1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – tercera instancia - la parte actora pretende reabrir un debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Gloria Liliana Herrera Blanco contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 14 de marzo de 2024, la señora Gloria Liliana Herrera Blanco, a través de su curadora, instauró demanda de tutela, con el fin de que se dejen sin efectos los fallos del 30 de septiembre de 2020 y 11 de octubre de 2023, proferidos por las autoridades accionadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra la UGPP3, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago del 50% de la pensión de sobreviviente, como consecuencia del fallecimiento de su progenitora. 2.
A través de la sentencia del 11 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión del A quo4 que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que los elementos de juicio aportados al proceso no resultaban suficientes 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado: 68001-33-33-002-2018-00226-01. 3 Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 4 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que profirió el fallo del 20 de septiembre de 2020.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 para demostrar que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral de la accionante superior al 50% tuvo lugar previo al momento del deceso de la causante (20 de mayo de 2007). 3.
En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, seguridad social, vida en condiciones dignas y “sustitución pensional”. 4. En concreto, reprochó que las demandadas omitieron tener en cuenta: (i) los antecedentes médicos consignados en el dictamen de medicina legal, que sirvió de fundamento para que el Juzgado Cuarto de Familia de Bucaramanga la declarara en interdicción judicial por discapacidad mental absoluta, pues, a pesar de que dicho documento fue emitido en el año 2017, allí se indicó que desde el año 2004 ya padecía de trastornos mentales; y (ii) los testimonios aportados al proceso ordinario, a partir de los cuales era posible concluir que sus padecimientos de salud eran anteriores al fallecimiento de su progenitora, así como la relación de dependencia económica respecto de esta última.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5. Mediante auto de 19 de marzo de 2024, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a las autoridades judiciales accionadas; (iii) vincular a la UGPP y al señor José Macedonio Herrera Diaz5, en calidad de terceros con interés; (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y, (v) requerir al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 68001-33-33-002-2018-00226-00/01.
(i) Tribunal Administrativo de Santander6 6. Citó algunas consideraciones expuestas en la providencia acusada y, con fundamento en ello, esgrimió que no incurrió en vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, pues la decisión que adoptó tuvo como fundamento los reparos esgrimidos en el recurso de apelación y los elementos probatorios recaudados en el trámite contencioso administrativo.
(ii) Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga7 7. Indicó que valoró en su integridad el acervo probatorio obrante en el expediente. A partir de ese análisis logró concluir que no existía alguna prueba que diera cuenta 5 Quien fue vinculado al proceso ordinario que se cuestiona en sede de tutela. 6 Intervención digital contenida en 4 folios. 7 Intervención digital contenida en 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 que la condición de invalidez alegada por la demandante se hubiera presentado con anterioridad al fallecimiento de su causante, a efectos de prevalecer la realidad material sobre la consignada en la valoración médica.
(iii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-8 8. Adujo que la solicitud de amparo deviene improcedente, en la medida que su propósito es utilizar la acción de tutela como una tercera instancia en busca de sustituir la decisión que adoptó el juez natural de la causa conforme a derecho, que se encuentra en firme y que ya hizo tránsito a cosa juzgada.
Además, aseveró que tampoco se evidencia que el mínimo vital de la accionante se encuentre comprometido, pues de la consulta en la página de bonos pensionales y el Adres, se observa que a aquella le fue reconocida una pensión de invalidez por parte de Porvenir y que se encuentra afiliada a la Nueva E.P.S. en el régimen contributivo en calidad de cotizante, lo que permite cubrir sus contingencias de salud.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto9 9. Aunque la parte actora no encuadró sus reparos propiamente en una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, los mismos reposan en la omisión en la valoración de ciertas pruebas (defecto fáctico). 10. Precisado lo anterior, la Sala anticipa que el presente asunto adolece de relevancia constitucional, pues su propósito es reabrir un debate probatorio que ya fue zanjado por el juez natural de la causa, cuando lo cierto es que la acción de tutela no comporta una tercera instancia, de ahí que deba declararse su improcedencia. 11.
El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial 10, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para verificar ello, es necesario examinar11 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se proyecta como una afectación a un derecho fundamental, pues de la rigurosidad en ese ejercicio dependerá que la crítica planteada a la providencia sea admitida como un verdadero reproche constitucional, y no simplemente como la 8 Intervención digital contenida en 13 folios. 9 Aunque la parte actora cuestionó tanto el fallo del 30 de septiembre de 2020, como el del 11 de octubre de 2023, proferidos al interior del aludido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala concentrará su análisis en esta última providencia, dado que fue la que resolvió de manera definitiva el asunto. 10 Proferida al interior del proceso con radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 pretensión de generar una suerte de instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia que se acusa. 12.
Tratándose de cuestionamientos de orden fáctico, esta exigencia argumentativa cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta que la labor del juez -en sede de tutela- no puede estar orientada a realizar un nuevo examen del material probatorio como si se tratara de una instancia judicial adicional, sino que su labor se debe encaminar a verificar que la solución de los procesos judiciales sea coherente y razonable con la valoración ponderada de los elementos probatorios obrantes en el plenario, en aras de garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales que les asiste a las partes en el marco del proceso que se cuestiona. 13.
Al igual que en el escrito de tutela, en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en primera instancia dentro del proceso cuestionado, la recurrente se centró en cuestionar la valoración probatoria efectuada por el A quo respecto a la fecha de estructuración de la condición de invalidez alegada, de cara a determinar el cumplimiento de los requisitos para hacerse beneficiaria de la sustitución pensional reclamada. 14.
Específicamente, reprochó que el fallador “ignoró la situación fáctica de estructuración de invalidez”, pues en el expediente obraba la sentencia del 3 de mayo de 2013, por la que el Juzgado Cuarto de Familia de Bucaramanga la declaró en interdicción judicial por discapacidad mental absoluta, cuyo soporte fue el dictamen expedido por el Instituto Nacional de Medicina Legal el 8 de febrero de 2012, en el que se encontraban consignados sus antecedentes médicos, lo que evidenciaba que su condición de invalidez se dio con anterioridad a la fecha determinada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander. 15.
Al respecto, en la sentencia del 11 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander precisó que, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 100 de 199312, para acreditar la condición de invalidez como uno de los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no basta con demostrar simplemente las afecciones de salud del hijo, sino que además se debe probar la pérdida de su capacidad laboral en el 50% o más, por cualquier causa de origen que no sea profesional y que no hubiere sido causada de forma intencional. 16.
Esbozado lo anterior, el juzgador se remitió a los antecedentes médicos descritos en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander el 14 de abril de 2018, en el cual también se hizo referencia al contenido del informe pericial de psiquiatría forense expedido el 8 febrero de 2012, que sirvió de fundamento para que se declarara en interdicción 12 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 judicial a la señora Gloria Liliana Herrera Blanco por discapacidad mental absoluta.
A partir de ello, encontró que: << -Según el resumen de información clínica: «se encuentran atenciones de psiquiatría desde el 11 de diciembre de 2002 inicialmente con diagnóstico de trastorno afectivo bipolar hasta 2010, con silencio psiquiátrico de 7 años. Con recaída que amerita hospitalización en marzo de 2017 confirmándose diagnóstico de esquizofrenia no especificada». - Con anterioridad al año 2007, dentro de los conceptos médicos, se registra atención por Psiquiatría del 08/01/2003.
Resumen: «paciente de 33 años con sintomatología bizarra psicótica de varios años de evolución psicosis mística paranoide diagnóstico trastorno afectivo bipolar de trastorno afectivo bipolar maníaco estadio paranoico». - Posteriormente, registra conceptos médicos en los años 2008 (23/10/2008) - certificación- tratamiento desde hacía 5 años, con diagnóstico de delirio crónico; 2012 crisis psicótica aguda delirante con autoagresión psicótica; 2017 con clínica de esquizofrenia y fanatismo religioso difícil convivencia en comunidad, diagnostico esquizofrenia no especificada (08/03/2017), según informado por su hermana claudia, desde el 2010 no volvió a consultar; ideación delirante ocasional en horas de la noche (07/04/2017); deterioro cognitivo propio del curso longitudinal de la enfermedad mental de base que padece, según refiere en ocasiones alucinada.
Diagnóstico esquizofrenia no especificada (06/06/2017); «Adherencia psicofármacos, evolución estacionaria síntomas sindromático, vive sola, mejoría médica máxima, pobre pronóstico de recuperación, debe ser calificada PCL, bajo nivel de funcionalidad, enfermedad mental crónica, deteriorante, no tiene tratamiento curativo, sólo paliativo, no es capaz de comprender, ni auto limitarse.
Presenta una discapacidad mental absoluta, requiere cuidado, custodia total. Diagnóstico esquizofrenia no especificada» (05/12/2017); si indica estar de acuerdo con medicina laboral de la EPS en cuanto al pronóstico no favorable de rehabilitación, transcribiéndose concepto del 05/12/2017 (05/01/2018. - Se trascribe aparte del Informe Pericial Psiquiatría Forense del 08/02/2012.
Resumen: «la señorita Gloría Liliana Herrera blanco presenta síndrome esquizofrénico de tipo paranoide, rasgo esquizoafectivo, cuyas características fueron descritas anteriormente dicha -sic- alteraciones de naturaleza psicótica. Irreversible, controlable, de etiología no determinada, su pronóstico es malo, debido a la irreversibilidad del proceso, adolece de discapacidad mental absoluta, se encuentra con incapacidad para administrar sus bienes y disponer de ellos, requiere continuar el tratamiento psiquiátrico ambulatorio, requiere continuar con el apoyo y cuidado por parte de sus familiares».>> 17.
Estimó que los antecedentes clínicos referenciados en el dictamen de pérdida de capacidad laboral por sí solos impedían tener por acreditada la condición de invalidez de la accionante para la fecha del deceso de su progenitora. Lo anterior, en la medida que no se aportó ni la historia clínica ni los conceptos médicos de los que da cuenta el dictamen, ni el Informe Pericial de Medicina Legal en que se fundó su declaratoria de interdicción, los cuales hubiesen podido brindar elementos de juicio a la Sala para establecer que los diagnósticos previos tenían la entidad para generar su condición de invalidez y, a partir de ello, predicar que su estructuración fue no solamente anterior a la fecha determinada por la Junta Regional, esto es, 5 de diciembre de Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 2017, sino también al momento del fallecimiento de la causante -20 de mayo de 2007-. 18.
Sumado a ello, señaló que tampoco puede considerarse que la accionante estaba en condición de invalidez desde la aparición de los primeros síntomas de su enfermedad mental o desde el primer diagnóstico, pues conforme a lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1507 de 201413, la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral por estado de invalidez se define a partir del momento en que la persona evaluada alcanza el 50% de su pérdida de capacidad laboral.
Explicó que dicha fecha debe estar soportada en la historia clínica, así como los exámenes médicos, y puede corresponder a la misma fecha de la declaratoria de la pérdida de capacidad laboral o incluso puede ser anterior. 19. Así, indicó que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral superior al 50% de la señora Herrera Blanco fue el 5 de diciembre de 2017, día en que fue diagnosticada por psiquiatría con esquizofrenia no especificada, con pronóstico no favorable de rehabilitación, lo que precisamente sustentó la declaratoria de la pérdida de capacidad laboral.
Además, resaltó que esto ocurrió más de 10 años después del deceso de su progenitora. 20. En lo que respecta a las pruebas testimoniales, luego de hacer un recuento sobre las declaraciones rendidas en ese trámite, la autoridad judicial esgrimió que los testigos se limitaron a informar que la demandante padecía una serie de problemas de salud desde los 20 años.
Sin embargo, consideró que ello no resultaba suficiente para determinar que dichas patologías le generaban una pérdida de capacidad laboral en porcentaje igual o superior al 50% para el momento en que falleció la causante. 21. Lo reseñado anteriormente, permite evidenciar que el Tribunal accionado si realizó un análisis de las pruebas cuya falta de valoración se reclama en sede de tutela, cosa diferente es que su apreciación en conjunto no le otorgara la suficiente certeza al juzgador para llegar a la misma conclusión que pretende la demandante, que en todo caso, tampoco se torna caprichosa o irracional, sino que por el contrario se muestra razonable de cara a los elementos probatorios allegados al proceso. 22.
La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el juez natural de la causa, como director del proceso, es el llamado a establecer la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, “a través de criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica”14. 13 “Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional.” 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-132-02.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 23. Así, el juez de lo contencioso administrativo, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria, concluyó que las pruebas aportadas al trámite contencioso administrativo no resultaban suficientes para acreditar que la condición de invalidez de la señora Gloria Liliana Herrera Blanco se estructuró con anterioridad al fallecimiento de su ascendiente, pues es que las mismas únicamente daban cuenta de que previo al deceso de su mamá aquella ya presentaba unos problemas de salud, pero no tenían la entidad para demostrar con suficiencia que dichos padecimientos le generaban para ese entonces una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, que es el requisito del que trata el artículo 47, literal c)15 de la Ley 100 de 1993, para hacerse beneficiaria de la sustitución pensional. 24.
De manera que el hecho de que la demandante no hubiese cumplido con la carga de desvirtuar la legalidad del acto acusado que le negó el reconocimiento de la sustitución pensional reclamada por no acreditar el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos para tales efectos, conllevó inevitablemente a que el Ad quem confirmara la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 25.
En las condiciones anotadas, lejos de demostrar una deficiencia de tipo probatorio que comporte una transgresión a los derechos fundamentales de la actora, se hace evidente que los alegatos propuestos están encaminados a reabrir un debate que ya fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva conforme a los criterios de la sana crítica e independencia judicial, con el único propósito de obtener una decisión favorable a sus intereses, lo que ciertamente impide la intervención del juez constitucional. 26.
En consecuencia, la Sala habrá de declarar la improcedencia de la presente acción de tutela. 27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 15 “Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…) los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 (…)”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01264-00 Accionante: Gloria Liliana Herrera Blanco Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE16 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace o. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 16 VF