el proceso de restitución de tierras, en coordinación con la Oficina de Tecnologías de la Información. Apoyar a la construcción y mantenimiento del componente geográfico del sistema de información del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Emitir concepto técnico desde el punto de vista geográfico, según los requerimientos de la Dirección de la entidad, para efectos de la implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Participar en coordinación con las áreas responsables del manejo del Fondo en los procesos y mecanismos de construcción y análisis de la información de los bienes inmuebles que ingresen a este, para los fines y propósitos determinados en la Ley 1448 de 2011 y demás normas que regulan la materia.
Generar información técnica que contribuya a dar cuenta de los avances de la gestión para la restitución de tierras y territorios. Apoyar a la Secretaría General, de manera oportuna en las respuestas a los derechos de petición, así como a las consultas de particulares, entidades públicas o privadas. Promover y desarrollar la implementación, mantenimiento y mejora del Sistema Integrado de Gestión de la dependencia. Las demás inherentes a la naturaleza y funciones de la dependencia.» Asimismo, como funciones de las direcciones territoriales, el artículo 20 del Decreto 4801 de 2011, estableció, entre otras: Ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos de competencia de la entidad en su correspondiente jurisdicción de conformidad con los lineamientos y delegaciones señalados por la Dirección General y adelantar el seguimiento y evaluación de los mismos», «[a]limentar y mantener actualizada la información correspondiente en el ámbito de su jurisdicción, del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente », « Identificar física y jurídicamente los predios y territorios étnicos y solicitar cuando a ello de lugar, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula, a nombre de la Nación. Liderar la recolección de información comunitaria con carácter probatorio, para la determinación de los derechos, la individualización de los predios y las afectaciones en materia de abandono y despojo de tierras.
Apoyar a la Dirección Catastral y de Análisis Territorial en la caracterización de los predios en el marco del ordenamiento territorial, ambiental y definir su ubicación en territorios que cuenten con reglamentación especial de orden nacional o territorial, que establezcan condiciones que limiten su dominio o usufructo. Producir y gestionar la cartografía necesaria para el cumplimiento de las funciones de la dirección territorial.
Supervisar y apoyar los levantamientos topográficos o prediales que necesite la dirección territorial. Administrar los bienes y elementos y la prestación de los servicios generales para el funcionamiento de la dirección territorial. Luego entonces, un contraste simple entre las competencias y funciones legales y reglamentarias de la UAEGRTD y las actividades y obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, impone concluir que las funciones desempeñadas por el demandante en su condición de topógrafo corresponden, a no dudarlo, al objeto misional de la entidad demandada.
Además, la condición de los ámbitos funcionales asignados al demandante permite ver que no contaba con autonomía técnica, pues sus labores responden a la necesidad de ejecución de políticas públicas dirigidas a la gestión de restitución de tierras despojadas a las víctimas del conflicto armado interno, a través de procesos que exigen, como presupuestos básicos, la identificación, georreferenciación y acopio de información sobre predios susceptibles de ser restituidos, en el marco de la oferta interinstitucional del Estado para enarbolar medidas de atención, asistencia y reparación integral.
Al respecto, pese a que el Tribunal de primera instancia afirmó que «[…] los testigos fueron enfáticos en indicar que el señor DAVID FELIPE ROYO ANAYA podía desarrollar su actividad con toda autonomía», una valoración integral y detallada de dichas declaraciones devela que la relatada independencia resulta meramente formal y no atiende el contexto del trabajo desarrollado por el señor Royo Anaya.
En esa vía, se destaca que los testigos siempre aludieron al suceso de autonomía genérica de todo contratista, pero a la hora de concretar dicho concepto en el trabajo efectivamente desempeñado por el accionante, dejaron entrever que tal estado de cosas no resultaba factible. En efecto, el señor Rodrigo José Torres Velásquez señaló que los productos de las gestiones del demandante debían ser elaborados bajo los estándares y exigencias de la Unidad, por lo que «[…] no tenía autonomía para entregar el producto como él quisiera, ya que dependía de una persona que le iba a revisar esos productos y le daba el visto bueno si cumplía con los requisitos previamente establecidos».
