CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Referencia: Acción de tutela Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN ADMINISTRATIVA PARTICULAR EMITIDA EN EL TRÁMITE DE UN CONCURSO DE MÉRITOS, DEL CUAL LA ACTORA SOLICITÓ LA HOMOLOGACIÓN DEL IX CURSO DE FORMACIÓN JUDICIAL INICIAL. NO SE ACREDITÓ LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE. CONVOCATORIA 27. DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A CARGOS PÚBLICOS.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la solicitud de tutela presentada por la actora contra el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE CARRERA JUDICIAL1 y la 1 En adelante la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA2.
I. – ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a cargos públicos, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL y la ESCUELA JUDICIAL, esta última, al expedir las resoluciones núms.
EJR23-114 de 22 de junio3 y EJR23-307 de 31 de agosto de 20234, en el concurso de méritos adelantado dentro de la Convocatoria núm. 27, para proveer cargos de carrera en la Rama Judicial. I.2.- Hechos Manifestó que se inscribió como aspirante al cargo de Juez Promiscuo 2 En adelante la ESCUELA JUDICIAL. 3 “Por medio de la cual se resuelven unas solicitudes de homologación del IX Curso de Formación Judicial Inicial”. 4 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Familia dentro de la Convocatoria núm. 27 adelantada con fundamento en el Acuerdo núm. PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, emitido por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
Indicó que, agotadas las etapas respectivas, mediante Resolución núm. CJR22-0351 de 1o. de septiembre de 20225, la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL publicó los resultados de la prueba de aptitudes y conocimientos, las cuales aprobó con un puntaje de 867,68. Mencionó que actualmente funge en propiedad como Jueza Penal Municipal desde el 31 de agosto de 2018, al haber aprobado todas las etapas del concurso de méritos adelantado con fundamento en el Acuerdo núm. PAA13-9939 de 25 de junio de 2013.
Señaló que el 8 de mayo de 2023, solicitó a la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla la homologación del “IX Concurso de Formación Judicial Inicial para Jueces y Magistrados de la República de Colombia”, toda vez que, conforme con lo anterior, ya había hecho el curso en la convocatoria precedente. 5 “Por medio de la cual se publican los resultados de la prueba de aptitudes y conocimientos correspondiente al concurso de méritos para la provisión de los cargos de Funcionarios de la Rama Judicial”. 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la ESCUELA JUDICIAL mediante Resolución núm. EJR23-114 de 22 de junio de 2023 denegó dicha solicitud, por cuanto en su sentir lo procedente era la exoneración del curso por ser funcionaria en propiedad.
Explicó que interpuso el recurso de reposición respectivo, no obstante, la decisión fue confirmada a través de la Resolución núm. EJR23-304 de 31 de agosto de 2023, por las mismas razones. I.3.- Fundamentos de la solicitud Puso de presente que la solicitud de amparo de la referencia cumple con los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad para su procedencia, conforme con el cronograma de la Convocatoria núm. 27 y debido a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz e imposibilita la protección efectiva de sus derechos fundamentales.
Precisó que los actos administrativos cuestionados desconocieron el artículo 160 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19966, toda vez que, a su juicio, solo es exigible el curso de formación judicial para acceder 6 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por primera vez a un cargo de carrera, lo cual ya cumplió al haber aprobado el Curso VII de formación judicial inicial y, además, que contrario a los criterios de la ESCUELA JUDICIAL al negar su solicitud de homologación, el curso concurso dentro de la Convocatoria núm. 27 está diseñado bajo la modalidad de ingreso y no de ascenso, así que no requiere aprobar nuevamente el mismo al ser sustitutivo con el puntaje del anterior que aprobó. Mencionó que de igual forma el Acuerdo Pedagógico núm. PCSJA19- 11400 no podía imponer requisitos adicionales a la Convocatoria núm. 27 adelantada con fundamento en el Acuerdo núm. PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018, en relación con las figuras de homologación y exoneración del IX Curso de Formación Judicial Inicial, desconociendo el principio pro homine al ser más favorable la aplicación del artículo 160 de la Ley 270 de 1996.
Advirtió que los aspirantes que sean o hayan sido funcionarios judiciales pueden solicitar la exoneración del citado concurso, siempre y cuando hayan obtenido en la calificación de servicios un puntaje superior a 80, de conformidad con el citado Acuerdo Pedagógico núm. PCSJA19-11400, por lo que los participantes que tienen un puntaje menor no cumplen con esa condición, por lo que 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la interpretación impuesta por la ESCUELA JUDICIAL al artículo 160 de la Ley 270 de 1996 es errada.
Sostuvo que en el caso de otro aspirante la ESCUELA JUDICIAL le contestó una solicitud similar a la suya, por medio del Oficio núm. 23-638 de 5 de mayo de 2023, en el que le informó que se le tendría en cuenta su situación más favorable frente a la solicitud de homologación del puntaje del curso anterior o de exoneración de acuerdo con el puntaje de calificación, razón por la cual, a su juicio, se le vulneró su derecho fundamental a la igualdad.
Adujo que, en sentencia de 21 de septiembre de 2023, Exp. Núm. 2023-00199-00, el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó “[…] inaplicar para el caso concreto, los Acuerdos pedagógicos PCSJA19- 11400 del 19 de septiembre y 11405 del 25 de septiembre de 2019, en lo que tiene que ver con la distinción entre homologación y exoneración […]”.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERA: TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos públicos.
SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTO la Resolución No. EJR23-114 de 22 de junio de 2023, mediante la cual se negó la solicitud de homologación del IX curso de formación judicial inicial para Jueces y Magistrados de la Rama Judicial, así como la Resolución EJR23-307 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición. TERCERA: ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a través de la Directora de la Escuela de Formación Judicial Rodrigo Lara Bonilla que, dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, profiera y notifique un nuevo acto administrativo, homologando y asignándome el puntaje previamente obtenido en el curso de formación que acredité haber realizado […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La ESCUELA JUDICIAL solicitó declarar improcedente el amparo deprecado por ausencia del requisito general de la subsidiariedad, toda vez que la actora pretende que se deje sin efecto los actos administrativos por los cuales se le denegó la solicitud de homologación del IX Curso de Formación Judicial Inicial, los cuales puede controvertir a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, además, solicitar medidas cautelares dentro del mismo.
Advirtió que, teniendo en cuenta lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en los casos relativos a los 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concursos de méritos, los aspirantes tienen a su disposición los mecanismos idóneos y eficaces establecidos en el CPACA, con los cuales han contado todos los participantes dentro del IX Concurso de Formación Judicial, para controvertir los actos administrativos proferidos en el marco de ese proceso, por lo que tampoco se evidencia un perjuicio irremediable.
Resaltó que conforme con la potestad constitucional y legalmente establecida, el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA expidió el Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, que reglamenta la Convocatoria núm. 27, así como el Acuerdo Pedagógico PCSJA19- 11400, que a su vez regula el IX curso de formación judicial inicial y las figuras de la homologación o exoneración, establecidos en éste último, normas que son de obligatorio cumplimiento y, en ese sentido, no fueron establecidas como alternativas para ser escogidas de manera discrecional por los aspirantes.
Señaló que los citados acuerdos se aplican de manera uniforme y general a todos los aspirantes que presentaron las solicitudes de homologación o exoneración del IX curso de formación judicial inicial, lo que evidencia que no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso ni existió un desconocimiento de la Ley 270 de 1996, dado 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los actos administrativos cuestionados evaluaron si la actora cumplía con los requisitos de homologación, conforme al mencionado acuerdo pedagógico y concluyó que no los acreditó en su totalidad.
I.5.3.- La UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL solicitó su desvinculación del presente asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que las decisiones relativas al curso de formación judicial corresponden a la ESCUELA JUDICIAL, de conformidad con los artículos 176 y 177 de la Ley 270 de 1996 y 3 del acuerdo de la convocatoria.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19917.
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL solicitó 7 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se le desvincule del presente caso, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, independientemente de la prosperidad o no de las pretensiones elevadas en el escrito introductorio, comoquiera que la actora dirigió la acción de tutela de forma expresa contra la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL esta debía ser notificada de la existencia del presente trámite como parte demandada, razón por la cual se denegará su solicitud de desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Caso concreto La actora instauró la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a cargos públicos, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL y la ESCUELA JUDICIAL, esta última, al expedir las resoluciones núms.
EJR23-114 de 22 de junio y EJR23-307 de 31 de agosto de 2023, dentro del concurso de méritos adelantado dentro de la Convocatoria núm. 27, para proveer cargos de carrera en la Rama Judicial. A través de las referidas decisiones la ESCUELA JUDICIAL denegó la solicitud de homologación del IX Curso de Formación Judicial Inicial de la actora, bajo el argumento de que no cumplió los requisitos para ello, de conformidad con el Acuerdo Pedagógico núm. PCSJA19- 11400 que hace parte de la Convocatoria núm. 27.
La controversia deviene del hecho de que la actora estima que si bien en las reglas de la convocatoria está prevista la homologación del mencionado Curso de Formación, siempre y cuando el aspirante ocupe o haya ocupado un cargo de funcionario judicial de carrera y en su calificación de servicios obtenga un puntaje de 80 puntos, lo cierto es que, a su juicio, no se le debe aplicar esta condición, comoquiera que le es más favorable en su caso el artículo 160 de la Ley 270 de 1996, que indica que solo es exigible el curso de formación judicial para acceder por primera vez a un cargo de 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carrera, lo cual ya cumplió al haber aprobado el Curso VII de la Convocatoria núm. 22.
Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el requisito de la subsidiariedad y, de ser así, determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos deprecados por la actora, al expedirse las resoluciones núms.
EJR23-114 de 22 de junio y EJR23-307 de 31 de agosto de 2023, dentro del concurso de méritos adelantado dentro de la Convocatoria núm. 27, para proveer cargos de carrera en la Rama Judicial. De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»8 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
En relación con la Convocatoria núm. 27 y la procedencia de la acción de tutela para cuestionar sus actos administrativos, en la sentencia SU-067 de 24 de febrero de 2022, la Corte Constitucional precisó: “[…] esta corporación ha manifestado que la acción de tutela no es, en principio, el medio adecuado para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos resultan infringidos por la expedición de un acto administrativo.
Dicha postura ha dado lugar a una línea jurisprudencial pacífica y reiterada[52]. Su fundamento se encuentra en el hecho de que el legislador ha dispuesto los medios de control de la Ley 1437 de 2011 como los instrumentos procesales para demandar el control judicial de los actos administrativos[53]. 94. Según este diseño normativo, el proceso judicial que se surte ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el escenario natural para la reivindicación de los derechos fundamentales conculcados en este contexto.
Allí, los interesados pueden reclamar no solo el control de legalidad correspondiente, sino, además, el restablecimiento de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados. Las medidas cautelares que ofrece la Ley 1437 de 2011, las cuales permitirían prevenir la consumación de un daño definitivo mientras se surte la causa judicial, corroboran la idoneidad de los aludidos medios de control en este campo. 95.
Esta regla general ha sido igualmente acogida en el ámbito de los concursos de méritos. Al respecto, esta corporación ha manifestado que el juez de lo contencioso administrativo es la autoridad llamada a juzgar las violaciones de los derechos 8 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales que ocurran en este tipo de actuaciones administrativas.
Al respecto, ha manifestado que «por regla general, […] es improcedente la acción de tutela que pretenda controvertir los actos proferidos por las autoridades administrativas que se expidan con ocasión de un concurso de méritos, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales como lo dispone el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011»[54].
La posibilidad de emplear las medidas cautelares, «que pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión»[55], demuestra que tales acciones «constituyen verdaderos mecanismos de protección, ante los efectos adversos de los actos administrativos»[56]. 96. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha instaurado tres excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela, en el campo específico de los concursos de mérito[57].
Los actos administrativos que se dicten en el curso de estas actuaciones administrativas podrán ser demandados por esta vía cuando se presente alguno de los siguientes supuestos: i) inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido, ii) configuración de un perjuicio irremediable y iii) planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo.
A continuación, se explican estas hipótesis. 97. Inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido. La primera excepción se basa en el reconocimiento de la existencia de ciertos actos que, de conformidad con las reglas del derecho administrativo, no pueden ser sometidos a escrutinio judicial.
En estos casos, la solicitud de amparo resulta procedente por cuanto «la persona afectada no tiene mecanismo distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran»[58]. Habida cuenta de esta circunstancia, la acción de tutela actúa «como mecanismo definitivo, cuando se controvierten actos de trámite o de ejecución que vulneren derechos fundamentales, comoquiera que tales decisiones no son susceptibles de discusión jurisdiccional ante lo Contencioso Administrativo»[59]. 98.
Urgencia de evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. La segunda excepción a la regla general de improcedencia de la acción de tutela contra estos actos 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos se funda en la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable[60].
Este supuesto de hecho se presenta cuando «por las circunstancias excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona que interpone la acción»[61]. 99. Planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo.
Finalmente, la tercera salvedad reconocida por la jurisprudencia constitucional se basa en la especial índole que presentan ciertos problemas jurídicos. De conformidad con el criterio expresado en las sentencias T-160 de 2018 y T-438 de 2018, algunas demandas plantean controversias que desbordan el ámbito de acción del juez de lo contencioso administrativo.
En tales casos, «las pretensiones del accionante no se dirigen a determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos en desarrollo de la convocatoria, pretensión para la cual puede acudir a los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que pretende demostrar que la aplicación de estas normas, en su caso concreto, lesiona sus derechos fundamentales»[62]. 100.
Las acciones sometidas a revisión se encuadran en el supuesto de ausencia de medios de control. Las acciones de tutela interpuestas por los demandantes se enmarcan en el primer supuesto de hecho. Esto es así dado que la Resolución CJR20-0202 es un acto administrativo de trámite, motivo por el cual no puede ser sometido al escrutinio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así lo confirma la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la cual reconoce que los medios de control de la Ley 1437 de 2011 no pueden ser empleados en el caso particular de los actos de trámite. En todo caso, según se explica a continuación, el hecho de que no sea posible demandar por esta vía tales actos administrativos en modo alguno implica que la acción de tutela pueda utilizarse en todos los casos para demandar tales determinaciones de la Administración. Así pues, a continuación se expone la aludida postura de estos tribunales al respecto, y se analizan los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra actos de trámite. […] 109.
Supuestos específicos de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite expedidos en el marco de los concursos de méritos. Con fundamento 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en las razones expuestas hasta este punto, la Sala Plena de esta corporación ha propuesto los siguientes requisitos, que permiten evaluar la procedibilidad específica de la acción de tutela contra estos actos en particular: «i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental»[76].
A continuación, se procede a analizar la procedibilidad de las acciones interpuestas en los procesos bajo revisión, a la luz de estas exigencias. 110. Las acciones de tutela interpuestas en los procesos T- 8.252.659, T-8.258.202, T-8.374.927 satisfacen los requisitos específicos de procedibilidad para el caso de actos de trámite. La Sala Plena juzga que las acciones de tutela presentadas por Diego Mauricio Higuera Jiménez, Pedro Alirio Quintero Sandoval y Jorge Hernán Pulido Cardona satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional sobre este asunto específico.
En primer lugar, la actuación administrativa que tuvo inicio con la expedición del Acuerdo PCSJA18-11077 se encuentra en curso; en cumplimiento de lo decidido en la Resolución CJR20-0202, aquella fue retrotraída a la citación para la práctica de la prueba de conocimientos y aptitudes. Por consiguiente, la actuación se encuentra en la primera fase de la primera etapa, de acuerdo con el procedimiento establecido en el acto de convocatoria. 111.
En segundo término, la Resolución CJR20-0202 «defin[e] una situación especial y sustancial que se proyect[a] en la decisión final»[77]. Si bien el acto administrativo que da a conocer los resultados de la prueba de conocimientos y aptitudes es un acto de trámite, es evidente que contiene una decisión de indiscutible relevancia para el desarrollo de la convocatoria.
Antes de ahondar en este asunto, la Sala Plena encuentra oportuno hacer hincapié en la naturaleza jurídica de la Resolución CJR20-0202 como acto administrativo de trámite: la manifestación de voluntad del Consejo Superior de la Judicatura que se encuentra contenida en la resolución no trae como consecuencia la finalización o la obstaculización del avance de la actuación administrativa que se encuentra en curso.
Por el contrario, aquella pretende enmendar las irregularidades que se han presentado en la estructuración y evaluación de la prueba de conocimientos y aptitudes. De ahí que, en estricto rigor, dicho acto administrativo sea de trámite, y no un acto administrativo definitivo […]”. 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme con la sentencia de unificación en cita, la acción de tutela es improcedente para reclamar la protección de derechos fundamentales, cuando la vulneración se atribuye a un acto administrativo, excepto si no existe otro mecanismo judicial que permita demandar la protección de la garantía fundamental infringida, se vislumbre la configuración de un perjuicio irremediable o se trate de un asunto cuyo problema constitucional desborde el marco de competencias del juez administrativo.
Además, el Alto Tribunal precisó que de manera excepcional la acción de tutela es procedente para solicitar la protección de derechos fundamentales frente a actos administrativos de trámite expedidos en el marco de los concursos de méritos, siempre que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido, que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final y que ocasione la vulneración o amenaza real de las garantías deprecadas.
En la providencia en cita, la Corte Constitucional concluyó que en esa oportunidad era procedente el estudio del fondo del asunto, dado que la presunta vulneración de los derechos deprecados se derivaba de un acto que no era susceptible de control judicial por ser de trámite, 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero que en todo caso sí definía una situación especial y sustancial que se proyectaría en la decisión final, esto era, la Resolución CJR20- 0202 a través de la cual la UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL resolvió corregir varias de las actuaciones que había desarrollado hasta ese momento en el marco de la Convocatoria núm. 27 desde la citación a las pruebas de aptitudes y conocimientos, para ajustar todo el trámite a derecho y continuarlo en debida forma.
Ahora bien, precisado lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente por la existencia de otro medio de defensa judicial, comoquiera que las inconformidades planteadas en este trámite constitucional recaen en las resoluciones núms. EJR23-114 de 22 de junio y EJR23-307 de 31 de agosto de 2023, expedidas por la ESCUELA JUDICIAL, en cuanto denegaron la solicitud de homologación del IX Curso de Formación Judicial Inicial de la actora dentro de la Convocatoria núm. 27 adelantada con fundamento en el Acuerdo núm. PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, actos administrativos cuya legalidad puede ser discutida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo de defensa idóneo para tal efecto y en el cual puede solicitar las medidas cautelares dispuestas en el CPACA, las cuales “permitirán prevenir la consumación de un daño definitivo 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mientras se surte la causa judicial”, tal como lo previó la Corte Constitucional en la sentencia SU-067 de 2022.
Cabe anotar que incluso si la actora estima que existe alguna irregularidad en el marco regulatorio de la referida convocatoria, puede cuestionar su legalidad a través del medio de control de nulidad, atendiendo en todo caso a la finalidad de sus eventuales pretensiones. Además, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En lo que concierne a la improcedencia de la acción de tutela para discutir decisiones administrativas particulares emitidas en concursos de méritos, en especial, la eficacia e idoneidad de los medios ordinarios para discutir dichos aspectos, esta Sala en sentencia de 14 de octubre de 20219, señaló: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de octubre de 2021, CP.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS número único de radicación 11001-03-15-000- 2021-06518-00(AC). 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] VI.4.1. Improcedencia de la presente acción de tutela por desconocer requisito de subsidiariedad 20.
En el sub judice la actora afirmó que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales invocados, al expedir las resoluciones números CSJBOR21 568 de 20 de mayo de 2021, CSJBOR21-801 de 6 de julio de 2021 y CJR21- 0265 de 17 de agosto de 2021, por medio de las cuales se dispuso su exclusión del proceso de selección en el marco del concurso de méritos convocado mediante Acuerdo CSJBOA17- 609 del 06 de octubre de 2017. 21.
Cabe resaltar que, como se enunció previamente, la acción de tutela resulta improcedente cuando se pretende controvertir la legalidad de actos administrativos, en razón a que los asociados cuentan con medios de defensa ordinarios como lo son los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales son mecanismos idóneos para solicitar la anulación y la suspensión de los actos de la administración que, según afirma, lesionan el ordenamiento jurídico y, debido a esto, afectan derechos fundamentales. 22.
Conforme con lo anterior, para la Sala resulta forzoso concluir que los actos administrativos acusados por esta vía constitucional son susceptibles de control jurisdiccional y, en ese sentido, la accionante dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual puede discutir la legalidad de los actos administrativos en cuestión. 23.
Así las cosas, y resaltándose que, tal como lo ha sostenido esta Sección, «con la expedición la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, ya no es aceptable el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado». 24. Lo anterior en consideración a que «la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al consagrar la oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia, como la suspensión provisional de los efectos del acto 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad; ordenar la adopción de una decisión administrativa; impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada incluso antes de que se profiera una decisión definitiva».
(negrillas fuera del texto) 25.Con fundamento en la anterior premisa, para la Sala es claro que, contrario a lo sostenido por la actora, el medio de defensa de que dispone para controvertir los actos administrativos acusados por vía judicial resulta ser idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales que estima vulnerados con los actos administrativos emitidos por las aquí accionadas. 26.
Sumado a lo anterior, la Sala advierte que en el sub examine no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que este debe suponer una hipotética afectación grave y significativa de los derechos fundamentales de la parte actora, y en ese sentido se justifica la intervención del juez de tutela en forma transitoria para adoptar medidas urgentes e impostergables que eviten la materialización del referido perjuicio; circunstancias que en el presente asunto no se presentan. 27.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que la parte actora debe utilizar los medios ordinarios establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para discutir la legalidad de los actos administrativos que acusa por vía constitucional. Por tanto, se declarará la improcedencia la presente acción de tutela ante la inobservancia del requisito de la subsidiariedad […]”.
Por otro lado, la Sala destaca que si bien, entre otras, en sentencias 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2410 y 3111 de marzo de 2023 se pronunció de fondo frente a solicitudes de amparo elevadas por participantes de la convocatoria 27, dicha situación obedeció a que los asuntos devenían de la presunta falta de resolución de los recursos de reposición interpuestos contra los puntajes de las pruebas de aptitudes y conocimientos, lo que se relacionaba con el derecho de petición, garantía susceptible de protección directa a través de la acción de tutela12.
Al respecto en la sentencia de 31 de marzo de 2023 aludida, esta Sala precisó: “[…] Cabe destacar, en cuanto al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, que si bien es cierto el actor solicita expresamente que se deje sin efectos «[…] el acto administrativo RESOLUCIÓN CJR23-0028 16 ENE2023 Y SUS ANEXOS […]», la realidad es que dicha petición surge porque a juicio del tutelante las accionadas no resolvieron de manera clara, fondo y congruente los cuestionamientos u objeciones que presentó frente «[…] a las preguntas 53, 82, 88, 103, 105, 106, 108, 110, 119, 120, 122, 129, 32, 53, 65, 66, 70, 82, 100, 101, 102, 103, 126 y 129 […]».
Significa lo anterior que el presente asunto está orientado a determinar si se violó o no el núcleo esencial del derecho de petición del actor, con ocasión del recurso de reposición 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de marzo de 2023, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 110010315000 2023 00837 00 (AC) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 110010315000 2023 01122 00 (AC) 12 Ver, sentencia T-230/20, Corte Constitucional, Mp Luis Guillermo Guerrero Pérez “[…] respecto del requisito de subsidiariedad, es preciso anotar que, visto el asunto sub-judice, el recurso de amparo es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho de petición, si se tiene en cuenta que, en el ordenamiento colombiano no existe otra alternativa para proceder a su amparo, tal y como insistentemente lo ha señalado esta Corporación […]”. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que promovió en contra de la Resolución CJR22- 0351 de 1° de septiembre de 2022, razón por la cual el medio de defensa ordinario resultaría ineficaz para tal fin […]” (Destacado fuera de texto).
De igual forma, la Sala pone de presente que si bien la actora señaló la razones por las que en su sentir la presente acción de tutela es procedente, lo cierto es que el análisis sobre ese asunto en la presente providencia tiene como fundamento la sentencia de unificación antes mencionada, así como la reiterada jurisprudencia de esta Sala.
En las condiciones anotadas, la Sala concluye que es evidente que el asunto objeto de estudio en el presente caso carece del requisito general de la subsidiariedad, por lo que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE CARRERA JUDICIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-06388-00 Actora: ÁNGELA CAROLINA FONSECA VALDERRAMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.