Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07397-00 Accionante: Patricia Elena Brand Garcés Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Mora judicial - Demora en el trámite del incidente de desacato Subtema: No se vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora Sentencia: Niega la solicitud de amparo La Sala decide la acción de tutela presentada por Patricia Elena Brand Garcés, a nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional Patricia Elena Brand Garcés, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia con el objeto de que se le amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, los cuales considera vulnerados por la mora judicial en la que ha incurrido el despacho al no haber adelantado el incidente de desacato radicado desde el 6 de septiembre de 2020. 2.- Hechos 2.1.- Patricia Elena Brand indicó que existe una carretera nacional a cargo del Invías y del Ministerio de Transporte, que atraviesa al municipio de Santa Fe de Antioquia, y se extiende desde la ciudad de Medellín hasta el Urabá Antioqueño. Dicha vía carece de aceras y andenes, por lo que no cuenta con las condiciones técnicas para la circulación peatonal de los ciudadanos residentes y visitantes del municipio. 2.2.- Por lo anterior, incoó acción popular en contra de la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías –INVIAS–, en la que solicitó: i) que se ordene al INVIAS habilitar un paso peatonal ajustado a las normas del Código Nacional de Tránsito, semaforizado y con la señalización vial correspondiente; ii) que se instalen señales preventivas y reglamentarias que ilustren sobre el límite de velocidad y se ponga la señal SR-30; iii) que los resaltos y las zonas de tránsito peatonal sean demarcados con pintura que satisfaga las especificaciones técnicas; iv) que las autoridades adelanten operativos de control en la zona y sancionen la inobservancia de las señales de tránsito y el exceso de velocidad en el lugar; v) que se construyan aceras y andenes en el perímetro urbano de Santa Fe de Antioquia, sobre ambos costados, en la vía nacional denominada “La Variante”; vi) que se conforme un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y vii) que se le reconozca el pago de costas, agencias en derecho y del incentivo del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 2.3.- El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, bajo el radicado No. 05001-23-33-000-2015-00501-00, que con fallo del 24 de junio de 2015 amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles y ordenó a los demandados que dentro del término de 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, realizara los estudios necesarios para establecer las adecuaciones, intervenciones, obras, modificaciones y señalización de la vía nacional o carretera al Mar. 2.4.- Inconformes con lo decidido, tanto demandante como demandados apelaron la decisión. El trámite fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, que en sentencia del 16 de junio de 2016 decidió confirmar el numeral primero de la providencia del a quo ordinario, modificar el segundo, adicionar el fallo en el sentido de ordenar al Municipio de Santa Fe de Antioquia implementar dispositivos para el control de velocidad en la variante Juan de Dios y hacer efectiva la prohibición de parqueo en las franjas de seguridad, en un plazo máximo de un 1 mes contado a partir de la ejecutoria de la mentada providencia, entre otras. 2.5.- Ante la negativa de los accionados para dar cumplimiento al fallo del Tribunal y del Consejo de Estado, la acá interesada interpuso incidente de desacato el 6 de septiembre del año 2020. 2.6.- Finalmente radicó memorial dentro del mencionado incidente ante el accionado, con el fin de solicitar celeridad en el trámite. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante adujo que: “1°.

En primer lugar, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que toda actuación procesal debe estar orientada por los principios de celeridad, eficiencia y efectividad. En segundo término, que el Estado debe promover las condiciones para que el acceso de los particulares a la administración de justicia sea efectivo. Por último, que el incumplimiento y la inejecución de las actuaciones procesales, así como la mora judicial siempre deben estar justificadas por razones válidas”.

Adicionalmente, expuso que se desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, en tanto el accionado pretermitió las sentencias T-186 del 2017 y C-539/11. 4.- Pretensiones La accionante elevó las siguientes: “1°. Que se protejan los derechos fundamentales invocados en la presente tutela: al acceso a la justicia y al debido proceso. 2°.

Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de oralidad de Antioquia, en el radicado: 05001233300020150050100 para que dentro de las 48 horas en las que se debe cumplir el término de la tutela, proceda a impulsar el proceso y enervar la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a acceder a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Santa fe de Antioquia. 3°.

Que se ordene de forma inmediata a los accionados el cumplimiento de los requerimientos y condenas realizadas en la sentencia de primer[a] y segunda instancia [de la] acción popular objeto infra para prevenir las omisiones advertidas que implican un grave riesgo para la seguridad e integridad física de los transeúntes”. 5.- Tramite de la acción de tutela y fundamentos de la oposición 5.1.- En auto del 3 de noviembre de 2021 esta Corporación admitió la acción de tutela, vinculó a las partes dentro del proceso popular No. 05001-23-33-000-2015-00501-00 y notificó a los accionados, para que ejercieran su derecho de defensa. 5.2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia contestó la acción de tutela e indicó que no ha habido una dilación injustificada del proceso, pues: “(i) El día de hoy el Despacho del que soy titular tiene a su cargo 1078 procesos vigentes, dentro de los cuales hay 23 acciones acciones (sic) constitucionales VIGENTES que también exigen celeridad y muchas de ellas con alto nivel de complejidad, gran volumen y fuerte impacto social, así como nulidades electorales.

(ii) Hasta el momento el Consejo Superior de la Judicatura no ha hecho entrega de los procesos digitalizados de los procesos (sic), lo cual demanda mucho más tiempo en el trámite de los procesos y requiere mayor dedicación por el personal (iii) en el año 2020 hubo suspensión de términos, por el cierre de los Despachos judiciales, desde el 16 de marzo hasta el 1 de julio del mismo año (iv) se recibieron en el año 2020, por el Despacho más de 150 controles inmediatos de legalidad, se avocó conocimiento de un gran número de ellos, y se han evacuado en un 90% por ciento[.] (v) El Despacho únicamente cuenta con 4 empleadas y el titular, para atender este gran volumen de trabajo, de lo que se puede concluir la diferencia en la capacidad de respuesta.

Es por lo anterior, que, aunque es lo deseable, y lo que se procura con este usuario y con todos los que acuden a la administración de justicia, la falta de recurso humano impide adelantar una actuación más célere. En síntesis, y desde ningún punto de vista esta Magistratura le está vulnerando el derecho fundamental al debido proceso y esta solicitud no puede ser acogida, porque (i) la demora en el trámite está plenamente justificada ii) En (sic) todo caso, los hechos han sido superados”. 5.3.- El concesionario Desarrollo Vial al Mar S.A.S DEVIMAR contestó la acción de tutela, al respecto, solicitó denegar las pretensiones y ser desvinculada del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto: “[N]o es del resorte de Desarrollo Vial al Mar S.A.S. acceder o no a las pretensiones de la Accionante, en tanto: (i) sus obligaciones se circunscriben a lo expresamente determinado en el Contrato de Concesión suscrito con la ANI y (ii) esta Sociedad no fue parte de la Acción Popular incoada por la Accionante”.

(…) Para tranquilidad del usuario de la administración de justicia, es importante que tenga en cuenta que ya se expidió y notificó auto adelantando la actuación judicial que corresponde, por lo que, ya los hechos que dan lugar a la supuesta vulneración han sido superados”. 5.4.- La Agencia Nacional de Infraestructura –ANI– se manifestó de cara a la acción tuitiva y solicitó negar las pretensiones por inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales invocados, o declarar la improcedencia por no acreditarse los requisitos generales de la acción de tutela y su legitimación en la causa por pasiva. 5.5.- El Ministerio de Transporte peticionó declarar la improcedencia de la acción de tutela en tanto no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante no interpuso la vigilancia administrativa del proceso y no existe la vulneración de los derechos fundamentales alegados.

Finalmente pidió ser desvinculado por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.6.- El Municipio de Santa Fe de Antioquia solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene relación con los presuntos hechos constitutivos de vulneración de derechos fundamentales. 5.7.- El INVIAS pidió negar las pretensiones en lo que a él atañe, tras considerar que no le corresponde dar trámite a las peticiones elevadas por la accionante y que estas deben estar dirigidas en contra de la ANI.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Patricia Elena Brand Garcés en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala procede a determinar si la autoridad judicial accionada incurre en la vulneración a los derechos fundamentales denunciada, al no haber resuelto el incidente de desacato promovido dentro de la acción popular No. 05001-23-33-000-2015-00501-00, pese a encontrase radicado desde el 6 de septiembre de 2020.

Para resolver el problema jurídico así planteado, la Sala realizará unas consideraciones generales sobre la acción de tutela y la mora judicial. Finalmente, resolverá el caso concreto. 3.- Consideraciones generales sobre la acción de tutela Según lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política, la tutela se concibe como un mecanismo judicial de defensa o protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados en la ley.

Como se ve, esta acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar la viabilidad definitiva del amparo. 4.- Legitimación en la causa 4.1.- Legitimación en la causa por activa Con la finalidad de establecer si la accionante cuenta con legitimación en la causa por activa para pedir la protección de los derechos constitucionales fundamentales que consideró vulnerados, es menester advertir que este presupuesto procesal hace referencia a la capacidad de la que goza una persona de acudir a la administración de justicia en aras de proteger sus prerrogativas cuando sean soslayadas.

En la acción de tutela, el mencionado presupuesto procesal está supeditado a la titularidad de los atributos constitucionales, es decir, solo puede incoarla quien sea titular de ellos cuando los estime quebrantados o amenazados. El artículo 86 de la Carta Política prevé que cualquier persona puede incoar este mecanismo judicial “por sí misma o por quien actúe a su nombre”.

En virtud de ese mandato, el Decreto 2591 de 1991 señala en su artículo 10 la legitimación en la causa, en los siguientes términos: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. En el asunto sub judice, la Sala evidencia que la señora Patricia Elena Brand Garcés solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por la presunta mora judicial en la que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Antioquia al no resolver el incidente de desacato formulado con ocasión del proceso en ejercicio de la acción popular donde fungió como demandante.

Sobre la base de que quien se presenta como vulnerada en sus derechos es la que eleva el amparo directamente, se encuentra legitimada por activa para reclamar la protección constitucional bajo examen. 4.2.- Legitimación en la causa por pasiva Tal presupuesto se encuentra satisfecho con la correcta identificación de las personas o autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de controversia constitucional. Con ese mismo criterio de garantía, ha señalado la jurisprudenciaque la integración de la causa pasiva busca evitar que se profieran sentencias desestimatorias que como es obvio resultan perjudiciales para el demandante.

Por ser la autoridad judicial a la que se le acusa de la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia, se encuentra legitimado en la causa por pasiva dentro del trámite de la presente acción. 5.- Subsidiariedad El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable.

En el presente caso, procede el mecanismo de amparo, en la medida que la accionante busca proteger de manera efectiva sus derechos fundamentales frente a la mora judicial, en la que, a su juicio ha incurrido la autoridad accionada, y puesto que no cuenta con otro medio jurídico de protección que le permita garantizar que el proceso contencioso administrativo incoado prosiga sin dilaciones injustificadas, es la tutela la vía judicial para protegerlo.

Si bien la tutelante tendría otra vía de carácter disciplinario o judicial para poder incoar sus pretensiones, lo cierto es que dichos mecanismos no resultan ser los más efectivos para garantizar que sus derechos no continúen siendo vulnerados por la demora injustificada en la que, aparentemente, ha incurrido el aparato judicial. 6.- Inmediatez La accionante requiere de la protección inmediata de sus derechos fundamentales por cuanto el incidente de desacato elevado dentro de su causa no ha sido resuelto por la autoridad accionada, a pesar de que está radicado desde el 6 de septiembre de 2020.

