1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – no se cumple requisito general de subsidiariedad / Procedencia del recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 7 de marzo de 20231, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por conducto del subdirector de defensa judicial pensional, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, «en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional», supuestamente vulnerado con la providencia dictada el 8 de septiembre de 2022.
Formuló las siguientes pretensiones: Teniendo en cuenta que buscamos la protección del erario, es pertinente solicitar: Principales: Primero. Sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz 1 Se advierte que, el 30 de marzo de 2023, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad sin que esta constituya factor salarial. Segundo. Consecuentemente a lo anterior: a.- Dejar sin efectos la decisión del 08 de septiembre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso contencioso No. 68001333300620170030600 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en razón a la orden de reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz, con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad emolumento que no tiene la calidad de ser factor salarial, que quien la creó -Asamblea Departamental de Santander.
Tuviera competencia para el efecto y que la misma fue dejada sin efectos al declararse la nulidad de la ordenanza que la creó. b.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es confirmando el fallo del 23 de agosto de 2019 dictado por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga donde se negaron las pretensiones de la demanda, por encontrar demostrado que no es procedente la inclusión de la prima extraordinaria de navidad dentro de la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz.
Subsidiarias: En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados transitoriamente los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander. Segundo. Como consecuencia de lo anterior se suspenda de manera transitoria la sentencia del 08 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar.
Como medida provisional, solicitó: Conforme a las situaciones graves que se ponen de presente ante su Despacho, solicitamos se suspenda la ejecución de la sentencia del 08 de septiembre de 2022, mientras se resuelve esta acción tutelar en aras de evitar la configuración de un perjuicio que se generará mes a mes con el pago de una mesada pensional gracia en un monto superior al que realmente tiene derecho la señora María Eugenia. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Eugenia Stella de Ortiz demandó a la UGPP con el fin de que se declarara (i) la nulidad parcial de la Resolución RDP 001377 del 19 de enero de 2017, por medio de la cual se le reconoció de manera parcial la reliquidación de su pensión de gracia por factores salariales, y (ii) la nulidad Resolución RDP 015476 del 17 de abril de esa misma anualidad, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo anterior.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Mediante providencia del 23 de agosto de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander, el que, en sentencia del 8 de septiembre de 2022, revocó el fallo de primera instancia y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle a la UGPP reliquidar la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz, «en un monto equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, especialmente con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad». 1.3.
Argumentos de la tutela Para la UGPP, en la providencia del 8 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto sustantivo al incluir la prima extraordinaria de navidad como factor para liquidar la pensión gracia de jubilación, pues la norma departamental que creó dicho factor fue declarada nula por el Consejo de Estado, en sentencia del 31 de enero de 2013 (exp. 68001-23-15-000- 2000-02037-01), por lo que también se configura el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en dicha decisión. También adujo que el fallo atacado incurrió en violación directa de los artículos 13, 29 y 230 de la Constitución Política, por dar un trato preferencial a la señora María Eugenia Stella de Ortiz, frente a otras personas con similares solicitudes a las que se les ha negado el reconocimiento de la prima extraordinaria de navidad como factor de liquidación de su pensión gracia. Finalmente, expuso que, en el caso concreto, se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no resultaría eficaz por no evitar la consumación del perjuicio irremediable, toda vez que no admite medidas provisionales, por lo que se tendría que pagar el retroactivo de una reliquidación pensional que no le asiste a la señora María Eugenia Stella de Ortiz. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 9 de marzo de 2023, el despacho de la magistrada ponente admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander, como parte demandada, y, en calidad de tercera con interés, a la señora María Eugenia Stella de Ortiz.
Así Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia mismo, dispuso que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En la misma providencia se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Santander, por conducto de uno de sus magistrados, señaló que la decisión atacada se dictó conforme al material probatorio arrimado al proceso, en el cual se acreditó que la entonces demandante adquirió el estatus de pensionada el 11 de julio de 2009, de modo que durante el último año (2008-2009) devengó asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima extraordinaria de navidad y sobresueldo 15%; por tanto, sí procedía la reliquidación de la pensión gracia de la entonces demandante, con la inclusión de todos los factores salariales mencionados.
Bajo ese contexto, expuso que, contrario a lo afirmado por la UGPP en la tutela, la providencia que hoy cuestiona no está incursa en ningún defecto ni contiene arbitrariedad alguna que vulnere sus derechos fundamentales, aunado al hecho de que en la misma se observaron los parámetros de interpretación que señaló la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, dictada por el Consejo de Estado, así como la normativa que rige para el caso particular, sin apartarse en ningún momento de la misma. 2.3.
La señora María Eugenia Stella de Ortiz y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo reúne los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para su procedencia, en especial el de la subsidiariedad.
Solo en el evento de superar este y los demás requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la UGPP. 2. Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En el caso concreto, la UGPP considera que, en la providencia del 8 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, al ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad, cuando dicho factor salarial estaba incluido en una ordenanza que fue declarada nula en 2013 por el Consejo de Estado.
Pues bien, si la UGPP estima que la decisión objeto de censura se profirió de manera irregular contrariando la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, vía procesal idónea y eficaz que habilitó la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional para este tipo de eventos.
En esa sentencia, la Corte dijo que el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que «la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados» (se destaca).
Agregó la Corte que, aunque ese precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 y, conforme el artículo 251 del CPACA, ese mecanismo debe ejercerse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.
Es por ello que en ese fallo el Tribunal Constitucional señaló que «…ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión 2 “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
(Apartes tachados fueron declarados inexequibles a través de sentencia C-835 de 2003). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho [o contrariando la ley], son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución».
En este orden de ideas, la UGPP cuenta con otro medio de defensa al que puede acudir para solicitar que se revise la providencia judicial que cuestiona, para lo cual está en tiempo; exponer allí sus argumentos y demostrar por qué considera que no resulta procedente la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz, en los términos que ordenó el Tribunal Administrativo de Santander, esto es, con la inclusión de la prima extraordinaria de navidad.
Tan es así que en el escrito de tutela la misma UGPP solicitó que, si no se accedía a las pretensiones de la tutela de forma principal, se hiciera de forma transitoria mientras presenta el mencionado recurso, el cual, conforme lo dispone el artículo 249 del CPACA, le correspondería conocer a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) carece del requisito de la subsidiariedad, sin que se hubieran comprobado factores de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad, como para que se pueda soslayar el cumplimiento del referido presupuesto general de procedencia y utilizar la acción de tutela como mecanismo transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable que amenace la sostenibilidad financiera del sistema pensional con ocasión de la decisión de la autoridad judicial accionada y que, a su vez, haga necesaria la intervención urgente del juez constitucional.
Encuentra la Sala, además, que los argumentos de la UGPP, relacionados con la afectación del patrimonio público, la violación del principio de sostenibilidad fiscal y el supuesto abuso del derecho, son justamente los que le permiten ejercer el recurso especial de revisión, máxime si se tiene en cuenta que este tiene como propósito reducir el déficit fiscal para mantener la viabilidad del sistema pensional, por tanto, ni siquiera de manera transitoria procede el amparo constitucional.
Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela promovida por la UGPP, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en la presente providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la UGPP, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidado r.aspx.