CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / cierre de establecimiento de comercio / uso del suelo / derechos adquiridos en materia de uso del suelo / prevalencia del interés general / función social de la propiedad / tangibilidad de las normas de ordenamiento territorial / normas sobre uso del suelo son de orden público y de efecto general inmediato SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, sociedad Damariscos Ltda., en contra de la sentencia del 23 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. La sociedad Damariscos Ltda., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y el Consejo de Justicia de Bogotá D.C., con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] PRIMERA. - Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución No. 856 de 29 de Diciembre de 2008, proferida por la Alcaldesa Local de Chapinero, por medio de la cual se impone a mi representada la sanción consistente en el cierre definitivo del establecimiento comercial de su propiedad denominado “Gostinos 69"; b) Resolución No. 325 de Mayo 18 de 2009, proferida 1 Folios 17 a 33 C 1. 2 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. por el Alcalde Local de Chapinero (E) por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede un recurso de apelación; y, c) Acto Administrativo No. 2148 de Octubre 27 de 2009, proferido por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaria Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, por medio del cual resolvió un recurso de apelación confirmando la decisión recurrida.

SEGUNDA. - Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a la demandante la totalidad de los perjuicios materiales causados como consecuencia de haberse proferido y ejecutado la decisión contenida en los actos y decisiones anuladas, de acuerdo a lo que se establezca en el proceso […]”.

I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3. El apoderado de la parte demandante señaló que la sociedad Damariscos Ltda. es propietaria del establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69”, el cual funcionaba desde el año 2004 en la carrera 5ª No. 69 A – 30 de la ciudad de Bogotá D.C. 4.

Mencionó que, en razón a una queja presentada por los vecinos del sector, el día 7 de diciembre de 2004, la Alcaldía Local de Chapinero inició la actuación administrativa inidentificada con el número 1840, por la presunta vulneración de las normas de uso del suelo del sector. 5. Precisó que, surtido el procedimiento legal, se expidió la Resolución 1497 de 22 de agosto de 2005, por medio de la cual se impuso a la sociedad demandante una sanción pecuniaria equivalente a la suma de 5 smlmv ($1´907.000 M/Cte.), esto es: (i) al no haber notificado la apertura del establecimiento de comercio al Departamento Administrativo de Planeación;

(ii) al no haber obtenido el concepto de sanidad para la operación del mismo; (iii) al haber inobservado las normas de uso de suelo, ubicación y destinación; (iv) por la falta de licencia de construcción y; (v) al haber desconocido la normativa ambiental por superación de los niveles sonoros de operación. 6. Expresó que, contra el anterior acto administrativo se interpuso recurso de reposición, el cual fue desatado a través de la Resolución 242 de 28 de julio de 2006, en el sentido de confirmar la decisión, concediendo el recurso de apelación. 7.

Aseveró que la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, resolvió el recurso de alzada a través de la Resolución 258 de 28 de abril de 2008, en el sentido de revocar 3 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. la sanción pecuniaria impuesta, ordenando que se revisara el uso del suelo en el sector de ubicación del establecimiento de comercio. 8.

En cumplimiento de lo anterior, la Alcaldía Local de Chapinero expidió la Resolución 856 de 29 de diciembre de 2008, a través de la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69”, al considerar que el mismo se ubica en el subsector de uso III del sector normativo 17 donde no es permitida la actividad de restaurante, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 059 de 2007. 9.

Puntualizó que, la sociedad Damariscos Ltda. interpuso el respectivo recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Alcaldía Local de Chapinero mediante la Resolución 325 de 18 de mayo de 2009, en la que se confirmó la decisión recurrida y, en el mismo acto administrativo, concedió el recurso de apelación presentado de manera subsidiaria. 10.

Finalmente, señaló que la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital resolvió el recurso de alzada por medio de la Resolución 2148 de 27 de octubre de 2009, confirmando la decisión de cierre del establecimiento de comercio.

I.1.2. Fundamentos de derecho y el concepto de violación I.1.2.1. Fundamentos de derecho 11. La parte demandante propuso el cargo de nulidad relacionado con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados y desviación de poder, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 1º, 2º, 6º, 13, 23, 29, 58, 30, 83, 84, 90, 209, 333, 365 y 367;

(ii) Código Contencioso Administrativo – CCA, artículos 2º, 3º, 38 y 69; (iii) Ley 232 de 1995, artículos 2º y 4º; (iv) Ley 689 de 2001, artículos 21 y 23; (v) Ley 962 de 2002, artículo 27 y; (vi) Código de Procedimiento Civil, artículo 375. I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Violación al debido proceso administrativo 12.

El demandante consideró que los actos administrativos se encuentran viciados de nulidad, toda vez que con ocasión a su expedición se desconocieron los principios constitucionales de la función administrativa a los cuales se encuentran sometidos los poderes públicos. 4 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 13.

Enfatizó en la responsabilidad que le asiste al Estado frente a los administrados y, particularmente, en lo atinente a la protección y garantía a la libertad económica y el derecho a la propiedad. 14. Aludió a que la actividad de vigilancia y control del Distrito Capital debe estar concebida con estricto apego a la normatividad vigente y de manera objetiva, pues al separarse de ello, se está frente a una desviación de poder que vicia el acto de nulidad. 15.

Argumentó que la parte demandada incumplió con los postulados constitucionales y legales al interpretarlos erradamente, por cuanto “[…] se le investigó por hechos acaecidos en el mes de diciembre de 2004, por el incumplimiento de lo previsto en la Ley 232 de 1995, en especial lo que atañe a la licencia de construcción para la habilitación del local donde funcionaba el establecimiento de comercio “Gostinos 69”, aludiendo parcialmente a lo establecido en los artículos 336 y 337 del Decreto 190 de 2004 […]”. 16.

Recordó que el cierre definitivo del establecimiento de comercio se ordenó con fundamento en la aplicación de lo previsto del Decreto 059 de 2007, que modificó la normatividad UPZ 88/97, disposición que no se encontraba vigente al momento del otorgamiento del permiso de funcionamiento. 17. Puso de presente que “[…] no era viable imponer la sanción del aludido Decreto, comoquiera que los cargos […] fueron disimiles de los que finalmente sirvieron de fundamento para la sanción, lo cual vulneró el debido proceso, el principio de buena fe y el de igualdad frente a las cargas públicas, al no permitirle al administrado ejercer el derecho de contradicción frente a los hechos que culminaron con la sanción concerniente al cierre definitivo del establecimiento de comercio […]”. 18.

Igualmente, estimó que dicha circunstancia también vulneró el principio de la no reformatio in pejus, comoquiera que se agravó la situación del administrado, pues inicialmente se le impuso sanción pecuniaria y luego se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio sin permitirle ejercer su derecho de audiencia y defensa.

I.1.2.2.2. Violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio 19. El demandante indicó que para el año 2004, fecha en que se dio apertura al restaurante denominado “Gostinos 69”, no era legalmente exigible la expedición de la licencia de construcción para la apertura del establecimiento de comercio. 5 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 20.

Adujo que, dicho requisito, “[…] surge de la mala interpretación que se hace de la Ley 232 de 1995, puesto que la norma no lo exige, tal como lo indicó el Curador Cuarto Urbano, el 21 de mayo de 2004, al afirmar que: i) ello no era necesario por cuanto exigir esa licencia era inconstitucional, según concepto RAD 1-2002-05487; ii) las obras necesarias para la apertura del restaurante se consideran reparaciones locativas que no necesitan licencia y; iii) el inmueble ya contaba con una licencia de construcción […]”.

I.1.2.2.3. Pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria 21. El apoderado sustentó el cargo de violación afirmando que de conformidad con lo previsto en el artículo 38 del CCA, la administración cuenta con 3 años para ejercer la potestad sancionatoria, contabilizados desde la ocurrencia de los hechos que dan origen a la sanción. 22.

En ese sentido, precisó que la actuación administrativa inició el 24 de enero de 2005, por hechos ocurridos en diciembre de 2004 y que el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, solo fue notificado hasta el día 19 de enero de 2010, fecha en que quedó ejecutoriada la decisión administrativa. 23. Por lo anterior, advirtió que para el momento en que la sanción administrativa quedó ejecutoriada, ya había operado la caducidad de la facultad sancionatoria y, por ende, el funcionario había perdido competencia para la imposición de la sanción, lo cual vulnera el debido proceso de la sociedad demandante. 24.

Sostuvo que la administración ha desconocido los principios reguladores del derecho de defensa y del debido proceso en contra de los legítimos intereses del accionante, situación que obliga a que se subsane los yerros cometidos y se proceda a ajustar la actuación a los lineamientos jurídicos pertinentes e, igualmente, se repare los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) con ocasión a la actuación arbitraria de la administración. II.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1. Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C.2 25. El apoderado del Distrito Capital contestó la demanda de manera oportuna, escrito en el cual se opuso a las pretensiones de la parte demandante, para lo cual, luego del recuento de las normas aplicables, desarrolló los argumentos de defensa respecto de los cargos de violación. 2 Folios 1 a 25 C 2. 6 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. II.1.1.

Violación al debido proceso administrativo 26. En lo referente al primer aspecto de inconformidad, el apoderado de la autoridad administrativa indicó que la Ley 232 de 1995 establece los requisitos de funcionamiento de los establecimientos de comercio, los cuales deben ser cumplidos a cabalidad. 27. Mencionó que el primer requisito se refiere al hecho de que el lugar en donde funciona la actividad comercial sea permitido por el uso específico del suelo, los cuales están definidos en los artículos 336 y 337 del Decreto 190 de 2004. 28.

Expresó que es la administración distrital la encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el funcionamiento de los establecimientos de comercio y, en este sentido, aseveró que cuando la actividad comercial no es permitida en el lugar donde funciona, una vez garantizado los derechos de audiencia y defensa, se debe proceder al decreto del cierre definitivo del mismo. 29.

Arguyó que, si bien es cierto que a través de la Resolución 1497 de 22 de agosto de 2005 se impuso a la sociedad demandante una sanción pecuniaria equivalente a la suma de 5 smlmv ($1´907.000 M/Cte.): (i) al no haber surtido la notificación de apertura del establecimiento de comercio al Departamento Administrativo de Planeación; (ii) al no haber obtenido el concepto de sanidad para la operación;

(iii) al haber inobservado las normas de uso de suelo, ubicación y destinación; (iv) por la falta de licencia de construcción y; (v) al haber desconocido la normativa ambiental por superación de los niveles sonoros de operación, también lo es que la misma fue revocada por el Consejo de Justicia de Bogotá al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la misma, al considerar que no podía desarrollarse la actividad comercial de restauración en la zona, ordenando se revise dicha situación en otro acto administrativo para así garantizar el derecho de audiencia y defensa. 30.

Subrayó que, con fundamento en lo anterior, el Distrito Capital, en el mismo radicado de actuación administrativa 1840, expidió la Resolución 856 de 29 de diciembre de 2008, por medio de la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69”, al considerar que de conformidad con el Decreto 059 de 2007 el mismo se ubica en el subsector de uso III del sector normativo 17 donde no es permitida la actividad de restauración. 31.

Aclaró que las normas de ordenamiento territorial de uso de suelo son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento y de aplicación inmediata. 32. Aseguró que el derecho constitucional a la libre actividad económica no es ilimitado en el tiempo o el espacio, por lo que el ciudadano debe ajustarse a las 7 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. normas que regulan su ejercicio, sus condiciones y reglas, como también a su acatamiento. 33.

Consideró que a pesar de que en el año 2004 la actividad comercial de la sociedad demandante era permitida en el lugar donde se desarrollaba, con la revisión de la reglamentación del uso del suelo en ese sector, “[…] se excluyó esa actividad por una norma de orden público, que es deber de los ciudadanos acatarlas y cesar su ejercicio en ese lugar, sin que se puedan alegarse derechos adquiridos, comoquiera que la administración distrital no cambió intempestivamente la aplicación de las normas ni tampoco actuó en contra del principio de la buena fe, pues las autoridades solo dieron cumplimiento a la normatividad vigente […]”. 34.

Resaltó que en todo momento se respetó el debido proceso administrativo de la sociedad demandante, toda vez que se surtieron las etapas propias del procedimiento, por lo que sociedad tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción, conforme a la normatividad vigente, esto es, interponer los recursos de reposición y apelación en contra la decisión de cierre. 35.

Frente a la vulneración al principio de no reformatio in pejus, precisó que la autoridad administrativa al resolver el recurso de apelación no agravó la situación del administrado, sino que la misma solo ordenó adecuar la actuación administrativa a la normatividad vigente, ordenando se expidiera una nueva resolución que definiera dicha situación. 36.

Finalmente, reiteró que, en plena observancia de lo anterior, se expidieron los actos acusaos, en los cuales se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio, por cuanto en ese lugar, el uso del suelo no era permitido para la actividad comercial que desarrollaba la sociedad demandante, lo cual es un requisito cuyo cumplimiento era imposible.

II.1.2. Violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio 37. El apoderado mencionó que “[…] en la demanda se precisa en el concepto de violación que el establecimiento de comercio fue sancionado por la no presentación de la licencia de construcción; [ al respecto] debe tenerse en cuenta que si bien es cierto en la resolución emitida por la Alcaldía Local de Chapinero identificada con el número 1497 del 22 de agosto de 2005 se enunció la falta de presentación de la licencia de construcción para la acreditación del uso del suelo, modificación o adecuación para la actividad comercial desarrollada en el establecimiento de comercio ubicado en la carrera 5 No. 69ª -30 y el incumplimiento de algunos otros requisitos contenidos en la Ley 232 de 1995 para el funcionamiento de dicho establecimiento de comercio, éste acto administrativo fue revocado por el Consejo 8 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. de Justicia de Bogotá al resolver los recursos de apelación interpuestos en contra del mismo por el representante el Ministerio Público y el mismo querellado, quedando entonces por fuera del ámbito jurídico y por tanto, sin efecto jurídico alguno a multa impuesta, razón por la cual estos argumentos del actor no tienen validez ni fundamento alguno […]”. 38.

Puso de presente que la sociedad demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho3 en contra de las Resoluciones 1497 de 22 de agosto de 2005, 242 de 28 de julio de 2006 y 258 de 28 de abril de 2008 a través de las cuales se les impuso un multa al considerar, entre otras razones, que no se contaba con la correspondiente licencia de construcción, a pesar de que dichas decisiones fueron revocadas con los actos administrativos acá demandados, proceso en el cual se profirió sentencia el día 23 de abril de 2012, declarándose probada la excepción de caducidad de la acción. II.1.3.

Pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria 39. Frente a la caducidad de la facultad sancionatoria, el apoderado de la parte demandada adujo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 en cualquier momento la autoridad podrá verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la misma para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, sin tener en cuenta que exista o no queja de la ciudadanía. 40.

Anotó que, pese a que existió una queja de la comunidad, “[…] ello no quiere decir que la autoridad no pueda en virtud de ella velar porque se cumpla con los requisitos de la Ley 232 de 1995 y, mucho menos, que solo tenga tres años a partir de ella para sancionar al infractor si a esa conclusión se llega al final de la actuación […]”. 41.

Reiteró que con la expedición del Decreto 059 de 2007, el actor se encontraba infringiendo la Ley 232 de 1995 en lo relacionado con el uso del suelo para el establecimiento de comercio destinado para la actividad de restauración, habida cuenta que para la dirección de la carrera 5ª No. 69 A – 30 donde se ubicaba el restaurante “Gostinos 69”, dicha actividad comercial estaba prohibida, entonces aunque la actuación administrativa se hubiera iniciado en el año 2005 por queja presentada en el año 2004, hasta el momento de quedar ejecutoriada la sanción, el establecimiento de comercio estaba vulnerando el uso del suelo. 42.

En relación con las pretensiones económicas que se señalan en la demanda, expuso que la demandante hace una relación de presuntos gastos en los que 3 Demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primero, Subsección C. Radicado: 2008 – 00447. 9 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. incurrió para poner en funcionamiento el establecimiento de comercio, sin que se aportara sustento probatorio. 43.

Reiteró que el Estado no puede asumir los costos en que incurre un particular con la puesta en marcha de un negocio cuando el mismo vulnera las normas que regulan las disposiciones urbanísticas. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 44. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de la sentencia de 25 de abril de 20194 decidió negar las pretensiones de la demanda para lo cual consideró: III.1.

Violación al debido proceso administrativo 45. El a quo señaló que en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, le corresponde al Concejo de Bogotá “[…] adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales.

Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano […]”. 46. Puso de presente que con fundamento en lo anterior se expidió el Decreto 619 de 2000, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial – P.O.T. – y la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ 88/97 el Refugio/Chico Lago, reglamentada por el Decreto 075 de 2003. 47.

Mencionó que la anterior disposición estableció que el predio ubicado en la carrera 5ª No. 69 A – 30, por pertenecer al subsector II del sector normativo 17, permitía la actividad de restaurante, la cual se clasificó como servicios personales alimentarios de escala zonal. 48. Indicó que, sin perjuicio de lo anterior, mediante Decreto 059 de 2007 se modificó la UPZ 88/97, y se determinó que el predio en mención, en el que funcionaba el restaurante “Gostinos 69”, cambió el subsector de uso, ubicándolo en el número III del sector normativo 17, en donde ya no se permitiría la actividad de restauración. 49.

Comentó que el literal a) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 estableció como requisito para desarrollar la actividad comercial, el “[…] cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio […]” y que para ello se faculta a las autoridades policivas para verificar, en cualquier tiempo, el estricto cumplimiento de dichos requisitos. 4 Folios 314 a 331 C1. 10 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 50.

Advirtió que el uso del suelo no resulta ser un requisito subsanable, toda vez que es una limitación que impone una norma de orden público, la cual es de obligatorio cumplimiento. 51. En efecto, consideró que, al tratarse de la orden de cierre definitivo de un establecimiento de comercio impartida por la autoridad de policía en ejercicio de la competencia de velar por la observancia de las normas sobre usos del suelo, no constituye una sanción, sino la aplicación o cumplimiento de las normas urbanísticas que, por ser de orden público, tienen efecto general inmediato. 52.

Por lo anterior, argumentó que no es de recibo el alegato de la parte demandante, cuando indica que se le dio aplicación retroactiva a la norma sobre el uso del suelo, pues lo que sucedió fue la aplicación de la norma que durante la actuación administrativa entró en vigencia. 53. En el mismo sentido, expresó que tampoco es acertado indicar que la actuación administrativa se inició con fundamento en razones distintas a las del uso del suelo del establecimiento de comercio, pues la queja presentada el 7 de diciembre de 2004 por los vecinos del sector, refería específicamente a ello, por lo que desde el inició de la investigación, era conocido por la sociedad demandante que la misma giraba en torno a ello. 54.

Comentó que no hay una violación del debido proceso “[…] pues como bien se advirtió en la contestación de la demanda, dicha circunstancia le favoreció, ya que el no haberlo hecho hubiese implicado que la demandante tuviera que pagar el monto de la multa impuesta y a su vez, tener que cerrar el establecimiento de comercio, pues como se vio, era una medida obligatoria […]”. 55.

Precisó que la decisión tomada por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público en la Resolución 258 de 28 de abril de 2008, resulta ser garantista, pues ordenó proferir una nueva decisión administrativa susceptible de recursos, garantizándole a la sociedad demandante su derecho de audiencia y defensa. 56.

En suma, concluyó que se surtió la actuación administrativa observando la garantía al debido proceso y el derecho de contradicción y defensa del administrado, quien no solo conoció de la actuación administrativa, sino que fue escuchado en ella y presentó recursos. 57. Ahora bien, frente a la presunta vulneración del principio de la no reformatio in pejus, anotó que el ordenamiento territorial dispone que en temas urbanísticos y en especial en asuntos sobre uso del suelo, la administración tiene la facultad, al momento de resolver el recurso de apelación, de revisar la medida administrativa, 11 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. pues en casos como éste, resulta obligatorio ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, en cumplimiento de la ley y del principio de legalidad. 58.

Subrayó que no solo se puede concluir que el ad-quem tiene la facultad funcional de revisar la decisión objeto de recurso cuando este en medio el principio de legalidad, sino que en el caso de que la revisión arroje la necesidad de modificar la decisión, esta puede ser, incluso, desfavorable para el administrado. 59. Finalmente, aseveró que tampoco puede entenderse que hubo una vulneración al principio de la buena fe y la igualdad ante las cargas públicas, pues al tratarse de normas de orden público, las cuales propenden por el interés general, que exige cambios en los regímenes urbanísticos, para la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, los particulares tienen la obligación de cumplir con los requisitos del uso del suelo, sin que se pueda alegar derechos adquiridos intentando enervar su aplicación. III.2.

Violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio 60. El a quo recordó que la parte demandante argumentó que, para la fecha de los hechos, la administración le exigió requisitos no previstos en la normatividad, esto es la licencia de construcción, por lo que ya obraba a favor de la demandante una situación consolidada, que procura una confianza legítima. 61.

Al respecto, consideró que, al revisar los argumentos antes expuestos, “[…] encuentra que los mismos no tiene visos de prosperidad, pues las normas urbanísticas y en especial las del uso del suelo, tienen unas características especiales que omite la sociedad demandante […]”. 62. Destacó que la orden de cierre del establecimiento de comercio “Gostinos 69”, no se dio con ocasión de un requisito distinto al del uso del suelo, por lo que los demás aspectos que en su momento se le exigieron a la sociedad demandante eran irrelevantes para el caso concreto. 63.

Señaló que, frente a los usos del suelo, no es posible aducir derechos adquiridos, pues como se advirtió, las normas que regulan la materia propenden por el interés general, el cual prima sobre el particular y, en ese sentido, estos deben someterse a lo dispuesto en ellas. 64. Concluyó que por el hecho de que durante la vigencia de la UPZ 88/97, reglamentada por el Decreto 075 de 2003, se permitiera la actividad de restaurante en el lugar donde funcionaba el establecimiento de comercio “Gostinos 69”, no creaba un derecho adquirido en cabeza de la sociedad demandante, pues como se 12 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. advirtió, al cambiar la normatividad sobre el uso del suelo con la entrada en vigencia del Decreto 059 de 2007, la orden de cierre definitivo resultaba inminente.

III.3. Pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria 65. Recordó que el demandante alegó que, frente a la decisión de la administración, operó la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del CCA, que establecía “[…] salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas […]”. 66.

Al respecto, consideró que dicha normatividad no resulta aplicable al caso concreto, por cuanto el procedimiento administrativo que procura el cierre definitivo de un establecimiento de comercio con ocasión del uso indebido del suelo, no es de naturaleza sancionatoria, sino que el mismo persigue el estricto cumplimiento de normas de orden público. 67.

Por lo anterior, aseveró que al no ser la medida administrativa una sanción, no se puede inferir que la autoridad distrital contaba con el término de tres (3) años para determinar el cierre o no del establecimiento de comercio. 68. En igual sentido, anotó que el artículo 3º de la Ley 232 de 1995, permite que en cualquier tiempo las autoridades policivas verifiquen el estricto cumplimiento de los requisitos para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, por lo que el simple transcurso del tiempo no imposibilita a la autoridad para adoptar las medidas que resulten pertinentes. 69.

En suma, sostuvo que la legalidad de las resoluciones acusadas no fue desvirtuada, razón por cual debían negarse las pretensiones incoadas. IV. RECURSO DE APELACIÓN 70. Mediante escrito de 3 de septiembre de 20215, el apoderado del demandante presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de 23 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, frente a lo cual, reiteró los argumentos señalados en el libelo de demanda e hizo las siguientes precisiones: IV.1.

Violación al debido proceso administrativo 71. En lo relacionado con la presunta violación del debido proceso, el recurrente presentó argumentos de apelación en cuanto a que: (i) se cerró establecimiento de 5 Folios 494, 495, 497 a 531 C pp. 13 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. comercio denominado “Gostinos 69” con fundamento en el Decreto 059 de 2007, norma que no era aplicable y;

(ii) no se tuvo en cuenta el principio de no reformatio in pejus, el cual establece que un funcionario no puede agravar la situación del apelante único. 72. En cuanto al primer motivo de inconformidad, señaló que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. 73.

Puntualizó que el establecimiento de comercio se rigió por las leyes y decretos que se encontraban vigentes al momento de desarrollar la actividad comercial, razón por la cual se invirtió en temas locatarios, laborales, comerciales para su operación. 74. Agregó que la parte demandante “[…] actuó y desarrolló su actividad social, bajo las mismas leyes decretadas y sancionadas, por el Estado […]”. 75.

Advirtió que, si bien es cierto que existió cambio del uso del suelo, también lo es que se le debió haber permitido continuar con su actividad comercial conforme a la autorización que ya tenía. 76. Concluyó que queda clara la inapropiada conducta por parte del demandado para sancionar a un ciudadano comerciante por fuera de los principios que rigen la actuación administrativa. 77.

Finalmente, y en lo ateniente al segundo argumento de apelación, aseveró que la autoridad administrativa al resolver el recurso de apelación agravó la situación del administrado, pues inicialmente se le impuso sanción pecuniaria y luego se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio. IV.2. Violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio 78.

Reiteró que para el año 2004, fecha en que se dio apertura al restaurante denominado “Gostinos 69”, no era legalmente exigible la expedición de una licencia de construcción para la apertura de un establecimiento de comercio. 79. Precisó que lo anterior fue concluido por la propia Secretaria Distrital de Gobierno en el concepto identificado con el radicado 1-2002-05487 de fecha 25 de marzo de 2004, donde se señala que el uso del suelo para la actividad de restaurante esta explícitamente permitido. 80.

Así mismo, recordó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia de fecha 30 de agosto de 2007, radicado 2007 – 00339, al resolver una 14 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. acción de cumplimiento interpuesta en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, consideró que dentro de los requisitos señalados por la Ley 232 de 1965 para la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio, no se encontraba el relacionado con requisito de la licencia de construcción. IV.3.

Pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria 81. El apoderado sostuvo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38 del CCA, la administración cuenta con 3 años para ejercer la potestad sancionatoria, contabilizados desde la ocurrencia de los hechos que dan origen a la sanción. 82. Aseguró que la actuación administrativa inició el 24 de enero de 2005, por hechos ocurridos en diciembre de 2004 y que el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, solo fue notificado hasta el día 19 de enero de 2010, fecha en que quedó ejecutoriada la decisión administrativa. 83.

En este sentido, consideró que operó la caducidad de la facultad sancionatoria y, por ende, el funcionario había perdido competencia para la imposición de la sanción, lo cual vulnera el debido proceso de la sociedad demandante. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 84. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 25 de octubre de 20216, posteriormente, remitido y repartido entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera. 85.

A través de auto de fecha 14 de diciembre de 20217, el Despacho sustanciador admitió el recurso y corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 86. La parte demandante, en esencia, reiteró los argumentos de nulidad, por su parte la parte demandada y el señor agente del Ministerio Público guardaron silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 87. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA8, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación 6 Folio 343 C 1. 7 Folio 4 C pp. 8 “(…) El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las 15 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 20199, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VI.2.

La formulación del problema jurídico 88. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar la legalidad de las Resoluciones 856 de 29 de diciembre de 2008, 325 de 18 de mayo de 2009 y 2148 de 27 de octubre del mismo año, por medio de las cuales se resolvió ordenar el cierre definitivo del local comercial denominado “Gostinos 69” ubicado en la carrera 5ª No. 69 A – 30 de la ciudad de Bogotá D.C. 89.

La Sala deberá analizar si los referidos actos administrativos se ajustan a los parámetros establecidos por la normativa urbanística, y si se respetaron los derechos y garantías de la parte demandante en el curso del proceso administrativo correspondiente. Para ello se revisará: (i) si se aplicó la norma correspondiente al momento de ordenar el cierre del establecimiento de comercio;

(ii) si se desconoció el principio de la no reformatio in pejus; (iii) si se debía requerir la licencia de construcción como requisitos para la operación del restaurante y; (iv) si frente a la actuación administrativa operó la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del CCA. 90. Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos acusados;

(ii) el análisis del caso concreto y; (iii) conclusión. VI.2.1. La identificación de los actos demandados 91. La sociedad Damariscos Ltda. demandó: (i) la Resolución 856 de 29 de diciembre de 2008, por medio de la cual la Alcaldesa Local de Chapinero se pronunció frente a los hechos del expediente identificado con el número 1840 de 2005;

(ii) la Resolución 325 de 18 de mayo de 2009, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmándola en todas sus partes, expedida por el Alcalde Local de Chapinero (E) y; (iii) la Resolución 2148 de 27 de octubre de 2009, a través de la cual la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, desató el recurso de apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”. 9 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 16 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. apelación en el sentido de confirmar la decisión de cierre del establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69”.

VI.2.2. Análisis del caso concreto 92. La Sala abordará los argumentos de inconformidad del recurrente en lo relativo a la violación al debido proceso administrativo; violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio y; pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria, de la siguiente manera: VI.2.2.1.

Violación al debido proceso administrativo 93. En lo relacionado con la presunta violación del debido proceso, el recurrente presentó argumentos de apelación en cuanto a que: (i) se cerró establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69” con fundamento en el Decreto 059 de 2007, norma que no era aplicable y; (ii) no se tuvo en cuenta el principio de la no reformatio in pejus, el cual establece que un funcionario no puede agravar la situación del apelante único.

VI.2.2.1.1. Aplicación de las normas sobre uso del suelo 94. El recurrente argumentó que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. 95. Señaló que el establecimiento de comercio se rigió por las leyes y decretos que se encontraban vigentes al momento de desarrollar la actividad comercial, razón por la cual se invirtió en temas locatarios, laborales, comerciales para su operación. 96.

Advirtió que, si bien es cierto que existió cambio del uso del suelo, también lo es que se le debió haber permitido continuar con su actividad comercial conforme a la autorización que ya tenía. 97. Sobre el particular, el a quo, consideró que el uso del suelo no resulta ser un requisito subsanable en el ordenamiento jurídico, toda vez que es una limitación que impone una norma de orden público, la cual es de obligatorio cumplimiento. 98.

En efecto, aseveró que, al tratarse de la orden de cierre definitivo de un establecimiento de comercio impartida por la autoridad de policía en ejercicio de la competencia de velar por la observancia de las normas sobre usos del suelo, la misma no constituye una sanción, sino la aplicación o cumplimiento de las normas urbanísticas que, por ser de orden público, tienen efecto general inmediato. 17 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 99.

Para resolver, la Sala pone de presente que los Planes de Ordenamiento Territorial, en materia de los usos del suelo, se constituyen en el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio. 100. La Ley 388 de 1997, establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta en los principios relacionados con la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. 101.

Particularmente, en el artículo 5º de la norma en comento, se consagró el concepto de ordenamiento del territorio municipal y distrital, el cual comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. 102.

El objeto del ordenamiento del territorio no es otro que complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible10. 103. Es por lo anterior que se considera al suelo como instrumento necesario para mantener el equilibrio de las garantías de bienestar de la población, en tanto que allí se desarrollan y conviven las relaciones de todos, por lo que las políticas públicas relacionadas con el manejo sostenible del suelo y su conservación deben propender por la protección del interés general. 104.

La importancia del uso del suelo y su planificación, encuentran amparo normativo en el artículo 82 de la Constitución Política, el cual dispone que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, prevaleciendo dicha destinación sobre el interés particular. 105. Por su parte, el artículo 334 ibidem señala que al Estado le corresponde la dirección general de la economía, interviniendo por mandato de la ley, entre otras cosas, en el uso del suelo para racionalizar la economía y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. 10 Ley 388 de 1997, artículo 6º. 18 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 106.

En cumplimiento del anterior mandato, el legislador aprobó la Ley 388 de 199711 en la cual se definió al ordenamiento del territorio como una función pública que tiene como uno de sus propósitos la de atender los procesos de cambio en los usos del suelo y adecuarlos en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible12. 107.

Así pues, una de las comprensiones más importantes de la acción urbanística, calificada como función pública, de acuerdo con el artículo 8º de la norma en comento, consiste en la intervención en los usos del suelo, lo cual comprende la expedición de regulaciones urbanísticas generales que permiten establecer usos e intensidad de esos usos del suelo, previendo que la modificación de los planes de ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de ajustes en esos componentes, sin que ello implique la “[…] consolidación de situaciones jurídicas de contenido particular y concreto […]”. 108.

En igual sentido, la Ley 232 de 199513, estableció el deber de observancia de las normas referentes a los usos del suelo por parte de los establecimientos de comercio abiertos al público14. 109. Es por lo anterior que la Corte Constitucional considera que las regulaciones en materia de uso del suelo “[…] inciden en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, […] “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles […]”15. 110.

Además, dicha Corporación Judicial ha concluido que “[…] cuando las autoridades en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales de ordenación del territorio clasifican el suelo –en las normas urbanísticas generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de 1997 - y definen los usos del suelo, así como su intensidad –normas urbanísticas generales, art. 15.2 de la Ley 388 de 1997- delimitan uno de los atributos esenciales del derecho de propiedad a fin de hacerlo compatible con las necesidades de planeación y ordenamiento territorial […]”16. 111.

Nótese, entonces, que la importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de propiedad permitiría señalar que no existe un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas de usos del suelo. Al respecto, la Corte Constitucional17 precisó: 11 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 12 Ley 388 de 1997, artículo 3º. 13 Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales. 14 Ley 232 de 1995, artículo 2º. 15 Corte Constitucional.

Sentencia T-422/93. MP Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-192/16. MP Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Ibidem. 19 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. “[…] La Corte reitera que no existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que definen el uso del suelo en los POTD, ni aun cuando ello afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles”.

Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a su núcleo esencial […]” (negrillas fuera de texto). 112.

El Consejo de Estado ha coincidido con la posición de la Corte Constitucional18, toda vez que, en diversas oportunidades, se ha referido a que en materia de uso del suelo no existe un derecho consolidado e intangible, al ser normas de orden público y obligatorio cumplimiento. 113. Al respecto, en sentencia de fecha 12 de agosto de 199919, esta Corporación concluyó que “[…] los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico.

Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos […]” (negrillas fuera de texto). 114. Con posterioridad el 23 de marzo de 2000, la Sección Primera de esta Corporación20 señaló que “[…] si en un área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse donde sí lo son.

Es una carga que deben asumir quienes exploten tales actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad constitucional al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, que las mismas suponen responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación […]” (negrillas fuera de texto). 18 Así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-192/16 antes citada, en la cual hace referencia a algunas decisiones del Consejo de Estado sobre la materia y que se citan en esta providencia. 19 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de agosto de 1999. Expediente No. 5500. MP Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 23 de marzo de 2000. Expediente No. 5508. MP Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 20 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 115.

Con posterioridad, esta misma Sección21 se pronunció sobre una demanda interpuesta por una sociedad comercial que impugnaba la decisión de una alcaldía de disponer el cierre del establecimiento de comercio debido a que no se ajustaba a las normas sobre usos del suelo, decisión en la cual se negaron las pretensiones argumentando que “[…] el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no constituye un derecho adquirido a continuar con el establecimiento de comercio, pues las normas sobre el uso del suelo son cambiantes, de modo que, por ejemplo, lo que hoy es una zona exclusivamente residencial mañana puede no serlo, o viceversa […]” (negrillas fuera de texto). 116.

La anterior posición fue reiterada en sentencia de fecha 26 de agosto de 201022 en la que se recordó que “[…] la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 27 de junio de 2003 (Expediente 1999-00865 (7262), Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), precisó, y ahora lo reitera, que, la orden de cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de uso no permitido, entraña un imposible cumplimiento, dado que tales normas son de uso público y de efecto general inmediato, por lo que no resulta aplicable el procedimiento secuencial y gradual previsto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, sino la orden de cierre definitivo; y que los particulares no pueden alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que prohíben usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos […]” (negrillas fuera de texto). 117.

Recientemente, en sentencia de fecha 29 de agosto de 201923, esta Sección advirtió que “[…] en relación con el cierre definitivo de establecimientos de comercio por incumplimiento de normas sobre uso del suelo, esta Sección en distintos pronunciamientos ha considerado que tales normas son de orden público y de efecto general inmediato y que los particulares no pueden alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que prohíben usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos […] esta Sala también ha reiterado que la orden de cierre definitivo de establecimiento de comercio por trasgredir normas de uso del suelo, no constituye una sanción “[…] sino la aplicación o cumplimiento de las normas urbanísticas, que por ser de orden público, tienen efecto general inmediato […]” (negrillas fuera de texto). 118.

Lo expuesto guarda coherencia con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 388 de 1997, que establece el principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen, 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de noviembre de 2004.

Rad.: 2000-0057. MP Dr. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de agosto de 2010. Rad.: 2000-00327. MP Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 29 de agosto de 2019.

Rad.: 2010-00126. MP Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. señalando que se debe garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. 119.

En suma, la modificación en materia de usos del suelo resulta ser obligatoria y de inmediata observancia y aunque no le permita al particular afectado oponerse a su cumplimiento, podría exigir una reparación cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la existencia de un daño antijurídico, pero por las vías judiciales correspondientes, tal y como lo señaló la Corte Constitucional24: “[…] Así las cosas, una modificación en materia de usos del suelo, aunque inmediatamente exigible, puede tener un impacto en el derecho de propiedad que, aunque no le permita al particular afectado oponerse a su cumplimiento, sí lo habilita para exigir una reparación cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la existencia de un daño antijurídico.

Debe insistir la Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos precedentes, a pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos adquiridos del artículo demandado, no suponen que las autoridades competentes limiten sus facultades constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones a las normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de ordenamiento distrital […]”. 120.

En el presente caso, la norma urbana que fijó el uso del suelo en el sector donde funcionaba el establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69” de propiedad de la sociedad demandante, fue la ficha normativa contenida en la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ 88/97 el Refugio/Chico Lago, subsector de uso II del sector normativo 17 reglamentada por el Decreto 075 de 2003, en la cual se permitía la actividad de restauración para el año 2004, época en la que se autorizó su funcionamiento. 121.

Como quiera que el Decreto 619 de 2000 contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital fue modificado por el Decreto 469 de 2003, cuya compilación se recogió en el Decreto 190 de 2004, fue necesario que se actualizara la reglamentación de las UPZ a la normatividad vigente, con fundamento en las evaluaciones realizadas por la Secretaría Distrital de Planeación, razón por la cual se expidió el Decreto 059 de 14 de febrero de 200725. 122.

En esa última disposición se modificó el uso del suelo del sector donde funcionaba el establecimiento de comercio antes mencionado, en el entendido que pasó al subsector de uso III del sector normativo 17 donde no es permitida la actividad de restauración. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-192/16. MP Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Por el cual se actualiza a la normatividad vigente la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) No.88 y 97, El Refugio y Chicó Lago, ubicadas en la Localidad de Chapinero, adoptadas mediante el Decreto 075 del 20 de marzo de 2003. 22 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 123.

Sobre el particular, la parte demandada, en los actos acusados señaló que “[…] se produjo un cambio - de la norma urbana, ya que la primera se fundamentó en el Decreto 075 de 2003, según el cual se permitía el uso de restaurante y la segunda se fundamentó en el Decreto 059 de 2007, una vez consultado este, teniendo en cuenta el cuadro de usos permitidos para la dirección, expedido por la Secretaría Distrital de planeación (folios 61 a 65) y la visita de fecha 10 de julio de 2008 (folio 85), el establecimiento de la carrera 5 No. 69 A - 30, de esta ciudad, se ubica en la UPZ 88/97 Refugio Chico Lago, sector 17, subsector Ill, en el cual la actividad de restauración no es permitida […]”26. 124.

Con fundamento en ello, se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio, en aplicación a lo dispuesto en la Ley 232 de 1995, pues el uso del suelo no era permitido para la actividad comercial ejercida por la sociedad demandante, y que esa circunstancia era insubsanable27. 125. Lo anterior es corroborado por los planos obrantes en el plenario28, en los cuales se observa la ubicación del predio donde se opera el restaurante, sector que corresponde al establecido en el referido Decreto 059, esto es, en donde no es permitida la actividad comercial de restauración. 126.

Igualmente, como bien lo preciso el a quo, quedó demostrado que tal situación fue puesta de presente por la Secretaría Distrital de Ambiente cuando remitió el informe a la Alcaldía Local de Chapinero las pruebas recaudadas en razón a la queja presentada por los vecinos del sector el día 21 de septiembre de 2007, en relación con el uso indebido del suelo por parte de la sociedad Damariscos Ltda. 127.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala de decisión considera que la actuación desplegada por la autoridad administrativa, en ejercicio del poder de policía, se ajusta a los preceptos superiores relativo a la protección del ordenamiento territorial, particularmente en lo atinente al uso del suelo. 128. No se puede considerar, como lo pretende la recurrente, señalar la existencia de un derecho a la intangibilidad de las reglas en materia de usos del suelo, tal y como la Corte Constitucional y esta Corporación lo han precisado reiterada y pacíficamente. 129.

De manera que los particulares no pueden, per se, oponerse a los cambios que, siguiendo los procedimientos previstos para el efecto, introduzcan las autoridades públicas, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, las cuales tiene como propósito y finalidad la ordenación de los territorios como actividad de interés general o social. 26 Folio 9 C 1. 27 Folios 86 a 88 C 1. 28 Folios 61 a 65 C 1. 23 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 130.

Cabe resaltar que las normas de uso del suelo son de orden público y, en consecuencia, de aplicación inmediata, por lo que los particulares no pueden pretender hacer valer la intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana dado que los entes territoriales pueden adoptarlas en defesa del interés común con fundamento en los artículos 1º29, 5830 y 8231 de la Constitución Política, tal y como ocurrió en el caso sub examine. 131.

No es de recibo el argumento de alzada, relativo a que se desconocieron las normas sobre el uso del suelo al aplicar de manera retroactiva el Decreto 059 de 14 de febrero de 2007, pues lo que ocurrió, se reitera, fue la aplicación de normas de obligatoria e inmediata observancia. 132. Además, tampoco puede afirmarse que la actuación administrativa se desarrolló con fundamento en razones distintas a la protección del uso del suelo por parte del establecimiento de comercio, toda vez que tanto la queja presentada por los vecinos del sector el 7 de diciembre de 2004 como la que data de 21 de septiembre de 2007 se refirieron precisamente a ello. 133.

La Sala pone de presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 232 de 1995, las autoridades policivas, en cualquier tiempo, pueden verificar que se cumplan los requisitos para el ejercicio del comercio en establecimientos abiertos al público, entre los cuales se encuentra cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo. 134.

Por tanto, el debido proceso administrativo de la sociedad demandante se garantizó al haber revocado la multa impuesta, otorgándole la posibilidad de recurrir dicha decisión en sede de los recursos de reposición y apelación, pues el cierre del local comercial era una medida obligatoria, razón por la cual el argumento no está llamado a prosperar.

VI.2.2.1.2. Aplicación del principio de no reformatio in pejus 135. La recurrente argumentó que no se tuvo en cuenta el principio de la no reformatio in pejus, el cual establece que un funcionario no puede agravar la situación del apelante único, en la medida que autoridad administrativa al resolver el recurso de apelación agravó la situación del administrado, pues inicialmente se 29 “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés genera […]”. 30 “[…] Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 31 “[…] Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común […]”. 24 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. le impuso sanción pecuniaria y luego se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio. 136.

El Tribunal de primera instancia consideró que el ordenamiento territorial dispone que en temas urbanísticos y, en especial en asuntos sobre uso del suelo, la administración tiene la facultad, al momento de resolver el recurso de apelación, de revisar la medida administrativa, pues en casos como éste, resulta obligatorio ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, en cumplimiento de la ley y del principio de legalidad. 137.

Agregó que no solo se puede concluir que el ad-quem tiene la facultad funcional de revisar la decisión objeto de recurso cuando este en medio el principio de legalidad, sino que en el caso de que la revisión arroje la necesidad de modificar la decisión, esta puede ser, incluso, desfavorable para el administrado. 138. Sobre el particular, la Sala, en aplicación a lo considerado en el acápite anterior relativo a la naturaleza de las normas que regulan el uso del suelo, recuerda que la prohibición de reformar en perjuicio del apelante único, no es un derecho absoluto o ilimitado. 139.

Si bien es cierto que su materialización está ligado a la garantía del debido proceso, también lo es que de manera “excepcionalísima”, se puede adoptar decisiones al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico. 140. Así lo consideró esta Sección32 cuando indicó que “[…] en algunos casos el ad- quem, al conocer del recurso de apelación, puede ejercer su competencia funcional sin limitación alguna sobre la decisión administrativa impugnada.

Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del CPC marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas redunda en bienestar, tranquilidad y organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado […]”. 141.

La anterior posición fue reiterada por esta Sección33 al señalar que “[…] lejos de constituir una vulneración al referido principio, se observa claramente que es la propia Ley la que impone esa consecuencia administrativa en medio del 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de agosto de 2010.

Rad.: 2000-0327. MP Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 10 de mayo de 2018. Rad.: 2011-00068. MP Dra. María Elizabeth García González. 25 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. incumplimiento urbanístico […], al margen de que los actos acusados expresamente lo advirtieran o no […], pues no se trata de habérsele impuesto a la actora una sanción más gravosa […]”. 142.

En la referida decisión se sostuvo que “[…] conforme lo advirtió esta Sección en sentencia de 9 de diciembre de 2004, en relación con el principio de la no reformatio in pejus, tal principio no es absoluto cuando de una actuación administrativa no sancionatoria se trata, pues […] el procedimiento administrativo está sometido a la parte primera del Código Contencioso Administrativo, en cuyo artículo 59 se permite expresamente al superior modificar la decisión apelada inclusive si ello comporta el desmejoramiento de la situación del apelante exclusivo […]”34. 143.

Para la Sala le asiste razón al apoderado del Distrito Capital cuando señaló que la autoridad administrativa al resolver el recurso de apelación no agravó la situación del administrado, sino que la misma solo ordenó adecuar la actuación administrativa a la normatividad vigente, ordenando se expidiera una nueva resolución que definiera dicha situación. 144.

Así pues, el cierre del establecimiento de comercio es una medida en ejercicio del poder de policía, no una medida sancionatoria en sí misma35, en tanto la misma se dirige a dar estricto cumplimiento a la ley, por lo que no puede entenderse, como lo expuso el a quo, que la decisión adoptada por la Alcaldía Local de Chapinero implica agravar la situación del administrado. 145.

Por lo demás y cómo quedó demostrado líneas atrás, en la actuación administrativa la actora se presentaron varias quejas de los vecinos del sector en donde se puso de presente que el establecimiento de comercio estaba desconociendo las normas sobre uso del suelo, razón por la cual este argumento tampoco tiene la vocación de prosperar.

VI.2.2.2. Violación de las normas de uso del suelo y licencia de construcción como requisitos para la apertura o funcionamiento de un establecimiento de comercio 146. El recurrente reiteró que para el año 2004, fecha en que se dio apertura al restaurante denominado “Gostinos 69”, no era legalmente exigible la expedición de una licencia de construcción para la apertura de un establecimiento de comercio. 147.

Precisó que lo anterior fue concluido por la propia Secretaria Distrital de Gobierno en el concepto identificado con el radicado 1-2002-05487 de fecha 25 de 34 Ibidem. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 29 de agosto de 2019. Rad.: 2010-00126. MP Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 26 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. marzo de 2004, donde se señala que el uso del suelo para la actividad de restaurante esta explícitamente permitido. 148.

El a quo aseguró que, al revisar los argumentos antes expuestos, “[…] encuentra que los mismos no tiene visos de prosperidad, pues las normas urbanísticas y en especial las del uso del suelo, tienen unas características especiales que omite la sociedad demandante […]”. 149. Al respecto, la Sala advierte que la orden de cierre del establecimiento de comercio adoptada en las Resoluciones 856 de 29 de diciembre de 2008, 325 de 18 de mayo de 2009 y 2148 de 27 de octubre de 2009, no se dio con ocasión del presunto incumplimiento de la falta de licencia de construcción sino de un requisito distinto relativo al uso del suelo, no es posible predicar violación alguna al ordenamiento jurídico. 150.

La Sala pone de presente que, tal y como lo precisó el apoderado de la parte demandada, dicha exigencia se verificó en las Resoluciones 1497 de 22 de agosto de 2005, 242 de 28 de julio de 2006 y 258 de 28 de abril de 2008 a través de las cuales se les impuso un multa, actos administrativos que: (i) no se encuentran enjuiciados en el proceso de la referencia;

(ii) frente a ellos la demandante ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de fecha 23 de abril de 2012, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad de la acción y; (iii) dicha resoluciones fueron revocadas precisamente con los actos acá cuestionados. 151.

De otro lado, los actos administrativos demandados tampoco incurrieron en el cargo de desviación de poder, pues las autoridades administrativas surtieron la correspondiente actuación en el marco de lo dispuesto en la Ley 232 de 1995 y al encontrar que la actividad comercial desarrollada por la parte demandante estaba restringida por las normas de uso del suelo y no lograr demostrar su cumplimiento, VI.2.2.3.

Pérdida de competencia para proferir la decisión sancionatoria 152. El recurrente precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 38 del CCA, la administración cuenta con 3 años para ejercer la potestad sancionatoria, contabilizados desde la ocurrencia de los hechos que dan origen a la sanción. 153. Manifestó que la actuación administrativa inició el 24 de enero de 2005, por hechos ocurridos en diciembre de 2004 y que el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, solo fue notificado hasta el día 19 de enero de 2010, fecha en que quedó ejecutoriada la decisión administrativa. 154.

El Tribunal de instancia señaló que dicha normatividad no resulta aplicable al caso concreto, por cuanto el procedimiento administrativo que procura el cierre definitivo de un establecimiento de comercio con ocasión del uso indebido del suelo, 27 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. no es de naturaleza sancionatoria, sino que el mismo persigue el estricto cumplimiento de normas de orden público. 155.

Sobre el tema, esta Sala comparte la consideración del a quo, en tanto que como se ha mencionado en reiteradas oportunidades, las normas sobre uso del suelo y todas aquellas que las reglamentan son de orden público y tienen un efecto general inmediato. 156. No puede aceptarse el planteamiento expuesto por la sociedad demandante en el sentido que podía ejercer la actividad comercial comoquiera que para el año 2004 el Plan de Ordenamiento Territorial permitía la actividad de restauración en la zona donde se encontraba ubicado su establecimiento comercial. 157.

De acuerdo con la tesis jurídica a la que antes se hizo referencia en la sentencia C-192 de 2016, “[…] la orden de cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de uso no permitido, entraña un imposible cumplimiento, dado que tales normas son de uso público y de efecto general inmediato, por lo que no resulta aplicable el procedimiento secuencial y gradual previsto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, sino la orden de cierre definitivo; y que los particulares no pueden alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que prohíben usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos […]” (negrillas fuera de texto). 158.

De esta forma, al no ser la orden de cierre definitivo de un establecimiento de comercio una sanción como lo considera la parte demandante en el presente asunto, sino que corresponde a la aplicación o cumplimiento de normas urbanísticas, que, por ser de orden público, tienen un efecto general inmediato, el argumento no está llamado a prosperar.

VI.2.3. Conclusión 159. Comoquiera que no se logró demostrar que el establecimiento de comercio denominado “Gostinos 69” ubicado en la carrera 5ª No. 69 A – 30 de la ciudad de Bogotá D.C. cumplía con las normas sobre uso del suelo contempladas en el Decreto 059 de 14 de febrero de 2007, la Sala confirmará la decisión de instancia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 160.

Finalmente, la Sala no condenará en costas a la parte demandante como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. 28 Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00289-03 Demandante: Damariscos Ltda. Demandado: Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Alcaldía Local de Chapinero, Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. y Consejo de Justicia de Bogotá D.C. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.