Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) Demandante: Gladys Villareal Carreño Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prescripción. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a avocar conocimiento del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 116 del CPACA y a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Gladys Villareal Carreño interpuso demanda en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMZR16-1252 del 18 de julio de 2016, a través de la cual la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y, del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la entidad frente al recurso de apelación interpuesto en contra del acto anterior.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) Que se inapliquen los decretos salariales proferidos por el Gobierno Nacional entre el 2008 y el 2015, dado que reproducen las disposiciones anuladas por medio de la sentencia del 29 de abril de 2014, expedida por el Consejo de Estado.

Que se condene a la demandada a reliquidar y pagar las diferencias salariales y prestacionales devengadas desde la fecha en que fue nombrada juez y en adelante mientras permanezca en el cargo, teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, con inclusión del 30% que hasta ahora se ha tenido a título de prima especial, sin carácter salarial.

Así como también a reconocer la prima especial de servicios como un aumento al salario. Que se reajusten las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC, se paguen los intereses, las costas y agencias en derecho de conformidad con el artículo 192 del CPACA.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ha prestado sus servicios en la Rama Judicial, en calidad de juez de la República desde el 10 de diciembre de 1993 hasta la fecha. Que el 22 de junio de 2016 solicitó a la demandada reconocer, reliquidar y pagar las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, teniendo en cuenta la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y las disposiciones contenidas en la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por el Consejo de Estado, petición que fue negada a través de los actos administrativos demandados.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas se citaron los artículos 2, 4, 9,13, 25, 53, 93, 150, 228 y 230 de la Constitución Política; Ley 4ª de 1992; Decretos 270 de 1978, 717 de 1978, 658 de 2008, 723 de 2009, 2388 de 2010. 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y 1257 de 2015; artículo 21 del CST.

Que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de la Constitución y la Ley, porque la entidad interpretó de forma errónea los decretos anuales, a través de los cuales se reguló el reconocimiento de la prima especial correspondiente al 30% del salario, pues la tuvo en cuenta como parte integrante de este y no un aumento del mismo, con lo que generó una disminución en la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) asignación básica y las prestaciones sociales de sus beneficiarios.

En ese mismo sentido, indicó que se inobservó la definición de prima desarrollada por el Consejo de Estado. Para el efecto, citó, entre otras, la decisión del 29 de abril de 20141 emitida por dicha corporación. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 13 de febrero de 2018 y notificada la demandada2 se opuso a las pretensiones, bajo el argumento de que los actos demandados fueron proferidos de conformidad con la Constitución y la Ley.

Indicó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, es decir, que no constituye factor para la liquidación de las prestaciones sociales. Agregó que dicha disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996. Expresó que si bien en sentencia del 29 de abril de 20143 el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 y 2007, lo cierto es que nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial.

Con todo, aseveró que de asistirle el derecho que reclama la demandante, debe mediar una decisión judicial para su reconocimiento. Propuso las excepciones: ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada constitucional y prescripción. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces4, mediante sentencia del 12 de febrero de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones, porque la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella.

De ahí que concluyó que la demandante tiene derecho a que se reliquide su salario y se paguen las diferencias que surjan teniendo en cuenta el 100% del salario y el 30% de la prima especial, como un aumento de este. De igual manera a reliquidar y pagar las prestaciones sociales con base en el 100% de la asignación sin restar ni sumar el 30% que corresponde a la prima especial. 1 Radicado: 11001-03-25-000-2007-00087-00 2 Folios 19 a 25 del documento denominado «ED_0220170183PAGINA(.pdf) NroActua 2», obrante en el índice 2 de SAMAI. 3 Radicado: 11001032500020070008700 4 Folios 55 a 58 y 1 a 24 de los documentos denominados «ED_0220170183PAGINA(.pdf) NroActua 2» y «ED_0320170183PAGINA(.pdf) NroActua 2», respectivamente, obrantes en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) Declaró probadas las excepciones de cosa juzgada constitucional y, parcialmente, la de prescripción, por lo que el reconocimiento del derecho se ordenó a partir del 22 de junio de 2013 y en adelante mientras ocupe uno de los cargos beneficiarios de la prima especial.

Que los aportes a pensión deben efectuarse por todo el tiempo en que la demandante ha ocupado el cargo de juez con derecho a percibir la prima especial de servicios. Condenó en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN Parte demandada5 interpuso recurso de apelación en el que indicó que en el caso concreto debe decretarse la prescripción trienal de las sumas reclamadas, pues el Consejo de Estado ha sostenido que solo hay lugar a reconocer los tres años anteriores a la petición presentada ante la administración. De igual manera, afirmó que este fenómeno procesal también acoge a los aportes a pensión, de ahí que no proceda su pago por toda la relación laboral.

Que la entidad se encuentra «en una imposibilidad presupuestal» para pagar la condena impuesta por el Tribunal, toda vez que los valores allí reconocidos en favor de la demandante no están presupuestados. En ese sentido, pagarlos implicaría inobservar la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 31 de enero de 2023 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.

Las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES Avoca conocimiento De conformidad con lo previsto en el artículo 116 del CPACA cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se predique la misma causal de impedimento o 5 Folios 30 a 34 del documento denominado «ED_0320170183PAGINA(.pdf) NroActua 2» obrante en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) recusación. En el presente asunto, se cumple con el presupuesto normativo descrito, en razón a que se reconformó la Sala y a que actualmente6 no se configura la causal de impedimento que dio lugar a la designación de conjueces.

En esa medida se avocará conocimiento del proceso. Cuestión previa Mediante escrito del 15 de septiembre de 2025, el consejero de Estado Luis Eduardo Mesa Nieves manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con fundamento en las causales previstas en los numerales 1 y 14, del artículo 141 del CGP. Indicó que tiene en curso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se tramita en el Tribunal Administrativo de Córdoba bajo el radicado: 23 001 33 33 002 2021 00212 01, en la que se debate el reconocimiento de la prima especial.

El régimen de impedimentos busca garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. En esa medida, a través de esta figura pretende evitarse que existan situaciones de hecho que puedan comprometer el criterio que asuman aquellas en las providencias que profieran dentro de los asuntos asignados para su conocimiento.

Siendo así, cuando un funcionario judicial advierta que se encuentra impedido, deberá manifestarlo, con el fin de salvaguardar los principios que rigen la debida administración de justicia. De acuerdo con las anteriores precisiones, la Sala declarará fundado el impedimento presentado, por cuanto las razones expuestas se adecuan a las causales invocadas.

Asunto a resolver El problema jurídico según el recurso de apelación interpuesto se contrae a determinar si operó la prescripción en el caso concreto. 6 En relación con la prima especial se advierte que tanto algunos conjueces como la Sección Segunda, actualmente, declaran infundados los impedimentos manifestados por los integrantes de la Sala, en los casos en que no se demuestre un interés actual directo o indirecto.

En efecto, así lo han expresado en las siguientes decisiones: Auto del 05 de diciembre de 2023. C.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Radicado: 7600123000201800326 02 (0502- 2023). Consejo de Estado. Auto del 29 de noviembre de 2024. M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 050012333000201601007 02 (1587-2023) Consejo de Estado. Auto del 29 de noviembre de 2024.

M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 05001- 23-33-000-2016-00857-02 (4942-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) De la prescripción En lo que se refiere a la prescripción, se advierte que esta corporación ha sostenido, de forma pacífica7, que el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, a saber, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 el interesado podía haber interrumpido la prescripción trienal. Es decir, que no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. En el presente asunto quedó probado que la demandante ha laborado como juez de la república desde el 10 hasta el 31 de diciembre de 19938 y desde el 1 de junio de 2009 hasta la fecha, y que durante dicho período la prima especial ha sido tenida en cuenta como parte integrante de la asignación básica y no un plus.

Aspecto sobre el cual la entidad no expone reproche alguno. Pues bien, en cuanto a la fecha a partir de la cual habrá de reconocerse el derecho, se debe tener en cuenta que la petición fue radicada ante la entidad el 22 de junio de 2016, por lo que en aplicación de la posición pacífica que esta corporación ha desarrollado sobre el asunto, se concluye que la demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 22 de junio de 2013, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal, y desde ese día en adelante9.

Sin embargo, tal como lo sostuvo el Tribunal, dicho fenómeno no operará en lo que se refiere a la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, durante el lapso reclamado, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que 7 Para el efecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de junio de 2023. Radicación: 25000- 23-25-000-2010-00700-02 (0735-2019). CP: Juan Camilo Morales Trujillo Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia 8 de octubre de 2024. Radicación: 25000234200020170478802 (1135-2023). CP: Nubia González Cerón. Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sala de Conjueces. Sentencia del 3 de diciembre de 2024. Radicación: 170012333000201600137 02 (0322-2021) CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 8 Finalizado su vínculo el 31 de diciembre de 1993, se reincorporó al servicio en calidad de oficial mayor durante el periodo comprendido entre el 10 de febrero y el 8 de octubre de 1995. Luego se reporta como nueva vinculación la de juez a partir del 1 de junio de 2009.

Tal como se advierte en la constancia 1639 emitida por el coordinador del Grupo de Ejecución presupuestal y pago de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas el 27 de diciembre de 2016, obrante en el archivo denominado « ED_0120170183PAGINA(.pdf) NroActua 2 » obrante en el índice 2 de SAMAI. 9 Dentro del proceso no se encuentra demostrado que se hubiere desvinculado del servicio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) presta sus servicios laborales al Estado10, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración. De ahí que, no le asista razón al recurrente cuando afirma que se debe declarar la prescripción trienal de los aportes a pensión. No obstante, la decisión en este punto será objeto de adición a fin de ordenar que los aportes se efectúen conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas durante los períodos en que ocupó el cargo de juez.

Los cuales deberán ser dirigidos al Fondo Administrador de Pensiones al que estuviere afiliada. Ahora, si bien tampoco podría aplicarse la prescripción respecto de las diferencias de cesantías causadas desde el 1 de junio de 200911 y en adelante, tal como se expuso en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201612, según la cual este derecho no prescribe mientras la relación laboral esté vigente, como ocurre en el presente asunto, lo cierto es que en garantía de los derechos de defensa y debido proceso, en armonía con los principios de doble instancia y non reformatio in pejus, la Sala se abstendrá de modificar la fecha a partir de la cual se reconocieron las diferencias sobre este emolumento, en atención a la condición de apelante único que tiene la entidad y a que su análisis quedó excluido de la presente providencia por no haber sido objeto de apelación. Por lo que, en relación con esta prestación, se mantendrá la orden de primera instancia, en cuanto a reconocer las diferencias a partir del 22 de junio de 2013.

De otro lado, contrario a lo pretendido por la entidad, el derecho que le asiste a la demandante no puede estar condicionado al trámite administrativo que la accionada deberá adelantar ante el organismo correspondiente para que se asigne el rubro destinado al cumplimiento de la sentencia judicial, so pena de desconocer el núcleo esencial del debido proceso y el Estado Social de Derecho.

Finalmente, se adicionará la decisión apelada para precisar que la entidad demandada, al momento de cumplir la condena, deberá atender el límite porcentual impuesto por el legislador anualmente. De la condena en costas en segunda instancia. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. MP: Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Fecha a partir de la cual volvió a ocupar el cargo de juez, sin que desde esta se hubiere presentado interrupción del servicio. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016.

Radicación: 08001-23-31-000- 2011-00628-01 (0528-14) CE-SUJ2-004-16. MP: Luis Rafael Vergara Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los tramites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume, en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas respecto de la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada, toda vez que no prosperaron sus argumentos de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaria del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: AVOCAR conocimiento del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva. Segundo: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Tercero: ADICIONAR la sentencia del 12 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, para indicar que los aportes a pensión se deberán efectuar conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, y dirigidos al Fondo Administrador de Pensiones al que estuviere afiliada la demandante.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00183-02 (1275-2022) Igualmente, que al momento de cumplir la condena la demandada deberá atender el límite porcentual impuesto por el legislador anualmente. Cuarto: CONFIRMAR la sentencia del 12 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Quinto: Condenar en costas en esta instancia a la parte demandada, en favor de la demandante, en los términos previstos en la parte motiva de esta providencia. Sexto: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Con impedimento JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente