1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - el operador judicial deberá verificar si la medida de aseguramiento se impuso bajo los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como los fines de dicha medida; sin embargo, no se allegó prueba para el estudio de dichos elementos.
La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la actora y por la entidad demandada, Fiscalía General de la Nación, contra la sentencia del 30 de junio de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO Se afirma que la señora Claudia Liliana Rojas Rueda fue privada de su libertad por el delito de rebelión y posteriormente se le precluyó la investigación, por encontrarse que obró bajo insuperable coacción ajena.
II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 11 de noviembre de 20111, Claudia Liliana Rojas Rueda y otros, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la privación injusta de la libertad que habría padecido la mencionada señora. 1 Folios 1 a 17 del cuaderno de primera instancia. Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 2 En síntesis, los hechos narrados fueron los siguientes: La Fiscalía 280 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Destacada ante el DAS de Bogotá adelantó una investigación previa, con radicado 1059, contra la señora Claudia Liliana Rojas Rueda y otras dos personas, previo informe de la Policía del 22 de diciembre de 2006, que los señalaban como integrantes de una red de apoyo del frente Libardo Mora Toro del grupo EPL y que delinquían en la región del Catatumbo.
El ente investigador los vinculó mediante diligencia de indagatoria y les impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, por el delito de rebelión. El 4 de septiembre de 2009, la Fiscalía 280 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Destacada ante el DAS de Bogotá precluyó la investigación en favor de la ahora demandada, por encontrar acreditada una insuperable coacción ajena, y ordenó su libertad.
Se dijo que la señora Claudia Liliana Rojas Rueda estuvo privada de su libertad entre el 19 de marzo y el 7 de septiembre de 2009, motivo por el cual ella y sus familiares solicitaron indemnización de perjuicios. 2. Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación2 se opuso a las pretensiones de la demanda, porque la medida de aseguramiento se ajustó a los requisitos legales. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 30 de junio de 20173, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la responsabilidad de la Fiscalía, en aplicación del régimen objetivo, por considerar que la aquí actora no estaba en la obligación de soportar la privación de la libertad que padeció, en tanto la investigación penal se le precluyó en su favor, porque actuó bajo insuperable coacción ajena. 4.
Los recursos de apelación 2.1. Inconforme con la anterior decisión, la Fiscalía General de la Nación4 solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, porque su actuación se sustentó en 2 Folios 98 a 102 del cuaderno de primera instancia. 3 Folios 208 a 220 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Folios 224 a 230 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 3 la ley y en las pruebas con las que se contaba, de ahí que la aquí demandante estaba en la obligación de soportar la detención preventiva.
Adicionalmente, cuestionó lo concedido por perjuicios morales y materiales, en la modalidad de lucro cesante. 2.2. La parte actora5 apeló lo atinente a la negativa del daño emergente, pues, a su juicio, debió condenarse en abstracto. 3. El Ministerio Público rindió concepto6 y solicitó que se confirmara la sentencia apelada, porque se configuró una privación injusta de la libertad, desde el punto de vista de la responsabilidad objetiva.
III. C O N S I D E R A C I O N E S Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala7 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 1.
El objeto de los recursos de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto De acuerdo con los reparos concretos de las apelaciones, la Sala determinará el régimen de responsabilidad aplicable en el presente asunto y, consecuencialmente, con las pruebas que obran en el expediente, analizará si privación de la libertad que sufrió la señora Claudia Liliana Rojas Rueda, producto de una decisión de la Fiscalía General de la Nación, fue injusta o no. En caso de confirmarse la declaratoria de responsabilidad, la Sala entrará a estudiar lo atinente a la indemnización de perjuicios. 2.
Caso concreto 2.1. En la sentencia de primera instancia se declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación con fundamento en el régimen objetivo, pues tal entidad privó 5 Folios 236 a 237 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 258 a 269 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.
Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 4 de la libertad a la aquí demandante en el marco de un proceso penal que terminó con preclusión de la investigación, de ahí la configuración de un daño antijurídico.
