68001233300020180008502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal delegada ante los jueces penales. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, el 25 de abril de 2025, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria Esperanza Cubillos Guavita, en condición de fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, así como la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario mensual, más el incremento del 30% a título de prima especial, desde el 2 de agosto de 1995 y hasta el año 2017.

La Fiscalía General de la Nación se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que es un ejecutor de los decretos salariales y funcionalmente no tiene la facultad de expedirlos. El Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, condenó a la demandada a reconocer y pagar a la demandante la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como valor adicional a la remuneración mensual desde el 9 de febrero de 2014 y en adelante hasta que ejerza el cargo que le otorga derecho a la prima especial.

La entidad demandada apela la sentencia para que se modifique el fallo en el sentido de limitar la condena del pago de la prima especial al 31 de diciembre de 2020, toda vez que a partir del 1 de enero de 2021 a la demandante se le viene reconociendo conforme al Decreto 272 de 2021. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Gloria Esperanza Cubillos Guavita, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 19 de diciembre de 2017, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones (i) Que se declare la inaplicabilidad de los actos administrativos complejos, decretos números 053 de 1993, 108 de 1994, 049 de 1995; 108 de 1996; 052 de 1997; 050 y 64 de 1998; 038 de 1999; 2743 de 2000; 1480, 2729 de 2001, 685 de 2002; 3549 de 2003 / 4189 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006. 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, decreto 1047 de 2011, decreto 0875 de 2012, decreto 1035 2013, decreto 019 de 2014, decreto 1087 de 2015, decreto 219 de 2016 y decreto 989 de 2017, expedidos por el presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

(ii) Que se declare la nulidad del oficio SSAGS-0668 del 7 de marzo de 2017 y la Resolución 0260 del 25 de abril de 2017, expedidos por la Fiscalía General de la Nación, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% del salario básico desde el 2 de agosto de 1995 hasta el año 2003.

(iii) A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora tiene derecho como fiscal local y seccional a percibir la prima especial de servicios en un porcentaje del 30% desde el 2 de agosto de 1995 hasta cuando se le reconozca a través de la sentencia debidamente ejecutoriada y que haga tránsito a cosa juzgada. Así mismo, que se le paguen sus salarios y prestaciones desde el año 1995 hasta el año 2003 con el 100% del salario básico%.

(iv) Condenar a la entidad accionada a pagar a la demandante desde el año de 1995 hasta el mes de octubre 2017, el 30% del sueldo básico que corresponde a prima especial. (v) Condenar a la demandada a pagar a la accionante desde el 2 de agosto de 1995 hasta el año 2003, el 30% del sueldo básico y las prestaciones sociales que corresponde a la prima especial que no le fueron canceladas al liquidarlas con el 70%.

(vi) Ordenar a la Fiscalía General de la Nación a indexar las anteriores sumas de dinero que la señora Gloria Esperanza Cubillos Guavita, no percibió, desde el día dos (2) de agosto de 1995, hasta cuando se reconozca mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada. (vii) Ordenar a la entidad demandada que, en cumplimiento de la sentencia, se dé aplicación a los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

(viii) Declarar y reconocer a favor de la demandante todo perjuicio que se cause o aparezca plenamente demostrado en el proceso, en virtud del principio de reparación integral del daño. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (ix) Condenar a la accionada a pagar costas y agencias en derecho1. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Gloria Esperanza Cubillos Guavita estuvo vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el 02 de agosto de 1995, desempeñándose como fiscal hasta el 01 de julio de 2010. (ii) El 9 de febrero de 2017 solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios del 30% contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales con el sobresueldo del 30% de la prima especial adicional al 100% del salario básico.

(iii) Mediante oficio SSAGS - 0668 del 07 de marzo de 2017, expedido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución 0260 del 25 de abril de 2017 y concedió el recurso de alzada. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 11, 13, 25, 29, 53, 93, 150, numeral 19, literal e, 209 y 215, inciso 9; Decreto 7171 de 1978; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Ley 482 de 1998; Código Sustantivo del Trabajo, artículos 14 y 65; Acto Legislativo 03 de 2002, artículo 1, que modificó el artículo 116 de la Constitución Política de Colombia; convenios 095 y 100 de la OIT; y Ley 1437 de 2011, artículos 137 y 138. 4.

En el concepto de violación, la demandante expuso que la prima especial del 30% no fue correctamente considerada como un componente salarial, violando el mandato legal de la Ley 4 de 1992. Esta incorrecta interpretación condujo a que, en lugar de ser sumada al salario, fuera descontada, reduciendo injustificadamente los ingresos totales de los funcionarios judiciales. 5.

Argumentó que se ha desconocido la esencia de la Ley 4 de 1992, la cual establece que toda disposición contraria a su espíritu carecerá de efectos jurídicos. Así mismo, al tratarse de una prestación periódica, se vulnera su naturaleza, ya que los decretos expedidos por el Ejecutivo excedieron sus facultades al considerarlas como no salariales, en clara violación de la normatividad laboral vigente, el preámbulo de la Constitución y los artículos 2, 3 y 25.

Dichos artículos garantizan derechos fundamentales como el trabajo, la justicia y la igualdad, los cuales han sido vulnerados. 1 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 001 Demanda, folios 1 al 3. 2 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 001 Demanda, folios 4 al 6.

Contestación de la demanda 6. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «prescripción, caducidad, incumplimiento de un deber legal y genérica». Argumentó que la Fiscalía General de la Nación ha cumplido estrictamente con la normatividad vigente en materia salarial y prestacional, conforme al régimen individual adoptado. 7.

Sostuvo que la entidad no tiene la facultad de reconocer beneficios que la ley no contempla, por lo que cualquier pretensión en contrario carece de sustento legal. En este sentido, enfatizó que la Fiscalía General de la Nación ha obrado conforme al cumplimiento de la normatividad que rige en este aspecto. 8. Afirmó que a partir del año 2003, la normativa suprimió cualquier mención a la prima especial como concepto adicional, estableciendo que el salario básico comprende la totalidad de la asignación mensual, en consecuencia, las liquidaciones efectuadas por la entidad han sido correctas y ajustadas a derecho, por lo que no existe fundamento para la reclamación de la demandante. 9.

Finalmente, indicó que acceder a las pretensiones de la demandante significaría desconocer la presunción de legalidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional. Además, advirtió que cualquier reconocimiento que exceda los límites normativos podría generar consecuencias fiscales y disciplinarias para los funcionarios responsables.

Por lo tanto, solicitó la denegación de las súplicas de la demanda, reiterando la correcta aplicación de la normatividad por parte de la entidad demandada3. 2.3. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 25 de abril de 20254, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio SSAGS 0668 del 07 de marzo de 2017 y la Resolución No. 0260 del 25 de abril de 2017 expedidos por la Nación – Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO:CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACION – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de GLORIA ESPERANZA CUBILLOS GUAVITA a partir del 09 de febrero de 2014 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y en adelante hasta que en razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del 3 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 009EscritoContestación. 4 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 38_Sentenciadepr_68001233300020180008_0_20250425102905357%20(1).pdf.

TERCERO: DECLARAR la prescripción trienal las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad al 09 de febrero de 2014, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.

CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar de forma indexada las condenas dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva.

QUINTO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 y 195 del CPACA.

SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, EXPIDASE copias auténticas de la misma y/o constancia para el cobro administrativo y ARCHIVESE las diligencias previas las anotaciones del caso.

NOVENO: Efectúese el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) por intermedio de la Oficial Mayor- Conjueces […]5 11. Señaló que, de acuerdo con la Sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como Fiscal —sin perjuicio de la prescripción—, advirtiendo que dicha prima solo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 12.

Indicó que, como se demanda el pago de diferencias salariales causadas desde el 02 de agosto de 1995 hasta la fecha y a futuro, y toda vez que la reclamación en sede administrativa fue presentada el día 09 de febrero de 2017, declaró la prescripción trienal de las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad al 09 de febrero de 2014. 13.

Finalmente, en relación con las costas y agencias en derecho, citó la sentencia del Consejo de Estado del 22 de febrero de 2018, que recordó que, con la entrada en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. 2.4.

Recurso de apelación 14. La apoderada6 de la entidad demandada afirmó que la inconformidad se suscita 5 Transcripción fiel, incluso con errores. 6 SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander, índice 65. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 con relación a que la sentencia de primera instancia no limitó el pago de esta prima al 31 de diciembre de 2020, toda vez que en virtud del Decreto 272 de 2021, se está reconociendo desde el 1 de enero de 2021. 15.

Por lo anterior, solicitó que se revoque el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo dictado el 25 de abril de 2025, que desconoce aspectos jurídicos y económicos, por cuanto, la entidad viene cancelando a la demandante la prima especial de servicios del 30% como adicional a su salario básico a partir del 1 de enero de 2021. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 16. El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 8 de agosto de 20257 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20218, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 18. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Fiscalía General de la Nación9, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 19. ¿El pago de la prima especial reconocida a favor de la demandante procede hasta el año 2021, fecha en la que la Fiscalía General de la Nación presuntamente empezó a pagar dicho factor como una adición o agregado a la remuneración básica mensual? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 20. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal 7 Índice 4 del expediente electrónico de SAMAI. 8 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 9 CGp, artículo 320.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el gobierno en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 22.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 23.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 24.

De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos10: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 10 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4. Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 25. La sentencia citada que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 26. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202211, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a este», sobre el particular, precisó: 3.4.

Caso concreto 27. De conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 11 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 28. El tribunal consideró que la prima especial «a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de la vinculación laboral como Fiscal —sin perjuicio de la prescripción—, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 29.

Sobre el particular, la entidad demandada afirma que con la expedición del Decreto 272 de 2021, a partir del 1 de enero del mismo año paga la prima especial como una adición de la remuneración mensual. 30. Según «CONSTANCIA DE SERVICIOS PRESTADOS» del 14 de diciembre de 201612, expedida por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión Santander, está demostrado que la accionante ingresó a laborar en la Fiscalía General de la Nación el 2 de agosto de 1995, y que desempeñó varios cargos como fiscal y, a la fecha de presentación de la demanda se desempeñaba como fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos de la Dirección Seccional de Fiscalía de San Gil.

Para la época de expedición del documento permanecía activa. 31. En cuanto a la información salarial, mediante «CERTIFICACIÓN» del 29 de agosto de 201713, la Fiscalía General de la Nación Seccional Santander acredita los salarios correspondientes a las vigencias 1995 a 2016, en los que discrimina las sumas pagadas por concepto de sueldo y gastos de representación. Además de los conceptos referidos, se incluyeron unas sumas de dinero por concepto de prima especial, así: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 1995-08-01 $ 746.506 $ 248.835 $ 292.506 $ 1.287.847 1996-03-01 $ 888.085 $ 296.028 $ 355.234 $ 1.539.347 1997-03-01 $ 959.132 $ 319.711 $ 383.653 $ 1.662.496 1998-03-01 $ 1.190.650 $ 396.883 $ 476.260 $ 2.063.793 2002-01-01 $ 1.518.704 $ 506.236 $ 607.482 $ 2.636.422 2003-01-01 $ 1.591.147 $ 530.383 $ 636.459 $ 2.757.989 2004-01-01 $ 2.155.369 $ 718.456 $ 0.00 $ 2.873.825 2009-01-01 $ 2.751.733 $ 917.245 $ 0.00 $ 3.668.978 2013-01-01 $ 3.335.619 $ 1.111.873 $ 0.00 $ 4.447.492 2016-01-01 $ 3.717.321 $ 1.239.107 $ 0.00 $ 4.956.428 32.

De estos documentos es posible concluir que para los años 2004 en adelante no se pagó la prima especial conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es, como una adición a la remuneración. 33. Ahora bien, la confrontación de las cifras devengadas por la actora por concepto de remuneración mensual en los años 2014 a 2016 y los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación expedidos por el Gobierno nacional en esas vigencias14, evidencia la coincidencia del valor pagado a la demandante por concepto de remuneración mensual, así: 12 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 001 Demanda, folios 37 y 38. 13 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 001 Demanda, folios 41 al 63. 14 Decreto 1035 de 2013, Decreto 019 de 2014, Decreto 1087 de 2015, Decreto 219 de 2016 y Decreto 989 de 2017.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Año Sueldo Gastos de representación Total: pagado Remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional 2014 $3.551.806 $1.183.936 $4.735.742 $4.735.742 - Decreto 205 de 2014 2015 $3.717.321 $1.239.107 $4.956.428 $4.956.428 - Decreto 1087 de 2015 2016 $4.006.157 $1.335.386 $5.341.543 $5.341.543 - Decreto 219 de 2016 34.

Así, la Sala concluye que el reconocimiento y pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual desde el 2004 no se pagó. Solo aparecen listados el salario y los gastos de representación, sin señalar cifra alguna por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, en favor de los fiscales delegados ante los juzgados penales promiscuos, último cargo desempeñado al momento de la demanda. 35.

Ahora bien, en cuanto al argumento de la demandada consistente en que realizó el pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual desde el 1 de enero del 2021, en virtud del Decreto 272 de 2021, no obra prueba en el plenario que demuestre que en efecto se realizaron tales pagos a la demandante, no obstante, se precisará en la orden de reconocimiento dada por el a quo que se hará sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos efectuados. 36.

Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia procede desde el 9 de febrero de 2014, por tratarse de una prestación reconocida por la ley a favor del servidor que mantiene activo el vínculo legal y reglamentario que le concede el derecho. 37. De otro lado, la Sala observa que la sentencia de primera instancia se pronunció sobre los aportes a seguridad social en pensiones para señalar que solo para ese efecto constituye factor salarial, por lo tanto, se adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así: (i) desde al año 2004 y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable15 e imprescriptible16, así mismo, se aclara que el fenómeno jurídico de la prescripción no afecta el pago de los aportes pensionales. 15 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.5. Costas 38. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario17 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 39.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 3.6. Conclusión 40. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un valor adicional a la remuneración mensual desde el día 9 de febrero de 2014 y en adelante.

Sin perjuicio de que el Decreto 272 de 2021 ordenó el reconocimiento de la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para fiscales delegados ante jueces municipales y promiscuos, entre otros. En consecuencia, la entidad, al cumplir la sentencia, debe verificar los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, y en ningún caso el pago podrá superar los topes establecidos por el Gobierno nacional. 41.

En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial será confirmada parcialmente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, el 25 de abril de 2025, en cuanto 17 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2018-00085-02 (1688-2025) Demandante: Gloria Esperanza Cubillos Guavita Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 accedió al reconocimiento de la prima especial desde el 9 de febrero de 2014 y en adelante hasta que ocupe el cargo que le otorga el derecho.

SEGUNDO. ADICIONAR dos incisos al ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:

SEGUNDO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACION – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de GLORIA ESPERANZA CUBILLOS GUAVITA a partir del 09 de febrero de 2014 —en virtud del fenómeno prescriptivo— y en adelante hasta que en razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.

Se advierte que dicha prima especial, solo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación y en ningún caso el pago podrá superar los topes establecidos por el Gobierno nacional. Asimismo, CONDENAR a la entidad demandada a reliquidar la seguridad social en pensiones de Gloria Esperanza Cubillos Guavita sobre el 100% de su salario mensual más el incremento del 30% a título de prima especial, desde el año 2004 y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación. Lo reconocido con ocasión del presente proceso, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx