25000233600020170060102 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 30 de septiembre de 2025 Radicación: 25000-23-36-000-2017-00601-02 (70.065) Actor: Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandado: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) Tema: Resuelve recurso de reposición y da trámite a recurso de súplica.

Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición y, en subsidio, de súplica interpuesto por la parte demandada, contra el Auto de 19 de junio de 2025, por medio del cual se declaró la falta de jurisdicción para tramitar el asunto y, en consecuencia, se declaró la nulidad de lo actuado desde la Sentencia de primera instancia, proferida el 7 de diciembre de 2022. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite. 1.2. Decisión objeto de recurso. 1.3. Recurso de reposición, de súplica y su trámite. 1.1. La demanda y su trámite 1. El 14 de octubre de 20161, la Nación – Ministerio de Educación Nacional (MEN) presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), con el objeto de que, en síntesis, se declarara el incumplimiento contractual por parte de la demandada, se ordenara el pago de lo adeudado y se realizara la liquidación judicial del contrato. 2.

El 7 de noviembre de 20182, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante Auto en el transcurso de la audiencia Inicial, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a la Cámara de Comercio de Bogotá 1 Folios 204-210 del Cuaderno No. 1. 2 Folios 338 y 339 del Cuaderno Principal.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-00601-02 (70.065) Actor: Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandado: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 3.

El 18 de julio de 20193, este Despacho, mediante Auto, revocó la providencia anteriormente referenciada. Para llegar a tal conclusión, se indicó que la cláusula arbitral suscrita entre las partes no permitía inferir una intención clara e inequívoca de acudir al arbitraje y, para acudir a un tribunal de arbitramento, se requería una manifestación inequívoca de la voluntad entre las partes. 4.

El 7 de diciembre de 20224, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante Sentencia de primera instancia, decidió liquidar judicialmente el contrato No. 672 suscrito entre el MEN y Fiducoldex; negó las demás pretensiones de la demanda. 5. El 20 de enero de 20235, la parte actora, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia anteriormente referenciada. 6.

El 16 de noviembre de 20236, este Despacho, mediante Auto, admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 1.2. Decisión objeto de recurso 7. El 19 de junio de 20257, este Despacho, mediante Auto, declaró la falta de jurisdicción para tramitar el presente asunto y, en consecuencia, declaró la nulidad de lo actuado desde la Sentencia de primera instancia proferida el 7 de diciembre de 2022, incluida la decisión. En particular, se analizó la naturaleza jurídica de Fiducoldex, la cual es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional y de servicios financieros (vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia)8; asimismo, se destacó que el contrato suscrito entre las partes tenía por objeto administrar recursos para un proyecto del MEN, lo cual se enmarca en el giro ordinario de los negocios de Fiducoldex.

En consecuencia, al discutirse una controversia contractual de una entidad púbica que tiene el carácter de una institución financiera y, tenerse como centro del litigio un contrato que corresponde al giro ordinario de esta institución; se concluyó que esta jurisdicción no era la competente, en conformidad a lo establecido en el numeral 1 del artículo 1059 del CPACA. 3 Folios 323-330 del Cuaderno Principal. 4 Índice 57 en SAMAI del tribunal. 5 Índice 60 en SAMAI del tribunal. 6 Índice 3 en SAMAI. 7 Índice 14 en SAMAI. 8 En cuanto al objeto de la entidad se demostró que sus funciones son, entre otras (se transcribe): “a) “Celebrar contratos de fiducia mercantil en todos sus aspectos y modalidades, de acuerdo con las disposiciones normativas vigentes” y b) “Realizar las operaciones, negocios, actos, encargos y servicios propios de la actividad fiduciaria””. 9 “ARTÍCULO 105.

EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos (…)”.

Recurso de reposición, de súplica y su trámite 8. El 1 de julio de 202510, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de súplica. Para tales efectos, solicitó que se repusiera el Auto de 19 de septiembre de 2024 y, en su lugar, se resolviera el recurso de apelación formulado contra la Sentencia de 7 de diciembre de 2022.

Desarrolló tres argumentos, a saber: 9. 1) Prorrogabilidad de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Indicó que la declaratoria de nulidad de todo lo actuado se fundamentó con base en que: el presente caso se vulneró el factor funcional de competencia, el cual es improrrogable. No obstante, señaló que en realidad se vulneró el factor objetivo de competencia, dado que el numeral 1 del artículo 105 del CPACA hace referencia a la materia del asunto; por tanto, como no se vulneró el factor funcional de competencia, sino el factor objetivo por fuera del tiempo debe revocarse la providencia recurrida. 10. 2) Pronunciamiento previo de esta Corporación sobre el asunto.

Manifestó que, en el Auto de 18 de junio de 201911, esta Corporación sostuvo que (se transcribe) “el procedimiento aplicable era el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y tácitamente referend[ó] la competencia de esta jurisdicción al devolver el asunto al Tribunal Administrativo”; de hecho, esta Corporación tampoco advirtió una falta de jurisdicción o competencia en esa etapa procesal.

Por tanto, se debía estar a lo resuelto en dicho Auto, donde se asignó la competencia a esta jurisdicción para conocer sobre el presente asunto. 11. 3) Especialidad de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Señaló que el Contrato No. 672 de 2012 tenía como objeto la administración de un encargo fiduciario, el cual se sujeta al Estatuto General de la Contratación Administrativa y por el Código de Comercio, conforme a lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Por ello, el presente asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso- administrativo por su especialidad para conocer de la resolución de controversias contractuales en derecho administrativo. 12. El recurso de reposición y, en subsidio, de súplica se fijó en lista por el término comprendido entre el 7 de julio hasta el 9 de julio de 202512, sobre el cual no se allegó otro pronunciamiento por parte de los demás intervinientes en este proceso. 10 Índice 19 en SAMAI. 11 Ver párrafo No. 3 de esta providencia. 12 Índices 20 y 21 en SAMAI.

CONSIDERACIONES 2.1. Análisis sustantivo 13. El Despacho se pronunciará de fondo respecto del recurso de reposición por resultar procedente de conformidad con el artículo 24213 del CPACA y, haber sido interpuesto dentro del término oportuno14. 14. Para resolver se enfocará en cada uno aspectos abordados en el recurso de reposición: 1) la competencia de la jurisdicción para conocer el presente asunto; 2) el impacto de un pronunciamiento previo en el asunto y; 3) la especialidad de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre el asunto. 15. 1) Sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo.

Resulta importante precisar que la parte sostuvo que el Auto recurrido se centró en señalar que se vulneró el factor funcional de asignación de competencia; cuando, en realidad, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA hace referencia a un factor objetivo de competencia, el cual fue alegado por fuera del tiempo para ello. Para resolver el asunto se debe recalcar la diferencia entre jurisdicción y competencia. 16.

Jurisdicción hace referencia a la facultad estatal de administrar justicia, función pública ejercida por sujetos expresamente habilitados por la Ley, para dar certeza jurídica sobre derechos subjetivos, conforme a determinados procedimientos. Ahora bien, la práctica judicial generalizó el empleo del vocablo jurisdicción para referirse a las más importantes ramas del ordenamiento jurídico que realizan la actividad jurisdiccional, tales como la “jurisdicción” ordinaria, la “jurisdicción” de lo contencioso-administrativo y la “jurisdicción” constitucional; este uso se ha empleado como un sinónimo de competencia por ramas, ya que jurisdicción, entendida como el ejercicio de una de las funciones públicas del Estado, solo hay una. 17.

Por su parte, la competencia es la facultad que por Ley está asignada a cada juez para conocer sobre determinado asunto, siendo así “aquella parte de la jurisdicción que corresponde en concreto a cada órgano jurisdiccional singular, según ciertos criterios a través de los cuales las normas procesales distribuyen la jurisdicción entre los distintos órganos ordinarios de ella”15.

Así, esta Corporación16 ha señalado que la jurisdicción compete a todos los jueces, mientras que la competencia es la facultad que en 13 ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 14 El Auto fue notificado por Estado el 25 de junio de 2025. El término para interponer el recurso transcurrió entre el 26 de junio y 1 de julio de 2025. El recurso se interpuso en esta última fecha, se concluye que es oportuno. 15 Ugo Rocco.

Tratado de Derecho Procesal Civil. Bogotá, Buenos Aires. Editorial Temis-Depalma. 1970. pp. 42. 16 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto de 12 de julio de 2007. Rad. 47001-23-31-000-2002-00143-01 (0462-07). Radicación: 25000-23-36-000-2017-00601-02 (70.065) Actor: Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandado: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 concreto está atribuida por la Ley a cada juez, teniendo en cuenta factores (objetivo, subjetivo, funcional, territorial y de conexión) que garantizan que el asunto sea conocido por un juez correspondiente. 18.

Dicho esto, el artículo 105 del CPACA, contrario a lo afirmado por la parte, no hace referencia a factores de competencia sino a jurisdicción. En ese sentido, este artículo obedece a un criterio de conocimiento de esta jurisdicción, dando uso a este vocablo como un sinónimo de competencia por ramas, el cual dista abiertamente de los factores de competencia mencionados por la parte.

En consecuencia, el argumento según el cual la falta de competencia se declaró por un criterio objetivo, resulta inaplicable en el presente caso, pues lo que ocurrió fue la declaratoria de falta de jurisdicción que obedece a un asunto completamente distinto al de competencia de cada juez dentro de una jurisdicción. 19. 2) Sobre el impacto de un pronunciamiento previo en el asunto.

La parte demandante insistió que, en una providencia previa, esta Corporación sostuvo que el estatuto procesal aplicable al caso era el CPACA y de esta manera “refrendó la competencia de esta jurisdicción” al decidirse devolver el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, junto a ello, no se advirtió en esta providencia la falta de jurisdicción o competencia en ejercicio del debido control de legalidad que debe acompañar cada etapa procesal. 20.

Al respecto, el Auto de 18 de julio de 2019 se centró en estudiar una cláusula arbitral suscrita entre las partes, sobre la cual se indicó que no permitía inferir una manifestación inequívoca de la voluntad entre estas para acudir a un tribunal de arbitramento; ante ello, se debía seguir el trámite correspondiente bajo el estatuto procesal aplicable: CPACA y el CGP.

Se debe destacar que este Auto se centró en estudiar únicamente el contenido de la cláusula arbitral y al resultar inaplicable se debía seguir adelantando el proceso bajo el estatuto procesal aplicable; no obstante, el hecho de que este proceso se haya adelantado bajo este estatuto no confiere un conocimiento automático y exclusivo a esta jurisdicción, pues es bajo este estatuto procesal que se advierte una falta clara de jurisdicción. Finalmente, no se analizó la falta de jurisdicción en esta providencia. 21. 3) Sobre la especialidad de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo.

Finalmente, la parte indicó que el contrato objeto de litigio se rige, en su mayoría, por disposiciones de derecho administrativo y se pretende la liquidación judicial del contrato en aplicación de la Ley 80 de 1993. Por ello, el objeto de esta jurisdicción corresponde a la resolución de controversias de derecho administrativo donde es parte una entidad pública, conforme al artículo 104 del CPACA.

El artículo 104 del CPACA, en efecto, establece el conocimiento de esta jurisdicción para los procesos relativos a los contratos en los que una entidad pública sea parte. No obstante, el artículo 105 del CPACA fija una serie de excepciones a esta regla; en específico, las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan carácter de instituciones financieras, cuando correspondan al “giro ordinario de los negocios”. 23.

La Corte Constitucional17 y esta Corporación18 han determinado que la noción de “giro ordinario de los negocios” abarca dos categorías: 1) las actividades realizadas en cumplimiento de su objeto social o sus funciones principales definidas expresamente por Ley19; 2) todas aquellas actividades o negocios que son conexos a ellas y se realizan para desarrollar su función principal.

De modo que, el giro ordinario de las actividades de una entidad estatal de carácter financiero no comprende únicamente aquellas actividades definidas en su objeto social o en sus funciones, sino que abarca todo tipo de actos conexos a la realización de estos. 24. Ahora bien, se tiene que Fiducoldex SA es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional y de servicios financieros, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyos estatutos sociales establecen como objeto (se transcribe): “B. La celebración de contratos de fiducia mercantil en todos sus aspectos y modalidades, de acuerdo con las disposiciones que contiene el decreto mencionado, el Título XI del Libro Cuarto del Código de Comercio, y las demás normas complementarias o concordantes, o las que las adicionen o sustituyan.

C. La realización de todas las operaciones, negocios, actos, encargos y servicios propios de la actividad fiduciaria (…)”20. En el presente caso, el contrato No. 672 de 2012 tenía como objeto la administración de los recursos del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior a título de encargo fiduciario, como también lo especifica la parte actora en su recurso; de tal forma, se evidencia que el contrato se enmarcó en el giro ordinario de los negocios de la entidad, en los términos establecidos por la jurisprudencia y, por tanto, el argumento allegado por la parte no tiene cabida de prosperar. 25.

Por los motivos expuestos, se confirmará el Auto 19 de junio 2025. Sin embargo, como el recurrente interpuso el recurso de súplica en subsidio del de reposición, el expediente se enviará al Despacho que sigue en turno para lo de su cargo. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 1072 de 1 de diciembre de 2021. Exp. CJU-112; Corte Constitucional.

Sala Plena. Auto 005 de 19 de enero de 2022. Exp. CJU-217. 18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 12 de octubre de 2011. Rad. 25000-23-26-000- 1995-01555-01; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 17 de junio de 2015. Rad. 27001-23-33- 000-2013-00210-01 (50.525); Consejo de Estado. Sección Tercera.

Subsección A. Auto de 31 de octubre de 2024. Rad. 25000-23-36-000-2017-00831-01 (67.389); Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 10 de junio de 2025. Rad. 17001-23-33-000-2021-00166-01 (72.278). 19 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 20 Visible en: https://www.fiducoldex.com.co/transparencia. Radicación: 25000-23-36-000-2017-00601-02 (70.065) Actor: Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandado: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 El Despacho, como consecuencia de las consideraciones expuestas, 3.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto de 19 de junio de 2025, proferido por este Despacho, mediante el cual, se declaró la falta de jurisdicción para tramitar el presente asunto y, en consecuencia, declaró la nulidad de lo actuado desde la Sentencia de primera instancia proferida el 7 de diciembre de 2022, incluida la decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021).

TERCERO: Por Secretaría, REMÍTASE el expediente al despacho que sigue en turno para que este resuelva el recurso de súplica interpuesto, subsidiariamente, contra la decisión de 16 de septiembre de 2024.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado FCG