Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Demandante: LILIA MARÍA RODRÍGUEZ ALBARRACÍN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Sanción por desacato derivada del incumplimiento de un fallo de tutela. Defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, fáctico y violación directa de la Constitución SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y “al patrimonio”, supuestamente vulnerados con los autos del 6, 10 y 25 de septiembre de 2024, 11, 25 y 29 de octubre de 2024, por medio de los cuales se le impuso tres sanciones por desacato equivalente, cada una, a multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente ($1.300.000) por el incumplimiento de un fallo de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. De las actuaciones adelantadas en la acción de tutela que originó la imposición de la sanción de multa La actora relató que la señora María Yolanda Mejía Arango presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), con el fin de que se amparara el derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por la falta de respuesta a la solicitud del 3 de mayo de 2024, en la que pidió información sobre el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado que se le reconoció mediante Resolución No. 04102019- 369340 del 11 de marzo de 2020.
Sostuvo que el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia del 11 de junio de 2024, tuteló el derecho fundamental de petición y ordenó “al Representante Legal de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - UARIV o quien haga sus veces, que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas hábiles, siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a dar respuesta clara, de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fondo y congruente al señor MARIA YOLANDA MEJÍA ARANGO a la petición elevada por ella el día 03 de mayo de 2024, indicando una fecha probable y razonable en la cual se le hará la entrega de la indemnización administrativa”.
Indicó que la UARIV impugnó la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 4 de julio de 2024, confirmó el amparo y modificó la orden, en el sentido de que se debía dar una respuesta clara, de fondo y congruente a la petición elevada por la accionante, “indicando un plazo razonable o aproximado y orden en la cual se le hará la entrega de la indemnización administrativa”. 1.2.
Del trámite del cumplimiento y el incidente de desacato La accionante señaló que el 5 de julio de 2024, radicó escrito ante el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín con el fin de informar sobre el cumplimiento de la orden de tutela, para lo cual puso de presente “la imposibilidad de señalar un plazo razonable en el cual tendrían acceso a esta, toda vez que en razón a la aplicación del método técnico de priorización no fue favorable la entrega de los recursos en la vigencia fiscal del año 2023”.
Resaltó que el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en proveído del 6 de agosto de 2024, resolvió imponer una sanción por desacato consistente en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, en calidad de representante legal de la UARIV. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia en decisión del 22 de agosto de 2024, revocó la decisión y ordenó al a quo requerir nuevamente a la UARIV, para que a través del funcionario competente se verificara el cumplimiento de la orden de tutela.
Relató que una vez se requirió a la UARIV, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en auto del 6 de septiembre de 2024, impuso sanción de multa de $1.300.000 por desacato a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, en calidad de representante legal de la UARIV. El Tribunal Administrativo de Antioquia en proveído del 10 de septiembre de 2024, confirmó la sanción impuesta.
Mencionó que, en un segundo incidente de desacato, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en auto del 25 de septiembre de 2024, impuso otra sanción de multa equivalente a $1.300.000 a la misma empleada, la cual fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante proveído del 29 de octubre de 2024.
Aseguró que en un tercer incidente de desacato, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en providencia del 11 de octubre de 2024, impuso una tercera sanción de multa por la misma suma. El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 25 de octubre de 2024, la confirmó. Finalmente, manifestó que “presentó ante el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, solicitudes de inaplicación de la sanción y modulación al fallo, los días 12 de septiembre de 2024 y 26 de octubre de 2024, reiterando, que de acuerdo con el acto administrativo de reconocimiento Resolución No. 04102019-369340 del 11 de marzo de 2020 y los resultados del método técnico de priorización del año 2023 - 2024, se concluyó que para MARIA YOLANDA MEJIA ARANGO, no era procedente materializar la entrega de la indemnización, en la respectiva vigencia fiscal correspondiente al año 2024”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Fundamentos de la acción La accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y “al patrimonio”, supuestamente vulnerados con los autos del 6, 10 y 25 de septiembre de 2024, 11, 25 y 29 de octubre de 2024, proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, mediante los cuales se les impuso tres sanciones de multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente ($1.300.000), por el incumplimiento a un fallo de tutela.
De manera inicial, se refirió a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En concreto, sostuvo que el asunto reviste relevancia constitucional, se agotaron todos los mecanismos judiciales, se cumple con el requisito de la inmediatez, se explicó con detalle los hechos motivo de vulneración y no se ataca un fallo proferido en otra solicitud de amparo.
Aseveró que en las providencias objetadas se configuró una violación directa de la Constitución, toda vez que se afectaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, por desconocer el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución No. 1049 de 2019.
Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, contenido en la sentencia SU-034 de 20181 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial, lo relativo al pago de la indemnización administrativa.
Sostuvo que, además, se configuró un defecto fáctico, porque las autoridades judiciales accionadas no valoraron íntegramente los escritos de la UARIV como la resolución que les reconoció la indemnización a las víctimas que presentaron la solicitud de amparo y el oficio de no favorabilidad. Adicionalmente, manifestó que la parte accionada “valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, sin razón valedera da por no probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, y adicionalmente no tiene en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades en relación al debido proceso administrativo gestado en la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas”.
Agregó que las autoridades judiciales accionadas no valoraron íntegramente el informe de cumplimiento allegado por la UARIV, en donde se manifestó el resultado de la aplicación del método técnico de priorización y la imposibilidad de indicar la fecha probable en la cual tendrán acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual son beneficiarias.
Indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, en razón a que se desconocieron las sentencias T-1092 de 20072 y T-656 de 20113 y el Auto 206 de 20174 de la Corte Constitucional. 1 M.P.: Alberto Rojas Ríos. 2 M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 3 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que existe imposibilidad material para el cumplimiento del fallo, toda vez que el método técnico de priorización es la herramienta que determina el orden de pago de las personas que no se enmarcan en las situaciones del artículo 4 de la Resolución No. 1049 de 2019, pero que según la evaluación de otros factores si es necesario apremiar el pago de la indemnización administrativa, es decir, la UARIV depende de un presupuesto anual que se distribuye en las personas que sean priorizadas por el artículo 4 del mencionado acto administrativo y las que salgan favorecidas luego de la aplicación de dicho método.
Por consiguiente, no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no se puede asignar una fecha de pago cuando no es seguro si financieramente la entidad pueda asumir dicho pago. Adujo que “al encontrarnos ante situaciones como la de la señora MARIA YOLANDA MEJIA ARANGO, en donde, sin desconocer su calidad de persona víctima del conflicto armado, no presenta ninguna otra situación que la ponga en evidente situación de vulnerabilidad o urgencia manifiesta, resulta absolutamente lógico dar prelación a otras personas que sí presenten circunstancias de priorización”.
Aseguró que no se evidencia una adecuada valoración respecto a la responsabilidad subjetiva en la providencia sancionatoria, toda vez que no acentúan todas las actuaciones positivas que se han desarrollado para dar cumplimiento, en la medida de lo posible y bajo el marco legal. Mencionó que en fallo de tutela del 11 de febrero de 20215, la Sección Primera del Consejo de Estado también se refirió al análisis frente a la responsabilidad subjetiva de los funcionarios llamados a cumplir la orden judicial, aunado al hecho de que la UARIV informó sobre la imposibilidad jurídica del cumplimiento de la orden de tutela y se accedió al amparo de la entidad.
Resaltó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en fallos de tutela del 13 de diciembre de 20236 y 29 de noviembre de 20237; la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia del 12 de septiembre de 2024 8, la Sección Primera del Consejo de Estado en decisiones del 4 de julio de 2024 9, 2 de mayo de 2024 10 y 14 de marzo de 2024 11, así como la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 18 de septiembre de 202412, consideraron viable la solicitud de revocatoria de la sanción cuando la UARIV informó la imposibilidad de realizar el pago al interesado, en el que no resultaron beneficiarios después de agotar el método técnico de priorización, por lo que no había lugar a una sanción. Agregó que no se tuvieron en cuenta las reglas establecidas en la sentencia SU- 034 de 2018, para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimento de los fallos, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa.