La Fiscalía General de la Nación sostuvo en el recurso de apelación que la aquí actora estaba en la obligación de soportar el daño padecido, pues sus actuaciones, atinentes a la medida restrictiva de la libertad, se ajustaron a derecho y se sustentaron en las pruebas que obraban en el proceso penal. Como el a quo, al aplicar el régimen objetivo de responsabilidad, señaló que se le causó un daño antijurídico a Rojas Rueda, mientras que la recurrente, al indicar que sus actuaciones se ajustaron a la ley, concluyó que no se concretó un daño de esa naturaleza -argumento del cual se infiere que el análisis debe hacerse en el contexto de la falla en el servicio-, la Sala considera pertinente referirse al régimen aplicable en estos asuntos de privación injusta de la libertad.
La Sala parte por señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 19968, analizó la constitucionalidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y manifestó que en los casos de privación injusta de la libertad no era dable la reparación automática de los perjuicios, sino que el juez debía examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva para determinar si existían o no méritos para proferir una decisión en ese sentido.
La Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 20189, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.
A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 201810, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedó sin efectos vía tutela11, por lo que el 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo12, este último que, 8 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P: Vladimiro Naranjo Mesa, exp: PE-008. 9 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 11 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947.
Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 5 si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió la más reciente jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199613, en la que se sostuvo que en los casos de privación injusta de la libertad debía examinarse la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental, pues, en su criterio, no resulta viable la reparación automática de los perjuicios en dichos eventos.
Contextualizado el panorama jurisprudencial, la Subsección considera pertinente aclarar que, en cuanto a los efectos de las sentencias de unificación en el tiempo, tanto el Consejo de Estado14 como la Corte Constitucional15 han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.
Conviene agregar que, en múltiples fallos de tutela16, se ha señalado que los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, argumento que ha servido de sustento para descartar la vulneración de derechos fundamentales en aquellas controversias en las que se alega el desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la jurisprudencia imperante al momento de la presentación de la demanda o del fallo de primera instancia17. 2.2.
Resuelto lo anterior, a la Subsección le corresponde determinar si la privación de la libertad de la que fue objeto la aquí actora tiene la connotación de injusta o no. 13 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 14 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Subsección A, auto del 30 de julio de 2021, exp: 66.941 y ii) Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021-01372-00 (AC), entre otras. 15 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-044 del 14 de febrero de 2022, M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, exp: T-8.263.898. 16 Ver, entre otros, los siguientes fallos de tutela: (i) sentencia del 1° de octubre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-05479-00, Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección C;
(ii) sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-07060-00, Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iii) sentencia del 24 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15-000- 2021-02039-00, Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B. 17 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido: “Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, para la Sala la providencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) no incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia unificada de esta Corporación. Por el contrario, el Tribunal aplicó la regla de unificación vigente y aplicable al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, analizando la antijuridicidad del daño para encontrar acreditada la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.
Adicionalmente, debe indicarse que no resultan de recibo los argumentos de la parte actora dirigidos a afirmar que debió aplicarse la tesis prevista en la sentencia de diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), radicado 23.354, por ser esa la vigente al momento de presentar la demanda, pues, como lo ha indicado el Consejo de Estado, por regla general y salvo que de manera expresa se disponga lo contrario, los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, a efectos de salvaguardar valores superiores como la igualdad, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme e inmediata del derecho” (sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente No. 66.535, M.P. Nicolás Yepes Corrales).
Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 6 Descendiendo al caso concreto se advierte que al expediente no se allegó la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva que se le impuso a la señora Claudia Liliana Rojas Rueda por el delito de rebelión, de manera que no es posible establecer si esa decisión cumplió o no con los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, de conformidad con la jurisprudencia aplicable.
Revisado el expediente, la Sala encuentra que la actora solicitó que se oficiara a la Fiscalía para que remitiera todo el proceso penal que adelantó en su contra18 y, mediante auto del 4 de julio de 2014, el Tribunal a quo decretó esa petición probatoria19 y se libró el oficio correspondiente, sin que se lograra el recaudo del expediente penal, cuestión que no interesó a la parte demandante, toda vez que, a través de memorial del 28 de julio de 2016, presentó una solicitud de impulso procesal, basado en que “(…) la etapa probatoria se encuentra vencida y dentro del plenario se tiene totalmente demostrado la privación injusta de la señor Claudia Liliana Rojas y la afectación en ella y demás familiares”20.
Luego de esto, por auto del 19 de septiembre de 201621, el Tribunal de primera instancia cerró la etapa probatoria y, posteriormente, corrió traslado para alegar de conclusión22. Con lo anterior queda demostrado que la parte actora no insistió en el recaudo del expediente penal que se adelantó su contra por el delito de rebelión, pues, a su juicio, las pruebas que había en el proceso de reparación directa resultaban suficientes para demostrar la privación injusta de la libertad; no obstante, como ya se anticipó, al expediente no se allegó la medida de aseguramiento que se le impuso a la señora Claudia Liliana Rojas Rueda, pues, en relación con el proceso penal, con la demanda únicamente se allegó la decisión de preclusión de la investigación. Se evidencia, entonces, que la demandante incumplió lo previsto en el artículo 177 del CPC, norma que establece que a las partes les corresponde demostrar los supuestos fácticos en los que funda sus pretensiones, por cuanto al no aportar la medida de aseguramiento respectiva -carga probatoria mínima en un caso de estas características- difícilmente puede realizarse un análisis consistente en si esa decisión desbordó los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. 18 Folio 113 del cuaderno de primera instancia 19 Folio 168 del cuaderno de primera instancia. 20 Folio 197 del cuaderno de primera instancia. 21 Folio 198 del cuaderno de primera instancia. 22 Folio 200 del cuaderno de primera instancia. Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 7 Conviene señalar que, si bien el artículo 169 del CCA establece la facultad de decretar pruebas de oficio para esclarecer los hechos del proceso, lo cierto es que, tal como lo ha considerado esta Subsección23, el eventual ejercicio de la facultad oficiosa no sustituye a la parte actora en el deber de probar los supuestos de hecho en los que se basan las pretensiones de la demanda, de ahí que, a pesar de la facultad oficiosa del juez de lo contencioso administrativo, los demandantes tienen la carga de probar los hechos en los que fundó su demanda –en este caso la privación injusta de la libertad-, cuestión que no sucedió en el sub examine, pues no se allegó la medida de aseguramiento impuesta en contra de Rojas Rueda -ni siquiera insistió en su recaudo en el trámite del proceso-, que, como ya se dijo, era lo mínimo que debía aportarse en un asunto de esta naturaleza.
Esto, aunado al hecho de que al juez de la causa no puede exigírsele que supla la carga probatoria de los interesados en el litigio, pues en ese caso estaría asumiendo el rol de parte y, en esa medida, desconocería la garantía de imparcialidad. Ahora, si bien al proceso se allegó la copia de la resolución de preclusión que se profirió en el proceso penal adelantado contra la señora Claudia Liliana Rojas Rueda24, de su contenido únicamente puede extraerse que se le investigó por el delito de rebelión, producto de unas interceptaciones telefónicas realizadas, pero que, con ocasión de las pruebas recaudadas con posterioridad a la resolución de la situación jurídica, se acreditó que “las conversaciones obrantes (…) permiten inferir que el diálogo con sus interlocutores es de coacción”25, motivo que condujo a la preclusión. Por todo lo expuesto, ante la ausencia material probatorio, particularmente de la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, que conduzca a determinar si la privación de la libertad que padeció la señora Claudia Liliana Rojas 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, expediente No. 53.870. 24 Folios 62 a 77 del cuaderno de primera instancia. En la misma providencia se profirió resolución de acusación contra los otros dos investigados Ruth Prato Rodríguez y Édgar Israelí Suárez Ballesteros. 25 Esto se consignó en la resolución de preclusión (transcripción literal, incluso con posibles errores): “las conversaciones obrantes dentro de la presente, y las pruebas recaudadas con posterioridad a la situación jurídica de ROJAS RUEDA, las mismas permiten inferir que el diálogo con sus interlocutores es de coacción, y por lo tanto sus exclupaciones son de recibo para este despacho, pues de las mismas se infiere razonablemente la coacción que venía siendo víctima (…) Dentro de este específico contexto también es plausible entender la producción de llamadas telefónicas rastreadas por la Policía Judicial, atendiendo la orden del despacho judicial, percibiéndose obviamente la voluntad de la señora ROJAS RUEDA, en dicho trance no fue soberana sino que pudo estar viciada o sojuzgada por la idoneidad del mecanismo constrictor proyectado, ya que en el escrito se le conminaba a aceptar el requerimiento so pena de sufrir consecuencia tanto ella como su núcleo familiar (…)” (folios 62 a 77 del cuaderno de primera instancia).
Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00463-01 (61.120) Actor: CLAUDIA LILIANA ROJAS RUEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 8 Rueda fue injusta o no, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 3.
Costas Dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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