Teniendo en cuenta que la vulneración que se denuncia continúa en el tiempo, se satisface el requisito estudiado, sobre la base de que la necesidad de protección es actual. 7.- Mora Judicial Esta Corporación ha definido la mora judicial como la “conducta dilatoria del juez para resolver un proceso judicial, [que] constituye violación del debido proceso y un obstáculo para la administración de justicia cuando el juzgador desconoce los términos legales y el retraso carece de un motivo probado y razonable”.

Sobre ella, la Corte Constitucional ha señalado que “es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”.

Para conceder el amparo por mora judicial, según el Tribunal, la misma debe ser injustificada, pues el mero incumplimiento de los términos del proceso no constituye per se violación al debido proceso, salvo que el peticionario se encuentre ante un perjuicio irremediable. Así, se concederá el amparo si i) hay un incumplimiento de los términos establecidos en la ley para realizar una determinada actuación judicial, ii) dicho incumplimiento es injustificado; iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte del funcionario judicial; iv) el interesado no cuenta con otro medio judicial para la protección de sus derechos, y v) se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el incumplimiento de los términos judiciales se encuentra justificado bajo las siguientes circunstancias: “(i) [C]uando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial; (ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”.

El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho los Tribunales citados, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir. 7.1.- La solución del caso concreto En el presente asunto la señora Patricia Elena Brand pide se amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, los cuales, señala, le fueron vulnerados por el retardo injustificado en el que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Antioquia, al no resolver el incidente de desacato interpuesto dentro del proceso de la acción popular que se surte ante tal sede, y que está radicado con ese propósito desde el 6 de septiembre de 2020.

De la revisión efectuada por esta Sala, el día 30 de noviembre de 2021, en el sistema de información de actuaciones de la Rama Judicial Siglo XXI, respecto del incidente de desacato radicado bajo el No. 05001-23-33-000-2015-00501-00, se verifican las siguientes actuaciones: De lo anterior se puede advertir que el trámite incidental ha cumplido con la totalidad de las etapas procesales y en este momento está siguiendo su curso normal, tan es así que el 10 de noviembre de este año el accionado dio apertura al plurimencionado incidente de desacato, pues antes el asunto estaba en indagaciones previas.

En punto de lo anterior, el término para resolver el incidente de desacato, en principio, que es el señalado por el Código General del Proceso en el artículo 129, según la remisión que se efectúa en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, aún no ha caducado, pues ni siquiera se ha abierto a pruebas aquel. Si bien podría decirse que el plazo de 3 días por el que debe correrse traslado del incidente, previo a citar a audiencia de pruebas, ya se cumplió, corresponde establecer si la tardanza es o no imputable al actuar del tribunal o si existe una justificación que explique el retardo.

Sobre ello, en el escrito de contestación al amparo, el Magistrado ponente de la autoridad judicial accionada indicó que se había surtido el trámite regular del proceso, alegó que debido a la carga laboral en la que se encuentra el sistema judicial en general, el negocio aún no ha sido decidido. Sobre esto, indicó que el despacho en este momento se encuentra fallando otros asuntos que están en turno antes que el del accionante.

Por último, afirmó que trámites de la misma materia que la solicitada por el accionante no han dejado de fallarse, pero que la excesiva carga laboral le ha imposibilitado cumplir los términos fijados en la ley. Añadió que el fallo se emitirá dentro de un plazo razonable, cuando corresponda su turno, de acuerdo a su fecha de ingreso al Despacho.

En ese sentido, la Sala encuentra que el incumplimiento del término procesal para proferir decisión del caso concreto, se entiende justificado, pues (i) se demostró la diligencia razonable del operador judicial; (ii) el ente accionado tiene una gran carga laboral frente a la cual ha realizado diligentemente su función de administrar justicia y, (iii) se advierte que el asunto se fallará en un término prudencial, de acuerdo al turno que le corresponda.

Así las cosas, el tiempo que se ha tomado la autoridad acusada está justificado y no es atribuible a su negligencia u omisión en el ejercicio de sus funciones. Por ello, la Sala negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por Patricia Elena Brand por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: Si no se impugna, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. COPIESE,

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ponente