1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante MUNICIPIO DE PEREIRA Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Legitimación en la causa. Acción popular. Incidente de desacato. Obras de infraestructura. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta decide la impugnación interpuesta por el Municipio de Pereira contra la sentencia de 13 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por el municipio de Pereira en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda, por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de mayo de 20251, el Municipio de Pereira interpuso acción de tutela mediante apoderado judicial contra el Juzgado Primero Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, dignidad humana y acceso a la administración de justicia, así como el principio de buena fe.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Con fundamento en los hechos ampliamente expuestos, solicito muy respetuosamente al señor Juez tutelar la protección de los derechos constitucionales fundamentales del doctor Mauricio Salazar Peláez, en su calidad de alcalde y representante legal del Municipio de Pereira, concretamente el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a la igualdad, el derecho a la buena fe, el derecho a la dignidad humana y el derecho de acceso a la administración de justicia, los cuales han sido vulnerados por la sanción impuesta al Municipio dentro del incidente de desacato derivado de la acción popular identificada con radicado 66001-33-33-001-2008-00493-00.
Como consecuencia de lo anterior, de manera comedida solicito a su despacho que, en ejercicio de la jurisdicción constitucional, ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala de Decisión respectiva, revocar la sanción impuesta al Municipio de Pereira dentro del incidente de desacato, toda vez que el doctor Mauricio Salazar Peláez, como actual alcalde, no ha incurrido en conducta negligente, dolosa ni renuente, y que dicha sanción ha sido proferida sin observar el principio de responsabilidad subjetiva que rige la materia sancionatoria.
En su lugar, solicito que se disponga una nueva valoración de los hechos, conforme a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, continuidad administrativa, imposibilidad material, ausencia de dolo o culpa grave, y en especial, considerando las actuaciones diligentes desplegadas por el actual alcalde desde el inicio de su mandato. 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, se solicita que, en el análisis de responsabilidad, se observen y apliquen las consideraciones constitucionales relativas al principio de culpabilidad en materia sancionatoria, al principio general de derecho según el cual nadie está obligado a lo imposible (ad impossibilia nemo tenetur), y al deber de protección reforzada de los derechos fundamentales en sede de tutela, con el fin de restablecer integralmente las garantías afectadas y evitar la consumación de un perjuicio irremediable en contra del accionante». 2.
Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1. En el año 2008, un ciudadano presentó acción popular contra el Municipio de Pereira, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados por la ausencia de andenes en la vía de acceso al barrio Parque Industrial desde Dosquebradas, sector La Badea. 2.2.
Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, bajo el radicado 66001-33-31-001-2008-00493-00, que mediante sentencia del 27 de julio de 2011 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó la adecuación y construcción inmediata de andenes otorgando un plazo máximo de doce meses para la ejecución de las obras: «(…) 2.
Se concede el amparo en forma parcial de los derechos colectivos invocados por el actor, en lo concerniente a la ausencia de espacio público (andén o acera) en forma continua y libre de barreras arquitectónicas, respecto del trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, entrada por el municipio de Dosquebradas sector La Badea, atendiendo las consideraciones expuestas en esta sentencia. 3.
Como consecuencia de lo anterior se ordena al Municipio de Pereira que de manera inmediata inicie las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Dosquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), así como el retiro de las barreras arquitectónicas que ocupan en la actualidad las aceras existentes en el trayecto de dicha vía, y la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público, todo a fin de que se permita y garantice el libre tránsito de los peatones que utilizan esta vía para desplazarse, obras cuya ejecución no podrá superar el término de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia; todo dentro de los parámetros expuestos en la parte considerativa de esta providencia».
El Municipio de Pereira presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.3. Mediante sentencia de 6 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Risaralda modificó el fallo, en el sentido de otorgar al Municipio de Pereira dos meses para culminar las gestiones administrativas, financieras y presupuestales necesarias para obtener los recursos y doce meses adicionales para ejecutar materialmente las obras: «1.
MODIFÍCASE la medida de protección de los derechos e intereses colectivos contenida en el numeral 3 de la parte resolutiva del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo el 27 de julio de 2011, en el sentido de ordenar al municipio de Pereira que, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes inclusión en el Plan de Desarrollo y en el Presupuesto- para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Desquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), así como el retiro de las barreras arquitectónicas que ocupan en la actualidad las aceras existentes en el trayecto de dicha vía, y la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público, todo a fin de que se permita y garantice el libre tránsito de los peatones que utilizan esta vía para desplazarse, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obras cuya ejecución no podrá superar el término de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia». 2.4.