En el mismo sentido, el señor Juan Carlos Gómez Mojica afirmó que «todo contratista estaba obligado a cumplir las funciones contractuales que dice su contrato, pero adicionalmente a seguir los lineamientos y protocolos y procedimientos que hay en las actividades que se tienen que desarrollar» y, por tanto, estos contratistas «pueden hacer sus funciones como a bien tenga[n], pero tiene[n] que acoplarse a los procedimientos y protocolos que tiene la Unidad» y no se puede realizar un trabajo en terreno «si no existía una orden administrativa o una orden judicial».
Para la Sala, analizados desde una perspectiva integral y contrastados con los demás medios de prueba recaudados, los citados testimonios no resultan demostrativos de la hipotética autonomía del contratista, pues, por el contrario, los declarantes coinciden en el marco de acción explícitamente restringido en el que el señor Royo Anaya desarrollaba su trabajo, y son una expresión de las especiales condiciones en las que el actor debía desempeñar sus funciones y ejecutar cada actividad que le fue encomendada.
Por ende, aparece claro que, en este caso, la autonomía técnica del contratista no puede ser evaluada por fuera del contexto en el cual ejecutó sus funciones, pues por gracia de los complejos procedimientos administrativos y judiciales diseñados por el Legislador como formas de medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, es claro que el señor Royo Anaya no podía, en uso de su arbitrio, asistir a los predios cuando quisiera o levantar los informes con los elementos y contenidos que, como profesional en topografía, su conocimiento y análisis libre consideraba suficientes.
Su trabajo siempre estuvo mediado por la planeación de la entidad y la satisfacción de los precisos requerimientos que esta formulaba en su sistema de gestión. Y es que, en este punto específico, cabe acotar que el artículo 109 de la Ley 1448 de 2011 dispuso que el Gobierno Nacional «establecer[ía] la estructura interna y el régimen de vinculación de personal de la Unidad, considerando el conocimiento y experiencia de los candidatos en los temas propios del presente capítulo, de tal forma que se mantenga la coordinación interinstitucional y se cumplan los objetivos propuestos en materia de restitución a los despojados».
En esa medida, en los distintos manuales de funciones adoptados para la USEGRTD fueron contemplados empleos de topógrafos, a los que se les asignaba actividades que bien pueden equipararse al objeto de los contratos celebrados con el demandante. Así, en la Resolución 170 de 2015, que se encontraba en vigor en el momento en que el señor Royo Anaya suscribió el primer contrato de prestación de servicios, fueron previstos empleos de «Topógrafo» código 3136, grados 8 y 10, veamos: Dichos perfiles ocupacionales se han mantenido a través de la historia en la planta de personal de la Unidad, tal como se evidencia al consultar el manual anexo a la Resolución 527 de 10 de junio de 2019: No obstante, la entidad demandada aceptó en la contestación que acudió a la figura de contratación de prestación de servicios al no contar con suficiente personal de planta para realizar las funciones de topografía, idea reafirmada por los testigos, en especial, por Juan Carlos Gómez Mojica, que afirmó que «cuando se calcularon los perfiles y los montos de cada perfil para la Unidad de Restitución de Tierras, el monto de los topógrafos, el dinero que se le paga a los topógrafos de planta [era] muy bajo, es más, eso nunca se ha cambiado, en relación con los precios y estándares del mercado», de suerte que, aunque existían cuatro empleos de topógrafo de planta asignados a la territorial, «a pesar que se hicieron las convocatorias públicas y demás, por ese dinero, la gente no se iba a trabajar, ese trabajo es muy duro para lo que recibían en dinero y, difícilmente se podía conseguir esa planta».
En seguida, el mencionado testigo informó que «de los cuatro [empleos de topógrafo de planta], solo había dos de planta, y la demanda era tan fuerte que a pesar de que, si existieran los cuatro, no se podía atender la demanda en trámite administrativo y trámite judicial, dado que eso implicaba muchas tareas», tanto que, en algunas ocasiones «tuvo que programarse para campo, porque a pesar de que tenían 2 de planta y 5 OPS’s, no alcanzaba para cubrir la demanda y las necesidades que tenía la Unidad».
Más adelante, fue claro al describir que «las actividades [desempeñadas por los topógrafos de planta y los contratistas], en cierta forma y siguiendo los lineamientos que, puntualmente eran la comunicación y la georreferenciación, eran las mismas, el tema es que no había el suficiente personal de planta para desarrollar, por eso la necesidad de contratar otras personas, pero en sí, son las mismas actividades».
Por tanto, trasciende en evidencia el estadio característico de la Territorial Magdalena de la UAEGRTD que, pese a tener asignados cuatro empleos de topógrafos en su planta de personal, siempre veía sobrepasada la capacidad de su talento humano por la alta demanda de servicios de esa especialidad que eran solicitados por las demás áreas de la Entidad y por autoridades judiciales, de forma que bien puede identificarse que adolecía de cierto problema de tipo transversal, pues pese a que el artículo 109 de la Ley 1448 de 2011 ordenó la adopción de una estructura permitiera el cumplimiento «de los objetivos propuestos en materia de restitución a los despojados», el perfil de los empleos y la cantidad de cargos creados no resultaban suficientes para satisfacer sus funciones habituales y misionales.
Empero, aun cuando la Unidad haya justificado cada vinculación en la falta de personal para realizar las funciones contratadas, lo cierto es que dicha deficiencia en el diseño y confección de su planta de empleos no comporta una patente de corso que le autorice a desconocer, de manera sucesiva y continuada, las garantías y prerrogativas laborales mínimas previstas por la Constitución y la ley.
En ese sentido, en sentencia T-366 de 2023, la Corte Constitucional discurrió: «50. En la sentencia C-154 de 1997 esta corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del concepto de contrato de prestación de servicios contenido en el artículo 32 ib, y consagró las características de este tipo de vinculación, en especial, sus diferencias con el contrato de trabajo, así: (i) El contratista adquiere una obligación de hacer, para ejecutar labores en razón a su experiencia, capacitación y formación profesional en determinada materia.
Entonces, el objeto contractual consiste en la realización temporal de actividades relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada la entidad. (ii) El contratista goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico. Lo anterior implica que dispone de un margen de discrecionalidad en relación con la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado, según las estipulaciones acordadas.
(iii) Se trata de un tipo de vinculación excepcional, motivo por el cual su vigencia es temporal, es decir, por el tiempo indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. Por consiguiente, en caso de que las actividades que se desarrollen por medio de estos contratos demanden una permanencia indefinida, que exceda su carácter excepcional y temporal, la entidad tiene la obligación de adoptar las medidas y provisiones pertinentes para dar cumplimiento al artículo 122 de la Carta Política.
(iv) Este tipo de contratación no da derecho al reconocimiento de las prestaciones derivadas del contrato de trabajo. No obstante, si se acreditan las características esenciales de la relación laboral (prestación personal del servicio, salario y subordinación), se desvirtuará la presunción establecida en la norma y surgirá el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. 51.
De lo anterior, se puede concluir que el contrato de prestación de servicios no está constituido para desempeñar funciones públicas permanentes, por el contrario, debe contar con un tiempo limitado e indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido24. De esta manera, si las actividades demandan una permanencia mayor, estarían excediendo el carácter temporal y excepcional de los contratos de prestación de servicios y, en ese caso, le corresponde a la Administración crear el cargo e incorporarlo a la planta de personal.» (Resalta la Sala) La tesis reiterada por la Corte Constitucional, estructurada desde la sentencia C-154 de 1997, describe que «[n]o es cierto, […] que cada vez que una entidad presente una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden».
Lo anterior, a juicio de la Sala, en modo alguno comporta una prohibición general implícita que torne imposible la vinculación de personas naturales a través de contratos de prestación de servicios, pues en el giro ordinario de las actividades de los entes estatales bien pueden presentarse eventos o situaciones que demanden, en algún momento específico, la utilización de dicha figura para satisfacer las necesidades institucionales.
Lo que resulta contrario a la Constitución y la ley es, entonces, que dicha forma jurídica sea utilizada por fuera de los contornos descritos en la Ley 80 de 1993, como una forma de eludir obligaciones que redundan en derechos irrenunciables de los trabajadores, configurando así, a partir de una cierta discriminación negativa, un estadio inadmisible para nuestro ordenamiento superior.
Ahora bien, en lo concerniente a la ausencia de cumplimiento de horario, la Subsección observa ciertos sesgos que no permitieron al a quo valorar correctamente la imposición de ejecución de actividades en unas franjas determinadas. En esa materia, aunque los testigos fueron coincidentes en señalar que el demandante podía efectuar sus informes desde fuera de la oficina, también afirmaron que, por razón de la reserva a la que se encuentran sometidos los datos de las víctimas del conflicto armado interno, la mayoría de información y datos reposaba y solo era consultable en la sede de la entidad, donde debía acudir para efectuar informes, recibir e imprimir documentos y retirar los equipos que le suministraban para ejecutar sus tareas; los aludidos testigos también indicaron que la mayoría del trabajo se desarrollaba en campo, es decir, en los predios cuya información topográfica e individualización era requerida.
Por tanto, si la ejecución de las tareas de campo exigía el desplazamiento común y ordinario del accionante a distintas ubicaciones del territorio bajo competencia de la Dirección Territorial del Magdalena de la Unidad, es evidente que un parámetro de evaluación de cumplimientos de horarios consistente en describir la permanencia del actor en una oficina no resulta adecuado para la presente controversia.
Al contrario, de las pruebas documentales aportadas, la naturaleza de las funciones contenidas en los contratos y su relación con el conflicto armado interno, los testimonios recaudados y la naturaleza propia de las labores de topografía, es dable colegir que el señor Royo Anaya no podía emprender trabajo en los territorios sin la autorización de las autoridades administrativas y judiciales competentes, el acompañamiento de la Fuerza Pública, el cumplimiento de los protocolos de seguridad previstos por la UAEGRTD y la asignación de diligencias por sus superiores, de suerte que, aunque no obra prueba del cumplimiento de un horario de oficina, resulta claro que sus gestiones debían ser adelantadas en los espacios, lapsos y tiempos previamente establecidos por la entidad y bajo las indicaciones que esta le impartía. Además, se reitera que se logró establecer que el señor David Felipe Royo Anaya cumplía las mismas funciones que los topógrafos de planta y, una valoración probatoria adecuada e integral impone observar que prestaba sus servicios con elementos y credenciales suministrados por la Unidad, en los sitios que esta dispusiera y, en algunas ocasiones, con pago de viáticos.
Por consiguiente, si bien es cierto que el demandante no efectuó una narración fáctica detallada ni un ejercicio probatorio avasallante -tal como lo señaló el a quo-, también lo es que, en casos como el presente y virtud de los principios iura novit curia, pro actione, pro operario, le corresponde al operador judicial conocer cuáles son las situaciones indicativas de encubrimiento de una relación laboral subordinada y, en la medida que este a su disposición, efectuar la valoración de todas las pruebas allegadas, no solo aquellas que proporciona el demandante, con el fin de establecer la necesidad de dar aplicación al principio de realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
Todo lo anterior permite colegir que las conclusiones a las que arribó el Tribunal de instancia para no declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, desconocen la realidad fáctica que evidencia el expediente. Finalmente, en cuanto al carácter temporal o excepcional de la labor contratada, debe precisarse que este requisito también se encuentra desvirtuado, puesto que en el presente caso las labores desempeñadas por el demandante por más de 2 años como topógrafo, están referidas a las que de manera sucesiva e ininterrumpida debía adelantar la UAEGRTD como propias u ordinarias.
En este orden, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia del contratista, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos esenciales de toda relación laboral subordinada, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación, concluye la Sala que el ente demandado utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que en este caso subyace una relación laboral encubierta, en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53 superiores, pues el accionante atendió funciones inherentes a la misión de la Unidad, en iguales condiciones a las de otros topógrafos de la planta de personal.
Por tanto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se accederá parcialmente a las súplicas del libelo. Por último, en lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, esta Sección estimó: «quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad» [se resalta].
Ahora bien, en sentencia de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, se reitera que la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
Bajo esa perspectiva, observa la Sala que el accionante prestó sus servicios durante los siguientes lapsos: Por consiguiente, se reconocerán los emolumentos económicos propios de una relación laboral durante el interregno comprendido entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril de 2019 y el 31 de agosto de 2019, salvo sus interrupciones, sin que haya lugar a predicar la prescripción en vista que la reclamación se formuló el 28 de noviembre de 2019, dentro de los tres años siguientes a la finalización del primer vínculo contractual 2.6 Restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad.
Referente al pago de prestaciones sociales a que tiene derecho el accionante es consecuencia de la nulidad de los actos acusados, como se determinó en la referida sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, de la Sección Segunda de esta Corporación, la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
Para que ello ocurra, se requiere la existencia jurídica del cargo, que se haya ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente, a través del acto administrativo de nombramiento y la correspondiente acta de posesión. En lo referente al pago de las prestaciones sociales, esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer […] al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización» [negrillas para resaltar].
Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas» [negrillas de la Sala].
Respecto de las vacaciones, el artículo 8° del Decreto 1045 de 1978 determina que corresponde a quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año de servicios, salvo lo que se disponga en normas o estipulaciones especiales, al comportar la condición de prestación social y de derecho como expresión de una garantía laboral del artículo 53 superior.
Por lo anterior, al declararse la existencia de la relación laboral, procede la compensación del derecho al descanso, en virtud de las previsiones de los artículos 20 del Decreto Ley 1045 de 1978 y la Ley 995 de 2005. Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante-apelante, con fundamento el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo en la planta de personal de la UAEGRTD, conforme lo anotado en precedencia, en cada uno de los periodos contratados con el accionante (salvo las interrupciones) y si existe diferencia entre los aportes realizados por el contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.
Por su parte, el actor acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de unificación. En lo relacionado con la devolución de los aportes efectuados por el demandante a pensión y salud, lo cierto es que, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. Asimismo, en la controversia sub judice, el pago de los derechos económicos laborales reconocidos al reclamante durante el período comprendido entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019 (salvo sus interrupciones), procede a título de restablecimiento del derecho y, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal percibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría vinculado laboralmente a dicha planta como topógrafos, liquidadas sobre el salario de estos.
Precisamente en igual sentido, debe decirse que en este caso se debe condenar a la entidad al pago del reajuste salarial, es decir, la diferencia entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta en el cargo de topógrafo, si la hubiere. En efecto, la Subsección es del criterio que el reconocimiento de una relación laboral encubierta apareja también el de la diferencia entre lo que devenga un empleado de la entidad y los honorarios pagados a los contratistas.
Esta Sala ha discurrido que pese a ejecutar las mismas funciones de los empleados de planta, los contratistas solo reciben los honorarios, por lo que resulta una consecuencia propia de la declaración de contrato realidad la de equipararlos. Por consiguiente, se reconocerá el reajuste salarial para, de esta forma, materializar los mandatos constitucionales de dar prevalencia al derecho sustancial.
Por último, sin perjuicio que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh * (Índice inicial / Índice final) 2.7 Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 30 de agosto de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda presentada.
En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio DTMS2-201902574 del 17 de diciembre de 2019, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral subordinada y la correspondiente liquidación y pago de las prestaciones sociales reclamadas por el señor David Felipe Royo Anaya, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor David Felipe Royo Anaya y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, ocurrida entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019, conforme a las consideraciones que anteceden.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas pagar al señor David Felipe Royo Anaya las correspondientes prestaciones sociales de orden legal devengadas por un servidor de la misma categoría, topógrafo, vinculado laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos y en proporción a los periodos laborados entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019.
ORDENA R a la accionada el reconocimiento y pago del reajuste salarial, es decir, entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un topógrafo de planta, si la hubiere.
QUINTO: COTIZAR, las diferencias entre los aportes pensionales realizados, si los hubiere, de los periodos comprendidos entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: DECLARAR que el tiempo laborado por el demandante en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, entre: (i) el 10 de marzo y el 31 de agosto de 2017, (ii) el 10 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, y (iii) el 4 de abril y el 31 de agosto de 2019, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos pensionales.
SÉPTIMO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, realizar sobre los valores que resulten de la presente condena, la actualización referida en la parte motiva de esta sentencia.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
NOVENO: Sin condena en costas en ambas instancias.
DÉCIMO: DAR cumplimiento a este proveído dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
UNDÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.