CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 23001-23-33-000-2017-00008-02 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS TESIS: LA POSIBLE CONSTRUCCIÓN DE LA VARIANTE LORICA EN EL DMI COMPLEJO CENAGOSO DEL BAJO SINÚ IMPLICA UNA AMENAZA A LOS DERECHOS COLECTIVOS, EN ATENCIÓN A QUE SE ENCUENTRA PLENAMENTE DEMOSTRADO QUE ESE ECOSISTEMA ALBERGA GRAN CANTIDAD DE FLORA Y FAUNA, INCLUYENDO ESPECIES EN VÍA DE EXTINCIÓN, ASÍ COMO NUMEROSAS FUENTES HÍDRICAS QUE SE VERÍAN ALTAMENTE AFECTADAS CON LA EJECUCIÓN DE UN PROYECTO DE GRAN ESCALA COMO EL PLANTEADO POR LA ANI Y EL CONCESIONARIO CORUMAR S.A.S. DERECHOS COLECTIVOS: AL GOCE DE UN MEDIO AMBIENTE SANO, Y LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN O SUSTITUCIÓN, LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES, LA PROTECCIÓN DE ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE1 y LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES2 contra la sentencia de 12 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba3, que declaró la amenaza de los derechos colectivos invocados. 1 En adelante el Ministerio. 2 En adelante ANLA. 3 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor MANUEL SALVADOR NULE RHENALS, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984, presentó demanda ante el Tribunal con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al goce de un ambiente sano presuntamente vulnerados por la ANLA, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA5, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE6, el MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA7 y la CONCESIÓN RUTA AL MAR –CORUMAR S.A.S.-8.

I.2. Hechos Indicó que el Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, conocido también como Ciénaga Grande de Lorica, está ubicado en el norte del DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA9 como una área protegida que hace parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP10; además, es patrimonio ambiental y ecológico y la CVS lo declaró 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 En adelante ANI. 6 En adelante CVS. 7 En adelante el Municipio. 8 Vinculados por el Tribunal mediante auto de 25 de enero de 2017. 9 En adelante el Departamento. 10 En adelante SINAP. 3 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como Distrito de Manejo Integrado -DMI- o Área de Reserva mediante Acuerdo del Consejo Directivo núm. 076 de 2007, en el que se determinó que el uso principal es de protección y el uso compatible es el transporte, siempre y cuando fuere de baja densidad.

Señaló que el Complejo Cenagoso del Bajo Sinú ha sido objeto de protección por parte de la Corte Constitucional, a través de la sentencia T- 194 de 1996, la cual ordenó suspender toda obra de relleno y desecación de pantanos, lagunas, charcas, ciénagas y humedales en el territorio del MUNICIPIO. Afirmó que la ANI adelantó la construcción de la variante Lorica, dentro del proyecto vial Antioquia – Bolívar, el cual fue entregado en concesión al contratista CORUMAR, conforme al contrato núm. 016 de 14 de octubre de 2015, que tenía por objeto la construcción de 2.7 kilómetros de terraplén o de relleno sobre el área protegida del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú. Manifestó que para la construcción del proyecto vial la ANI presentó a la ANLA y a la comunidad afectada dos alternativas: la primera, llamada “alternativa oriental”: compuesta por una longitud de 5.8 km, adentrándose sobre el complejo cenagoso; y la segunda, llamada “alternativa occidental”: con una longitud de 4 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.3 km, hacía afuera del complejo con la construcción de dos puentes sobre el río Sinú. Precisó que la ANLA dio inicio al trámite administrativo de evaluación de diagnóstico ambiental de alternativas, por medio del auto núm. 3308 de 31 de julio de 2014, a fin de efectuar el análisis y evaluación de las dos opciones presentadas.

Puso de presente que la CVS, por medio del concepto técnico ULP núm. 2014-209 de 6 de noviembre de 2014 rendido ante la ANLA, estableció que la alternativa oriental no era viable por afectar y alterar los recursos biológicos, especialmente el íctico, además de los bienes y servicios que posee el ecosistema estratégico del complejo cenagoso.

Expuso que la ANI, por medio del oficio de 9 de febrero de 2015, dio respuesta a los requerimientos efectuados por la ANLA, en el sentido de afirmar que la alternativa oriental no generaba efectos sobre el complejo cenagoso; no obstante, la ANLA, mediante el auto núm. 1935 de 19 de mayo de 2015, no aceptó dicha alternativa y optó por la alternativa occidental por ser más viable ambientalmente para la elaboración del estudio de impacto ambiental. 5 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que contra dicho auto la ANI presentó un recurso de reposición extemporáneo, en el que insistió en que la variante Lorica debía construirse adentrándose y penetrando el área del complejo cenagoso, utilizando la misma alternativa que ya había sido rechazada, pero cambiándole el nombre por “número 3 u oriental optimizada”.

Afirmó que el procedimiento en mención culminó con la expedición del auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015, por medio del cual se seleccionó la denominada alternativa oriental optimizada para la construcción de la variante Lorica, permitiendo así que se invada y afecte el área protegida del complejo cenagoso. Arguyó que el citado auto fue motivado falsamente, por cuanto no es cierto que la CVS estuviese de acuerdo con la alternativa escogida, como lo manifestó dicha entidad al solicitar a la ANLA rectificar el numeral 4.2.3.1. de ese proveído, y porque tampoco es acertado asegurar que la comunidad estuvo de acuerdo con la actuación, debido a que los habitantes del MUNICIPIO habían expresado su oposición a la construcción de la variante Lorica por el corredor oriental, por estar prohibido expresamente en el POT, la normatividad vigente y la sentencia T – 194 de 1999.

I.3. Pretensiones En virtud de lo anterior, el actor solicitó: 6 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1.- Que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a gozar de un medio ambiente sano sobre el Complejo Cenagoso del Bajo Sinú evitando que la construcción del proyecto vial “Variante Lorica”, ubicado en el departamento de Córdoba, se realice adentrándose sobre este Distrito de Manejo Integrado (DMI) mediante la denominada “alternativa oriental optimizada” adoptada mediante el Auto 2697 de 10 de julio de 2015, expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). 2.- Que, en consecuencia, se deje sin efectos jurídicos el Auto 2697 de 10 de julio de 2015 proferido por la Subdirectora de Evaluación y Seguimiento del ANLA, doctora Martha Elena Camacho Belucci, dentro del trámite Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) con radicación NDA 0866 para la construcción de la “Variante Lorica”, que seleccionó el corredor “oriental optimizado” como alternativa para la construcción del proyecto vial. 3.- Que, como consecuencia de lo anterior, se le dé plena vigencia al Auto 1935 de 19 de mayo de 2015, “Por el cual se define una alternativa y se toman otras determinaciones”, mediante el cual se escogió la alternativa occidental para la construcción del proyecto vial “Variante Lorica” ubicado en el departamento de Córdoba. 4.- Que, en consecuencia, se ordene a la ANLA que disponga la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto vial “Variante Lorica”, de acuerdo con los parámetros establecidos en el auto 1935 del 19 de mayo de 2015. 5.- Que, en consecuencia, se le ordene al contratista – concesionario, Concesión al Mar (Corumar SAS), suspender la construcción de la Variante Lorica a través de la alternativa oriental optimizada. 6.- Que se condene en costas y en agencias de derecho a la entidad demandada […]”.

I.4. Defensa I.4.1.- La ANI afirmó, en primer lugar, que las pretensiones estaban dirigidas a la ANLA; y que, como tercero interviniente, se oponía a la prosperidad de las mismas por cuanto no vulneró los derechos colectivos de la parte accionante, amén de que el auto núm. 2697 de 2015 está amparado por la presunción de legalidad. 7 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que, en efecto, suscribió el contrato de concesión núm. 016 de 2015 con CORUMAR para el proyecto vial Antioquia – Bolívar, pero que aún no se adelantaba la construcción de la vía, como lo afirmó el actor.

Indicó que en el estudio realizado se consideraron dos posibles alternativas para la variante. La primera, localizada hacía el oriente del casco urbano del MUNICIPIO; y la segunda, hacía el costado occidental. Se refirió al memorando con radicación núm. 2017-605-002100-3 de 8 de febrero de 2017, expedido por su Gerente de Proyectos – Coordinador GIT Ambiental – VPRE, en el que informó el procedimiento que se adelantó en la elección de la opción más viable para la construcción de la vía, circunstancia que, a su juicio, evidencia la observancia de todas las normas ambientales requeridas para ese tipo de proyectos viales.

Argumentó que eligió la alternativa 2 o corredor occidental como la más viable ambientalmente para la elaboración del estudio de impacto ambiental; no obstante, esta aceptación por parte de la ANLA no determinó la viabilidad ambiental del proyecto, pues estaba sujeta a la presentación y aprobación del referido estudio, razón por la que no se descartó de manera definitiva la otra opción. 8 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que la CVS, mediante oficio núm. 201500727-1000 de 29 de enero de 2019, manifestó que ninguno de los proyectos era viable; pero que, pese a ello, se podría presentar una nueva alternativa o ajustar la número 2, que integrara soluciones de ingeniería distintas a la construcción de terraplenes dentro del complejo cenagoso y que no interfirieran o irrumpieran los cuerpos de agua.

Agregó que con fundamento en lo manifestado por la CVS, presentó la solicitud de modificación del auto núm.1935 de 2015. Propuso las siguientes excepciones: - «INEPTA DEMANDA»: Puso de manifiesto que en atención a lo ordenado en el numeral 2 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo es necesario precisar las normas violadas y el concepto de la violación, pues el control de los jueces se encuentra limitado a esos aspectos; no obstante, en el presente asunto, el demandante únicamente enunció la vulneración de derechos colectivos, por lo que resulta evidente que incumplió con la mencionada carga. - «INEXISTENCIA DE LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS»: Afirmó que no existe incumplimiento ni omisión que pudiera pregonarse como causa de afectación o amenaza a los 9 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos colectivos, pues aun cuando se enuncian ciertos hechos en la demanda, lo cierto es que ninguno de ellos permite inferir la vulneración a los mismos, aunado a que el proyecto en cuestión se encuentra en fase de pre factibilidad y no se ha tomado decisión de fondo por parte de la ANLA. - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA»: Arguyó que cuando se persigue la anulación de un acto administrativo, el legitimado para comparecer al proceso es la entidad que lo expide, que en este caso es la ANLA, de manera que no le asiste legitimación en la causa. - «PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS»: Sostuvo que si bien es posible analizar la legalidad de actos administrativos en el marco de la acción popular, es necesario que el acto sea la directa amenaza o vulneración del derecho colectivo presuntamente afectado, presupuesto que en el presente caso no se cumplió. Señaló que el único facultado para determinar si el acto administrativo se ajusta al ordenamiento jurídico es el juez natural de la causa y no el juez popular, razón por la que la decisión de la Administración debe presumirse legal y ejecutable. - «CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS EN MATERIA AMBIENTAL»: Indicó que las aseveraciones hechas por el 10 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante en torno a los presuntos daños ambientales al Complejo Cenagoso del Bajo Sinú por la construcción de la variante Lorica no cuenta con sustento legal, pues el procedimiento que se ha adelantado para la concesión de la licencia ambiental del proyecto vial ante la ANLA se ha ajustado a las normas vigentes al respecto. - «INEXISTENCIA DEL DAÑO AMBIENTAL AL COMPLEJO CENAGOSO DEL BAJO SINÚ»: Argumentó que para la declaratoria de infracción ambiental deprecada es necesario que se cumplan las mismas condiciones que para la configuración de la responsabilidad extracontractual, por lo que cualquier inconformidad con el trámite de concesión debe ser ventilado ante la ANLA. - «INCUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO PROCESAL DE ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI – AL DEMANDANTE LE INCUMBE EL DEBER DE PROBAR LOS HECHOS EN QUE FUNDA SU ACCIÓN»: Manifestó que el accionante tiene el deber de probar las obligaciones que le atribuye al demandado, como lo establece el artículo 1757 del Código Civil y la jurisprudencia. - «EXCEPCIÓN GENÉRICA»: Solicitó declarar probada cualquier excepción que se configure.

I.4.2.- La CVS informó que a través del Acuerdo del Consejo Directivo núm. 076 de 25 de octubre de 2007 se declaró al 11 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Complejo Cenagoso del Bajo Sinú como área protegida, en la categoría de Distrito de Manejo Integrado de los recursos naturales, conforme al Decreto 2372 de 1o. de julio de 201011.

Acotó que mediante oficio de 6 de noviembre de 2014, se pronunció sobre las alternativas del proyecto para la construcción de la variante Lorica dentro del mencionado complejo, en el sentido de indicar que ninguna de las opciones planteadas por el concesionario era viable, pues se afectaría el curso natural del flujo hídrico de los cuerpos de agua existentes en la zona, razón por la cual propuso que se presentara una nueva alternativa o se ajustara la número dos, de tal manera que no se interfirieran los cuerpos de agua.

Puso de presente que se llevó a cabo una reunión con funcionarios de la ANLA y Construcciones el Cóndor para socializar las alternativas del proyecto, así como una visita de campo los días 25 y 27 de junio de 2015. Arguyó, con respecto al auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015, a través del cual la ANLA eligió la alternativa denominada oriental optimizada, que por medio de Oficio de 5 de noviembre de ese año, solicitó la aclaración del mismo, en el entendido de que no se expresa concepto de viabilidad posterior al concepto técnico núm. 2014-209 en el que se afirmó que ninguna de las alternativas 11 Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. 12 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentadas era viable y que la información relacionada con esa tercera opción no había sido allegada, por lo tanto, su posición era la consignada en el referido concepto.

Propuso la excepción de: - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA»: Adujo que teniendo en cuenta lo dicho por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la responsabilidad en la construcción del proyecto de la variante Lorica corresponde al concesionario, en este caso, a CORUMAR, razón por la que estimó que debe ser desvinculada de la presente actuación. I.4.3.- La ANLA manifestó que si bien el Acuerdo núm. 76 de 2007 estableció como uso principal del complejo cenagoso la conservación y el transporte de baja densidad como uso compatible, lo cierto es que el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201512 prevé una excepción frente a los usos permitidos en la categoría de manejo, por ejemplo, por razones de utilidad pública e interés social, cuando se proyecta desarrollar usos y actividades no permitidas al interior del área protegida, caso en el cual el interesado debe solicitar previamente la sustracción del área de interés ante la autoridad que la declaró, siempre y cuando no se trate de actividades prohibidas por las normas que reglamentaban la materia. 12 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. 13 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que para el proyecto de construcción de la variante Lorica debían solicitar previamente el trámite de la licencia ambiental y la sustracción del área de intervención del complejo cenagoso ante la CVS, por tratarse de uno de los proyectos contemplados en el referido Decreto.

Argumentó que la alternativa oriental optimizada del mencionado proyecto no preveía las actividades prohibidas en la sentencia T – 194 de 1999, sino que, por el contrario, garantizaba la generación de la menor cantidad de impactos negativos posibles al medio biótico, abiótico y social. Precisó que el trámite surtido ante la entidad por parte de la ANI corresponde al “diagnóstico ambiental de alternativas” y no al licenciamiento ambiental, de modo que la definición de la alternativa efectuada no autoriza al titular del proyecto la ejecución del mismo, pues solo tiene como propósito el establecimiento de la alternativa ambiental más viable, a partir de la cual se debe elaborar el estudio de impacto ambiental correspondiente.

Enfatizó en que el documento presentado por la ANI, el 11 de junio de 2015, no corresponde a un recurso de reposición, pues lo que hizo fue solicitar la modificación del auto núm. 1935 de 2015 en el sentido de presentar la alternativa oriental optimizada, por estimar que era la opción más factible para el proyecto de construcción de 14 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la variante Lorica, opción que fue acogida en el auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015.

Puso de presente que el proyecto de construcción de la variante Lorica corresponde a un proyecto del ámbito nacional y no local, por lo que es la ANI la encargada del diseño e implementación del proyecto de cuarta generación - concesiones viales. Aseveró que la alternativa oriental mejorada es la más viable desde el punto de vista ambiental y que el factor económico no fue el determinante en la escogencia de la misma, pues no hace parte de sus funciones defender intereses económicos, sino la protección y preservación de los recursos naturales.

Aclaró que la definición de la alternativa tuvo por finalidad establecer la opción más factible para el desarrollo del proyecto, pero con el fin de efectuar el estudio de impacto ambiental respectivo y no de autorizar la ejecución del proyecto. Arguyó que lo pretendido por el demandante es cuestionar la legalidad del auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015, asunto para el cual no está prevista la acción popular, aunado a que no probó la alegada vulneración de derechos e intereses colectivos.

Propuso las siguientes excepciones: 15 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - «IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN»: Precisó que la naturaleza de la acción popular es preventiva y que busca proteger la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, para evitar, en lo posible, la generación del daño o, en su defecto, remediarlo, motivo por el cual, y teniendo en cuenta lo pretendido por la parte actora, resulta forzoso concluir que si se accede a lo pedido se estaría encausando el proceso como si se tratara de una acción de nulidad y restablecimiento de derecho, desconociendo que la presente acción fue concebida para la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos. - «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN, DAÑO O AMENAZA ACTUAL CONTRA LOS DERECHOS COLECTIVOS»: Dijo que no existen elementos materiales probatorios que permitan inferir la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados, pues no participó en ninguna actuación en relación con las determinaciones de permisos y licencias que se señalaron como causa eficiente de la afectación. - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA»: Aseveró que no es la llamada a responder por los hechos alegados en la demanda, debido a que no participó en ninguna acción u omisión que causara la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados. 16 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - «INSUFICIENCIA PROBATORIA – CARGA PROBATORIA EN CABEZA DEL ACCIONANTE »: Estimó que la simple manifestación o relación de hechos no es soporte probatorio que determine objetivamente la responsabilidad del Estado, por lo que corresponde al actor demostrar la vulneración de intereses y derechos colectivos alegada. - «LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS»: Puntualizó que en el presente caso se cumplieron todos los elementos esenciales que le dan validez a los actos administrativos expedidos por la Administración, motivo por el que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda. - «ACTUACIÓN CONFORME A LA LEY»: Afirmó que ha actuado de acuerdo con los objetivos, funciones y competencias señaladas en la Ley 99 y el Decreto 3573 de 2011, de tal manera que en el marco de las mismas expidió los respectivos actos administrativos, teniendo en cuenta las necesidades que presenta el trámite ambiental y la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. - «EXCEPCIÓN GENÉRICA»: Solicitó que se declare de oficio cualquiera excepción que resulte probada en el proceso.

I.4.4.- CORUMAR S.A. mencionó que no es cierto que el proyecto de la variante Lorica esté en construcción, pues apenas se 17 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra en la etapa pre constructiva, elaboración de los diseños y trámite del procedimiento administrativo tendiente a obtener las licencias y permisos necesarios para iniciar la ejecución de la obra.

Indicó, respecto a la alternativa 1 presentada, que no es cierto que esté ubicada por fuera del complejo cenagoso, pues adicional a su intervención comprende dos puentes sobre el Río Sinú, lo que significan tres intervenciones sobre el caudal del río, sumado a la grave problemática de erosión que se presenta en las orillas. Aseveró, respecto de la participación ciudadana, que las dos primeras alternativas presentadas fueron socializadas con la población y las respectivas entidades, no así la tercera, en tanto que en ésta se acogieron las observaciones señaladas por los participantes.

Afirmó, frente al acto administrativo núm. 2697 expedido por la ANLA, que el ordenamiento jurídico autoriza a las autoridades para que modifiquen sus decisiones, de modo que la autoridad ambiental tenía plena competencia para variar su contenido, más aún si se tenía en cuenta que el destinatario del mismo solicitó la reforma. Señaló que la ANI no presentó ningún recurso administrativo en contra del auto núm. 1935, lo que evidencia que el actor confunde 18 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el objeto de los recursos con la competencia de modificación con que cuenta la Administración. Aclaró que la participación ciudadana y socialización del proyecto son importantes dentro del procedimiento administrativo para el otorgamiento de la licencia ambiental, pero no corresponden a un requisito para el trámite del diagnóstico ambiental de alternativas, pese a lo cual se tuvo en cuenta lo dicho por la comunidad al momento de la presentación de la tercera alternativa.

Propuso las siguientes excepciones: - «ESTRICTO RESPETO DE LAS NORMAS DE DERECHO INTERNACIONAL, EN PARTICULAR DE LA CONVENCIÓN RAMSAR»: Argumentó que la Convención RAMSAR fue aprobada mediante la Ley 357 de 21 de enero de 199713, en la que se efectuó una lista de los humedales que eran objeto de protección, dentro de los cuales no se encontraba el complejo cenagoso del Bajo Sinú, así como tampoco, ninguno de los sistemas hídricos del río Sinú, luego no es cierto que existió una trasgresión de dicho instrumento internacional. - «FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LA ORDEN IMPARTIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL (T-194 DE 13 Por medio de la cual se aprueba la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", suscrita en Ramsar el dos (2) de febrero de mil novecientos setenta y uno (1971). 19 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1999) Y LA CONSTRUCCIÓN DEL SUBSECTOR 1 DE LA UNIDAD FUNCIONAL DEL PROYECTO VIAL ANTIOQUIA - BOLIVAR»: Expuso que teniendo en cuenta lo dicho en la sentencia T – 194 de 1999 y la finalidad del proyecto aquí discutido, no es cierto que se prevea la ejecución de obras que impliquen el relleno y/o desecación de humedales, aunado a que lo decidido en la aludida sentencia tiene efectos inter partes.

Arguyó que la ANLA es la autoridad competente para avalar la mencionada alternativa, mediante el otorgamiento o rechazo de la licencia ambiental solicitada, procedimiento administrativo previsto por el legislador para establecer la conformidad o no de cierta alternativa con el medio ambiente y las normas jurídicas que lo protegen. - «AUSENCIA TOTAL DE PRUEBA DE UNA AMENAZA O VULNERACIÓN A LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y/O A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA»: Señaló que del diagnóstico efectuado era imposible derivar una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, pues se trataba de un procedimiento previsto por el legislador para garantizar la protección del medio ambiente, de modo que el actor no probó que con dicho trámite se hubiese causado alguna vulneración, pues se limitó a describir unas presuntas irregularidades formales del proceso administrativo, 20 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como si se tratara del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expuso que no existen elementos fácticos ni jurídicos que permitan afirmar que se causó la vulneración esbozada, pues la ANLA solo podía actuar como lo hizo, ya que se le presentó una mejor alternativa desde el punto de vista ambiental que lograba garantizar el flujo hídrico del humedal, al tiempo que no se intervenían zonas de erosión como la cuenca del río Sinú, ni implicaba la construcción de estructuras dentro del cauce del caño, entre otras, como sí lo hacía la alternativa 2 alegada por el actor como la “mejor opción”. - «INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL»: Aseguró que los argumentos expuestos por el actor se encaminan a cuestionar la legalidad de un acto administrativo, mas no a demostrar la afectación de derechos colectivos, motivo por el que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda; adicionalmente, puso de presente que con la modificación efectuada por medio del auto núm. 2697 de 2015, se cuenta con una alternativa que supera, desde el punto de vista ambiental, la inicialmente seleccionada. - «CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PREVISTOS POR LA LEY PARA EL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIA 21 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AMBIENTAL»: Expresó que el comportamiento desplegado por la ANLA en el marco del proceso administrativo es el que constitucional y legalmente se exige, pues al proferir el auto núm. 2697 de 2015 no hizo otra cosa que ejercer la competencia de modificación de las decisiones que el ordenamiento le otorga.

I.4.5.- EL MINISTERIO solicitó ser desvinculado de la presente acción, en atención a que no existen presupuestos fácticos ni jurídicos que lo relacionen con los hechos debatidos. Arguyó que de acuerdo con la Ley 99 y el Decreto 3570 de 27 de septiembre de 201114 le compete asumir el diseño y formulación de la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación; asimismo, indicó que podía ejercer inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando las circunstancias lo ameritaran.

Sostuvo que la CVS es la encargada de velar por la preservación del medio ambiente en el área de su jurisdicción, conforme a las competencias que constitucional y legalmente le han sido 14 Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 22 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignadas, las cuales ejerce de manera independiente y con total autonomía, sin que la entidad, como rectora del Sistema Nacional Ambiental, funja como su superior jerárquico.

Propuso las siguientes excepciones: - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA»: Indicó que solo podía actuar y, por ende, asumir compromisos, conforme lo expresamente señalado por la Ley, razón por la que está vedada la posibilidad de asumir responsabilidades ajenas a sus competencias, como lo sería arrogarse aquello que legalmente le corresponde hacer a otra autoridad como en el presente caso. - «AUSENCIA DE NEXO CAUSAL»: Acotó que dentro de los pilares de la responsabilidad extracontractual de la Administración se encuentra el nexo de causalidad, el cual, a su juicio, no está demostrado en el asunto bajo examen.

I.4.6.- El MUNICIPIO aseveró que respalda las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó: “[…] El municipio de Santa Cruz de Lorica, en su Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado mediante el Acuerdo 042 del 14 de diciembre de 2001, se constituye en un valioso instrumento de planificación de esa municipalidad, en el cual se contempla como única alternativa de vía perimetral la variante occidental, en el que el documento de formulación se refiere a “nueva arteria de flujo vehicular que producirá efecto de barrera y cierre de la ciudad contorneada por este y oxigenándola del colapso producido internamente por una vía nacional que ya ha quedado pequeña para la cabecera municipal” por lo que la Ciénaga 23 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Grande (Complejo Cenagoso del Bajo Sinú) se considera espacio protegido de conservación POT.

Igualmente, existe la necesidad de proteger el complejo cenagoso del Bajo Sinú, que es el patrimonio ambiental más grande que tiene el departamento de Córdoba, tras considerar que dicha ciénaga, entendida como un complejo cenagoso, articulada con el río, caños, arroyos y el mar, se constituye en el patrimonio natural más importante del departamento.

POR ESO ESTAMOS DE ACUERDO CON LO PEDIDO EN LA ACCIÓN POPULAR DE LA REFERENCIA, Y ESTAMOS DE ACUERDO CON LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN EL LIBELO DEMANDATORIO […]”. I.5. Coadyuvancia Mediante proveído de 19 de diciembre de 2017, el Tribunal tuvo como coadyuvantes a: 1. Cabildo Indígena San Pedro Urbano del Municipio; 2. Asociación de Cabildos Indígenas Zenú San Pedro Alcántara; 3.

Fundación Ciénaga Bañó; 4. Federación de Pescadores Artesanales y Productores Acuícolas de Córdoba – FEDEPEC; 5. Asociación Comunal de Juntas del Municipio de Lorica; 6. Consejo Territorial de Planeación del Municipio de Lorica – CTP; 7. Cabildo Indígena Menor Kennedy Lorica; 8. Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Margen Izquierda del río Sinú – Municipio de Lorica; 9.

Junta de Acción Comunal del barrio La Esmeralda; y 10. Asociación de Trabajadores Agroecológicos de Lorica – ATAL. Por su parte, la coadyuvancia solicitada por la Defensoría del Pueblo – Regional Córdoba fue admitida por medio del proveído de 19 de abril de 2018. 24 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.

Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 14 de noviembre de 2018 se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 12 de noviembre de 2020, resolvió: “[…]

PRIMERO: CONCÉDASE el amparo al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, y la existencia del equilibrio ecológico el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, por encontrarse amenazado con la construcción de la variante Lorica, conforme se motivó.

SEGUNDO: En consecuencia, y en aras de evitar que se materialice la amenaza a los derechos colectivos involucrados exhórtese a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI en calidad de concedente del contrato de concesión 016 de 2015 y al concesionario Concesión Ruta al Mar SAS Corumar SAS, para que el diseño vial a ejecutar en la unidad funcional 7.1, denominada construcción Variante Lorica, se empleen tecnologías y técnicas de construcción que garanticen que el impacto ambiental a generar sea el mínimo posible, garantizando la preservación de los componentes señalados en la parte motiva, evitando de ser posible el uso de terraplenes y que se implementen las medidas de manejo, de mitigación y de control requeridas por los impactos ambientales que se generen con la obra, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Ordénese a la Corporación Autónoma de los Valle del Sinú y del San Jorge CVS y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que para otorgar la sustracción definitiva del DMRI Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, como de la licencia ambiental, a su cargo, se cercioren que el diseño vial a ejecutar en la unidad funcional 7.1, denominada, como construcción Variante Lorica sea el que cause el menor impacto ambiental permitido sobre los recursos naturales del ecosistema a intervenir, garantizando la preservación de los componentes señalados en la parte motiva, evitando de ser posible el uso de 25 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terraplenes y que se implementen las medidas de manejo, de mitigación y de control requeridas por los impactos ambientales que se generen con la obra, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: Ordénese al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ejerza la atribución contemplada en el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 3570 de 2011 y de forma preventiva, actual y posterior, acompañe a la Corporación de los Valle del Sinú y del San Jorge CVS y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA en la verificación de los posibles daños ambientales ocasionados con la alternativa de construcción de la obra que les sea presentada para la sustracción del Distrito de Manejo Integral Complejo Cenagoso del Bajo Sinú y de la Licencia ambiental, respectivamente, de lo cual deberá allegar las respectivas constancias a esta Corporación.

QUINTO: Ordénese la conformación de un comité integrado por un representante de la parte demandante, el Defensor Regional del Pueblo, de la Concesión Ruta al Mar SAS Corumar SAS, la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, la Corporación Autónoma Regional de los Valle del Sinú y San Jorge CVS, del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el Ministerio Público, el cual iniciará una vez se apruebe la respectiva licencia ambiental por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales para la construcción de la variante Lorica con la finalidad de verificar el cumplimiento de la órdenes dadas en esta sentencia y una vez se tenga conocimiento de la culminación de la obra, para verificar que se adelantaron las obras de mitigación y reversión de los posibles daños ambientales que pudieron ocasionarse con la construcción de la variante Lorica.

SEXTO: Declárese parcialmente probada la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos, propuesta por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

SÉPTIMO: Declárese no probadas las excepciones de “inepta demanda”, propuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura, “improcedencia de la acción” propuesta por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales e “indebida escogencia del medio de control” propuesta por la Concesión Ruta al Mar SAS CORUMAR. Y Declárese no probadas las excepciones relativas a la ausencia de vulneración o amenaza a los derechos colectivos propuestas por la demandada y los intervinientes, denominadas “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos”, “cumplimiento de las normas en materia ambiental”, “inexistencia del daño ambiental al Complejo Cenagoso del Bajo Sinú”, “incumplimiento del principio procesal onus probandi incumbit actore”, “inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos”, “insuficiencia probatoria” y “ausencia total de prueba de una amenaza o vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano”. 26 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: Declárese no probada las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge y la Concesión Ruta al Mar SAS Corumar SAS.

NOVENO: Niéguese las demás pretensiones de la demanda.

DÉCIMO: En firme esta providencia, levántese la medida cautelar decretada […]”. Arguyó que de acuerdo con lo demostrado en el proceso, el Complejo Cenagoso del Bajo Sinú fue declarado como área protegida a través del Acuerdo del Consejo Directivo núm. 76 de 25 de octubre de 2007 de la CVS; que la ANI y CORUMAR suscribieron un contrato de concesión para la construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del sistema vial de conexión de los Departamentos de Antioquia y Bolívar, y específicamente para la unidad funcional 7.1 se pactó la construcción de la variante Lorica; que la ANLA profirió el auto núm. 1935 de 19 de mayo de 2015, en el que luego de realizar un análisis y evaluación de la información contenida en los documentos de diagnóstico ambiental presentado por la ANI, eligió la alternativa 2 o corredor occidental como la opción más viable ambientalmente para la elaboración del estudio de impacto ambiental - EIA para el proyecto de la variante Lorica; posteriormente, la ANLA modificó dicha decisión y en auto núm. 2697 de 2015, luego del estudio de los documentos del diagnóstico ambiental de alternativas allegado por la ANI y la visita al área del 27 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto, escogió la alternativa 3, denominada elección del corredor oriental optimizado.

A juicio del a quo, la decisión de la ANLA contenida en el auto núm. 2697 de 2015 es ilegal, pues aun cuando en la parte motiva de dicho acto se señaló que la petición de la ANI no era un recurso sino una solicitud de modificación, lo cierto es que tal procedimiento “modificatorio” no tiene respaldo en el CPACA ni se evidenció tampoco figura que soportara la posición de la autoridad ambiental.

Anotó que pese a lo anterior y a la eventual transgresión del principio de legalidad, escapa de la órbita de la acción popular el juicio sobre los actos administrativos expedidos por la ANLA durante el trámite del proyecto de la variante Lorica. Puso de presente que la CVS, mediante Acuerdo núm. 371 de 23 de agosto de 2018 denegó la autorización de sustracción del distrito de manejo integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú; que, asimismo, la ANLA, por medio de la Resolución núm. 0208 de 16 de noviembre del mismo año, negó la licencia ambiental para el proyecto denominado “construcción variante Lorica”, específicamente respecto de la unidad funcional 7 subsector 1, con fundamento en el principio de prevención y en el entendido que existían importantes limitaciones de tipo ambiental para la ejecución del proyecto, en consideración a la sensibilidad e importancia del ecosistema del lugar. 28 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que de acuerdo con ello y comoquiera que no se habían otorgado los permisos ni las licencias ambientales requeridas y tampoco se contaba con el diseño final de la obra, era viable concluir que no se evidenciaba una vulneración consolidada de los derechos colectivos invocados, lo cual no era óbice para que el juez popular interviniera a fin de prevenir la concreción de dicha amenaza.

Explicó que la construcción de la variante Lorica es un proyecto que necesariamente impacta los cuerpos hídricos existentes en dicha zona, independientemente de la alternativa que se seleccione para ello, circunstancia que por sí sola comporta un peligro o amenaza al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Advirtió que la construcción de la variante Lorica está proyectada sobre una zona de especial manejo ambiental, cuyo uso exclusivo no es el de protección, ya que posee usos compatibles como el transporte y el ecoturismo de baja densidad, y usos prohibidos como la pesca de talla pequeña, artes de pesca inadecuadas, caza deportiva, caza de manatí y demás especies en vía de extinción, vertimiento de residuos sólidos, tala y quema, todo lo cual mostraba que no era ilícita la construcción de obras civiles que permitieran el transporte al interior del complejo cenagoso, como la variante Lorica, siempre y cuando los diseños y las técnicas de construcción se fundamentaran en la sostenibilidad ambiental, fueran respetuosas del ecosistema y permitieran su conservación, 29 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además de contar con las autorizaciones, trámites y procedimientos requeridos.

Precisó que teniendo en cuenta lo establecido por la jurisprudencia contencioso administrativa en cuanto al principio de precaución, resulta procedente darle aplicación a dicho principio, pues existe un mínimo de certeza de que la construcción de la variante implica un impacto al ecosistema y una posible lesión al medio ambiente, lo que significa una amenaza a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como la conservación de las especies animales y vegetales y la protección de áreas de especial importancia ecológica.

Con fundamento en lo anterior, resolvió exhortar a la ANI y a CORUMAR SAS para que en el diseño vial a ejecutar en la unidad funcional 7.1, variante Lorica, se empleen tecnologías y técnicas de construcción que garanticen el menor impacto ambiental posible, así como la dinámica del ecosistema, el sistema de flujos y contraflujos, el recurso hídrico, entre otros, en el río Sinú y sus zonas aledañas. 30 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, ordenó a la CVS y a la ANLA que al otorgar la sustracción definitiva del DMRI complejo cenagoso del Bajo Sinú, así como la licencia ambiental, se cercioren de que el diseño vial a ejecutar sea el de menor impacto ambiental sobre los recursos naturales del ecosistema a intervenir y que se implementen las medidas de manejo, mitigación y control requeridas.

En relación con la responsabilidad del MINISTERIO estimó que atendiendo a las competencias y atribuciones previstas en el artículo 2º, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, debía ejercer de forma preventiva, actual y posterior el respectivo acompañamiento a la CVS y a la ANLA, en la verificación de los posibles daños ambientales ocasionados con la alternativa de construcción de la obra que les sea presentada para la sustracción del complejo cenagoso y para la licencia ambiental.

Concluyó que no era pertinente declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la ANI, la ANLA, la CVS y CORUMAR S.A.S. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III. 1 El MINISTERIO solicitó revocar el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, relativo al acompañamiento a la CVS y a la ANLA en la verificación de los posibles daños 31 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambientales ocasionados con la alternativa de construcción de la obra que el concesionario presente ante esas autoridades para la sustracción del complejo cenagoso y para la licencia ambiental.

Sostuvo que las funciones atribuidas por la Ley 99 deben ser examinadas en armonía con lo previsto en el Decreto 3570 de 2011, que establece los trámites a cargo de esa entidad, de manera que los asuntos relacionados con licencias, permisos y trámites ambientales son de competencia de la ANLA. Se refirió a la sentencia C-462 de 2008 y destacó que el caso concreto no se encontraba dentro de aquellas circunstancias que plantea la Corte Constitucional para el ejercicio de la función prevista en el artículo 5º, numeral 16, de la Ley 99 y en el artículo 2º, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, circunstancia que, a su juicio, evidencia la inaplicabilidad de la norma citada por el a quo.

Puso de presente que las corporaciones autónomas regionales son entidades autónomas; y que el MINISTERIO, por ser el ente rector del Sistema Nacional Ambiental, no es su superior jerárquico ni responde por sus actuaciones, ya que su función de inspección y vigilancia se limita a las políticas públicas que expide. Agregó que la ANLA, a partir de la expedición de los Decretos 3570 y 3573 de 2011, que reestructuraron el sector de ambiente y 32 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo sostenible, asumió los expedientes que hacían parte de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, de manera que a partir de ese momento la función establecida en el artículo 2º, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, la ejercía a través de la mencionada entidad.

Aseguró que esa facultad discrecional y selectiva que le fue otorgada para el conocimiento de proyectos, obras o actividades de competencia de las autoridades regionales, no es permanente, sino transitoria, pues se limita al momento en que se efectúa el control de aquellos factores de deterioro ambiental y una vez se logra el control efectivo se envía la respectiva actuación a la autoridad ambiental que le corresponde.

III.2. La ANLA disiente de la decisión del Tribunal y manifestó que en el caso concreto no se presentó vulneración de los derechos colectivos invocados por el accionante, toda vez que mediante la Resolución núm. 02058 de 16 de noviembre de 2018 denegó la licencia ambiental para el proyecto de construcción de la variante Lorica, decisión que fue confirmada a través de la Resolución núm. 00142 de 11 de febrero de 2019, de manera que al no otorgarse viabilidad ambiental al proyecto, éste no se desarrolla y no se producen afectaciones al medio ambiente. 33 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que al evaluar la solicitud de licencia ambiental tuvo en cuenta que el proyecto se debe desarrollar con la menor afectación ambiental posible, como lo ordenó la sentencia de primera instancia, lo que evidenció que no era viable otorgar la licencia solicitada, dado que el principal impacto que generaría la obra sería la modificación a los regímenes de escorrentía superficial, razón por la que se requirieron los respectivos análisis hidráulicos que aseguraran la continuidad de dicha dinámica.

Expresó que la sociedad planteó un diseño con terraplén, no obstante, como se señaló en el acto administrativo que denegó la licencia ambiental, el diseño vial deseable ambientalmente, en caso de una nueva evaluación, debe ser mixto, entre terraplén y obras hidráulicas, estas últimas, concentradas en el tramo que se ubica dentro del complejo cenagoso, para asegurar la continuidad hidrodinámica de la zona de relevancia ambiental.

Arguyó que las decisiones adoptadas por la entidad se ajustan a los principios y postulados legales y constitucionales, específicamente lo relacionado con el trámite de la solicitud de diagnóstico ambiental de alternativas y el pronunciamiento de no viabilidad ambiental del proyecto. Manifestó que la alternativa sobre la cual se debe presentar el estudio de impacto ambiental para la variante Lorica no prevé el 34 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cruce por el Río Sinú y, por lo tanto, no implica afectaciones sobre esa zona con procesos erosivos, razón por la que si el interesado estima procedente presentar otra opción debe allegar un nuevo diagnóstico ambiental de alternativas, junto con los demás documentos legalmente exigidos.

Agregó que si el peticionario de la licencia decide presentar una nueva solicitud, debe tener en cuenta los requisitos exigidos en el artículo 2.2.2.3.6.2 del Decreto 1076 de 2015, así como lo señalado en el auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015, en la Resolución núm. 02058 de 16 de noviembre de 2018 y en la núm. 00142 de 11 de febrero de 2019.

Indicó que no existía amenaza o vulneración inminente a los derechos colectivos, pues no se configuró ninguno de los elementos para declarar su responsabilidad, por lo que insistió en que se declararan probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1. La ANI realizó un recuento de los hechos que resultaron probados en el plenario y que culminaron con la denegación, por parte de la ANLA, de la licencia ambiental para el proyecto de construcción de la variante Lorica, solicitada por CORUMAR SAS. 35 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que es la propia sentencia de primera instancia la que concluyó que no existió vulneración consolidada de los derechos colectivos invocados, circunstancia que, a su juicio, evidencia que su actuación no ha desconocido la normativa ambiental.

Por el contrario, ha sido diligente, concretamente al ofrecer tres alternativas diferentes de diagnóstico ambiental para la correcta ejecución del proyecto vial. Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en especial, en lo atinente a que no ha vulnerado o desconocido los derechos colectivos invocados por el demandante. IV.2.

La ANLA reiteró los argumentos de oposición a la demanda y destacó que a través de la Resolución núm. 02058 de 16 de noviembre de 2018 denegó la licencia ambiental para el proyecto de construcción de la variante Lorica, por la no viabilidad del mismo, lo que evidencia que no existía ninguna amenaza o afectación a los derechos colectivos; y que, además, estos fueron garantizados por parte de la autoridad ambiental.

IV.3. EL MINISTERIO ratificó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, en los que insistió en que no es el llamado a responder por los hechos y pretensiones esgrimidas por el actor. 36 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.4.

El Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Problema jurídico Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a la presente acción son, en esencia, que la ANI pretende la construcción de la variante Lorica, dentro del proyecto vial Antioquia – Bolívar, el cual fue entregado en concesión a CORUMAR S.A.S. por medio del contrato núm. 016 de 14 de octubre de 2015, cuyo objeto consiste en la construcción de 2.7 kilómetros de terraplén o de relleno sobre el área protegida del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú. Para la construcción del proyecto se presentaron a la ANLA y a la comunidad dos alternativas, a 37 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co saber: la ALTERNATIVA ORIENTAL y la ALTERNATIVA OCCIDENTAL, esta última fue acogida por parte de la autoridad ambiental, por medio del auto núm. 1935 de 19 de mayo de 2015 que, posteriormente, fue modificado con auto núm. 2697 de 10 de julio de 2015, en el sentido de escoger la ALTERNATIVA ORIENTAL “MEJORADA” (alternativa 3), tras un escrito de solicitud de modificación presentado por la ANI.

En primera instancia, el Tribunal accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y resolvió: (i) exhortar a la ANI y a CORUMAR con el fin de implementar técnicas de construcción en el diseño vial a ejecutar “que garanticen que el impacto ambiental a generar sea el mínimo posible”, así como también medidas de manejo, mitigación y control que se generen con la ejecución de la obra;

(ii) ordenar a la CVS y a la ANLA otorgar los permisos de sustracción definitiva del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú y de la licencia ambiental al proyecto variante Lorica, bajo el condicionamiento de que el diseño vial “sea el que cause el menor impacto ambiental permitido sobre los recursos naturales del ecosistema a intervenir (…) evitando de ser posible el uso de terraplenes”; asimismo, implementar las medidas de manejo, mitigación y control que requiera la ejecución de la obra; y (iii) ordenar al MINISTERIO cumplir la función prevista en el artículo 2°, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011 relacionada con el acompañamiento a la CVS y a la ANLA en la “verificación de los posibles daños ambientales ocasionados con la alternativa de construcción 38 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la obra que les sea presentada para la sustracción del Distrito de Manejo Integral Complejo Cenagoso del Bajo Sinú y de la Licencia ambiental, respectivamente”.

Inconforme con la anterior decisión, la ANLA interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que no se configuró la vulneración de los derechos colectivos que se ordenaron proteger en la sentencia, teniendo en cuenta que por medio de la Resolución núm. 02058 de 16 de noviembre de 2018, confirmada a través de la Resolución núm. 00142 de 11 de febrero de 2019, esa autoridad denegó la licencia ambiental para el proyecto de construcción de la variante Lorica, sumado a que la orden del Tribunal ya se habría cumplido, por cuanto al estudiar la opción que representara el “menor impacto ambiental” se optó por no otorgar viabilidad al proyecto, precisamente, en aras de salvaguardar el medio ambiente.

Por su parte, el MINISTERIO apeló la decisión porque estimó que no es el llamado a cumplir la función prevista en el artículo 2°, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, toda vez que su competencia se circunscribe a los trámites previstos en dicha normativa, mas no a los asuntos relacionados con licencias, permisos y trámites ambientales, por ser estos del resorte de la ANLA. 39 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar: (i) si le asistió razón al Tribunal al declarar la amenaza de los derechos colectivos amparados en la sentencia, pese a que la ANLA expidió las resoluciones núms. 02058 de 16 de noviembre de 2018 y 00142 de 11 de febrero de 2019, por medio de las cuales denegó la licencia ambiental para el proyecto “Construcción Variante Lorica”, que, a juicio de dicha entidad, garantizan los derechos colectivos cuya protección se ordenó en el fallo de primera instancia; y (ii) si el MINISTERIO es la entidad llamada a cumplir la función prevista en el artículo 2°, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, consistente en acompañar a la CVS y a la ANLA en la verificación del impacto ambiental que se genere por la ejecución de la obra objeto de controversia, en los términos en que fue ordenado por el Tribunal.

Para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá al Sistema Nacional de Áreas protegidas, a los Distritos de Manejo Integrados, al principio de prevención y al caso en concreto. Sistema Nacional de Áreas Protegidas El Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP- fue inicialmente regulado en el Decreto 2811 de 1974 y, posteriormente, por la Ley 99, el Decreto 216 de 2003 y, finalmente, reglamentado por el 40 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 2372 de 1° de julio de 201015; este último lo define como “[…] el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país […]” (artículo 3°).

Las categorías de áreas protegidas que conforman el SINAP son: Áreas protegidas públicas: a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales; b) Las Reservas Forestales Protectoras; c) Los Parques Naturales Regionales; d) Los Distritos de Manejo Integrado; e) Los Distritos de Conservación de Suelos; f) Las Áreas de Recreación. Áreas Protegidas Privadas g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.16 Los Distritos de Manejo Integrado El artículo 14 del Decreto 2372 de 2010, compilado en el artículo 2.2.2.1.2.7 del Decreto 1076 de 26 de mayo de 201517, define el Distrito de Manejo Integrado así: “[…] espacio geográfico, en el que los paisajes y ecosistemas mantienen su composición y función, aunque su estructura haya sido modificada y cuyos valores naturales y culturales 15 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”. 16 Artículo 10 idem. 17 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 41 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento y disfrute […]”.

Sobre su delimitación, se destaca que en tratándose de paisajes y ecosistemas estratégicos de la escala nacional, le corresponde al MINISTERIO su declaración, debiendo ser denominados como Distritos Nacionales de Manejo Integrado; mientras que si se trata de paisajes y ecosistemas de escala regional, es responsabilidad de la respectiva Corporación Autónoma Regional la delimitación del Distrito Regional de Manejo Integrado.

Como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sección18, la delimitación de esta categoría tiene como objetivo: “[…] [O]rdenar, planificar y regular el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas que allí se desarrollen, dentro de los criterios de desarrollo sostenible. Esta categoría de manejo proporciona estrategias de conservación para detener la pérdida de biodiversidad y, además, le permite a la población generar estrategias productivas sostenibles para mejorar la calidad de vida.

A la luz de nuestra legislación ambiental, la categoría de los DMI es la única categoría de las áreas protegidas concebidas como modelos de aprovechamiento racional. Las actividades económicas están encaminadas a garantizar el bienestar económico, social y cultural del hombre mediante la utilización sostenible de los recursos, entendiéndose por “utilización sostenible” la utilización de componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad biológica, con lo cual se mantienen las posibilidades de ésta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras (ONU, 1992), siendo coherente con la obligación del Estado de proteger la diversidad e integralidad del ambiente, 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de febrero de 2015. Rad: 85001-23-31-001-2012-00044-00(AP). CP: María Claudia Rojas Lasso. 42 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos, así como el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución […]”.

(Resaltado es del texto original). Este régimen de las áreas protegidas, de acuerdo con el Decreto 2372 de 2010, debe ser protegido por el MINISTERIO, en articulación con las Corporaciones Autónomas Regionales, como o establece el artículo 21 idem: “[…] Artículo 21. Articulación con procesos de ordenamiento, planes sectoriales y planes de manejo de ecosistemas.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de sus distintas dependencias con funciones en la materia y las Corporaciones Autónomas Regionales, velarán porque en los procesos de ordenamiento territorial se incorporen y respeten por los Municipios, Distritos y Departamentos las declaraciones y el régimen aplicable a las áreas protegidas del SINAP.

Así mismo, velará por la articulación de este Sistema a los procesos de planificación y ordenamiento ambiental regional, a los planes sectoriales del Estado y a los planes de manejo de ecosistemas, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación y de gestión del SINAP y de los fines que le son propios […]”. Es importante destacar que aun cuando las áreas que conforman el SINAP son de especial protección y su conservación y mejoramiento son de utilidad pública e interés social, la norma ambiental también prevé la posibilidad de sustracción de las mismas, cuando por razones de utilidad pública e interés social se proyecten desarrollar usos y actividades no permitidas al interior del área protegida, caso en el cual, teniendo en cuenta el régimen legal de categoría de manejo, el interesado en el proyecto a ejecutar debe solicitar previamente la sustracción del área de interés ante la autoridad que la declaró. Este procedimiento, de acuerdo con el artículo 43 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.1.18.1 del Decreto 1076 de 201519, debe atender a razones de utilidad pública o interés social establecidas por la Ley, para la realización de proyectos, obras o actividades que impliquen la sustracción de un área perteneciente a un DMI, y se desarrolla de la siguiente manera: “[…] 1.

El interesado presentará por escrito solicitud de sustracción dirigida a la corporación autónoma regional o a las de desarrollo sostenible acompañada de un estudio que servirá de fundamento de la decisión, el cual como mínimo, incluirá la siguiente información: a) Justificación de la necesidad de sustracción; b) Localización del DMI y delimitación detallada y exacta del polígono a sustraer e incorporada a la cartografía oficial del IGAC; c) Acreditación del interesado de la titularidad del predio a sustraer o autorización del propietario; d) Caracterización socioeconómica y ambiental del área a sustraer: i) Medio abiótico. ii) Medio biótico. iii) Medio socioeconómico; e) Identificación y descripción de los beneficios e impactos que puede generar la sustracción tanto al interior como en las áreas colindantes al DMI; f) Medidas ambientales dirigidas a optimizar los beneficios y manejar los impactos que se generen como consecuencia de la sustracción de un área del DMI.

Estas medidas tendrán en cuenta el plan integral de manejo para compatibilizar el área a sustraer con los objetivos del DMI y los usos del suelo definidos en el POT, e incluirán al menos objetivos, indicadores, metas y costos. En el evento en que en el área objeto de sustracción, se pretenda desarrollar un proyecto, obra o actividad sujeta a concesión, permiso, o licencia ambiental, las medidas ambientales señaladas en el inciso anterior, harán parte de 19 Este artículo es una reproducción exacta del artículo 1º del Decreto 2855 de 25 de agosto de 2005. 44 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha autorización ambiental, y en todo caso serán objeto de control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental. 2.

A partir de la fecha de radicación del estudio, la corporación contará con cinco (5) días hábiles para verificar que la documentación esté completa y expedir el auto de iniciación de trámite que se notificará y publicará conforme al artículo 70 de la Ley 99 de 1993, y procederá a la evaluación del mismo. 3. Cumplido este término, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, la Corporación podrá requerir por escrito y por una sola vez al interesado la información adicional que se considere indispensable.

En este caso se suspenderán los términos que tiene la autoridad para decidir. 4. Dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al vencimiento del término señalado en el numeral 2 del presente artículo, o al recibo de la información requerida, la corporación evaluará y conceptuará sobre la viabilidad de la sustracción. 5. Con base en el concepto referido en el numeral anterior, el Consejo Directivo de la respectiva corporación, en un término no mayor a quince (15) días hábiles, decidirá mediante acto administrativo si aprueba o no la sustracción, conforme a lo dispuesto en el literal g) del artículo 27 de la Ley 99 de 1993.

Los proyectos, obras o actividades a desarrollar en un área sustraída de un DMI, deberán acogerse a la normativa ambiental vigente […]”20. En el evento en que conforme a las normas que regulan cada área protegida sea o no factible realizar la sustracción, se procederá a manifestarlo mediante acto administrativo debidamente motivado, de modo que la autoridad competente puede optar por: i. rechazar la petición de sustracción, caso en el cual se archivará; o ii. sustraer total o parcialmente el área protegida, evento en el cual deberá describirse claramente los límites sobre los cuales recae dicha decisión. 20 Artículo 2.2.2.1.18.1 del Decreto 1076 de 2015. 45 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el trámite de sustracción, la autoridad competente deberá tener en cuenta, al menos, los criterios enunciados en el artículo 30 del Decreto 2372 de 2010, que consisten en: “Artículo 30.

Sustracción de áreas protegidas. La conservación y mejoramiento del ambiente es de utilidad pública e interés social. Cuando por otras razones de utilidad pública e interés social se proyecten desarrollar usos y actividades no permitidas al interior de un área protegida, atendiendo al régimen legal de la categoría de manejo, el interesado en el proyecto deberá solicitar previamente la sustracción del área de interés ante la autoridad que la declaró. En el evento que conforme a las normas que regulan cada área protegida, no sea factible realizar la sustracción del área protegida, se procederá a manifestarlo mediante acto administrativo motivado rechazando la solicitud y procediendo a su archivo.

La autoridad encargada de adelantar el trámite de sustracción, para resolver la solicitud deberá tener en cuenta al menos los siguientes criterios, los cuales deberán ser analizados de forma integral y complementaria: a) Representatividad ecológica: Que la zona a sustraer no incluya elementos de biodiversidad (paisajes, ecosistemas o comunidades), no representados o insuficientemente representados en el sistema nacional de áreas protegidas, de acuerdo a las metas de conservación definidas. b) Integridad ecológica: Que la zona a sustraer no permita que se mantenga la integridad ecológica del área protegida o no garantice la dinámica natural de cambio de los atributos que caracterizan su biodiversidad. c) Irremplazabilidad: Que la zona a sustraer no considere muestras únicas o poco comunes y remanentes de tipos de ecosistemas. d) Representatividad de especies: Que la zona a sustraer no incluya el hábitat de especies consideradas en alguna categoría global, nacional o regional de amenaza, conforme el ámbito de gestión de la categoría. e) Significado cultural: Que la zona a sustraer no incluya espacios naturales que contribuyan al mantenimiento de zonas estratégicas de conservación cultural, como un proceso activo para la pervivencia de los grupos étnicos reconocidos como culturas diferenciadas en el país. 46 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f) Beneficios ambientales: Que la sustracción de la zona no limite la generación de beneficios ambientales fundamentales para el bienestar y la calidad de vida de la población humana.

El acto administrativo que resuelva la solicitud de sustracción, deberá estar debidamente motivado en la descripción del análisis de los mencionados criterios. En caso de resolverse sustraer total o parcialmente el área protegida, en el acto administrativo deberá describirse claramente los límites sobre los cuales recae dicha decisión administrativa.

Lo aquí dispuesto, se aplica sin perjuicio de la necesidad de tramitar y obtener los permisos, concesiones, licencias y demás autorizaciones ambientales a que haya lugar. Parágrafo. Lo aquí dispuesto aplicará salvo para aquellas áreas que la ley prohíbe sustraer”. Al respecto, la Sala destaca que el trámite de sustracción de un área protegida se aplica sin perjuicio de la necesidad de tramitar y obtener los permisos, concesiones, licencias y demás autorizaciones ambientales a que haya lugar.

Del principio de prevención Respecto del principio de prevención, como fundamento de la acción preventiva en materia ambiental, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que opera en lo eventos en los cuales existe claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una actividad, por lo que resulta necesario evitar o reducir sus efectos nocivos sobre los ecosistemas cuya protección se pretende.

Sobre el particular, en providencia de 20 de mayo de 201621 se consideró que: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 20 de mayo de 2016, expediente núm.: 73001-23-31-000-2011-00611-01 (AP), consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. 47 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Habida consideración de los notables avances experimentados por la humanidad en materia científica y tecnológica en el curso del último siglo y del incomparable poder de afectación y destrucción de la vida y el entorno de sus desarrollos actuales, resulta imperioso admitir que no obstante ser mayores las amenazas que suscitan sus progresos son cada vez menores las certezas que ofrece la ciencia en cuanto a los riesgos que éstos comportan.

Corolario de lo anterior es la necesidad de asumir como un postulado propio de la denominada sociedad del riesgo que la acción del Estado en defensa de los intereses colectivos no puede estar siempre supeditada a la plena demostración de los peligros que conlleva una determinada actividad, producto o tecnología. Si bien en otra época la acción Estatal restrictiva de la libertad económica y de las facultades de los propietarios debía obedecer a razones probadas de amenaza cierta al interés general, en la actualidad la falta de certeza científica y la subsecuente imposibilidad de cuantificar o anticipar con total certidumbre los efectos nocivos de un determinado proceso o bien respecto del cual existe evidencia de su potencial peligrosidad no puede tornarse en una talanquera para que las autoridades emprendan las actuaciones que la Constitución, la Ley y el Derecho Internacional esperan de ellas en pro de la defensa del ambiente, los recursos naturales o la seguridad y salud de la comunidad.

Ahora bien, en tanto criterio orientador y parámetro habilitante para la gestión de riesgos en situaciones de incertidumbre cualificada, el principio de precaución reviste a las autoridades responsables de estas decisiones de una amplia discrecionalidad para determinar qué medidas concretas adoptar en cada caso. Ello dependerá, en lo fundamental, del nivel de riesgo advertido y de las evidencias que sustentan el temor de sufrir un daño grave e irreversible.

Así, si el riesgo es considerado elevado y la amenaza de daño justifica una intervención estatal intensa se pueden tomar medidas como una regulación que condicione la realización de las actividades riesgosas a una autorización previa o que restrinja su desarrollo de manera temporal (suspensión) o definitiva (prohibición). Si en cambio la evaluación del riesgo no es especialmente grave o las evidencias que se tienen de su peligrosidad no son lo suficientemente sólidas para justificar la restricción de la actividad que lo origina, pero hay dudas sobre la inocuidad del producto o proceso, se pueden adoptar medidas menos incisivas como financiar programas de investigación sobre la materia, obligar a que se ofrezca al público una determinada información o limitar los canales de comercialización o venta del bien. […] A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción 48 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos.

Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias negativas de una actividad, producto o proceso prima facie legítimo, así como la falta de resultados efectivos en la evitación de daños de la aplicación convencional de los instrumentos de policía administrativa contemplados para la generalidad de las situaciones reguladas por el Estado.

En últimas, como establece el numeral 6º del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, de conformidad con este principio, “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente". En esta misma línea, el Preámbulo de la CDB hace referencia a este principio, señalando que “cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

También apuntan en esta dirección el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el artículo 3.3 de las Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el artículo 6 del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces migratorios, adoptado el 14 de agosto de 1995 […]” (Resaltado de la Sala).

Lo probado en el proceso y el análisis de la Sala En el caso sub lite, el Consejo Directivo de la CVS, en aplicación del numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99, expidió el Acuerdo núm. 76 de 25 de octubre de 2007, por medio del cual declaró como área protegida, acorde a la categoría de manejo denominada distrito de manejo integrado de recursos naturales, una zona que tiene una extensión de 420,13 km2, correspondiente al área de reserva del complejo cenagoso del Bajo Sinú, localizada en los MUNICIPIOS DE LORICA, CHIMÁ, PURISIMA, COTORRA, CIÉNAGA DE ORO Y SAN PELAYO, en el DEPARTAMENTO, con 49 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una zona de amortiguación de 370,87 km2, acto administrativo en el cual se establecieron las siguientes consideraciones: “[…] Que en el Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú se hallan poblaciones y familias asentadas que conforman las comunidades rurales, con cultura e identidad propias, que tienen como actividad principal la producción agrícola, pecuaria y la pesca tanto para el autoconsumo como para la comercialización, y estando esta actividad en relación directa con el aprovechamiento de los recursos naturales del área de reserva, se hace necesario adelantar las acciones encaminadas a la identificación de alternativas económicas sostenibles, asimismo generar procesos que permitan la participación y capacitación de las comunidades en el marco del Plan de Manejo y Ordenamiento Ambiental del área, de tal forma que se asegure la sostenibilidad de estos recursos y el bienestar social. […] Que el Área de Reserva del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, se ubica en el norte del departamento de Córdoba, en la margen derecha del río Sinú y geográficamente se ubica entre las coordenadas 1440000 a 1527000 Norte y 800000 a 855000 Este, con origen Bogotá. Su cuenca hidrográfica está limitada al sur por una estribación de la Serranía de San Jerónimo llamada Sierra Chiquita, al este por la misma Serranía desde el kilómetro 30 de la carretera Montería – Planeta Rica hasta el cerro Los Vidales, al occidente por el río Sinú y al norte por la divisoria de la microcuenca de la bahía Cispatá. […] Que el estudio “Plan de Manejo y Ordenamiento Ambiental del Área de Reserva del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú” elaborado por la Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín -, precisa la importancia y características de esta reserva y las condiciones para que sea declarada como Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables, en la medida en que los factores biológicos, físicos, socioeconómicos y de paisaje analizados, garantizan que a partir de la consideración de esta propuesta, se constituya como reserva, un área fundamental para la región que permita su declaratoria, conservación y uso sostenible de los recursos. […]

ARTÍCULO 5. El Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales del Área de Reserva del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú contempla en su plan de manejo actividades productivas que sean sostenibles con el ecosistema, el desarrollo de la investigación, la educación y sensibilización de las comunidades, la participación y concertación con actores locales, la puesta en marcha de proyectos agrosostenibles.

Todo ello de acuerdo con 50 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estrategias contempladas en el Plan de Manejo y Ordenamiento Ambiental del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, las cuales deben ejecutarse en forma concertada con las comunidades, actores locales y municipios, con participación de organismos de autoridad ambiental como la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS- y otros entes académicos. […] ÁREAS DE PROTECCIÓN […] Uso principal - Protección Usos compatibles - Transporte y Ecoturismo de baja densidad - Obtención de macrófitas en pequeñas cantidades - Pesca de subsistencia - Caza de subsistencia - Educación dirigida - Reforestación con fines de protección Usos condicionados - Pesca y caza con fines investigativos Usos prohibidos - Pesca de tallas pequeñas - Artes de pesca inadecuadas - Caza deportiva - La caza del manatí y demás especies en vía de extinción - Vertimiento de aguas contaminadas - Vertimiento de residuos sólidos - La tala - La quema ÁREAS DE PRODUCCIÓN […] Uso principal: - Según la destinación es agrícola, acuícola y en las zonas externas el área actual de inundación, el uso agrosilvopastoril.

Usos compatibles: Según la destinación: - Agricultura no tecnificada con producción limpia. - Agricultura tecnificada con restricciones, en las zonas externas al área de inundación - Cultivos de peces - Zoocriaderos - La reforestación 51 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Usos prohibidos - Ganadería intensiva y extensiva al interior del área de inundación - Uso residencial permanente al interior del área de inundación - Caza deportiva - La caza de manatí y demás especies en vía de extinción - Vertimiento de aguas contaminadas - Vertimientos de residuos sólidos - La tala - La quema ÁREAS DE RECUPERACIÓN PARA LA PRODUCCIÓN […] Uso principal: - Recuperación para la producción Usos compatibles: - Uso agrosilvopastoril - Investigación para la recuperación - La reforestación Usos prohibidos - Ganadería extensiva e intensiva - Agricultura - Recreación y turismo - Caza deportiva de manatí y demás especies en vía de extinción - Vertimiento de aguas contaminadas - Vertimiento de residuos sólidos - La Tala - La quema ÁREAS DE RECUPERACIÓN PARA LA PRESERVACIÓN […] Uso principal: - Recuperación para la preservación Usos compatibles - Actividades propias de la investigación para la preservación. - Repoblamiento de las especies faunísticas y florísticas, respaldado por investigaciones científicas. - Establecimiento de un banco de peces.

Usos prohibidos: - La pesca - La agricultura - La ganadería 52 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El transporte - Caza deportiva - La caza de manatí y demás especies en vía de extinción - Vertimiento de aguas contaminadas - Vertimiento de residuos sólidos - La Tala - La quema ÁREAS DE AMORTIGUACIÓN […] Los usos que se realicen en esta zona de transición estarán dirigidos a: - Servir de transición entre las áreas de manejo definidas en el Distrito de Manejo Integrado y el resto del territorio. - Mitigar los impactos ambientales producidos por causas naturales o actividades humanas, en cualquier parte del exterior del Distrito de Manejo Integrado. - Garantizar el desarrollo sostenible de las poblaciones circundantes al Complejo Cenagoso, principales actores del manejo del humedal, permitiendo actividades agropecuarias y extractivas de regular intensidad. - Realizar acciones para mejorar las condiciones de los afluentes de Complejo Cenagoso. - Suministrar elementos de hábitat para organismos no acuáticos que viven cerca del Complejo Cenagoso. - Vigilar el crecimiento descontrolado de la urbanización. […]

ARTÍCULO 9. En caso excepcional y por razones estricticas de utilidad pública o interés social u otra causa legalmente consagrada, las actividades que impliquen remoción del bosque, cambio o uso de los suelos, construcción de obras para mejorar el anegamiento de asentamientos humanos, o cualquier otra actividad distinta al aprovechamiento racional de los recursos naturales dentro del área que resultare afectada, deberá consultarse previamente a la autoridad ambiental y concertarse con los diferentes actores institucionales y sociales que pueden verse afectados, con el fin de que el área se re – delimite y sustraiga del distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales; además debe ser restituida con otra zona o ecosistema que permita garantizar los objetivos de la reserva y su funcionalidad en términos biológicos.

Deberá además retribuir los impactos negativos causados en el área e invertir los recursos económicos necesarios que permitan la recuperación y desarrollo de la región.

ARTÍCULO 10. Las instituciones públicas que adelanten o proyecten realizar obras de infraestructura en el Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables (DMI) Área de Reserva del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, deberán ceñirse estrictamente a lo establecido en el Plan de Manejo de Ambiental, sin 53 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales vigentes […]”.

(Destacado de la Sala) Del mencionado acto se destaca que la declaratoria de área protegida obedeció a la importancia y características de la reserva, en relación con los factores biológicos, físicos, socioeconómicos y de paisaje analizados, lo que hacía necesaria su constitución por ser un área fundamental para conservación y uso sostenible.

Igualmente, se estableció que en el complejo cenagoso se desarrollarían actividades productivas que fueran sostenibles con el ecosistema, el desarrollo de la investigación, la educación y sensibilización de las comunidades, así como la participación y concertación con actores locales, a través de proyectos agrosostenibles. Las áreas del complejo que fueron establecidas por la CVS en el mencionado acuerdo son: 1.

De protección: cuyo uso principal es precisamente este, la protección; los usos compatibles, son el transporte y ecoturismo de baja densidad, la obtención de macrófitas en pequeñas cantidades, la pesca de subsistencia, la caza de subsistencia, la educación dirigida y la reforestación con fines de protección; y los usos prohibidos, son la pesca de tallas pequeñas, artes de pesca inadecuadas, caza deportiva, la caza del manatí y demás especies en vía de extinción, el vertimiento de aguas contaminadas, el vertimiento de residuos sólidos, la tala y la quema. 54 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

De producción: cuyo uso principal es agrícola, acuícola y en zonas externas, agropastoril; y los usos prohibidos son la ganadería intensiva y extensiva al interior del área de inundación, uso residencial permanente al interior del área de inundación, la caza deportiva, la caza de manatí y demás especies en vía de extinción, el vertimiento de aguas contaminadas, vertimientos de residuos sólidos, la tala y la quema. 3.

De recuperación para la producción: cuyo uso principal es precisamente este, la recuperación para la producción; y sus usos prohibidos, la ganadería extensiva e intensiva, agricultura, recreación y turismo, la caza deportiva de manatí y demás especies en vía de extinción, el vertimiento de aguas contaminadas, vertimientos de residuos sólidos, la tala y la quema. 4.

De Recuperación para la preservación: cuyo uso principal es la recuperación para la preservación; los usos prohibidos, la pesca, la agricultura, la ganadería, el transporte, la caza deportiva, caza de manatí y demás especies en vía de extinción, el vertimiento de aguas contaminadas, vertimientos de residuos sólidos, la tala y la quema. 5.

De amortiguación: cuyos usos están dirigidos principalmente a servir de transición, mitigar los impactos ambientales producidos por causas naturales o humanas, garantizar el desarrollo sostenible 55 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las poblaciones circundantes al complejo, realizar acciones para mejorar las condiciones del área protegida, suministrar elementos de hábitat organismos no acuáticos y vigilar el crecimiento descontrolado de la urbanización. Consta también en el proceso que el proyecto de construcción de la variante Lorica no se encontraba dentro de los usos permitidos en ninguna de las áreas del complejo cenagoso, por lo que fue necesario que CORUMAR S.A.S. solicitara la sustracción definitiva de 12.55 Ha del mismo, a través de la solicitud radicada ante la CVS el 24 de noviembre de 2015.

La CVS expidió el Acuerdo núm. 362 de 18 de mayo de 2018, en el que resolvió la solicitud de sustracción del DMI del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, en el sentido de denegar la petición elevada por CORUMAR S.A.S., en atención a las siguientes circunstancias: “[…] Que en el recorrido de campo sobre la zona de influencia directa del proyecto denominado “Sustracción definitiva Distrito regional de Manejo Integrado (DRMI) del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú para la construcción de la Unidad Funcional Integral 7.1 denominada Variante Lorica”, específicamente sobre el trazado de diseño de la vía el cual es de 60 metros de ancho.

No se evidenció la presencia de comunidades étnicas (indígenas, Afro – descendientes o raizales). […] Que el trayecto por donde se pretende realizar la construcción de la Variante Lorica, el cual fue evaluado y seleccionado por la ANLA mediante el Auto No.2697 del 10 de julio de 2015 (corredor oriental optimizado (3), en el tramo objeto de la sustracción definitiva del DRMI (PR0+000 al PR2+753), se encuentran varios cuerpos de agua importantes y zonas inundables del 56 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humedal que sirven de flujo conector entre la ciénaga y el Rio Sinú. Que la Subdirección de Gestión Ambiental expidió CONCEPTO TECNICO ALP 2017-140, a través del cual evalúa el Estudio Técnico de la solicitud inicial y la información complementaria de la solicitud de sustracción presentada por la empresa Concesión Ruta al Mar S.A.S. en el cual se hacen las conclusiones siguientes: “(…) es claro para la Corporación que aunque la sustracción definitiva de las 12.55 Ha comprende zonas que hoy día se encuentran intervenidas por el hombre, también es cierto que existen zonas que aún no han sido afectadas por procesos antrópicos, las cuales se verán afectadas intensamente de manera directa e indirecta por la construcción de la nueva vía llamada "Variante Lorica", especialmente en la zona delimitada con usos condicionados para la producción sostenible y la protección de caños, puesto que con la construcción de los 2.753 metros de terraplén independientemente que existan obras que permitan el paso del flujo de agua, dicha estructura puede acelerar el proceso de sedimentación del complejo cenagoso y por consiguiente la colmatación de los bacines y cauces que discurren por su área, afectando ostensiblemente la conectividad hídrica de este importante área protegida regional del Departamento de Córdoba.

Que el concesionario propone realizar en los 2.573 metros de vía objeto de la sustracción 34 estructuras hidráulicas que al sumar sus bases por donde se intercomunicaran los cuerpos de agua asociados al lagunar […] dan como resultado solo 190 metros, es decir, aproximadamente 7% de la luz de los 2.753 metros de terraplén que se pretenden construir, lo que generará una alteración del funcionamiento hidrológico del humedal, afectando su estructura funcional.

Dando a entender que los pulsos naturales del flujo hídrico de la Ciénaga serían interrumpidos afectando la distribución y el desplazamiento de la biodiversidad acuática. Que luego de analizar y evaluar la tabla 8.18 impactos – Construcción de la Variante Lorica se debe reconocer la importancia social, económica, ambiental y cultural del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, conocido también como Ciénaga Grande de Lorica, la cual es un área protegida que hace parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), constituye un patrimonio de la Nación y tiene un valor estratégico para el desarrollo presente y futuro de Colombia, siendo una prioridad del Orden Nacional y su uso específico debe estar destinado exclusivamente para la conservación al tenor de lo establecido en el artículo 5° del Decreto 2372 de 2010, agrupado en el Decreto 1076 de 2015.

Es claro que la pérdida de la capa de suelo es definitiva, si bien se puede trasladar a otro sitio para compensar el impacto negativo 57 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co in situ generado en el DRMI es de gran importancia, por lo cual debe ser considerado un impacto CRÍTICO.

Que los impactos generados por la aparición y/o incremento de erosión superficial, debería considerarse CRÍTICO, debido a que este tipo de efectos no ponen en peligro solo la dinámica natural del complejo sino también la de las comunidades, ya que este puede incidir en procesos de sedimentación que aumentan el riesgo de inundaciones.

Adicionalmente las distintas actividades constructivas, principalmente la remoción de cobertura vegetal y la intervención general del área propuesta para la construcción de la variante y la conformación de los ZODME, alteran los escenarios naturales en el área de influencia. Este impacto debe considerarse CRÍTICO, puesto que se presenta un cambio en el paisaje de manera definitiva, como lo es la construcción del sistema vial en el área de influencia del DRMI del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú. Que la alteración de ciénagas (cambios en la dinámica hídrica de las corrientes y en los patrones de drenaje y escorrentía) se considera un impacto CRÍTICO debido a que la construcción de la Variante de Lorica se pone en una franja que hace parte del sistema Cenagoso del Bajo Sinú y que se vería afectado por la materialización del terraplén sobre el cual se conformará la carretera.

Es preciso indicar que las medidas de manejo, no deberían incidir de manera drástica o definitiva en el efecto o impacto generado, debido a que toda actividad o acción desarrollada dentro del DRMI Complejo Cenagoso del Bajo Sinú debe considerarse como mínimo de IMPACTO SEVERO O CRÍTICO, ya que este cumple con diversas funciones importantes como la protección representativa de la biodiversidad con el fin de garantizar el bienestar social, económico y cultural de la región y la humanidad.

Por lo anterior, y en aras de salvaguardar los recursos naturales del departamento, se determina pertinente la reevaluación de los impactos asociados a la construcción de la variante Lorica, teniendo en cuenta que durante la evaluación y análisis del documento técnico se determinó que estos fueron realizados de manera subjetiva y no se reconoció la magnitud, capacidad y dimensión ecológica – ambiental de los impactos asociados a la obra a construir sobre el Complejo Cenagoso. […] Que de acuerdo con el Plan de Manejo de Ordenamiento Ambiental del complejo Cenagoso del Bajo Sinú, la zona es el segundo en número de especies de fauna en el departamento de Córdoba.

Las especies más representativas en el área son: Mamíferos (Nutrias, manatíes, chigüiros, entre otros); Aves (Pato pisingo, chavarri, pato colorado) y Reptiles (babillas, hicotea, iguana). 58 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en el complejo cenagoso se identifican 183 especies de aves de las cuales las acuáticas representar la mayor abundancia; en la zona se identifican sitios de anidación, alimentación. […] Que actualmente el cambio de uso de suelo en algunas zonas del DRMI del Bajo Sinú y la modificación en los cursos de los regímenes hídricos en el ecosistema ha ocasionado la pérdida y afectación de la fauna y la flora propia del sistema y esta problemática indiscutiblemente ha incidido de la fragmentación de algunas áreas del ecosistema, lo cual no indica que se deben continuar realizando acciones para mantener el ecosistema actual y tratar de recuperar las zonas afectadas. […] Que se presentará una afectación severa sobre la biodiversidad y la estructura ambiental ecológica en el Complejo Cenagoso, con la construcción de la Variante Lorica, al interrumpir el normal flujo de agua entre el Rio, Caños y Ciénagas. […] Que la Corporación ha evidenciado y registrado en el área de influencia del proyecto, que existe un grupo de importante de especies silvestres diferentes a las aves, como reptiles y mamíferos, los cuales algunas veces se encuentran alguna categoría de amenaza, realizan sus actividades de percha, desplazamiento y otras funciones ecológicas asociadas a la vegetación, principalmente la cobertura de Herbazal dentro inundable (sic), caños y zonas pantanosas, que como lo manifiesta en el documento, son las áreas núcleo que se han mantenido durante el tiempo, lo cual ratifica que a pesar de no ser un área totalmente inundada, la productividad de la vegetación acuática como las macrófitas superan a las acuáticas, además las primeras soportan y abrigan varios tipos de comunidades como microalgasperifiticas, macro invertebrado, zooplancton, recurso ictico, reptiles, aves y mamíferos. […] Que la Corporación ha identificado en las zonas de influencia del Proyecto se constituye en zona importante de tránsito de especies focales del departamento de Córdoba, tales como manatí, nutria, babilla, chigüiros, tortugas y aves nativas y migratorias que emplean estas zonas como sitio de percha, anidación reproducción y alimentación. […] Que la reducción y desaparición de especies de mamíferos está estrechamente relacionada con la alteración de los hábitats naturales o refugios y la caza indiscriminada, en este sentido cualquier obra que altere drásticamente el sistema constituye a la pérdida de estas especies. […] Que la ejecución de este tipo de obras de infraestructura (Terraplén) en estas zonas de tránsito de fauna como mamíferos, reptiles y aves, no son consideradas 59 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apropiadas, porque no garantizan adecuadamente su tránsito y permanencia en estas zonas, dada la interrupción de los cauces y corrientes hídricas, exponiendo a las especies a posibles varamientos que, a raíz de los cambios de las áreas inundables y la ejecución de actividades antrópicas, como la construcción de la variante sin el diseño apropiado para el paso libre de la lámina de agua. […] 5.

RECOMENDACIONES El Equipo Técnico Evaluador de la Corporación, teniendo en cuenta la solicitud, la documentación complementaria remitida por el Concesionario Ruta al Mar S.A.S, las consideraciones generales, las actividades realizadas y las conclusiones de los diferentes componentes del presente concepto técnico, recomienda al Honorable Consejo Directivo de la Corporación, NO autorizar la sustracción definitiva de 12.55 Ha del Distrito Regional de Manejo Integrado (DRMI) del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú […]” […] 2.8.3.

La Dinámica Actual del Complejo Cenagoso. Es una zona inundable cruzada por numerosos caños y zonas bajas interconectadas, esta última condición especialmente notable durante aguas altas cuando el lente de agua cubre toda la llanura inundable y el flujo regional adquiere una dirección predominante de S a N. La dinámica natural del complejo depende no solo de la comunicación que sostiene con el río sino también por los arroyos, caños y ciénagas internas, que a su vez pueden separarse como las partes que mantiene funcionando al sistema como un todo.

Es decir, que el equilibrio y funcionamiento normal del complejo depende del equilibrio que sostenga cada una de las partes que lo conforman. […] Entre los procesos de transformación natural y los cambios producidos por factores externos, se ha moldeado la forma y estructura del Complejo, hasta el estado que presenta actualmente.

Los principales cambios debidos a factores externos que ha sufrido el Complejo Cenagoso están asociados a obras o actividades muy concretas tales como: - La Urbanización de su área de influencia, que de manera progresiva ha desecado y aumentado el nivel de los suelos. - La construcción de la carretera Montería – Lorica en los años 50`s, con la cual se cerraron muchas de las conexiones que el río tenía con el Complejo, en su llanura de inundación. - La intensificación de la agricultura en la parte sur de la cuenca, donde se adecuaron terrenos y se construyeron canales, modificando el drenaje natural de la cuenca. - La expansión de la frontera agrícola y ganadera, manifestada en la adecuación de terrenos inundables que han sido separados del Complejo con la construcción de diques y camellos, y el desvío de caños. 60 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El aislamiento parcial de algunos cuerpos de agua, reteniendo las aguas durante el verano para mantener la actividad pesquera, como es el caso de la ciénaga Momil.

Existen también al interior del Complejo algunas represas construidas con fines piscícolas. - La operación de la hidroeléctrica Urrá I ha modificado el régimen natural de los aportes que hace el río Sinú al Complejo, tanto en magnitud como en variabilidad. Por otra parte, la retención de sedimentos en el embalse, hace que el río genere procesos de erosión y sedimentación en su cauce, para tratar de encontrar un equilibrio en su alineamiento horizontal y vertical; lo cual puede incidir en la dinámica sedimentológica del Complejo Cenagoso. […]

4. COMPONENTE ECOSISTÉMICO […] - Por otro lado, cualquier actividad que se pretenda realizar en un ecosistema de humedal, que involucre el flujo del sistema, debe ser ampliamente estudiado en el aspecto hidráulico sobre el comportamiento de la ciénaga, el cual puede generalizarse en tres categorías: cambio en la elevación del nivel normal de las aguas y la interrupción parcial sobre el patrón estacional del agua; la circulación interna y los procesos de mezcla cambian al introducir una estructura en el sistema.

En este sentido, para la predicción de los efectos de un proyecto es absolutamente necesario tener una idea clara sobre la circulación y condiciones de mezcla en el sistema, ya que el estudio hidrológico e hidrodinámico presentado por la empresa Ruta al Mar S.A.S. sobre el caño Aguas Prietas, río Sinú y Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, se limita a presentar exclusivamente los criterios de diseño y análisis para el cálculo o dimensiones de “obras menores” […].

Por tal razón, es evidente que el enfoque del estudio presentado a la Corporación, se concentró exclusivamente en el análisis de la capacidad hidráulica de drenaje, pero no en el análisis integral del sistema cenagoso, que tiene funciones hidrológicas, hidráulicas y geomorfológicas y biológicas, los cuales en su conjunto presentan unos bienes y servicios ambientales, los cuales se verán afectados y/o reducidos por el (sic) obras proyectadas (tipo terraplén) por la Variante Lorica.

Se confirma, además, en el estudio en forma reiterativa, el enfoque limitado a determinar la capacidad de las obras de drenaje (alcantarillas, puentes), sin modelar el sistema hidrológico e hidrodinámico del sistema cenagoso, que comprenda estudios integrales de caracterización, hidrológica, hidráulica, geomorfológica, calidad como cambia los procesos de demanda de oxígeno, concentración y disolución, entre otros. […] 5.

CONCLUSIONES De la revisión y análisis de los estudios existentes, se puede concluir: 61 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Que las modelaciones hidráulicas de las estructuras propuestas por la concesión Ruta al Mar S.A.S. para la construcción del proyecto vial denominado “Variante Lorica”, están incompletas y no evidencian la realidad hídrica e hidráulica del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú. - Que los caudales descargados al Complejo Cenagoso del Bajo Sinú a través de sus cauces tributarios (Caño Aguas Prietas, Caño Bugre, Caño María, Canal Principal Berastegui, entre otros), son mucho mayores que los proyectados en los diseños del proyecto vial denominado “Variante Lorica”. - Que el diseño vial propuesto (tipo terraplén con dos puentes y 34 box coulvert), podrían acelerar el proceso de colmatación del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, dado que las velocidades del flujo de agua disminuirían ante la existencia del terraplén, ya que este funcionaría como un control hidráulico (condición de borde) y por lo tanto los sedimentos y demás elementos que constituyen el agua que descargan los caños asociados al complejo así como al río Sinú, llenarían los bacines, charcas, sapales y ciénagas que componen el complejo. - Que las ciénagas son verdaderos sistemas de amortiguación y almacenamiento de excesos de caudales y lluvias locales, que están conectadas al sistema fluvial principal a través de caños de flujo y reflujo.

Aunque estos cuerpos de agua se consideran permanentes, la dinámica de los caudales y las lluvias que la alimentan, incide en su expansión y contracción de acuerdo con la disponibilidad del sistema. Aspectos que no son reflejados o analizados en los diseños presentados por la Concesión Ruta al Mar S.A.S. […] – Que dentro de los estudios y diseños presentados por la concesión, no se consideraron los efectos abióticos de un proyecto hidráulico sobre un sistema lacustre […] - Que no existe en el documento presentado para la sustracción una predicción de los efectos del proyecto, lo cual es absolutamente necesario con el fin de tener una idea acerca de la circulación y condiciones de mezcla en el sistema lacustre. […] - Que por tales razones es evidente que el enfoque del estudio presentado a la CAR CVS por la Concesión Ruta al Mar S.A.S., NO ES ADECUADO, al concentrarse exclusivamente en el análisis integral del sistema cenagoso, el cual tiene funciones hidrológicas, hidráulicas, geomorfológicas y biológicas particulares, entre ellas: la regulación de crecientes, funciones hidrobiológicas que dependen de la capacidad de circulación del sistema, tiempo de retención, entre otras. - Que se confirma en los estudios y diseños presentados por la concesión, en forma reiterativa, el enfoque limitado 62 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de determinar la capacidad de las obras de drenaje (alcantarillas, puentes), son modelar el sistema hidrológico e hidrodinámico del sistema cenagoso, el cual debe comprender estudios integrales de caracterización hidrológica, hidráulica, geomorfológica, calidad, cambios en los procesos de demanda de oxígeno, concentración y dilución de contaminantes, entre otros. […] - Que de acuerdo a la importancia ecológica de las especies identificadas en el complejo cenagoso, entre ellas el manatí, Chavarri, nutria, entre otras, la alteración de la lámina de agua y los flujos hídricos del cual dependen en este ecosistema, mediante la construcción de una vía compatible con el sistema, lo convertirían en embudo principalmente para el desplazamiento de las especies y creando aún más, un panorama más lejano para recuperación de la conectividad ecológica, conllevando la pérdida de la estructura y funcionamiento del humedal y, por ende, los bienes y servicios ecosistémicos que aún conserva y provee. - Se reitera que el diseño propuesto tipo terraplén con dos puentes y 34 estructura box coulvert causa afectación sobre drenaje de la planicie de inundación generando eliminación de la conectividad lateral, alteración del patrón de circulación (interna y externa) y condiciones de mezcla en el sistema, disminución de la capacidad de regulación durante eventos de inundación, eliminación de hábitats y fuentes de alimentación de especies propias de estos ambientes anfibios. […] así las cosas, consideramos que ante recomendaciones de la Corte Constitucional las cuales están acorde con el concepto técnico de la Subdirección de Gestión Ambiental de la Corporación, mal podría el Consejo Directivo pronunciarse favorablemente sobre la solicitud de sustracción del DMI variante Lorica, de la alternativa propuesta por la concesión Ruta al Mar y escogida por ANLA, por lo que sería prudente reconsiderar la propuesta bajo un modelo que consulte esquemas y diseños más compatibles con el ecosistema protegido, declarado DMI, considerando las bondades y los propósitos de desarrollo económico y social que genera la infraestructura vial para la región. (…) […] Que la decisión de sustracción de áreas protegidas en la modalidad de DMI del complejo Cenagoso del Bajo Sinú, sin lugar a dudas golpea en forma directa la biodiversidad biológica del área de influencia solicitada para sustraer, con ocasión al proyecto de infraestructura vial y contradice los ejes fundamentales de la acción conservacionista aprobada por la ley colombiana, a más de no poder justificar la mitigación de impactos ambientales como se indica en el Concepto Técnico. 63 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] De acuerdo con las consideraciones técnicas y jurídicas que anteceden se deja establecido que la sustracción del área del Distrito Regional del Manejo Integrado – DMI, con las características del proyecto de infraestructura vial Variante Lorica, en la forma como ha sido presentado se concluye deficiencias en los estudios y diseños presentados y en consecuencia una alta situación eventual de peligro y de daño ambiental contra el ecosistema cenagoso, demás recursos naturales asociados y el medio ambiente, que vulneraría nuestro sistema de protección integral de normas ambientales, la Constitución Política, los diversos fallos contenidos en la jurisprudencia nacional, los tratados y convenios aprobados por el orden interno colombiano sobre la importancia de los humedales, y específicamente por la Subdirección de Gestión Ambiental y la Oficina Jurídica Ambiental de la Corporación CVS. […] Así mismo, una alteración o estrangulamiento en la zona considerada la “garganta hidráulica”, conllevaría aumentar el riesgo de inundación en los Municipios ubicados en el área de influencia de las obras tales como Lorica, Purisima, Momil, Chimá, Cotorra, San Pelayo, Cereté y Ciénaga de Oro.

Finalmente, el Consejo Directivo considera que en materia procedimental y respecto de competencias, el concesionario si a bien lo tiene, deberá tramitar nuevo proyecto con los ajustes que respondan no solo a criterios hidráulicos desde inicio, sino también a lineamientos ambientales, ecosistémicos, y en pro de la conservación y mantenimiento de los recursos naturales, y así, acudir a la CAR CVS con una única alternativa que guarde consonancia con lo presentado ante las autoridades ambientales que participan en ambos trámites […].” (Negrilla de la Sala) Contra la anterior decisión, el solicitante interpuso recurso de reposición, el cual fue desatado por la CVS mediante Acuerdo núm. 371 de 23 de agosto de 2018, en el sentido de confirmar la negativa de sustracción. De lo reseñado por la CVS, se destaca que el trayecto en que se pretende realizar parte de la construcción de la variante Lorica, esto es, el complejo Cenagoso del Bajo Sinú, es una reserva ecológica 64 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la cual se encuentran varios cuerpos de agua importantes y zonas inundables del humedal que sirven de flujo conector entre la ciénaga y el río Sinú, además de ser la segunda zona en número de especies de fauna en el DEPARTAMENTO y contar con flora propia del ecosistema, todo lo cual exige que se adopten acciones que permitan mantener el ecosistema actual.

Igualmente, se resaltó que aun cuando algunas de las zonas del área objeto de la solicitud se encontraban intervenidas por la mano del hombre, lo cierto era que existían otras que no habían sido afectadas por procesos antrópicos y que se verían impactadas, directa e indirectamente, por la construcción de la vía, ya que la construcción del terraplén, independientemente de la elaboración de obras que permitieran el paso del flujo de agua, podría acelerar el proceso de sedimentación del complejo cenagoso y, en consecuencia, la colmatación de los bacines y cauces que recorren la zona, afectando la conectividad hídrica del área protegida.

Es así como la CVS estimó que las siguientes circunstancias debían ser catalogadas como de impacto crítico en el complejo cenagoso del Bajo Sinú: i. La pérdida de la capa de suelo es definitiva; ii. Los impactos generados por la aparición y/o incremento de la erosión superficial, que pone en peligro no solo la dinámica natural del complejo sino también de las comunidades, al incidir en procesos de sedimentación que aumentan el riesgo de inundaciones; iii.

La 65 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remoción de cobertura vegetal y la intervención general del área propuesta para la construcción de la variante y la conformación de los llamados ZODME22, pues generan un cambio del paisaje de manera definitiva; y iv.

Alteración de ciénagas, es decir, cambios en la dinámica hídrica de las corrientes y en los patrones de drenaje y escorrentía, que se verían materializados con la construcción del terraplén sobre el cual se erigiría la carretera. Asimismo, la CVS precisó que varias zonas aledañas al complejo cenagoso se encuentran con amenaza de inundación, circunstancia que está relacionada con la corriente del río Sinú, los caños Aguas Prietas y Bugre, entre otros.

Sumado a lo dicho, se pudo constatar por parte de la CVS que el sector en el que se pretenden desarrollar las obras de la Variante Lorica se encuentran las cuencas aportantes al Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, constituyéndose en la “garganta hidráulica” que controla los flujos y contra flujos de la ciénaga – río y viceversa, evento que condiciona, entre otras, la productividad ecosistémica, recurso hidrobiológico, cadena trófica, corredor biológico y la economía regional de los bienes y servicios que presta este humedal, de ahí que el estrangulamiento de esa “garganta hidráulica” aumentaría el riesgo de inundación de los municipios localizados en el área de influencia de las obras. 22 Zona de disposición de material de excavación. 66 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicional a las afectaciones que se presentarían en el medio ambiente del complejo cenagoso con la construcción de la variante, la CVS advirtió que el Plan de Manejo de Ordenamiento Ambiental del área protegida establece que dicha área es la segunda en número de especies de fauna en el DEPARTAMENTO, entre las cuales se destacan los mamíferos como nutrias, manatíes, chigüiros; las aves como el pato pisingo, Chavarri y el pato colorado; y los reptiles como la babilla, hicotea e iguana.

Asimismo, se identifican 183 especies de aves, de las cuales las acuáticas son las que presentan más abundancia, teniendo en la zona sitios de anidación y alimentación. De igual forma, la autoridad ambiental identificó que en las zonas de influencia del proyecto existe un área de tránsito de especies focales del DEPARTAMENTO, así como aves nativas y migratorias que usan ese sector de percha, anidación, producción y alimentación. Precisado los hechos probados del proceso, la Sala procede a pronunciarse sobre los argumentos de los recurrentes.

Del recurso de la ANLA Conforme a los argumentos expuestos por la ANLA, en su recurso de apelación, a su juicio, en el caso sub lite no se configuró la 67 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de los derechos colectivos que se ordenaron proteger en el fallo de primera instancia, puesto que esa autoridad expidió la Resolución núm. 02058 de 16 de noviembre de 2018, confirmada a través de la Resolución núm. 00142 de 11 de febrero de 2019, en la que denegó la licencia ambiental para el proyecto de construcción de la variante Lorica solicitada por CORUMAR S.A.S. De las citadas resoluciones expedidas por la ANLA, se destacan los siguientes aspectos: “[…] Que por medio del Auto del 19 de mayo de 2015, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, como resultado del análisis y evaluación de la información de los componentes biótico, físico y social del Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, eligió la alternativa (corredor occidental) como la más viable ambientalmente para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA, para el proyecto denominado “Construcción de la Variante Lorica”, localizado en el Departamento de Córdoba.

Que a través del auto 2697 del 10 de julio de 2015, la Autoridad de Licencias Ambientales – ANLA modificó el auto 1935 del 19 de mayo de 2015, en el sentido de elegir el corredor oriental optimizado (3). […] Que la sociedad CONCESIÓN RUTA AL MAR S.A.S. solicitó a esta Autoridad Nacional, licencia ambiental para el proyecto denominado “construcción de la variante Lorica” el cual se encuentra localizado en la jurisdicción del municipio de Santa Cruz de Lorica en el departamento de Córdoba, a través de la ventanilla integral de trámites ambientales en línea – VITAL […] anexando entre otros documentos copia del Estudio de Impacto Ambiental – EIA. […] Que mediante oficio con radicación 2017015456-1-000 del 2 de marzo de 2017, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, presentó a esta autoridad nacional el concepto técnico ULP No.2017-018 del 17 de febrero de 2016, sobre EIA presentando para la solicitud de la licencia ambiental para el proyecto.

Que mediante Auto 622 del 3 de marzo de 2017, esta autoridad dio inicio al trámite administrativo de evaluación de la licencia 68 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental solicitado por la sociedad CONCESIÓN RUTA AL MAR S.A.S., para el proyecto denominado “Construcción Variante Lorica” Unidad Funcional 7 Subsector 1, comprendido entre el k0+000 al k7+255, con una longitud de 7.25 km, el cual se localiza en la jurisdicción del municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba. […] Que mediante oficio con radicación 2018119861-1-000 del 31 de agosto de 2018, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge informó a esta Autoridad Nacional que el Consejo Directivo de dicha Corporación expidió el Acuerdo 36 del 30 de mayo de 2018 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de sustracción del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú” y el Acuerdo 371 del 23 de agosto de 2018 “Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición presentado por el concesionario Ruta al Mar contra el Acuerdo No.632 del 30 de mayo de 2018”, cuyas copias se anexaron al oficio en mención. […] CONSIDERACIONES DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES […] “[…] De acuerdo con lo propuesto por la sociedad solicitante, se plantea la construcción de tres intersecciones, en el sector sur, centro y norte, las cuales cuentan con una longitud total de 0.125 km (sumando las longitudes de las tres intersecciones entre sí), que al ser sumados a la variante la cual es de 1.25 km, da como longitud total 7.38 km […] […] Teniendo en cuenta las características técnicas presentadas en el estudio, el grupo evaluador considera que son acordes con las características técnicas que se establecieron en el Auto 2697 del 15 de julio de 2015, por el cual se modificó el auto 1935 del 19 de mayo de 2015 de selección de la alternativa óptima, además considera que de acuerdo a lo observado en la visita de evaluación, la vía actual pasa por el municipio de Lorica, en un tramo, donde inicia la variante Lorica propuesta por la sociedad. […] Diseño del proyecto De acuerdo con la información presentada, se realizó un ajuste al diseño por áreas sensibles debido al trabajo de campo realizado a lo largo del “corredor oriental optimizado (3)”, seleccionado mediante el Auto 2697 del 10 de julio de 2015, como la mejor alternativa para la construcción de la variante Lorica, lo cual permitió identificar un área sensible desde el punto de vista biótico, conocida como Garcero Predio San Miguel.

En esta área se congregan grandes grupos de garzas, pertenecientes a varias especies, con fines reproductivos, de descanso y de alimentación. […] La disminución de espacios para anidación de la avifauna en las zonas de la Ciénaga Grande Lorica, a causa 69 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la expansión de las poblaciones humanas asociadas, convierte esta área en receptora de fauna, y en un sitio estratégico para la conservación de las diferentes especies de aves, que por sus hábitos gregarios, requieren zonas de estas características para realizar anidaciones conjuntas que garanticen la supervivencia de una mayor cantidad de individuos. […] Ahora bien, es importante resaltar lo establecido por la CVS, en el Acuerdo 362 del 30 de mayo de 2018, confirmado por el Acuerdo 371 del 23 de agosto de 2018, en el cual “NO” se autoriza la sustracción definitiva de 12.55 ha, (k0+000 al k2+753) del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, al realizar el cálculo total de la luz que dan las 34 obras menores propuestas en los 2753m de vía en terraplén y que de acuerdo a los diseños, serían los puestos de interconexión de los cuerpos lagunares que hacen parte de la ciénaga, se encontró que es un espacio bajo respecto al total del terraplén a construir en la vía, consecuencia de estos, se genera una modificación y/o alteración, del funcionamiento hidrológico del humedal, afectando su estructura funcional, dando a entender que los pulsos naturales del flujo hídrico de la ciénaga serán interrumpidos afectando la distribución y desplazamiento del agua y de todo lo que implica a nivel de ecosistemas, de acuerdo con lo expuesto, el grupo de evaluación de la ANLA está de acuerdo con lo considerado por la Corporación en cuanto a la no sustracción de las 12.55 ha para el proyecto.

Tal como lo expresa la Corporación, en cuanto al sistema constructivo de vía sobre terraplén propuesto por la sociedad, así existan las obras de interconexión del flujo del agua, se acelera el proceso de sedimentación del complejo cenagoso, por consiguiente la colmatación de los basines y cauces que discurren por su área, afectando ostensiblemente la conectividad hídrica de esta importante área protegida en el departamento de Córdoba.

Soportando lo anterior, se puede extraer del modelo (incluyen los cálculos soportados para niveles máximos con períodos de retorno de 2.33 años; 5 años; 10 años; 25 años; 50 años; 100 años) empleado por la sociedad para establecer el comportamiento de la ciénaga y realizar los respectivos diseños hidráulicos de las obras menores, que la modelación hidráulica de las estructuras propuestas, no plasma la realidad hídrica e hidráulica del complejo cenagoso, que los caudales de los tributarios descargados al complejo cenagoso son mucho mayores de acuerdo a lo expuesto por la Corporación, que el modelo predictivo solo se limitó a mostrar los criterios de diseño y análisis para el cálculo de dimensionamiento de obras menores, específicamente el cálculo de capacidad hidráulica, sobre lo cual el grupo de evaluación de ANLA, considera que el modelo presentado 70 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la sociedad no reporta la realidad de la ciénaga que hace parte del complejo Cenagoso del Bajo Sinú. También se considera que dado que en el Acuerdo 362 del 30 de mayo de 2018, confirmado por el Acuerdo 371 del 23 de agosto del 2018, en el cual “NO” se autoriza la sustracción definitiva de 12.55 ha, (k0+000 al k2+753) del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, donde se propone ejecutar los 2753m de vía dentro del complejo cenagoso, no es posible ejecutar ningún tipo de actividad en dicha área, así las cosas no se considera viable la ejecución de las 34 obras propuestas para esta zona.

Obras mayores El grupo de evaluación de ANLA, considera que la sociedad describió el tipo de obras mayores a emplear y ejecutar en el proyecto, presentó la información requerida en los términos de referencia empleados para la elaboración del EIA del proyecto y tuvo en cuenta lo establecido en el Auto 2697 del 15 de julio de 2015, por lo cual se modificó el Auto 1935 del 19 de mayo de 2015.

Sin embargo, teniendo en cuenta que no se pueden ejecutar actividades del proyecto (obras mayores, obras menores, vías en terraplén en 2753m), dentro del área en la cual no se autorizó la sustracción (Acuerdo 362 del 30 de mayo de 2018, confirmado por el Acuerdo 371 del 23 de agosto del 2018), se pierde la conectividad de la Variante Lorica y, por ende, no sería posible cumplir con el objetivo del proyecto, por lo cual esta Autoridad Nacional considera que no es viable la ejecución del proyecto Variante Lorica, incluyendo la construcción de obras mayores. […] CONSIDERACIONES SOBRE LAS ÁREAS DE INFLUENCIA […] Esta Autoridad Nacional considera que la delimitación del Área de Influencia Biótica no es adecuada, toda vez que no representa en su totalidad las zonas donde se manifestarían los impactos ambientales que pueden ser generados durante el desarrollo del proyecto.

El grupo de evaluación de la ANLA, considera que no es adecuada la definición del área de influencia directa del proyecto desde los componentes físico biótico, teniendo en cuenta a su vez las consideraciones de la CVS, según las cuales la modificación o variación de la ciénaga al construir las obras asociadas a los 2753m de vía, generaría impactos ambientales directos sobre el total del complejo cenagoso del Bajo Sinú, lo cual se traduce en un cambio o ampliación del área de influencia del proyecto dado el funcionamiento hídrico tan complejo de este tipo de cuerpos de agua, en los cuales la modificación de una ciénaga, modifica totalmente el complejo cenagoso, lo cual no se encuentra plasmado en el área de influencia definida por la sociedad solicitante. 71 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Lo anterior es importante resaltar por parte del grupo de evaluación, debido a que en el sector cenagoso presente en el trazado de la variante, se encuentra una condición de estancamiento o agua almacenada, que durante toda la temporada del año, hace presencia y que en algunas épocas se inunda y requiere de evacuar naturalmente mediante interconexiones hídricas (que en el caso de complejos cenagosos son complejas, lo cual también es referido por la CVS en el acuerdo del 30 de mayo de 2018, en cuanto a pulsos de flujo hídrico natural del complejo cenagoso) que pueden verse afectados por la intervención antrópica debido a las diferentes actividades de la vida diaria, esto es de suma importancia, pues durante la visita de evaluación se observó que la zona cenagosa presente en el área ha sido afectada o intervenida por diferentes actividades ejecutadas por el hombre tales como, construcción de vías, algunos potreros donde se ha generado espacio a la ciénaga para la ejecución de actividades de ganadería, agrícolas con las que se han modificado dichos ecosistemas asociados al complejo cenagoso. […] La zona donde se proyecta la construcción de la Variante Lorica es un terreno que se clasifica como zonas inundables y zonas inundables periódicamente, de acuerdo al IDEAM.

Además de acuerdo con el IGAC se encuentra en un terreno clasificado como sedimentación activa. Clasificaciones que son coherentes con los resultados obtenidos a lo largo del informe. Los principales actores en el sistema hídrico del primer sector de la variante son el río Sinú, el Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, el Caño Aguas Prietas y el caño El Mocho (identificado en la caracterización como caño Chimalito). […] Tal como lo expresa la Corporación, el sistema constructivo de vía sobre el terraplén propuesto por la sociedad para el proyecto, a pesar de contemplar obras de interconexión del flujo de agua, acelera el proceso de sedimentación del complejo cenagoso, por consiguiente la colmatación de las basines y cauces que discurren por su área, afectando ostensiblemente la conectividad hídrica de esta importante área protegida del departamento de Córdoba. […] Se resalta que como el objetivo del proyecto es la Construcción de la Variante Lorica en 7.255 km de vía nueva y sus intersecciones, evitando el paso por el casco urbano del municipio de Santa Cruz de Lorica, al no poderse ejecutar por las razones expuestas en un tramo de 2753m de vía, el proyecto Variante Lorica pierde conectividad y en general no puede cumplir su objetivo, razón por la cual esta Autoridad Nacional considera que no es viable ambientalmente su ejecución. 72 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo expuesto, se considera que ninguna de las ocupaciones de cauce propuestas por la sociedad para la ejecución del proyecto Variante Lorica es viable ambientalmente. […] CONSIDERACIONES JURÍDICAS [..] Fue precisamente con base en los resultados de la evaluación del Estudio de Impacto ambiental presentado junto con la información adicional allegada, el concepto y actos administrativos emitidos por la Corporación de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, y con base en la visita realizada al área de influencia del proyecto, que esta Autoridad Nacional efectuó consideraciones relativas a las actividades a desarrollar, a los medios abiótico, biótico y social, y a las medidas de manejo ambiental, las cuales quedaron plasmadas en el Concepto Técnico emitido, el cual determinó que técnicamente, el proyecto materia de evaluación no es ambientalmente viable.

Entre las consideraciones relevantes que tiene en cuenta esta Autoridad Nacional para considerar inviable el otorgamiento de la licencia ambiental se encuentra principalmente que la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, mediante el Acuerdo 362 del 30 de mayo de 2018, confirmado por el Acuerdo 371 del 23 de agosto de 2018, no autorizó la sustracción definitiva del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, condición que trae como consecuencia directa que no sea posible la construcción de obras permanentes y/o temporales en dicha área protegida y, por consiguiente se pierda la conectividad de la Variante Lorica, imposibilitando el cumplimiento del objetivo del proyecto, por lo cual esta Autoridad Nacional considera que no es ambientalmente viable su ejecución. […] Así las cosas, atendiendo al principio de prevención y en el entendido que existen importantes limitaciones de tipo ambiental para la ejecución del proyecto, en consideración a la sensibilidad e importancia del ecosistema que hace parte del mismo y teniendo en cuenta además lo establecido por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, mediante el Acuerdo 362 del 30 de mayo de 2018, confirmado por el Acuerdo 371 del 23 de agosto de 2018, en el cual no autorizó la sustracción definitiva del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, esta Autoridad Nacional considera inviable otorgar la licencia ambiental para el proyecto “Construcción Variante Lorica […]” (Negrillas fuer de texto). 73 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior decisión, fue objeto de recurso de reposición por parte de la sociedad solicitante de la licencia, siendo desatado por la ANLA a través de la Resolución núm. 0142 de 11 de febrero de 2019, en el sentido de confirmar la negación de la licencia ambiental para la construcción de la variante Lorica.

De acuerdo con lo señalado por la ANLA, se identificó un área sensible, desde el punto de vista biótico en el sector en el que se pretende construir la variante, conocido como “Garcero Predio San Miguel”, en donde se congregan grandes grupos de garzas pertenecientes a varias especies, con fines reproductivos, de descanso y de alimentación. Igualmente, la ANLA puso de presente lo ya dicho por la CVS, en cuanto a que la construcción del terraplén propuesto por la sociedad aceleraría el proceso de sedimentación del complejo cenagoso y, en consecuencia, la colmatación de bacines y cauces que corren por el área, con lo cual se afectaría la conectividad hídrica del área protegida.

Por esta razón, la autoridad ambiental estimó que el modelo presentado por la sociedad concesionaria no evidencia la realidad de la ciénaga que hace parte del complejo cenagoso, aunado a que la delimitación del área de influencia biótica no es adecuada, pues no refleja la totalidad de las zonas donde se presentarían los 74 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impactos ambientales que se generarían durante la ejecución del proyecto de la variante.

La ANLA también tuvo en cuenta que, de acuerdo con lo conceptuado por el INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES – IDEAM, la zona donde se pretende construir el proyecto de la variante es un terreno clasificado como “zonas inundables y zonas inundables periódicamente”; y que según el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - IGAC se trata de un terreno clasificado como de sedimentación activa.

Así las cosas, la ANLA estimó que la ejecución del proyecto no era viable ambientalmente y tampoco ninguna de las ocupaciones de cauce propuestas por CORUMAR S.A.S., lo que la llevó a concluir que “[…]En este caso, la obligación legal de esta Autoridad Nacional es proteger bienes jurídicos colectivos de rango constitucional (medio ambiente sano, recursos naturales y biodiversidad) que se pueden ver amenazados por los impactos del proyecto, que conforme con la evaluación adelantada, no fueron debidamente identificados y en consecuencia el plan de manejo ambiental elaborado no garantiza el mantenimiento de las características y condiciones de calidad de los ecosistemas sensibles presentes en el área, ni la prevención, corrección, mitigación y compensación de los impactos que se generarían en las zonas de intervención, hecho que atentaría contra el derecho al medio ambiente sano […]”. 75 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a lo señalado por la recurrente, la Sala considera que si bien con ocasión de la denegatoria de la licencia ambiental, el diseño de la obra variante Lorica ya no se ejecutaría con la alternativa aprobada por la autoridad ambiental, con lo cual se evitaría el impacto ambiental sobre el complejo, lo cierto es que no puede perderse de vista que el amparo ordenado en la sentencia de primera instancia busca proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, y la protección de áreas de especial importancia ecológica, contra la amenaza que se cierne sobre estos con ocasión de los trámites que las entidades demandadas deban adelantar en virtud de la solicitud de sustracción de área protegida y de licencia ambiental para el proyecto variante Lorica, trámites que aunque ya fueron denegados, no impiden que el interesado los presente nuevamente, tal y como se indicó por parte de la ANLA en la Resolución núm. 2058 de 2018, al señalar que: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO. - La sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. en caso de continuar interesada en el trámite mencionado, deberá presentar una nueva solicitud de Licencia Ambiental, presentando la documentación requerida en el artículo 2.2.2.3.6.2. del Decreto 1076 de 2015 y/o en la normativa ambiental vigente, para lo cual deberá subsanar las causas por las cuales se consideró la no procedencia de otorgar la licencia ambiental […]”. 76 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es por esta razón que la Sala estima que aun cuando la ANLA denegó la licencia ambiental, no por ello se puede predicar la ausencia de amenaza de los derechos e intereses colectivos, habida cuenta que el concesionario tiene la posibilidad de iniciar un nuevo trámite ambiental que le permita llevar a cabo el objeto del contrato de concesión y obtener los respectivos permisos ambientales, lo que hace indispensable que el Juez popular intervenga para prevenir futuras afectaciones como lo consideró el a quo.

Ciertamente, la Sala estima que de cara a los argumentos expuestos por las partes y el material probatorio analizado, le asistió razón al Tribunal al considerar la importancia ecológica y ambiental del DMI complejo cenagoso del Bajo Sinú, lo que impone la necesidad de ordenar la adopción de medidas que eviten la consumación del daño sobre los derechos colectivos que se pretende amparar, atendiendo a que se trata de un área protegida en la cual únicamente pueden desarrollarse las actividades o usos expresamente señalados en el acto administrativo de su constitución, así como aquellos que resultan compatibles con los objetivos de preservación del área, no siendo la construcción de la variante Lorica una de aquellas actividades permitidas, que sea sostenible con el ecosistema, el desarrollo de la investigación, la educación y/o la sensibilización de las comunidades, así como tampoco se enmarca dentro de los usos compatibles o 77 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condicionados de cada una de las áreas establecidas (protección, producción, recuperación para la producción, recuperación para la preservación y amortiguación), teniendo en cuenta que se trata de una infraestructura de gran impacto que no puede ser catalogada como transporte de baja intensidad.

Al respecto, se destaca que de acuerdo con el artículo 35, parágrafo 1º, del Decreto 2372 de 2010 los usos y actividades permitidas en las distintas áreas protegidas que integran el SINAP, se pueden realizar siempre y cuando no alteren la estructura, composición y función de la biodiversidad característicos de cada categoría y no contradigan sus objetivos de conservación, lo que implica que todo uso o actividad a desarrollar al interior del DMI complejo cenagoso del Bajo Sinú debe respetar la estructura, composición y función de la diversidad del mismo, presupuesto que, como quedó expuesto, no se cumplió en el caso de la solicitud presentada por parte de CORUMAR S.A.S. a la ANLA y a la CVS, pues la forma en como fue prevista la construcción de la variante atentaba directamente con el ecosistema y sus componentes.

Cabe resaltar que respecto de la protección del complejo cenagoso del bajo Sinú, la Corte Constitucional en la sentencia T – 194 de 1999, al estudiar el proceso de degradación medioambiental que afecta a la cuenca del río Sinú, ordenó adoptar medidas para garantizar su protección, las cuales, precisamente, están referidas a 78 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suspensión de toda obra de relleno y desecación de pantanos, lagunas, charcas, ciénagas y humedales.

Así se pronunció la referida sentencia: “[…] De esa manera, se puede afirmar que en la cuenca del Sinú se presentan conflictos de conservación del orden de magnitud 1, o sea de transformación total -cuando hay desaparición o cambio fundamental de sus características-, y del orden 2, o de perturbación severa -cambios en las funciones ambientales-, en un área de humedales que representa el tres por ciento (3%) del total de los identificados a nivel nacional por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, en su estudio sobre las bases científicas y técnicas para una política nacional de humedales, contratado por el Ministerio del Medio Ambiente, a fin de cumplir con las obligaciones que Colombia adquirió en el marco de la Convención sobre Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas -Convención de Ramsar-, aprobada mediante la Ley 357 de 1997[1].

Por tales razones, se ordenará en la parte resolutiva de este fallo a los Personeros, Alcaldes y Concejales de Tierralta, Valencia, Montería, Cereté, Lorica, San Bernardo del Viento, Purísima, Chimá, San Pelayo, Ciénaga de Oro, San Carlos, Momil, San Antero y Moñitos, que procedan de inmediato a: 1) suspender toda obra de relleno y desecación de pantanos, lagunas, charcas, ciénagas y humedales en el territorio de esos municipios, salvedad hecha de las que sean indispensables para el saneamiento; 2) adelantar las actuaciones administrativas de su competencia e instaurar las acciones procedentes para recuperar el dominio público sobre las áreas de terreno de los cuerpos de agua que fueron desecados y apropiados por particulares; 3) regular la manera en que se hará exigible en esos municipios cumplir con la función ecológica que le es inherente a la propiedad (C.P. art. 58), establecer y exigir las obligaciones que de tal función se desprendan para los particulares y entes públicos; y 4) revisar los planes y programas de desarrollo económico y social, para dar prioridad a las necesidades que se derivan de: a) el tratamiento y vertimiento de las aguas negras, b) la recolección y disposición de basuras, y c) la recuperación de los cuerpos de agua.

Se ordenará también a la Gobernación del Departamento de Córdoba que proceda de igual forma, y coordine el cumplimiento de tales tareas por parte de los municipios mencionados, sometiéndose a las políticas del Ministerio del Medio Ambiente sobre la materia. El Gobernador informará sobre la manera en que se acaten estas órdenes al Tribunal Superior de Montería –juez de tutela en primera instancia-, a la Procuraduría y a la Contraloría Departamentales, a fin de que éstas ejerzan los controles debidos […]” (Resaltado fuera del texto original). 79 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala pone de presente que, como lo señaló la autoridad ambiental, en caso de que CORUMAR S.A.S. insista en los permisos ambientales para ejecutar la construcción de la variante Lorica, debe tener en cuenta todas las recomendaciones hechas por las autoridades ambientales, para de esa manera y con base en nuevos estudios ambientales, hídricos, hidrológicos, hidráulicos, entre otros, se pueda determinar si efectivamente la iniciativa resulta compatible con los usos y actividades permitidas en las distintas áreas protegidas del complejo cenagoso, además de no alterar su estructura, composición, biodiversidad y no contradecir los objetivos de conservación que motivaron la declaratoria como área de protección. En conclusión, y en respuesta al primer problema jurídico, la proyección de la obra de la variante Lorica constituye una amenaza a los derechos colectivos, debido a la importancia ecológica del DMI complejo cenagoso del Bajo Sinú y a las consecuencias que podría acarrear para el mismo la ejecución del proyecto sin tener en cuenta sus objetivos de conservación. Por lo tanto, la Sala: i) confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales y la protección 80 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de áreas de especial importancia ecológica; ii) modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, mediante el cual el Tribunal exhortó a la ANI y a CORUMAR S.A.S. para que en el diseño de la variante Lorica se empleen “tecnologías y técnicas de construcción que garanticen que el impacto ambiental a generar sea el mínimo posible, garantizando la preservación de los componentes señalados en la parte motiva, evitando de ser posible el uso de terraplenes y que se implementen las medidas de manejo, de mitigación y de control requeridas por los impactos ambientales que se generen con la obra, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia”, en el sentido de que lo dispuesto por el a quo se debe entender como una orden para garantizar los derechos colectivos aquí amparados, y no una mera exhortación; y iii) adicionará el numeral tercero para señalar que la orden allí dispuesta deberá ser acatada por la CVS y la ANLA en caso de que se presenten nuevas solicitudes de sustracción de área protegida o licencia ambiental ante dichas autoridades, respectivamente.

Del recurso del MINISTERIO En primera instancia, el Tribunal consideró que el MINISTERIO tiene legitimación en la causa por pasiva, por cuanto le corresponde ejercer la función prevista en el artículo 2°, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, en virtud de lo cual dispuso en la sentencia apelada: 81 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

CUARTO: Ordénese al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ejerza la atribución contemplada en el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 3570 de 2011 y de forma preventiva, actual y posterior, acompañe a la Corporación de los Valle del Sinú y del San Jorge CVS y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA en la verificación de los posibles daños ambientales ocasionados con la alternativa de construcción de la obra que les sea presentada para la sustracción del Distrito de Manejo Integral Complejo Cenagoso del Bajo Sinú y de la Licencia ambiental, respectivamente, de lo cual deberá allegar las respectivas constancias a esta Corporación […]”.

(Resaltado fuera del texto original). A juicio del MINISTERIO, debe revocarse el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, pues sus funciones no tienen relación con los hechos objeto de la presente acción; y, además, la atribución establecida en el artículo 2º, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011 la ejerce a través de la autoridad nacional que conoce sobre los procesos de licenciamiento ambiental, es decir, la ANLA.

Para resolver, se observa que el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, “Por el cual se crea una Unidad Administrativa Especial, se determinan sus objetivos, estructura y funciones”, trasladó a la ANLA algunas funciones que anteriormente estaban en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre ellas, las de otorgar licencias ambientales, adelantar procedimientos investigativos y realizar seguimiento de licencias, permisos y trámites ambientales.

En efecto, el artículo 3° del citado Decreto dispuso: 82 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 3°. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- cumplirá, las siguientes funciones: 1.

Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos. 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales […]”. De otro lado, el Decreto Ley 3570 de 2011, “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, le otorgó al MINISTERIO, entre otras, las siguientes funciones: “Artículo 2°.

Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones: 1. Diseñar y formular la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar su conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente. 2.

Diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos. 3.

Apoyar a los demás Ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales. (…) 10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, 83 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar […]”.

De las normas transcritas, la Sala destaca que dentro de las funciones del Ministerio no se encuentran las de otorgamiento y seguimiento de licencias ambientales, pues desde el año 2011 dicha función está radicada en cabeza de la ANLA, lo que, precisamente, dio lugar al procedimiento ambiental que originó la presente acción. Asimismo, la atribución prevista en el artículo 2º, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011 hace mención a la inspección, vigilancia y control que ejerce el MINISTERIO sobre las Corporaciones Autónomas Regionales; y que como lo ha explicado la Corte Constitucional23 corresponde a una facultad que se ejerce en virtud de la suprema dirección de la política ambiental a cargo de “(…) las autoridades administrativas del orden nacional [que] apareja las funciones de control y vigilancia de los organismos que tienen a su cargo la ejecución local de dicha política”.

En efecto, en la sentencia C-570 de 2012, la Corte precisó: “[…] La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad 23 Ver sentencias C-462 de 2008 y C – 570 de 2012. 84 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central -el Ministerio de Ambiente- encargado de emitir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política24.

Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo25, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las corporaciones autónomas regionales, con el fin de verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados.

Como a continuación se examinará, se trata de herramientas de control leve que en ningún caso autorizan al Ministerio a variar las decisiones de las corporaciones, sino que sirven para establecer un dialogo con éstas y las autoridades de control […]. (Resaltado fuera del texto original). Significa lo anterior que si bien el Ministerio ejerce inspección y vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales en materia de política ambiental con el fin de verificar su implementación y evaluar sus resultados, no implica que necesariamente deba 24 Ver sentencias C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-495 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz; C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-994 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-598 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. Además, este entendimiento de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es ratificado por los principios de gradación normativa y rigor subsidiario previstos en el artículo 63 de la ley 99. 25 Por estas razones, en la misma sentencia C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte avaló la constitucionalidad del numeral 16 del artículo 35 de la ley 99, cuyo texto es el siguiente: “Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar” (negrilla fuera del texto).

En criterio de la Corporación, “(…) la posibilidad de intervención preventiva o concomitante del Ministerio en los planes y programas ambientales que pudieran afectar sectores generales del territorio es una facultad que la Corte avala como manifestación de esa cohesión ecológica que imponen la naturaleza central del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gestión que exige el modelo descentralizado.” 85 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acompañar los trámites de permisos ambientales a cargo de las autoridades regionales, máxime aun si como acontece en el caso sub lite, el procedimiento que adelantó el concesionario ante la CVS tuvo como objetivo final el otorgamiento de la licencia ambiental del proyecto, a cargo de otra autoridad, esto es, la ANLA.

En consecuencia, la Sala estima que le asiste razón al recurrente al señalar que en el caso particular no resulta aplicable el precepto normativo aducido por el a quo para ordenar con fundamento en el mismo que el MINISTERIO “acompañe” a la CVS y a la ANLA “en la verificación de los posibles daños ambientales ocasionados con la alternativa de construcción de la obra”, motivo por el cual se accederá a modificar el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

Ahora, teniendo en cuenta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio, la Sala estima procedente modificar la orden impartida por el Tribunal y, en su lugar, instar a dicha autoridad para que coordine dentro del marco de sus funciones la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental en relación con los trámites que se adelanten ante la CVS y la ANLA, respecto del proyecto objeto de controversia. 86 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Otras decisiones Por último, la Sala advierte que el Tribunal en la sentencia apelada en relación con el comité de verificación adujo que estaría conformado por un representante de la parte demandante, el DEFENSOR REGIONAL DEL PUEBLO, de CORUMAR SAS, la ANI, la ANLA, la CVS, el MUNICIPIO y el MINISTERIO PÚBLICO.

Sin embargo, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia también debe estar conformado por el Juez, quien lo presidirá. En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el mismo, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión y de iniciar su conformación a partir de la ejecutoria de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el cual quedará así: 87 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

SEGUNDO: En consecuencia, y en aras de evitar que se materialice la amenaza a los derechos colectivos involucrados ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, en calidad de concedente del contrato de concesión 016 de 2015, y al concesionario, Concesión Ruta al Mar SAS CORUMAR SAS, para que en el diseño vial a ejecutar en la unidad funcional 7.1, denominada construcción Variante Lorica, se empleen tecnologías y técnicas de construcción que garanticen que el impacto ambiental a generar sea el mínimo posible, garantizando la preservación de los componentes señalados en la parte motiva, evitando de ser posible el uso de terraplenes, y que se implementen las medidas de manejo, de mitigación y de control requeridas por los impactos ambientales que se generen con la obra, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia […]”.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el cual quedará así: “[…]

TERCERO: Ordénese a la Corporación Autónoma de los Valle del Sinú y del San Jorge CVS y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que para otorgar la sustracción definitiva del DMRI Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, como de la licencia ambiental, a su cargo, se cercioren que el diseño vial a ejecutar en la unidad funcional 7.1, denominada, como construcción Variante Lorica sea el que cause el menor impacto ambiental permitido sobre los recursos naturales del ecosistema a intervenir, garantizando la preservación de los componentes señalados en la parte motiva, evitando de ser posible el uso de terraplenes y que se implementen las medidas de manejo, de mitigación y de control requeridas por los impactos ambientales que se generen con la obra, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia. En todo caso, el cumplimiento de la presente orden está supeditado a la presentación de nuevas solicitudes de sustracción de área protegida o licencia ambiental, respectivamente […].

TERCERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el cual quedará así: 88 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

CUARTO: INSTAR al MINISTERIO para que coordine, dentro del marco de sus funciones, la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental en relación con los trámites que se adelanten ante la CVS y la ANLA, respecto del proyecto objeto de controversia […]”.

CUARTO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el cual quedará así: […]

QUINTO: ORDENAR la conformación de un comité integrado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, quien lo presidirá, un representante de la parte demandante, el Defensor Regional del Pueblo, de la Concesión Ruta al Mar SAS - CORUMAR SAS, la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, la Corporación Autónoma Regional de los Valle del Sinú y San Jorge - CVS, del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el Ministerio Público, el cual iniciará una vez quede ejecutoriada la presencia providencia, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la aquí órdenes dadas y una vez se tenga conocimiento de la culminación de la obra, para verificar que se adelantaron las obras de mitigación y reversión de los posibles daños ambientales que pudieron ocasionarse con la construcción de la variante Lorica […]”.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE 89 Número único de radicación: 23001 23 33 000 2017 00008 02 Actor: MANUEL SALVADOR NULE RHENALS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 26 de enero de 2023.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.