CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-06395-01 Referencia: Acción de tutela Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO.
LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. ASUNTO DE LEGALIDAD RESUELTO POR EL JUEZ ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL, A LA VIDA, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 27 de noviembre de 2023, proferida en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 1 En adelante SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora GLORIA ELENA CHAVERRA DE PULGARÍN, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida, a la seguridad social, a la igualdad y al principio de in dubio pro operario, los cuales estima vulnerados por la SALA CUARTA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA2 al haber proferido la sentencia de 29 de marzo de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333036-2019- 00410-01.
I.2.- Hechos Indicó que desde el año 1996 es beneficiaria por sustitución de la asignación de retiro que le fue reconocida al señor ALBERTO DE 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JESÚS PULGARÍN PÉREZ por parte de la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR3, mediante Resolución 4295 de 19 de diciembre de 1989.
Anotó que, mientras estuvo en actividad, el señor ALBERTO DE JESÚS PULGARÍN PÉREZ devengaba, entre otros factores, una prima de actividad equivalente al 50% del salario básico, no obstante, en su asignación de retiro dicho emolumento solo le fue reconocido en un 20%. Manifestó que solicitó a CASUR la reliquidación de la prestación aludida, con la inclusión del factor mencionado, en el porcentaje total que devengaba el causante mientras prestaba sus servicios a la POLICÍA NACIONAL, de conformidad con lo previsto en la Ley 923 de 30 de diciembre de 20044 y el Decreto 4433 de 31 de diciembre de esa anualidad5.
Sostuvo que CASUR negó su petición, razón por la cual promovió un 3 En adelante CASUR. 4 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.” 4 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que fue identificado con el número único de radicación 050013333036-2019- 00410-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN6 que, a través de sentencia de 18 de diciembre de 2020, negó las pretensiones de su demanda.
Precisó que interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 29 de marzo de 2023, confirmó la decisión del a quo, al estimar que conforme con el artículo 99 del Decreto 097 de 11 de enero de 19897, la partida reclamada debía computarse en el 20%, sin que fuere procedente aplicar normas que hubiesen sido expedidas con posterioridad al reconocimiento en las que se establezca un porcentaje mayor.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que la prima de actividad debe ser computada en el mismo porcentaje en el que era devengada en actividad, comoquiera que la asignación de retiro debe mantener el mismo poder adquisitivo del 6 En adelante el JUZGADO. 7 “Por el cual se reforma el estatuto de carrera de Agentes de la Policía Nacional” 5 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salario previo al reconocimiento de esta.
Agregó que la autoridad judicial accionada desconoció las sentencias C-281 de 1994, C-891 y C-926 de 2006, SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013, SU-415 de 2015 y C-568 de 2016, proferidas por la Corte Constitucional, conforme con las cuales, en su sentir, “[…] se debe mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional, y que independientemente del método que se emplee para ello, se debe respetar ese principio […]”.
Argumentó que, al tratarse de una prestación periódica, aunque esta haya sido reconocida con las normas vigentes al momento en que fue causada, le son aplicables las normas actuales, dado que no es justificable un trato diferenciado con los nuevos pensionados. Expusieron que el “[…] conjunto de normas que regulan la asignación de retiro del suscrito, en especial la Ley 4 de 1992 Art. 2 literal a, Art. 10 y Art. 13, y el Art. 1 de la Ley 923 de 2004 admiten una interpretación más favorable para el trabajador, que permite el reajuste de la prestación periódica en cuanto a las partidas computables, con respeto de los derechos adquiridos conforme a normas anteriores […]”. 6 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] 1.
Que se tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social, mantenimiento del poder adquisitivo de mi pensión, in dubio pro operario, igualdad, y cualquier otro derecho que considere la Corporación violado. 2. Que se dejen sin valor ni efecto el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA CUARTA DE ORALIDAD el 29 de marzo de 2023 en el proceso con Rad. 05001 33 33 036 2019 00410 01. 3.
Que se ordene proferir una sentencia en la que se garantice el debido proceso, el poder adquisitivo de mi asignación de retiro y el mantenimiento de las condiciones de vida logradas con mi trabajo- vida digna ligados con la seguridad social, y la aplicación del entendimiento más favorable de las normas laborales. 4. Se tome cualquier otra medida que la Judicatura estime pertinente para proteger y restablecer mis derechos fundamentales […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL indicó que, luego de analizar la normatividad y jurisprudencia aplicable, en la decisión cuestionada determinó que CASUR: “[….] liquidó y reconoció la asignación de retiro en la proporción indicada en el Decreto 097 de 1989, precisándose que el reconocimiento y liquidación de las asignaciones de retiro y, en general, de todas las prestaciones periódicas de término indefinido, 7 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se rigen por la normativa vigente al tiempo en que ocurre el retiro, por lo cual no resultan aplicables la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004 […]”.
Anotó que no vulneró ningún derecho fundamental a la actora, dado que la sentencia acusada está fundamentada en las fuentes jurídicas aplicables, razón por la cual en su sentir el amparo pretendido debe ser denegado. I.5.2.- CASUR, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la reliquidación pretendida por la actora era improcedente, comoquiera que no es “[…] aplicable la Ley 923 de 2004 y de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, al estar frente a una sustitución de la asignación de retiro causada con antelación a la vigencia de tales normas […]”.
Anotó que, en todo caso, carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la acción de tutela está dirigida contra una autoridad judicial, frente a la cual no tiene injerencia alguna. 8 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por carecer del requisito general de relevancia constitucional.
Para tal efecto, precisó que: “[…] la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en el fallo de segunda instancia proferido en el proceso ordinario […]”. Argumentó que la actora fundamentó sus pretensiones en el hecho de que, en su sentir, debió aplicarse la Ley 923 de 2004 y decreto reglamentario, aspecto frente al cual el TRIBUNAL se pronunció al estimar que dicha normativa era inaplicable, por cuanto su alcance estaba dado a situaciones producidas a partir de su vigencia, sin que se hubiese previsto efectos retroactivos.
Por otro lado, el a quo denegó la desvinculación de CASUR, al considerar que sí tenía un interés directo en las resultas del proceso. 9 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia destacando que su disenso con la providencia cuestionada no corresponde a una simple discrepancia con su contenido, sino a la “[…] evidente contradicción con principios y normas de orden legal, constitucional y convencional, y perpetua una situación injusta que afecta gravemente el poder adquisitivo de las prestaciones por retiro y vejes […]”.
Adujo que conforme con la jurisprudencia citada en el escrito introductorio “[…] y en el proceso contencioso administrativo, debe mantenerse el poder adquisitivo de la pensión en relación directa con el ingreso percibido en etapa productiva […]”. Comentó que el causante de la prestación “[…] devengaba como salario en estado activo valores superiores a los que se computan para liquidar la prestación periódica, es decir, se le toma una partida salarial inferior a la real para liquidar la pensión o asignación de retiro […]”.
Insistió en que, sin bien la prestación fue causada con “[ ] 10 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterioridad a la Constitución de 1991, al causarse periódicamente en el presente le son plenamente aplicables los postulados vigentes […]”.
Expuso que no hay justificación para dar un trato diferente en la liquidación de las pensiones de exfuncionarios que tuvieron idéntico grado y funciones, por el solo hecho del momento de la consolidación del derecho, por lo cual, en aplicación del principio de favorabilidad, la prestación origen de la controversia, en cuanto al factor prima de actividad, debe liquidarse conforme con la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, 11 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso 12 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la 13 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por 14 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la 15 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 29 de marzo, proferida por el TRIBUNAL, mediante la cual confirmó la decisión a través de la cual fueron denegadas las pretensiones que formuló, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333036-2019-00410-01.
La presente controversia tiene origen en el hecho de que desde el año 1996 la actora es titular por sustitución de una asignación de retiro reconocida en el año 1989 por CASUR a un ex miembro de la POLICÍA NACIONAL. El disenso de la actora radica en que la prestación fue reconocida, entre otros factores, con la inclusión del 20% de la prima de actividad que el causante devengaba en actividad, no obstante, aquella estima que dicho emolumento debe computarse en un 100%, con fundamento en la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, normas que 16 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no fueron aplicadas por el TRIBUNAL, al ser posteriores al reconocimiento de la asignación de retiro.
Con base en lo anterior, la actora estima que, al proferir la providencia cuestionada, el TRIBUNAL desconoció las normas aludidas y los precedentes jurisprudenciales relativos al deber de conservar el poder adquisitivo de las pensiones respecto de lo devengado por el trabajador en tiempo de actividad. En el curso de la primera instancia la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela, al estimar que carecía del requisito general de la relevancia constitucional, por estar fundamentada en los mismos argumentos resueltos en el proceso ordinario.
En la impugnación la actora destacó que no se trata de una simple discrepancia con las razones de la sentencia cuestionada, sino de la contradicción de esta con los principios y normas de orden legal, respecto a la forma de liquidación de la asignación de retiro y, en síntesis, reiteró los argumentos iniciales. Por lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe 17 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado, para lo cual, en primer lugar, se debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente judicial y demás irregularidades indicadas por la actora, al haber proferido la sentencia de 29 de marzo de 2023.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios 18 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta 8 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14]. [11] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 20 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina [15] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 21 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simplemente debido proceso [16].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para 23 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que la actora propone, además de implicar la reapertura de un litigio que ya fue resuelto en sede ordinaria, recae sobre un asunto de carácter meramente legal. En efecto, la divergencia surge de un aspecto netamente legal porque se deriva del alcance retroactivo que la actora pretende se dé a la Ley 923 y al Decreto 4433 de 2004, en relación con el porcentaje en el que debe ser incluida la prima de actividad en la asignación de retiro de la que es titular por sustitución, como cónyuge de un exmiembro de la POLICÍA NACIONAL.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la interpretación de las normas aludidas, fue resuelto por el TRIBUNAL, así: 24 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] III.
Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala determinar si la asignación de retiro del actor debe o no ser reajustada teniendo en cuenta el 100% del valor de la Prima de Actividad que devengó en el momento de retiro del servicio en aplicación de la Ley 923 de 2004. […] 56. Según lo anterior, se colige que la Prima de Actividad, desde sus inicios, tuvo como finalidad la creación de una prestación salarial a favor de los miembros activos de la fuerza pública, constituyéndose con posterioridad en factor de liquidación de las asignaciones de retiro.
En un principio, según el porcentaje establecido por los años en que el servidor estuvo en servicio activo y luego, por disposición expresa de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004, para las asignaciones de retiro otorgadas después de su vigencia, en partida computable en su totalidad. […] III.I.V. Caso concreto 62. La señora Gloria Elena Chaverra de Pulgarín es beneficiaria de la asignación mensual de retiro del señor Alberto de Jesús Pulgarín Pérez quien prestó sus servicios en la Policía Nacional como agente durante 20 años, 9 meses y un día, por lo que se le reconoció a través de la Resolución No. 4295 del 19 de diciembre de 1989 la Asignación de Retiro en cuantía equivalente al 70% del sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables en aplicación del Decreto 097 de 1989 vigente para esa época. […] 65.
Con relación a la liquidación de la Prima de Actividad el art. 99 del Decreto 097 de 1989 determinó que, para efectos de la asignación de retiro, dicha partida se computaría en el 20% para los Agentes entre 20 y 25 años. […] 67. En este sentido, la Sala advierte que la Caja de Sueldos de Retiro de Sueldos de la Policía Nacional liquidó y reconoció la asignación de retiro en la proporción indicada en el Decreto 097 25 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1989. 68.
Se precisa que el reconocimiento y liquidación de las asignaciones de retiro y, en general, de todas las prestaciones periódicas de término indefinido, se rigen por la normativa vigente al tiempo en que ocurre el retiro9, por lo cual no resultan aplicable la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004. 69. En ese mismo sentido, la Corte Constitucional al resolver los alcances de la Ley 923 de 2004 en la sentencia C-924 de 2005, señaló que el régimen jurídico pensional aplicable a cada asunto está determinado por la fecha en que se originen los hechos que den lugar a la pensión, toda vez que la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los casos que se configuren a partir de su vigencia, sin que se afecten las situaciones consolidadas con el régimen anterior. 70.
Por lo tanto, no sería posible pregonarse la igualdad de condiciones pensionales entre sujetos destinatarios de regulaciones distintas, de ahí que las situaciones afianzadas con regímenes anteriores no puedan verse beneficiadas o afectadas por normas posteriores, circunstancia que prevé el artículo 2° del Decreto 4433 de 2007. 71.
Con fundamento en lo anterior y en lo que respecta a la aplicación del Decreto 4433 de 2004 y disposiciones posteriores, para situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su vigencia, debe tenerse en cuenta, además que dicha norma fue expedida a partir de los criterios y objetivos fijados por la Ley 923 de 2004, norma que, a su vez, desde su artículo 1°, fijó como alcance de la misma, la regulación de las situaciones producidas a partir de su vigencia -es decir, a partir del 30 de diciembre de 2004- y con sujeción a su propio contenido normativo11, sin que se haya previsto algún caso de aplicación retroactiva de la Ley […]”.
De las transcripciones en cita la Sala advierte que el TRIBUNAL sí analizó el alcance de temporalidad de la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, para concluir con base en lo señalado de forma expresa en estas disposiciones y las directrices fijadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que dichas normas no eran aplicables en la 26 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación de la asignación de retiro de titularidad de la actora, porque no regían al momento en que se consolidó la prestación (1989), sin que pudiese dárseles efectos retroactivos.
Lo anterior pone en evidencia que el TRIBUNAL fundamentó su decisión de forma admisible y razonable y, en particular, que lo pretendido por la actora con la presente acción de tutela es cuestionar esa determinación como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario sin que, en todo caso, se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.
La Sala reitera que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, lo que excluye el estudio de situaciones como las planteadas por la actora, al no advertirse una actuación abiertamente arbitraria por parte de la autoridad accionada. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se 27 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201718, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201819, se sostuvo lo siguiente: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 28 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Cabe anotar que también se descarta la configuración del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, en relación con la sentencias que la actora citó, dado que sus afirmaciones no cumplen con la carga argumentativa, porque se limitó a identificar las providencias, sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades y la controversia del presente asunto, de forma que demostrara que en efecto se trató de casos iguales al suyo, en los que se hubiese dado efectos retroactivos a la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, para la reliquidación de una asignación de retiro consolidada antes de sus vigencias.
Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta 29 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala20 ha indicado: “[…]Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple. […]”.
(Destacado fuera de texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15- 000-2022-04407-01. 30 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, comoquiera que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones señaladas en esta providencia. 31 Número único de radicación: 110010315000 2023 06395 01 Actora: Gloria Elena Chaverra de Pulgarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de febrero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.