Posteriormente, el ciudadano que promovió la acción popular interpuso incidente de desacato. 2.5. Mediante auto de 17 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira sancionó al señor Mauricio Salazar Peláez en su calidad de alcalde del Municipio de Pereira con multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La autoridad judicial explicó que en la sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Risaralda no desconoció que la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos, así como también el agotamiento del procedimiento legal de contratación. Por esa razón modificó la decisión de primera instancia, a fin de conceder un término de dos meses para que se iniciaran las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal para la realización de las obras.
En consecuencia, reprochó que en el curso del incidente el alcalde haya continuado argumentado que se seguían efectuando diversos análisis técnicos y administrativos para determinar la viabilidad del cumplimiento de la orden judicial. Por ende, consideró acreditado el incumplimiento objetivo del fallo, así como la responsabilidad subjetiva en cabeza del alcalde quien de forma reiterada ha omitido el cumplimiento del precepto judicial. 2.6.
En providencia de 4 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión confirmó la sanción impuesta, por razones semejantes a las expuestas en la providencia consultada. 3. Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que toda sanción impuesta en el marco de un procedimiento judicial o administrativo debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En su criterio, estos fueron desconocidos debido a que la sanción se impuso sin considerar la imposibilidad material de ejecutar inmediatamente la obra. Además de que el asunto tiene origen en hechos generados por administraciones anteriores, consideró irrazonable exigir al actual alcalde la ejecución inmediata de obras públicas que requieren planeación técnica compleja, gestión predial, asignación presupuestal y ejecución contractual.
También hizo referencia a la falta de continuidad con las anteriores administraciones. Indicó que el alcalde Mauricio Salazar Peláez no recibió los insumos mínimos necesarios para «ejercer su función de garante del cumplimiento judicial». Por lo tanto, aquel no puede ser responsabilizado ni sancionado de manera objetiva. En su criterio, se desconoció que el alcalde Mauricio Salazar Peláez asumió su cargo en un contexto de falta de información, sin recursos asignados ni proyectos estructurados que le permitieran cumplir con la obligación judicial en los términos exigidos.
Por otra parte manifestó que en los incidentes de desacato no opera la responsabilidad objetiva. Por lo tanto, es imprescindible determinar si existe dolo o culpa grave. Consideró que en el caso no se demostró que el alcalde haya actuado dolosamente o con negligencia. Por el contrario, la conducta de aquel ha sido diligente, de buena fe y orientada a estructurar el cumplimiento de la orden judicial dentro de las limitaciones materiales y administrativas que le fueron heredadas.
Entre las acciones efectuadas destacó Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la realización de visitas técnicas y diagnósticos de campo, solicitudes de conceptos al Área Metropolitana Centro Occidente (AMCO) para la estructuración de diseños, la inclusión del proyecto de construcción de andenes en programas de planeación urbana (fábrica de diseño) y la presentación de solicitudes presupuestales y búsqueda de fuentes de financiación. Asimismo, sostuvo que en el caso se configura un error inducido, en tanto el despacho judicial fue llevado a tomar una decisión sancionatoria con fundamento en informes presentados por la administración anterior, los cuales daban cuenta de supuestos avances en el cumplimiento de las órdenes impartidas dentro del proceso.
Concluyó que en el caso se incurrió en una vía de hecho, puesto que la sanción se fundamentó en un análisis de responsabilidad objetiva, sin considerar el contexto fáctico ni la imposibilidad material de cumplimiento. Esto significa que se desconoció el elemento subjetivo necesario para la imposición de la sanción. 4. Trámite e intervenciones 4.1.
Mediante auto de 8 de mayo de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Pereira en contra del Juzgado Primero Administrativo de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda; se vinculó al ciudadano que promovió la acción popular y al alcalde sancionado Mauricio Salazar Peláez; se reconoció personería al abogado de la entidad accionante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda sostuvo que confirmó la sanción, porque se acreditó que el funcionario sancionado fue negligente respecto de la órdenes impartidas en la sentencia de la acción. Precisó que, si bien desde la ejecutoria del fallo se han efectuado algunas gestiones tangenciales encaminadas a su cumplimiento, durante el mandato del alcalde sancionado tales actuaciones han sido mínimas.
Lo cierto es que en más de doce años el precepto judicial no se ha cumplido y que no se presenta ningún argumento de peso que justifique el incumplimiento. De otra parte, sostuvo que la tutela interpuesta no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la acción se está utilizando como una instancia adicional. También sostuvo que no se configura el defecto fáctico, debido a que la providencia cuestionada se basó en las pruebas aportadas, las cuales acreditaron el incumplimiento de la orden judicial, pese a que esta fue proferida hace más de doce años.
Finalmente, agregó que la providencia cuestionada se fundamentó debidamente en las normas y jurisprudencia aplicables, al margen de que la decisión no haya sido favorable a los intereses de la parte demandante. 4.3. El Juzgado Primero Administrativo de Pereira manifestó que no existe vulneración al debido proceso del alcalde, puesto que este fue notificado de las decisiones adoptadas y se le dieron las oportunidades para acreditar el cumplimiento de la orden.
Sostuvo que en la providencia mediante la que se impuso la sanción se desestimó el argumento expuesto en el desacato consistente en que la obra ordenada en la sentencia popular fue incluida en el banco de proyectos del Municipio de Pereira. Al respecto, se explicó que tal decisión no implica una actuación certera con miras a lograr el cumplimiento de la orden, sino más bien un mecanismo para eludir la imposición de la sanción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, censuró que la orden continuara sin cumplirse definitivamente, pese a que en el año 2018 el Municipio probó que inició un proceso contractual con la finalidad de adelantar las obras públicas dispuestas en el fallo de la acción popular.
Y aun así pasados los años, el mandato judicial continúa sin materializarse. Reconoció que el actual alcalde inició su mandato en enero de 2024. Sin embargo, tal circunstancia no desdibuja la obligación de cumplir las decisiones judiciales. Además, precisó que las órdenes impartidas en una acción popular no se dirigen a la administración que se encuentre en turno; tal interpretación implicaría aceptar que en cada periodo se empiece desde cero, lo cual conllevaría a un incumplimiento indefinido.
Por último, sostuvo que el mecanismo de amparo no constituye una herramienta jurídica que permita discutir nuevamente las discrepancias de los litigantes acerca de la valoración o interpretación del juez, pues una tesis en ese sentido atentaría contra el principio de seguridad jurídica e independencia judicial. Por lo expuesto, solicitó el rechazo de la acción de tutela, por considerarla improcedente. 4.4.
El señor Mauricio Salazar Peláez, sancionado en su calidad de alcalde del Municipio de Pereira, presentó memorial a través del cual coadyuvó las pretensiones de la parte actora. A su vez, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, especialmente (i) que es imposible la ejecución inmediata de las obras ordenadas; (ii) que el incumplimiento obedece a la negligencia de administraciones pasadas;
(iii) que no se tuvo en cuenta la responsabilidad subjetiva y la inexistencia en el caso de dolo o culpa; (iv) que se configuró una indebida valoración respecto de las pruebas que acreditan las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a la orden judicial, entre otros. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia de 13 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues se está empleando la acción de tutela para revivir el debate definido por el juez natural, a fin de que se acoja la tesis defendida por la parte actora y de reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada. 6.
Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, porque en su criterio en el caso sí se cumple con el requisito de relevancia constitucional. Sostuvo que la Corte Constitucional ha señalado que un asunto es de relevancia desde el punto de vista constitucional cuando se plantea una problemática que desborda el interés individual y se comprometen principios fundantes del Estado Social de Derecho, como la dignidad humana, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la igualdad ante la ley o el debido proceso.
Por tanto, «afirmar que el caso carece de relevancia constitucional, cuando se están discutiendo consecuencias jurídicas que afectan directamente el ejercicio legítimo de funciones públicas y la honra de un funcionario elegido democráticamente, es desconocer la dimensión constitucional del debate planteado». Agregó que las sanciones, aunque sean de índole pecuniaria, comprometen derechos fundamentales como la dignidad, el debido proceso y el buen nombre.
Por Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ende, el hecho de que la sanción tenga un contenido económico no desdibuja la dimensión constitucional del problema jurídico. También reprochó que se haya pasado por alto lo dispuesto en la sentencia SU-034 de 2018, en la cual la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia respecto de la procedencia de la tutela frente a incidentes de desacato.
De otra parte, indicó que en el caso se configura un defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas que acreditaban la conducta diligente del alcalde Mauricio Salazar Peláez, sin justificación alguna que explique tal proceder. De haber tenido en cuenta tales medios probatorios habría sido posible advertir que no hubo intención dolosa ni una conducta negligente o desinteresada por parte del alcalde.
También consideró que se incurrió en un defecto sustantivo, puesto que el Tribunal Administrativo de Risaralda aplicó de manera directa una forma de responsabilidad objetiva desconociendo por completo que en materia sancionatoria rige el principio de culpabilidad, según el cual toda sanción debe estar sustentada en la existencia de dolo o culpa grave por parte del presunto infractor.
Aseguró que el alcalde fue sancionado a pesar de que obró con diligencia y previsión, simplemente porque no logró materializar una obra en un corto plazo, sin tener en cuenta la complejidad de su ejecución. Asimismo, sostuvo que en el caso se desconoció el precedente contenido en las sentencias SU-034 de 2018, sobre tutela contra incidentes de desacato;
C-055 de 1993, que prohíbe la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria; y T-652 de 2010, que establece que en controversias que involucran principios constitucionales el componente económico no excluye la dimensión constitucional del conflicto. A su vez, afirmó que se incurrió en violación directa de la Constitución, porque se desconoció el principio de dignidad humana del servidor público, se impuso una responsabilidad sin individualizar la conducta atribuida, se trató de forma desigual una situación en la que debió ponderarse el contexto, se vulneró el debido proceso sancionatorio y se desconoció la presunción de buena fe que debe amparar el actuar de la administración. Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, en principio le correspondería a la Sala establecer si le asistió razón al juez de primera instancia al declarar la improcedencia de la tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
No obstante, la Sala considera que previo a tal estudio debe analizarse si en el caso el Municipio de Pereira cuenta con legitimación en la causa por activa para la interposición de la presente acción de tutela. Solo en caso de superar dicho análisis, y de encontrar satisfechos todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se determinará si al proferir el auto de 4 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión incurrió en alguno de los defectos alegados por la parte actora. 4.
Legitimación en la causa por activa en materia de acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de acciones u omisiones de autoridades o de particulares, en los eventos delineados por la Constitución y la ley.
El artículo 10 del Decreto 2591 de 19913 señala que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), o (iv) a través de agente oficioso4 (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).
Asimismo, dicha norma señala que (v) tanto el defensor del pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. La Corte Constitucional ha considerado como requisito para que se configure la legitimación en la causa en acciones de tutela, la identidad entre el titular del derecho fundamental vulnerado y quien ejerce la acción de tutela.
De tal forma que el único que, en principio, está legitimado para interponer la tutela del derecho 3 Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. «Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales». 4 Cuando la acción de tutela se interpone por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional (Sentencia T-004 de 2013) ha exigido que se cumpla con los siguientes elementos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;
(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental amenazado es el titular de este, ya sea directamente o por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido, o a través de agente oficioso, en aquellos eventos en que se reúnan los requisitos para la procedencia de esta última figura.
Sobre la importancia de la legitimación en la causa por activa en el trámite de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se trata de un requisito o exigencia mínima, sino necesaria, en la medida que garantiza la protección de los derechos fundamentales. Así, en sentencia T-403 de 1995 la Corte Constitucional precisó que, «…como quien pidió la tutela evidentemente no tenía la titularidad de todos los derechos fundamentales reclamados, la jurisdicción constitucional no podría, sin perjuicio del debido proceso, proferir sentencia favorable a sus pretensiones, porque el interés subjetivo y específico en la resolución de la supuesta violación de los derechos constitucionales fundamentales reseñados en la demanda, corresponde a persona distinta que no intervino en el proceso.
Por lo tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió en un error insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios derechos ajenos como si fueran suyos…». En la sentencia T-240 de 2004 la Corte Constitucional aclaró que, cuando se demuestra que el juez natural de la causa incurrió en una vía de hecho se «vulnera el derecho fundamental al debido proceso que asiste a quienes intervienen en el respectivo proceso judicial.
Por el contrario, quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en él, carecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial. En tales circunstancias mal puede una persona alegar que se conculcaron sus derechos al debido proceso, por cuanto la violación de éstos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la vulneración, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular».
