18001233300020170023501 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] El señor Guillermo León Ossa Collazos, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 5430 del 10 de febrero de 2015 y RDP 34751 del 24 de agosto de 2015, mediante las cuales la UGPP (i) declaró el decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, en la que le había reconocido la pensión gracia al demandante, de manera transitoria; y (ii) negó la revocatoria directa de la Resolución 5430 de 2015, peticionada por el accionante, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: "( ) continuar cancelando ( ) la pensión gracia, en la forma en la que se venía haciendo ( )"; pagarle las mesadas atrasadas desde abril de 2015, fecha en la que fueron suspendidas, con inclusión de la indexación, los intereses, la indemnización de perjuicios y las costas procesales.

Además, decretar en su favor la excepción de inconstitucionalidad de todas aquellas normas que afecten sus derechos fundamentales. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relató que Cajanal, en cumplimiento a una orden impartida por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima) en sentencia de tutela del 7 de abril de 2006, emitió la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006 en la cual reconoció la pensión gracia al demandante y a otros accionantes, de manera transitoria.

Posteriormente, con Resolución RDP 5430 del 10 de febrero de 2015, la UGPP, decretó el decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, toda vez que en la referida sentencia de tutela los accionantes fueron prevenidos de que dentro de los 4 meses siguientes a su notificación debían instaurar demanda ordinaria ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que les fuera otorgado el reconocimiento de manera definitiva, puesto que el amparo era transitorio.

No obstante, al verificar en la consulta de procesos de la Rama Judicial se encontró que mediante auto del 16 de mayo de 2007 se había decretado la perención del proceso que fue promovido por el accionante; en consecuencia, desaparecieron los fundamentos de derecho establecidos por el juez constitucional y el acto de reconocimiento pensional perdió ejecutoria.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 13; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 43 de 1975, 37 de 1993 y 91 de 1989. Afirma el accionante que la entidad demandada no estuvo pendiente del cumplimiento de la orden impartida por el juez de tutela, toda vez que solo se percató de la situación hasta diciembre de 2014, cuando el subdirector jurídico de la UGPP informó acerca de la perención del proceso ordinario del pensionado.

En consecuencia, "dicha incuria y negligencia de la entidad ( ) permitió que la Resolución 26565 de mayo 31 de 2006, cobrara su firmeza, esto es, que transcurrieran los cinco (5) años, dentro de los cuales podía ordenar el decaimiento jurídico de dicha resolución, pero la demandada no realizó uso del medio legal que tenía a su alcance para revocar o dejar sin valor ni efecto su propia decisión, por consiguiente, la mencionada providencia no podía ser derruída por la vía del decaimiento jurídico, porque, se reitera, ya había cobrado firmeza, en consecuencia, hacía tránsito a cosa juzgada ( )".

Agrega que él presentó la demanda ordinaria dentro del término requerido, sin embargo, su apoderado descuidó su proceso, por lo tanto, no tuvo culpa en la perención que se declaró. Señala que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, en la medida en que cuenta con los requisitos exigidos para ello. Sostiene que se vulnera el derecho a la igualdad de los docentes nacionales al desestimarse el tiempo de servicio laborado en dicha calidad.

Además, el Consejo de Estado ha reconocido el derecho a la pensión gracia a docentes nacionales vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. 2. Contestación de la demanda[2] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Expuso que la obligación que tenía el pensionado de iniciar la acción judicial en el término de 4 meses no se agotaba con la presentación de la demanda sino que implicaba su deber de impulsar el proceso hasta obtener una sentencia de fondo que pusiera fin al conflicto iniciado con la tutela, de manera que la suspensión de los efectos del amparo procede cuando el trámite no se inició en el plazo legal y también cuando se terminó de manera anticipada por una causal imputable al beneficiario como la perención, el desistimiento o el archivo.

Por otra parte, afirmó que el tiempo de servicio prestado por la accionante con carácter nacional no se puede contabilizar para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, de modo que incumple con el requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 para acceder a la prestación. Destacó que el señor Burgos Sierra fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional desde el año 1978, hasta la fecha de su retiro, para desempeñar su labor en el Instituto Técnico Industrial, plaza del orden nacional.

Como excepciones propuso: legalidad de los actos demandados, inexistencia del derecho, cobro de lo no debido, prescripción y buena fe. 3. La sentencia de primera instancia[3] El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia proferida el 25 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas). Consideró que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho, toda vez que, la orden de tutela dispuso el reconocimiento pensional como mecanismo transitorio, mientras se decidía por vía ordinaria sobre la legalidad del acto que le negó la pensión; sin embargo, al hacerse imposible obtener la decisión de fondo en la controversia, cesó la efectividad del amparo y el fundamento de derecho del acto de reconocimiento, que, en consecuencia, fue declarado decaído.

Agregó que, según las certificaciones aportadas al proceso se puede concluir que el señor Guillermo León Ossa Collazos prestó servicios como docente del orden nacional del 1°. de marzo de 1979 al 19 de abril de 1981, desde el 7 de marzo de 1983 hasta el 31 de octubre de 1993 y entre el 1º. de noviembre y el 31 de diciembre de 2001, es decir, durante 20 años, 11 meses y 12 días, circunstancia que impide el reconocimiento de la pensión gracia, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional a la que, eventualmente, pueda acceder. 4.

El recurso de apelación[4] La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Destacó que en la sentencia no se resolvió sobre la excepción de inconstitucionalidad de todas las normas que afectaran sus derechos constitucionales y tampoco explicó cuál fue el medio exceptivo que sí prosperó para que se negaran las pretensiones.

Señaló que la Corte Constitucional en la sentencia T-315 del 17 de mayo de 2017, consideró que la pensión gracia se debía reconocer a los docentes nacionales y nacionalizados. Afirmó que al demandante le debían dar un trato preferencial, puesto que la controversia es sobre una prestación que fue legalmente concedida y que hacía parte del mínimo vital de un adulto mayor que padece quebrantos de salud.

Alegó que cuando se decretó el decaimiento, la Resolución de 26565 del 31 de mayo de 2006 había cobrado firmeza, por llevar más de 8 de años de ejecutoria, por lo tanto, era obligatorio su cumplimiento conforme lo prevé el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, pues se había presentado la pérdida de ejecutoriedad del acto, por ende, esa decisión era incuestionable e inmodificable.

Adujo que la pensión jubilación no proviene del tesoro público, debido a que se paga con los dineros que el afiliado aportó o ahorró durante toda su vida laboral, por lo tanto, es compatible con la pensión de gracia; en consecuencia, al arrebatarle la pensión legamente reconocida al demandante, por ser docente nacional, sin tener en cuenta que gran parte de su trabajo lo realizó como profesor en comunidades indígenas, equivale a darle un trato desigual y discriminatorio. 5.

Alegatos de conclusión La parte actora[5] reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La entidad demandada[6] ratificó lo argumentos expuestos en su escrito de contestación de la demanda. El Ministerio Público guardo silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si el señor Guillermo León Ossa Collazos tiene derecho al pago de la pensión gracia, que le fue otorgada en virtud de una orden de tutela como mecanismo transitorio, pese que mediante la UGPP declaró el decaimiento de dicho reconocimiento.

Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [7].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[8], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[9], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[10]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[11]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[12] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[13] se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por el demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, el señor Guillermo León Ossa Collazos nació el 3 de noviembre de 1950, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía[14]. Por tanto, el 3 de noviembre de 2000 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación del demandante y tiempo de servicio a) El coordinador de educación del Caquetá del Ministerio de Educación Nacional certificó el 16 de abril de 2001 que el demandante fue nombrado como profesor de escuela rural indígena, con vinculación nacional, del 1º de marzo de 1979, según Resolución 61 del 24 de marzo de 1979, al 20 de abril de 1981 y desde el 7 de marzo de 1983, según Resolución 8399 del 3 de junio de 1983, hasta el 31 de octubre de 1993, con un tiempo total de servicio (menos licencias e interrupciones) de 14 años y 8 meses[15]. b) La coordinadora de archivo y registro de la secretaría de educación del Caquetá, emitió constancia el 4 de abril de 2001, en la que indicó que el actor prestaba servicios como docente con régimen nacional, nombrado mediante Decreto 1438 de 22 de noviembre de 1993, con efectos fiscales a partir del 1º de noviembre de 1993, para prestar servicios en el Instituto Técnico Industrial de Florencia (Caquetá)[16]. c) En formatos únicos para la expedición de certificados de historia laboral, elaborados por la secretaría de educación del Caquetá el 17 de abril de 2017, se registra que el accionante se desempeñó como docente en propiedad como docente de primaria, nombrado mediante (i) Resolución 61 de 24 de marzo de 1979, desde el 1°. de marzo de 1979 y hasta el 20 de abril de 1980; y (ii) Resolución 8399 del 3 de junio de 1983, a partir del 7 de marzo de 1983 hasta el 1º de noviembre de 1993[17]. d) La asesora administrativa y financiera de la secretaría de educación de Florencia hizo constar que el actor ingresó a esa entidad el 1º de noviembre de 1993 y trabajó hasta el 5 de noviembre de 2015.

Se desempeñó como docente de aula grado 14, en el Instituto Técnico Industrial del municipio, con un tipo de nombramiento en propiedad y un régimen de pensiones nacional. Tiempo total de servicio, 22 años y 5 días[18]. Acto administrativo demandado Por medio de la Resolución RDP 5430 del 10 de febrero de 2015, la UGPP declaró el decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, mediante la cual le había reconocido la pensión gracia al demandante, de manera transitoria, en consideración a que no adelantó en tiempo el trámite ordinario para obtener el derecho[19]; y, a través de la Resolución RDP 34751 del 24 de agosto de 2015[20], la entidad negó la revocación directa frente al acto inicial. 2.3 Del caso concreto El señor Guillermo León Ossa Collazos solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada declaró el decaimiento del reconocimiento de la pensión gracia que venía recibiendo.

El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda, en atención a que el accionante, laboró como docente con carácter nacional, vinculación que no es apta para ser tenida en cuenta con el fin de reconocer una pensión gracia de jubilación. De este modo, no reúne los requisitos para acceder a la referida pensión. Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia y sostuvo que la sentencia (i) no resolvió sobre la excepción de inconstitucionalidad de todas las normas que afectan sus derechos constitucionales, (ii) desconoció la sentencia T-315 del 17 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional, que consideró que dicha prestación se debía otorgar a los docentes nacionales y nacionalizados; y (iii) violentó el trato preferencial que merecía para disfrutar una prestación legalmente concedida y que, en su criterio, es compatible con la pensión de jubilación que la UGPP le pueda pagar, dado que esta última no sería paga con recursos del tesoro público por financiarse con los aportes de los afiliados.

Para desatar los reproches del recurso de apelación, en primer lugar se abordará la figura del decaimiento del acto administrativo y luego el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. i) Decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006. El decaimiento del acto administrativo es una de las causales de la pérdida de su fuerza ejecutoria, contenida en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: "Artículo 91.

Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: ( ) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3.

Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. (…)" En el presente caso, se tiene que, por medio de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006[21], la entonces Cajanal, en cumplimiento a un fallo de tutela[22] proferido el 7 de abril de 2006 por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima), reconoció la pensión gracia al señor Guillermo León Ossa Collazo, en cuantía equivalente a $1.143.456, efectiva a partir del 18 de enero de 2001 "( ) y por cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la presente resolución y con posterioridad, siempre y cuando aporte al grupo de nómina de esta entidad constancia de inicio de la acción pertinente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa ( )".

Luego, la UGPP, por medio de la Resolución RDP 5430 del 10 de febrero de 2015[23], declaró el decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, con los siguientes argumentos: "( ) Que mediante certificación suscrita por el Subdirector Jurídico de la UGPP de fecha 03 de diciembre de 2014, se indicó lo siguiente: Que una vez consultado en el inventario de procesos judiciales activos en contra ( ) se logró establecer que el señor GUILLERMO LEON OSSA COLLAZOS ( ) presentó el día 11 de septiembre de 2006, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social ( ) proceso que terminó el día 16 de Mayo de 2007 mediante Auto que decretó la perención. ( ) Que la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006 fue notificada el 06 de junio de 2006.

( ) Que el amparo efectuado ( ) se realizó de manera transitoria, situación que se encuentra establecida en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 ( ) En consecuencia, la obligación que tiene el accionado de iniciar la acción en el término de 4 meses no se agota con la simple presentación de la demanda judicial ordinaria, sino que implica que el accionante beneficiario del amparo transitorio impulse el proceso hasta que éste termine ( ).

Que de acuerdo a la norma anterior, la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, perdió ejecutoria y por tanto deberá declararse su decaimiento, por encontrarse inmersa en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 ( )" Frente a la anterior determinación el demandante solicitó que se declarara la excepción de pérdida de ejecutoriedad de la Resolución 5430 del 10 de febrero de 2015 o, de manera subsidiaria, se revocara directamente ese acto administrativo; sin embargo, por medio de la Resolución RDP 34751 del 24 de agosto de 2015[24] la UGPP negó lo peticionado, al considerar que la decisión de decaimiento no se encontraba inmersa en ninguna de las causales de revocatoria establecidas en el artículo 93 del CPACA.

En tal sentido, del análisis de la situación fáctica, la subsección precisa que en el caso del señor Ossa Collazos, era procedente que la UGPP decretara el decaimiento de la Resolución 26565 del 31 de mayo de 2006, habida cuenta de que, en ese acto administrativo se enfatizó en que el reconocimiento pensional de gracia se efectuaba (i) en cumplimiento de la orden de tutela emitida por el Juez Penal del Circuito de Lérida, en la que se ampararon derechos fundamentales pero no se realizó un estudio sustancial frente a la satisfacción de los requisitos para acceder a la prestación, (ii) de manera transitoria y (iii) condicionado a que el beneficiario de la prestación presentara la demanda ordinaria en la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de los 4 meses siguientes.

No obstante lo anterior, la Sala considera que el entonces pensionado durante más de 8 años no ejerció ninguna actividad encaminada a que se realizara el estudio jurídico de fondo frente a la viabilidad o no de su reconocimiento; por el contrario, aun cuando presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 11 de septiembre de 2006, lo cierto fue que se declaró la perención del proceso el 16 de mayo de 2007, figura que, en esa época, se encontraba regulada en el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y se producía cuando el trámite era paralizado durante más de 6 meses, porque la parte demandante no realizaba los actos que debía ejecutar para su impulso.

Tampoco existe evidencia de que tal decisión haya sido apelada o que desde esa fecha el pensionado hubiese adelantado alguna otra actividad para que su caso fuera estudiado y resuelto en vía judicial ordinaria. Así las cosas, el demandante incumplió la condición a la que fue sometido el reconocimiento de su pensión gracia, por ende, existió fundamento fáctico y legal para que la UGPP declarara el decaimiento del acto administrativo en el reconoció la citada pensión. Ahora bien, es pertinente precisar que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la Resolución 26565 de 31 mayo de 2006 cobró firmeza porque la UGPP permitió que transcurrieran 5 años sin decretar su decaimiento.

En efecto, el artículo 62 del CCA que regulaba la firmeza de los actos administrativos no establecía nada en tal sentido. A su turno, el artículo 66 ibidem hacía referencia a que los actos administrativos pierden ejecutoria cuando al cabo de 5 años de estar en firme la administración no los había ejecutado. Nótese que estos preceptos no guardan ninguna relación con la situación fáctica bajo análisis; máxime, si está claro que era al actor a quien le correspondía el cumplimiento de una condición para mantener la pensión concedida de manera transitoria y no la acreditó. Por lo explicado, es dable concluir que no se desvirtuó la legalidad de la Resolución RDP 5430 del 10 de febrero de 2015 que declaró el decaimiento de la Resolución 26565 de mayo 31 de 2006, pues al estar demostrado el incumplimiento del deber asignado al pensionado de iniciar y, obviamente, finalizar el proceso ordinario, desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho para mantener el reconocimiento transitorio de la pensión gracia al señor Guillermo León Ossa Collazos, lo cual generó la suspensión del pago de las mesadas pensionales que recibió hasta marzo de 2015. ii) Del incumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia En consecuencia, resulta ahora necesario entrar al análisis del fondo de la controversia, para determinar si al accionante le asiste o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia deprecada.

Pues bien, como primer punto se destaca que no era viable que el a quo efectuara algún pronunciamiento en torno a la excepción de inconstitucionalidad de todas las normas que afectaran sus derechos constitucionales, toda vez que el demandante no explicó de manera clara a que disposiciones se refiere, ni desarrolló las razones de la supuesta vulneración de estas frente a sus garantías superiores.

En un segundo aspecto, en torno a la posibilidad del reconocimiento de la pensión gracia a docentes del orden nacional, se tiene que, en el sub lite está acreditado que el señor Ossa Collazos, se desempeñó en ese tipo de vinculación, de manera interrumpida del 1º de marzo de 1979 al 31 de octubre de 1993 (14 años y 8 meses) y continuamente entre el 1º de noviembre de 1993 y 5 de noviembre de 2015 (22 años y 5 días), según se evidencia en las certificaciones antes relacionadas, así como en los formatos únicos de información laboral emitidos por la secretaría de educación del Caquetá, en los que se corroboró que sus vinculaciones siempre fueron nacionales.

En el mismo sentido, la Sala no pasa por alto que es la misma parte actora la que indica que su vinculación era nacional, de modo que en el plenario no existe discusión sobre el tipo de nombramiento por medio del cual se vinculó al servicio docente. Sin embargo, el accionante insiste en que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha avalado que los docentes con vinculación nacional accedan a la pensión gracia de jubilación. Sobre el particular, la Sala encuentra necesario precisar que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes territoriales y/o nacionalizados, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Por tanto, “el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación”[25]. A partir de lo anterior, el Consejo de Estado ha reiterado en sendas oportunidades que los tiempos de servicio prestados en el nivel nacional no son computables para efectos de pensión gracia de jubilación. Y si bien el actor cita la sentencia de la Corte Constitucional T-315 del 17 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional, lo cierto es que no se explica el contexto real de aquel pronunciamiento de tutela y en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo actualmente el Consejo de Estado mantiene un criterio pacífico, sustentado, unificado y sostenido acerca de la imposibilidad de los docentes nacionales para percibir la pensión gracia[26].

Así entonces, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, como quiera que el señor Guillermo León Ossa Collazos solo tuvo vinculaciones nacionales, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte accionante.

Sobre la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida en primera instancia. III.

DECISIÓN Bajo estas consideraciones se debe confirmar la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Guillermo León Ossa Collazos, por las razones expuestas en la parte considerativa, con excepción de la condena en costas que será revocada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 25 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia, excepto el ordinal segundo, que se revoca, en cuanto condenó en costas a la parte actora.

SEGUNDO. - Sin lugar a condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA ----------------------- [1] Folios 1 a 21. [2] Folios 67 a 70. [3] Folios 136 a 142. [4] Folios 146 a 156. [5] Folios 206 a 208. [6] Folios 189 a 295. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [9] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [10] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, expediente 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P. César Palomino Cortés. [14] CD en folio 72, archivo 3. [15] CD en folio 72, archivo 6. [16] CD en folio 72, archivo 5. [17] Folios 45 a 47. [18] Folio 38. [19] Folios 23 a 25. [20] Folios 27 a 29. [21] CD en folio 72, archivo 26. [22] Que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital de varios accionantes, dentro de los que se encontraba el acá demandante. [23] Folios 23 a 25. [24] Folios 27 a 29. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [26] Ver sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, expediente 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017).