Para terminar, expresó que “no se evidencia una adecuada valoración respecto a la responsabilidad subjetiva, en la providencia sancionatoria que multa a las suscritas, ya que no acentúan todas las actuaciones positivas que se han 4 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Radicado No. 11001-03-15-000-2020-04776-00, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 6 Radicado No.: 11001-02-05-000-2023-01878-00, M.P.: Omar Ángel Mejía Amador. 7 Radicado No. 11001-02-05-000-2023-01800-00, M.P.: Luis Benedicto Herrera Díaz. 8 Radicado No. 11001-03-15-000-2024-02014-01, M.P.: Alberto Montaña Plata. 9 Radicado No. 11001-03-15-000-2024-01137-00, M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 10 Radicado No.: 11001-03-15-000-2024-01137-00, M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 11 Radicado No.: 11001-03-15-000-2024-00586-00, M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 12 Radicado No. 05001-33-33-037-2024-00232-01, M.P.: Daniel Montero Betancur.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado para dar cumplimiento en la medida de lo posible y bajo al marco legal, de lo ordenado”. 3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio.
SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a la suscrita, a través de autos fechados del 06 de septiembre de 2024 – 25 de septiembre de 2024 – 11 de octubre de 2024, confirmadas en autos de fechas 10 de septiembre de 2024 – 25 de octubre de 2024 y 29 de octubre de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA OCTAVA DE DECISIÓN, consistente en multa de $1.300.000 cada una, contra la suscrita.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa impuesta en auto del 06 de junio de 2024, que la misma se ha levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA OCTAVA DE DECISIÓN, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato”. 4.
Pruebas relevantes En escrito del 22 de noviembre de 2024, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín allegó el link de acceso del expediente de tutela con radicado No. 05001-33-33-017-2024-00150-00, correspondiente a la acción de tutela que presentó la señora María Yolanda Mejía Arango contra la UARIV. 5. Trámite procesal Por auto del 21 de noviembre de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades demandadas, así como a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y a la señora María Yolanda Mejía Arango, en calidad de terceros con interés. Igualmente, se puso en conocimiento a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Finalmente, se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 294993 a 294998 del 22 de noviembre de 2024, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia En escrito del 25 de noviembre de 2024, el magistrado ponente de las decisiones proferidas en los grados de consulta de las sanciones de multa solicitó que se Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales de la demandante.
Afirmó que la acción de tutela no cumple con la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo, más aún cuando no señaló los requisitos específicos que habilitan la procedencia del mecanismo constitucional. Indicó que la demandante no puede pretenden que se revoque una sanción que ya se encuentra ejecutoriada o que se modifique la decisión proferida en el fallo de la tutela.
Aseguró que en la Corte Constitucional existen dos tesis contrarias sobre la procedencia o no de la revocatoria de una sanción ejecutoriada impuesta en el trámite de un incidente de desacato. Resaltó que si bien la entidad demandada expidió respuesta el 1 de agosto de 2024, donde le informó a la señora María Yolanda Mejía Arango que no fue priorizada, en cualquier caso no señaló los plazos aproximados y orden en el que accederá a la medida de indemnización administrativa de la señora Mejía Arango, es decir, que la UARIV no ha dado respuesta en los términos ordenados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, razón por la cual no se puede pretender que a través de una acción de tutela se ordene dejar sin efectos una sanción de multa, porque de hacerlo quedaría en estado de indefensión frente a la vulneración de sus derechos fundamentales.
Por último, manifestó que “no se cumplen con todos los requisitos de procedencia de la tutela contra las providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato, frente a los cuales la Corte Constitucional ha dicho que son los siguientes: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos); y iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”. 6.2.
Respuesta del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín En escrito del 22 de noviembre de 2024, el titular del despacho pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, en razón a que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante en el curso del incidente de desacato. Informó que el nombramiento en el cargo de una nueva persona fue producto de una actuación posterior a la imposición de las sanciones, de manera que al momento en que las mismas fueron proferidas y confirmadas por el tribunal, la persona a cargo era la accionante, siendo debidamente notificada al canal digital lilia.rodriguez@unidadvictimas.gov.co que manejaba como correo personal institucional en su momento.
Finalmente, mencionó que la vulneración del derecho fundamental de la señora María Yolanda Mejía Arango no había cesado a pesar de las actuaciones desplegadas por la funcionaria encargada porque su intervención se limitó a repetir los argumentos esbozados en el traslado de la acción constitucional, por lo que la consecuencia lógica es que si no fueron suficientes para determinar que no Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existía vulneración y se hizo necesario emitir una orden a cargo de la entidad, tampoco son suficientes para estimar cumplida la orden dada. 6.3.
Respuesta de la señora María Yolanda Mejía Arango En correo electrónico del 26 de noviembre de 2024, la tercera vinculada pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir los requisitos de procedencia desarrollados en la jurisprudencia constitucional. Afirmó que la UARIV tuvo en sus manos la notificación de la acción de tutelas y en tales condiciones, pudo perfectamente haber hecho valer los argumentos de su defensa, se pudo defender jurídicamente, por consiguiente, no puede pretender después del fallo en firme y con posterioridad a la imposición de sanciones por desacato, desvirtuar una decisión que, ante todo, afecta a la accionante en su condición de responsable de la entidad.
Agregó que en el presente asunto se configuró la cosa juzgada constitucional, pues la decisión se encuentra en firme y presta mérito legal de cumplimiento. Aseguró que no existe violación alguna al debido proceso en la medida en que la accionante gozó de las garantías procesales para su defensa tales como responder la acción e impugnarla de acuerdo con su parecer.
Finalmente, manifestó que no se observa que la UARIV se encuentre en imposibilidad de cumplir la decisión, es decir, fijar una fecha probable de pago, pues, como lo indica la decisión atacada, se trata de una fecha probable para cumplir la materialización de la reparación integral. 6.4. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a pesar de que se notificó en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico y solución Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, con los autos del 6, 10 y 25 de septiembre de 2024, 11, 25 y 29 de octubre de 2024, por medio de los cuales se impusieron a la accionante tres sanciones equivalentes cada una a un (1) salario mínimo legal mensual vigente ( $1.300.000) por incurrir en desacato, vulneraron a la demandante sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y “al patrimonio”, al supuestamente incurrir en los defectos: i) violación directa a la Constitución, por la vulneración de sus derechos fundamentales y por desconocer el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, así como el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución No. 1049 de 2019, Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-034 de 201813 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial lo que se relaciona con el pago de indemnización administrativa, iii) fáctico, toda vez que las autoridades judiciales accionadas no valoraron los escritos de la UARIV como la resolución que le reconoció la indemnización a las víctimas y el oficio de no favorabilidad, y iv) desconocimiento del precedente judicial, en razón a que se desconocieron las sentencias T-1092 de 2007 y T-656 de 2011 de la Corte Constitucional.
La Sala anticipa que accederá al amparo del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que no se resolvieron las solicitudes de modulación de la orden de tutela y de inaplicación de las sanciones presentadas por la accionante. 3. Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001.
Sobre el particular, esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 201414, indicó: “3.1. La Corte Constitucional ha consolidado una extensa línea de precedentes, en donde ha fundamentado la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas vulneran derechos fundamentales, especialmente el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. (…) 3.2.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales no incluye aquellos casos en los cuales la providencia judicial es otra tutela. Es decir, los precedentes han establecido que la acción de tutela dirigida contra otra tutela no es procedente.
El criterio unificado de la Corte frente a la improcedencia general de la acción de tutela contra fallos de tutela fue precisado en la sentencia SU-1219 de 2001. En dicha providencia se reiteraron las razones constitucionales por las cuales no procede la acción de tutela contra fallo de tutela. En síntesis, en esa decisión la Corte indicó que no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues “quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.
En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”. 3.3. Así mismo, la sentencia de unificación de la Corte antes citada, precisó que cuando un juez de tutela falla en la interpretación de la Constitución, incurre en una arbitrariedad o afecta el debido proceso por configurar una vía de hecho, éstos pueden resolverse en el proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional, consagrado en el artículo 241 Superior.
En otras palabras, una 13 M.P.: Alberto Rojas Ríos. 14 M. P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación errada o incompleta de la Constitución puede ser ajustada en sede de revisión”.
(…) Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 201515 la Corte Constitucional, rectificó su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de 201816, consideró que la acción de tutela es procedente, entre otros, contra la providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza.
Al respecto, sostuvo: “En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces 15 Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 16 M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”.
El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas. De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional y que ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta;
(ii) cuando con anterioridad a la sentencia de tutela el juez omite su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que resulten afectados por la demanda de tutela y, por último, (iii) cuando se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite incidental de desacato. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1.
Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional, en tanto se debe determinar si las autoridades judiciales accionadas al pronunciarse sobre las solicitudes de modulación e inaplicación de las sanciones impuestas a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, limitaron el contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y “al patrimonio” de la accionante, por lo que no se observa que la solicitud de amparo se promueva como una instancia adicional o se plantee un asunto de mera legalidad, aunado al hecho con que cuenta con la carga argumentativa mínima, pues expone con claridad las razones por las que considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Igualmente, (ii) la última providencia objetada fue dictada en el marco del grado jurisdiccional de consulta, por lo que la demandante, además de que en varias ocasiones solicitó la modulación del fallo y la inaplicación de la sanción, no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial;
(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 17 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional18; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín incurrió en violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial 4.2.1.
La Sala realizará una breve reseña de las diferentes actuaciones adelantadas en el curso de los incidentes de desacato adelantados en contra de la 17 La última providencia objetada se profirió el 29 de octubre de 2024, cuya notificación se surtió en la misma fecha y la acción de tutela se instauró el 14 de noviembre de 2024, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 18 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señora Lilia María Rodríguez Albarracín, como representante legal de la UARIV, así: Con ocasión de la acción de tutela presentada por la señora María Yolanda Mejía Arango contra la UARIV, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia del 11 de junio de 2024, tuteló el derecho fundamental de petición y ordenó “que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas hábiles, siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a dar respuesta clara, de fondo y congruente al señor MARIA YOLANDA MEJÍA ARANGO a la petición elevada por ella el día 03 de mayo de 2024, indicando una fecha probable y razonable en la cual se le hará la entrega de la indemnización administrativa”.
Esa decisión de amparo fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 4 de julio de 2024, quien modificó la orden del a quo en el sentido de indicar que se debía dar una respuesta clara, de fondo y congruente a la petición elevada por la accionante, “indicando un plazo razonable o aproximado y orden en la cual se le hará la entrega de la indemnización administrativa”.
Luego, previo escrito allegado por la señora María Yolanda Mejía Arango y requerimiento a la UARIV, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en proveído del 6 de agosto de 2024, resolvió imponer una sanción por desacato consistente en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, en calidad de representante legal de la UARIV, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia en decisión del 22 de agosto de 2024, revocó la decisión y ordenó lo decidido por el a quo y dispuso que se requiera nuevamente para verificar el cumplimiento de la orden de tutela, con sustento en lo siguiente: “Ahora bien, en caso objeto de estudio, el 1 de agosto de 2024 la UARIV dio respuesta a la accionante indicándole que en esta vigencia fiscal no se acreditó alguna situación de urgencia manifiesta o de extrema vulnerabilidad para la entrega de la indemnización administrativa y que en el año 2025 le aplicará nuevamente el método técnico de priorización e informará el resultado de este proceso.
Para este Despacho es importante aclarar que el artículo 16 de la Resolución 1049 de 2019, define que el método técnico de priorización es “un proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual para determinar la priorización anual del desembolso de la indemnización administrativa”, y el artículo 17 ibídem, indica que el objetivo consiste en “generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector”.
Pero además, la Corte Constitucional mediante sentencia T 205 de 2021 estableció que los trámites previstos para satisfacer la indemnización administrativa deben garantizar el debido proceso de las personas involucradas y, en ese sentido se debe dar certeza a las víctimas sobre: “a) las condiciones de modo, tiempo y lugar bajo las cuales se realizará la evaluación que determine si se priorizará o no al núcleo familiar según lo dispuesto en el artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015; b) en los casos en que serán priorizadas, la definición de un plazo razonable para que se realice el pago efectivo de la indemnización; y c) los plazos aproximados y orden en el que de no ser priorizados, las personas accederán a esta medida.
Por lo anterior, no basta con informar a las víctimas que su indemnización se realizará dentro del término de la vigencia de la ley”. De acuerdo con lo anterior, se considera que el fallo de tutela del 4 de julio de 2024, donde se le ordenó a la Entidad informar a la accionante un plazo razonable o aproximado y orden en el cual se le hará la entrega de la indemnización administrativa no desconoció los parámetros dados por la Corte Constitucional en materia de indemnización administrativa.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, en relación con el último pronunciamiento del Consejo de Estado donde se considera que la orden impartida en ese sentido es compleja y de difícil cumplimiento, ello implica que no se cumple con elemento subjetivo de responsabilidad necesario para sancionar a la representante legal de la UARIV y en consecuencia se revocará la decisión del auto objeto del grado jurisdiccional de consulta.
Sin embargo, es necesario aclarar que, como la orden dada en el fallo de tutela no se ha cumplido, lo que implica que la situación de vulneración que se buscaba hacer cesar continúa vigente, el juzgado deberá verificar el cumplimiento del fallo de la tutela del 4 de julio de 2024, en los términos enunciados por el Consejo de Estado en la Sentencia de Tutela del 20 de junio de 2024 19, proceso radicado 11001-03-15-000-2024-02302-00, parámetros bajo los cuales requerirá de manera previa a la Entidad y si esta no da cumplimiento iniciará un nuevo incidente de desacato”.
El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín por medio de auto del 6 de septiembre de 2024, impuso sanción con multa de $1.300.000 por desacato a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, en calidad de representante legal de la UARIV, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en proveído del 10 de septiembre de 2024.
El 12 de septiembre de 2024, la UARIV radicó una solicitud de modulación de la orden de tutela y la inaplicación de la sanción, en estos términos: “Precisamente por ello, el Consejo de Estado, en las referidas sentencias, estimó que ante la existencia de un procedimiento para el pago de la indemnización administrativa, dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019, es necesario agotar el mismo con el fin de determinar, para cada vigencia, las víctimas que cumplen con los criterios de priorización y de esa manera otorgarles el pago.
Lo anterior, señoría, torna inviable conceder una fecha cierta o aproximada de pago de la indemnización, toda vez que ello implicaría desconocer el mencionado procedimiento, en perjuicio del principio de igualdad de las demás víctimas, quienes también se encuentran a la espera de recibir esta medida de reparación, circunstancia que fue igualmente considerada en las aludidas providencias de tutela.
En consecuencia, atendiendo a las razones fácticas y jurídicas expuestas, respetuosamente se solicitará al despacho, en observancia de los precedentes jurisprudenciales referidos, modular la orden impartida en el fallo de tutela, considerando que el otorgamiento de la medida indemnizatoria a las víctimas del conflicto armado requiere la aplicación del método técnico de priorización previsto en la Resolución 1049 de 2019, salvo en los casos de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad previstos en dicha reglamentación, asociados a condiciones etarias, de discapacidad o enfermedad”.
Para la misma fecha, es decir, el 12 de septiembre de 2024, la señora María Yolanda Mejía Arango radicó solicitud de apertura de incidente de desacato, pues consideró que la UARIV seguía incurriendo en incumplimiento de la orden de tutela. El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín por medio de auto del 25 de septiembre de 2024, impuso una segunda sanción de multa equivalente a $1.300.000 por desacato a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín. Encontrándose el segundo incidente de desacato en el trámite del grado jurisdiccional de consulta, la UARIV radicó el 26 de octubre de 2024 ante el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín una solicitud para que se declarara el cumplimiento de la orden de tutela, pues “ha realizado, dentro del marco de sus competencias, todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo sus derechos fundamentales de petición, sin embargo frente a la orden de emitir fecha o plazo de pago, se encuentra una imposibilidad jurídica de dar 19 Es decir, que se requiera de manera previa a la directora técnica de reparación de la UARIV.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a lo pretendió” y, a su vez, se inaplique la sanción “impuesta en auto del 06 de septiembre de 2024, dentro de presente proceso y/o cualquier otra sanción que esté vigente dentro del mismo de acuerdo a lo expuesto en el presente”.
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante proveído del 29 de octubre de 2024, confirmó la sanción impuesta a la hoy accionante. Por último, en un tercer incidente de desacato, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín en providencia de 11 de octubre de 2024, impuso una tercera sanción de multa por el mismo monto, la cual se confirmó por el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 25 de octubre de 2024. 4.2.3.
La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta Política. Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) al resolver el asunto se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este evento, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas, y cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales 20. 4.2.4.
De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el asunto se configuró los defectos por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, pues en dos ocasiones -memoriales del 12 de septiembre de 2024 y 26 de octubre de 2024-, la accionante solicitó la modulación de la orden de tutela y la inaplicación de las sanciones impuestas por la complejidad de la mencionada orden con el fin de que se resolvieran de acuerdo a las reglas decisionales establecidas en la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, sin embargo, estas no fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez de primera instancia. Al respecto, la Sala evidencia que los fundamentos expuestos por la demandante en el escrito de tutela se refieren a la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela y las facultades otorgadas por la jurisprudencia constitucional al juez de tutela para que module las órdenes dictadas en el marco de una solicitud de amparo, lo cual está relacionado con el análisis que debe efectuar el juez de conocimiento sobre la responsabilidad subjetiva del funcionario, como un elementos cardinal para que sea procedente la sanción en el marco de un incidente de desacato, es decir, si su actuación fue dolosa en el incumplimiento de una orden judicial o si existe imposibilidad jurídica de cumplimiento.
En efecto, se observa que en los escritos radicados en el curso de los incidentes de desacato se expuso que de acuerdo con el método técnico de priorización y la Resolución No. 1049 de 2019, no es posible informarle a la señora María Yolanda Mejía Arango la fecha exacta o aproximada de pago de la indemnización administrativa que se le reconoció, tal como se ordenó en la sentencia de tutela del 4 de julio de 2024. 20 Sentencia SU-069 de 2018, M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, se constató que los memoriales se presentaron ante el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín y, específicamente, en el del 12 de septiembre de 2024, se solicitó de manera expresa la modulación de la orden de tutela ante el funcionario judicial de primera instancia, con el fin de que este determinara si: i) la orden es de naturaleza compleja y ii) la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento, a partir de los argumentos que allí se expongan y con las pruebas que demuestren la imposibilidad jurídica de cumplir una orden judicial.
Sin embargo, dentro de las diferentes providencias que se dictaron en el curso de los tres incidentes de desacato que el mencionado juzgado adelantó contra la accionante, no se hace alusión o desarrollo alguno sobre esas solicitudes de modulación e inaplicación de las sanciones, pese a que era el competente. Y si bien, en el grado jurisdiccional de consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que la UARIV alegó la complejidad de la orden de tutela para su cumplimiento, lo cierto es que el estudio se abordó desde un marco de verificación de cumplimiento, no bajo la metodología desarrollada por la Corte Constitucional cuando se pide la modulación. Al respecto, se debe recordar que la Corte Constitucional21 ha considerado que las órdenes pueden ser simples o complejas, para lo cual estableció una metodología para que el juez de tutela de primera instancia pueda establecer el grado de cumplimiento de la sentencia: Regla Descripción Primera regla El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado.
Esto sucede: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli-miento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”.
Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo”. En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas. Tercera regla La modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original. Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “grave, directa, manifiesta, cierta e inminente” del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”.
En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018 señaló que “teniendo en cuenta que se trata de un cuadro paradigmático del contexto en el cual se sitúan las que esta Corte ha denominado órdenes complejas, la Sala estima que el hecho de que los jueces admitieran la asignación de turnos como una acción positiva orientada al cumplimiento, no hubiese desbordado el margen dado por las sentencias, en tanto no se habría comprometido el derecho fundamental reconocido, ni ello hubiese significado reabrir el debate clausurado, pues la concesión del amparo se habría mantenido incólume, al igual que el reconocimiento de la indemnización administrativa; sólo se habría modulado la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar), en aras de hacer plausible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte 21 Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021 y sentencias T-086 de 2003 y SU-092 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la obligada contrastado con la especial coyuntura estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada”.
(Subraya de la Sala) A partir de la metodología antes expuesta y como quedó evidenciado, la accionante solicitó la modulación de la orden de tutela e inaplicación de la sanción ante el juez de primera instancia de la acción de tutela y, además, expuso suficientes razones que explican la complejidad en el cumplimiento de la orden de tutela.
Cuestión diferente es que el juzgado accionado no se pronunciara sobre la modulación y adelantara otros incidentes de desacato. En efecto, como ya se explicó en la metodología desarrollada por la Corte Constitucional, el juez de tutela de primera instancia cuenta con la posibilidad, a partir de las pruebas y argumentos que presente la UARIV, de establecer la complejidad de informar una fecha aproximada del pago de la indemnización administrativa y así modular, si lo considera procedente, los efectos del fallo de tutela y, en cierto modo, inaplicar las sanciones impuestas, en virtud de dicha modulación. Luego, será en ese momento (al resolver la inaplicación de la sanción 22) en el que le corresponderá al juez constitucional abordar el estudio de la responsabilidad subjetiva del obligado 23, el allanamiento a las órdenes y la existencia de acciones positivas orientadas al cumplimiento, para verificar si existe o no incumplimiento de la orden de tutela 24.
En conclusión, la Sala considera que la demandante demostró que el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, al no resolver sobre las solicitudes de modulación de la orden e inaplicación de las sanciones impuestas por desacato a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, incurrió en violación directa de la Constitución y en desconocimiento del precedente judicial, por lo que desconoció el derecho fundamental al debido proceso, el cual es de aplicación inmediata 25.
Ahora bien, al evidenciarse la configuración de los defectos por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, la Sala se releva de abordar lo relativo a los defectos sustantivo y fáctico, porque será el juez de primera instancia el que dictó la sentencia de tutela que accedió al amparo constitucional y en la que se dictaron las providencias objetadas, en el marco del incidente de desacato, quien realice las valoraciones necesarias para determinar si resulta procedente la modulación de la orden de tutela y la inaplicación de las sanciones impuestas a la demandante por desacato.
Así las cosas, la Sala accederá al amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, ordenará al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín que, en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva sobre las solicitudes i) de modulación a la orden de tutela del 4 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia radicada el 12 de septiembre de 2024 y ii) la solicitud de inaplicación de las sanciones de multa impuestas. 22 No basta efectuar el análisis sobre el incumplimiento de la orden y mucho menos tal estudio es suficiente para la imposición de una sanción. Incluso acreditándose el incumplimiento de forma reiterada es deber del juez constitucional analizar si el llamado a acatar la orden ha actuado con dolo, contumacia o negligencia de forma deliberada, o si, por el contrario, su actuar responde a la existencia de órdenes complejas o de un estado de cosas inconstitucionales advertido por la Corte Constitucional. 23 La responsabilidad subjetiva es un elemento imprescindible para la imposición de la sanción en el curso del incidente de desacato de tutela.
Tan así que en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional indicó, y así lo ha reiterado en el curso del tiempo, que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”. 24 Ver, sentencia del 20 de junio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2024-02302-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 25 Ver, sentencias T-572 de 1992, C-217 de 1996, C-496 de 2015, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06177-00 Actora: Lilia María Rodríguez Albarracín 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, quien actúa en nombre propio.
En consecuencia, Segundo.- ORDENAR al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín que, en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva sobre las solicitudes i) de modulación a la orden de tutela del 4 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia radicada el 12 de septiembre de 2024 y ii) la solicitud de inaplicación de las sanciones de multa impuestas.
Tercero.- NOTIFICAR esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLICAR esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO