11001031500020250731500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-07315-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO QUE ADMITE TUTELA Y NIEGA MEDIDA PROVISIONAL 1.

El 18 de noviembre de 20251, a través de apoderada2, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales3 presentó acción de tutela contra el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, así como el principio de seguridad jurídica.

Lo anterior, con ocasión de la expedición de las sentencias del 3 de octubre de 2024 y 28 de julio de 2025, respectivamente, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado número. 11001-33-42-051-2024-00083-00/01. 2. En el escrito de tutela, a título de medida provisional, se solicitó lo siguiente: “2.1.

Conforme a lo previsto en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, solicito respetuosamente suspender los términos de que trata el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá el 3 de octubre de 2025, confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” el 28 de julio de 2025, mientras se surte el trámite de la presente acción de tutela. 2.2.

Lo anterior, acorde con los tres presupuestos establecidos por la Corte Constitucional en el auto 259 de 2021 para determinar la procedencia de la medida provisional, así: 2.2.1. Existencia de una vocación aparente de viabilidad: 1 Obra en certificado 2AEE7F3ED93CA95D C822EB9F3643E461 31880F9F8CC6F062 38C8A59FEB40FE86, índice 2 de samai. 2 Obra en certificado 2895A493FDD0CE5B E1D64B22C657265B 5E0932A028A02EEB B4CBB70BF25CA2AB, índice 2 de samai. 3 Se advierte que dicho poder fue otorgado por la subdirectora de Representación Externa de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Diana Astrid Chaparro Manosalva, quien fue nombrada a través de resolución No. 000080 del 26 de agosto de 2021 y resolución 000091 del 3 de septiembre de 2021.

Obran en certificado 12791FA61CA0F8A0 4C50F238CB623B3D E774168757353754 0C7C985149AEF4BD y 00580804A8D4D42C FF909987B0C9714B 27DD1BA5A5D23B1A 6E7C1312DD8D2F95, índice 2 de samai. La abogada es la señora Catherine Pulecio Lozano de acuerdo con el poder que se encuentra en el certificado 2895A493FDD0CE5B E1D64B22C657265B 5E0932A028A02EEB B4CBB70BF25CA2AB, índice 2 de samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07315-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela 2 Existe una vocación de viabilidad en la prosperidad del resultado de esta tutela bajo el entendido que, como se observará a lo largo del escrito, existen suficientes y fundados argumentos que permiten demostrar la configuración de un defecto material o sustantivo y/o un desconocimiento del precedente jurisprudencial, respecto de las decisiones judiciales demandadas.

Con las decisiones del Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” se ven abiertamente afectados el derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional a la seguridad jurídica, por desconocer abiertamente lo previsto en la sentencia de unificación del 19 de mayo de 2016 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.2.2.

Existencia de un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por el paso del tiempo: El paso del tiempo podría generar una afectación a los derechos fundamentales de la DIAN, toda vez que el legislador ha establecido unos términos para el cumplimiento de sentencias judiciales por parte de las entidades públicas, en tanto se generan intereses que acrecientan la suma a pagar en virtud de la condena impuesta. 2.2.3.

La medida no resulta desproporcionada: No resulta desproporcionado el hecho de suspender provisionalmente los términos de que trata el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo hasta tanto su honorable despacho pueda constatar la vulneración de los derechos fundamentales de la DIAN. Contrario a ello, dicha medida protege el erario mientras se surte el trámite de la acción de tutela y se define la procedencia de dejar sin efectos las sentencias condenatorias que, a hoy, implican el pago de una cantidad líquida de dinero y la consecuente generación de intereses por parte de una entidad pública”4. 3.

Inicialmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A conoció de dicha demanda. A través de auto del 19 de noviembre de 20245, esa Corporación resolvió lo siguiente: (i) remitir dicho asunto al Consejo de Estado, para lo de su competencia; (ii) Comunicar la decisión al accionante. Lo anterior debido a que la sentencia de segunda instancia objeto de debate fue dictada por esa Sala.

Sumado a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 333 de 2021, específicamente los numerales 5, 11 y parágrafo. 4. Una vez fue remitido a esta corporación, el 20 de noviembre de 20256, por conducto de la Secretaría General del Consejo de Estado, el expediente pasó al despacho del magistrado sustanciador para resolver sobre la admisión del asunto.

II. CONSIDERACIONES 5. Esta Subsección es competente para conocer y fallar la presente solicitud de amparo de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución 4 Obra en certificado D78F2287A4A3E668 F4E590B3F6394D05 AA5531ABC7482F0B 300BDA3F4F5E16B0, pág. 2, índice 2 de Samai. 5 Obra en certificado C3C585D0FC4AE7F6 3C99841283B7B6DA 22B7FD5A08ADE0EF 1AA01D353F2585FE, índice 2 de samai. 6 Ver índice 3 de samai.

De igual forma, el despacho encuentra que se reúnen los requisitos de forma exigidos en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 y procede a admitir la acción de tutela de la referencia. 7. Ahora bien, el artículo 7° del Decreto 2591 de 19919 faculta a los jueces de tutela para decretar medidas provisionales cuando se advierta la urgencia y la necesidad de intervenir, transitoriamente, con el fin de evitar (i) la violación de derechos fundamentales de manera irreversible; o (ii) la configuración de graves e irreparables daños en estos. 8.

Inicialmente, la Corte formuló cinco requisitos que el juez de tutela debía satisfacer para aplicar el artículo 7 del Decreto 2591 de 199110. No obstante, la Sala Plena de la Corte Constitucional reinterpretó dichos requisitos y los sintetizó en tres exigencias básicas para que la adopción de las medidas provisionales prospere: “(i) [q]ue la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);

(ii) [q]ue exista un riesgo probable de que la protección constitucional pretendida pueda verse afectada considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y (iii) [q]ue la medida provisional solicitada no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente”11. 9.

Con fundamento en las anteriores reglas, el despacho sustanciador considera que, en esta etapa inicial de la acción de tutela, no se evidencia una vocación aparente de viabilidad, respaldada en elementos fácticos y normativos, que permita inferir una duda razonable sobre la existencia de una apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) en cabeza de la actora. 7 “Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que [e]stos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”. 8 “Artículo 37.

Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. 9 “Artículo 7o. Medidas Provisionales para Proteger un Derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

( )”. 10 Auto 241 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa. “(i) Que estén encaminadas a proteger un derecho fundamental, evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, con el fin de garantizar que la decisión definitiva no resulte inocua o superflua por la consumación de un daño. (…). (ii) Que se esté en presencia de un perjuicio irremediable por su gravedad e inminencia, de manera que se requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo.

(…). (iii) Que exista certeza respecto de la existencia de la amenaza del perjuicio irremediable. (…). (iv) Que exista conexidad entre la medida provisional y la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. (…). (v) Que la medida provisional se adopte solamente para el caso concreto objeto de revisión. Si bien es cierto que en el trámite de revisión de tutela la Corte ha suspendido excepcionalmente los efectos de fallos de jueces de instancia, también lo es que lo ha ordenado sólo frente a las particularidades de cada asunto.” 11 Corte Constitucional, Auto 554 de 2025 y 846 de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07315-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela 4 10. En el presente asunto, la demandante menciona que se debe suspender provisionalmente los efectos de las sentencias de primera y segunda instancia por las siguientes razones: (i) afectaron sus derechos fundamentales al debido proceso y al principio de seguridad jurídica, así como el desconocimiento de lo previsto en la sentencia de unificación del 19 de mayo de 20216 de la Sala Plena del Consejo de Estado;

(ii) las providencias generan intereses que acrecientan la suma a pagar en virtud de la condena impuesta; y (ii) dicha medida protege el erario mientras se surte el trámite de la acción de tutela y se define la procedencia. 11. Sin embargo, esta petición no reviste una situación urgente que amerite la intervención del juez constitucional en esta etapa procesal, ya que el pago de sentencias está sujeto a turnos y tiempos de cumplimiento que supera el plazo establecido para fallar una acción de tutela.

Adicional a ello, no se configura una vocación aparente de viabilidad que permita inferir que la autoridad judicial accionada actuó de manera irrazonable o arbitraria para suspender los efectos de las sentencias proferidas. 12. Además, a juicio del despacho, no hay una prueba en el expediente que evidencie o permita concluir que las sentencias proferidas acarrean un riesgo que no pueda ser eventualmente reparado por un fallo favorable12, el cual podría suprimir los efectos de las providencias cuestionadas.

Por ello, se constata que no existe un peligro probable de afectación a derechos fundamentales derivado del tiempo que pueda tomar la culminación del presente trámite (periculum in mora). 13. Por último, el despacho considera que la medida provisional solicitada resulta desproporcionada frente a los efectos que generaría sobre el principio de seguridad jurídica, el cual salvaguarda a las providencias judiciales expedidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Además, la petición de ordenar una suspensión provisional de las decisiones cuestionadas impone una carga desmedida respecto del demandante en el trámite ordinario, en esta etapa preliminar, sin elementos probatorios suficientes sobre la existencia de una conducta vulneradora de sus derechos fundamentales. Cabe acotar que la parte activa es un trabajador, por lo que la interferencia recaería sobre derechos de esta persona al inicio del trámite de tutela, cuando ni siquiera se ha enterado del mismo. 14.

Así las cosas, al no estar acreditados la apariencia de buen derecho, ni la existencia de riesgo probable de afectación de los derechos invocados durante el trámite de la acción de tutela, ni la proporcionalidad de la medida, el despacho está imposibilitado jurídicamente para emitir una orden de medida provisional. Ello, además, por cuanto este no es el escenario procesal para resolver de fondo las cuestiones planteadas en la demanda.

En consecuencia, se 12 Corte Constitucional, Auto 259 de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07315-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela 5

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de apoderada, contra el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A.

SEGUNDO: NOTIFICAR, mediante oficio, a la parte accionada para que, dentro del término de dos (2) días contados a partir de su recibo, ejerza su derecho de defensa. Asimismo, NOTIFICAR a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

TERCERO: NEGAR la medida provisional solicitada, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: VINCULAR, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Ministerio Público, en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, para que, dentro del término de dos (2) días contados a partir de su recibo, se pronuncie sobre el contenido de la acción de amparo. Adicionalmente, por tener interés directo en este trámite, VINCULAR al señor Gustavo Pineda Rodríguez y a los demás intervinientes dentro de la nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 11001-33-42-051- 2024-00083-00/01 para que, de considerarlo necesario, intervengan en la acción de la referencia. Para efectos de la notificación, COMISIONAR al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, a fin de que, por su conducto, realice la notificación de dichos sujetos procesales por el medio que resulte más expedito.

Por Secretaría General, LIBRAR el oficio correspondiente dirigido al Juzgado, quien deberá allegar, en un plazo máximo de dos (2) días contados a partir de la notificación de esta providencia, prueba documental que acredite el cumplimiento de lo ordenado.

QUINTO: ORDENAR al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A que, en el término máximo de dos (2) días contados a partir del recibo de la comunicación, remita en calidad de préstamo y en medio digital el expediente de la nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 11001-33-42-051-2024-00083-00/01.

SEXTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Catherine Pulecio Lozano, con tarjeta profesional núm. 284.406 del C.S.J., para que actúe en la presente acción, en los términos de los poderes conferidos.

SÉPTIMO: SUSPENDER los términos del presente asunto desde el 21 de noviembre de 2025, inclusive, hasta que reingrese el expediente al despacho.

OCTAVO: TENER como pruebas las allegadas con la solicitud de amparo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Radicación: 11001-03-15-000-2025-07315-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela 6 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.