Asimismo, en la sentencia T-1191 de 2004 el tribunal constitucional indicó que la finalidad del requisito de procedibilidad de legitimación en la causa por activa es el de evidenciar el interés directo del accionante en relación con las pretensiones planteadas en la demanda de tutela. Por ende, debe el juez constitucional asegurar que «el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona».
En la sentencia T–697 de 2006 la Corte Constitucional explicó que « la exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo».
Y en la sentencia T–878 de 2007 la Corte Constitucional fue enfática en señalar que, pese a la informalidad de la acción de tutela, «…la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada»5. 5. Análisis del caso 5.1. El incidente de desacato en la acción popular, consagrado en el artículo 416 de la Ley 472 de 1998, es un mecanismo coercitivo cuya única finalidad es lograr el cumplimiento del fallo.
En virtud de este, el juez de conocimiento tiene 5 En este sentido, ver entre otras, las siguientes sentencias: T-978 de 2006, T-912 de 2006, T-542 de 2006, T-451 de 2006, T-451 de 2006, T-356 de 2006 y T-809 de 2003. En la sentencia T-899 de 2001 esta Corporación afirmó que: «La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo». 6 Ley 472 de 1998.
Artículo 41: «Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la facultad correctiva de imponer sanción, siempre y cuando (i) se acredite el incumplimiento objetivo de la orden judicial y (ii) se encuentre configurada la responsabilidad subjetiva del demandado por su renuencia en acatar la orden7.
El propósito del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que es una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia popular. De ahí que el desacato no es más que un medio disuasorio del que se dota al juez del conocimiento de la acción popular, para que en ejercicio de su potestad disciplinaria sancione a quien deliberadamente desatienda las órdenes judiciales impartidas para hacer efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos8.
Atendiendo al elemento subjetivo mencionado, el Consejo de Estado ha reiterado que el incidente de desacato es personal y no institucional; por ende, la apertura del desacato se efectúa específicamente contra la persona competente de cumplir la orden, no contra la entidad, dependencia o área de la institución. Veamos: «26. Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular.
Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de contradicción y de defensa. Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida.
Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio.
En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa»9. 5.2. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el asunto el Municipio de Pereira no cuenta con legitimación en la causa por activa para la presentación de la tutela pues, de existir alguna amenaza o vulneración de derechos fundamentales, a quien le corresponde ejercer la defensa es al sancionado, es decir al alcalde.
La razón obedece a que, como se explicó, la sanción impuesta en el marco del incidente de la acción popular es personal y no institucional, debido a que uno de los elementos necesarios para la imposición es la existencia de responsabilidad subjetiva en cabeza de la persona competente de acatar la orden. 7 Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia de 19 de junio de 2025. Radicado: 68001-12-333-000-2019-00411-03. Actor: Defensoría del Pueblo, Regional Magdalena. 8 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 15 de diciembre de 2011. Radicado: 15001-23-31-000-2004-00966- 02. Actor: Jorge Alberto Chaparro Serrano y otros. 9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 15 de diciembre de 2011.
Radicado: 15001-23-31-000-2004-00966- 02. Actor: Jorge Alberto Chaparro Serrano y otros. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien es indiscutible la estrecha relación entre el Municipio de Pereira y el alcalde, lo cierto es que el sancionado fue el último de estos y, consecuentemente, es al alcalde a quien le corresponde ejercer por sí mismo su defensa, atendiendo a que la sanción es eminentemente personal.
Y aunque en el curso de la acción de tutela el alcalde presentó memorial de coadyuvancia a la parte actora, tal aspecto no desdibuja la falta de legitimación del ente que presentó la tutela; a lo que se agrega que quien impugnó la sentencia de primera instancia fue el Municipio de Pereira y no el alcalde sancionado. Esta postura también fue adoptada por esta Sección en sentencia de 27 de febrero de 2025, en los siguientes términos: «Conforme con lo expuesto, si con las providencias cuestionadas se vulneró algún derecho fundamental, quienes se habrían visto afectados y, por ende, quienes estaban legitimados para enjuiciarlas, mediante la acción de tutela, eran los sancionados, estos son, los señores (…), si se tiene en cuenta que, el incidente de desacato un mecanismo disciplinario y, por ende, la sanción es personal, individual y subjetiva y no institucional, por lo cual (se trascribe) “la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida”.
Así como la sanción no fue impuesta al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y ni a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sino que específicamente se sancionó a los señores (…), quienes eran los legitimados para defender sus derechos ante la supuesta vulneración con ocasión de la sanción. Entonces, las inconformidades referidas no pueden analizarse mediante la presente acción de tutela, pues como se indicó, al cuestionarse decisiones que impusieron sanciones por desacato los únicos legitimados son justamente las personas naturales a quienes les corresponde cumplirlas.
En ese orden, queda demostrado que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no tienen legitimación en la causa por activa para promover el presente recurso de amparo, por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa del Departamento Administrativo de Prosperidad Social para cuestionar las sanciones por desacato impuestas.
(…) Ahora bien, a pesar de que quienes, en los términos de la acción de tutela de la referencia están legitimados para cuestionar las sanciones impuestas son los señores ( ), por haber acudido como coadyuvantes al presente trámite, lo cierto es que no allegaron impugnación en relación con la decisión de primera instancia que declaró la falta de relevancia constitucional frente a los cargos propuestos contra la imposición de la sanción, de hecho, las entidades actoras aducen que lo relacionado con la imposición de la sanción por desacato no es objeto de reparo en la impugnación. Por lo que en ese punto, la decisión también será confirmada».
Ahora bien, no se pasa por alto que en la sentencia SU-050 de 2022 la Corte Constitucional se pronunció sobre la institución de la legitimación en un caso de tutela contra providencias dictadas en un incidente de desacato. En esa oportunidad, justamente, los jueces de instancia consideraron que no se cumplía con el presupuesto de legitimación en la causa por activa, debido a que la acción no fue promovida por el sancionado, sino por la entidad pensional en la que el servidor público trabajaba.
Por su parte, la Corte Constitucional consideró que la entidad tutelante sí contaba con legitimación. Sin embargo, la razón obedeció a que dicha institución, además de solicitar el levantamiento de la sanción impuesta al servidor, pidió que se suspendieran los pagos de las mesadas al pensionado que superaban los topes permitidos. Por ese motivo el referido tribunal constitucional sostuvo que la entidad estaba defendiendo sus propios derechos y, consecuentemente, concluyó que la persona jurídica sí estaba legitimada en la causa por activa para la presentación de la tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Veamos lo expuesto por la Corte: «es diáfano que la acción de tutela formulada por la entidad, si bien cuestiona la sanción impuesta al funcionario ( ), materialmente está impugnando la determinación de ordenar y/o mantener la orden de pago de una pensión de vejez en unos términos que estima contrarios al orden jurídico, de modo que, en su calidad de administradora de pensiones, está persiguiendo en lo sustantivo la salvaguarda de sus propios derechos e intereses.
( ) Se desprende de ello, entonces, que la presente solicitud de amparo, al estar encaminada a la protección de los derechos cuya titular es la propia entidad demandante y al haber sido formulada por su representante legal, satisface las exigencias de la legitimación en la causa por activa, sin que ello se desvirtúe en manera alguna por el hecho de que una de las solicitudes de amparo pueda llegar a favorecer, eventualmente, a uno de sus funcionarios».
En consecuencia, si bien en la sentencia SU-050 de 2022 la Corte se apartó de la tesis de los jueces de instancia en lo relacionado con la legitimación en la causa por activa, tal decisión obedeció a que en ese caso la tutela no buscaba únicamente el levantamiento de la sanción impuesta contra el servidor público, sino la defensa de sus propios derechos como persona jurídica.
Tal supuesto, sin embargo, no se presenta en el caso bajo análisis, en tanto que el Municipio de Pereira presentó la acción de tutela a través de apoderado judicial, a fin de proteger los derechos del alcalde Mauricio Salazar Peláez. Finalmente, conviene precisar que la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de procedencia de la acción de tutela que permite establecer en primera medida quién es el titular del derecho fundamental que presuntamente está siendo vulnerado.
De manera que su cumplimiento es la puerta de entrada para el estudio de los requisitos generales de procedibilidad y, posteriormente, de los defectos o requisitos especiales, tratándose de tutela contra providencia judicial. Por ende, al considerar que el Municipio de Pereira no está legitimado por activa para la presentación de la acción, la Sala se releva de estudiar los argumentos presentados contra la decisión de primer grado. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que en el caso no se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. Por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por los motivos aquí expresados. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de 13 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-01 Demandante: Municipio de Pereira 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador