CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 85001 23 33 000 2020 00033 01 (1430–2022) Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Liquidación de la pensión gracia. Ley 1437 de 2011. Decisión: Modificar parcialmente la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 04 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Constanza Inés Arboleda de Medina, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. UGM 021605 del 21 de diciembre de 2011, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 1 El escrito de la demanda se encuentra visibles en el índice 2 disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con el reajuste del valor de las sumas adeudadas, conforme al IPC, así como, el pago de los intereses moratorios conforme los autoriza el artículo 192 y 195 ídem.

Finalmente, pretende se dé cumplimiento a la sentencia en los términos consagrados en el artículo 192 del CPACA y se condene a la entidad demandada al pago de costas en los términos del artículo 188 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Constanza Inés Arboleda de Medina manifestó que mediante Decreto No. 00600 del 17 de marzo de 1978 suscrito por el gobernador del departamento de Cundinamarca, fue nombrada como docente de preescolar en la Escuela Rural Pueblo Viejo del Municipio de Facatativá, desde el 14 de abril de 1978 hasta el 26 de septiembre de 1979.

Que fue nombrada como docente municipal mediante contrato de trabajo No. 0096 de fecha 06 de febrero de 1989 suscrito por el representante legal de la Intendencia de Casanare, en el municipio de Hato Corozal (departamento de Casanare) entre el 06 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1989. Indicó que, fue nombrada en propiedad como docente del orden nacionalizado en nivel primaria de la Concentración Urbana del Municipio de Hato Corozal mediante Decreto 006 del 05 de marzo de 1990 suscrito por el alcalde de Hato Corozal por un periodo comprendido entre el 09 de marzo de 1990 al 11 de abril de 1999, posteriormente fue trasladada al Instituto Técnico Empresarial de Yopal – sede principal del Municipio de Yopal (departamento de Casanare), desde el 12 de abril de 1999 hasta el 06 de junio de 2019.

Precisa que nació el 22 de enero de 1958, cumpliendo así 50 años de edad el 22 de enero de 2008, no obstante, cumplió 20 años de servicio y alcanzó el status para efectos de la pensión gracia el día 01 de diciembre de 2009, además de haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta durante el ejercicio de las labores como docente.

En virtud de lo anterior, presentó ante la UGPP el 03 de octubre de 2011 la solicitud de reconocimiento pensional, petición que fue resuelta negativamente mediante Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Resolución UGM 021605 de fecha 21 de diciembre de 2011. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumentos de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 115 de 1994 y el Decreto 081 de 1976.

Precisó que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4. Contestación de la demanda La entidad CAJANAL EICE -hoy UGPP-, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Indicó que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, en especial los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que, si bien laboró un periodo entre 1978 hasta 1979, y luego desde 1999 hasta 2011, este vínculo fue del orden nacional.

Ahora, se afirma que no acredita la actora haber estado vinculada al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizada, así como tampoco el haber completado mínimo 11 años de servicio al 29 de diciembre de 1980. Finalmente, propuso las excepciones de “presunción de legalidad de los actos administrativos”, “inexistencia de la obligación”, “falta de título y causa” “cobro de lo no debido” “buena fe”, “prescripción”, “genérica o innominada”, 1.5.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Casanare en sentencia de fecha 04 de noviembre de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto i) declaró la nulidad de la resolución demandada, ii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar a favor de la señora Constanza Inés Arboleda de Medina una pensión gracia equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status (1 de diciembre de 2008 a 1 de diciembre de 2009), que asciende a $1.791.235, iii) autorizó a la UGPP efectuar los descuentos correspondientes a aportes de seguridad social en salud a partir del 20 de febrero de 2017.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Lo anterior, teniendo en cuenta que encontró probado que la demandante se desempeñó como docente del orden territorial, en los periodos señalados anteriormente, acreditando la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para hacer acreedora a la pensión gracia. Por otra parte, señaló que la liquidación de la pensión gracia debe ser efectuada con el 75% del salario mensual promedio del último año; y que no se incluyen prestaciones sociales como factores de liquidación en tanto la norma no hace referencia a ello; y luego realizó el cálculo de la siguiente forma: Adicionalmente, consideró que se configuró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 20 de febrero de 2017, pues, siendo exigible el derecho a partir del 01 de diciembre de 2009, cuando adquirió el estatus pensional, la última solicitud se presentó el 3 de octubre de 2011, interrumpiendo el término de prescripción, respecto de las mesadas pensionales causadas desde el 1 de diciembre de 2009 al 3 de octubre de 2011 y hasta el 3 de octubre de 2014.

Sin embargo, la demanda solo la radicó hasta el 20 de febrero de 2020. Por lo tanto, están prescritas las mesadas anteriores al 20 de febrero de 2017. Por otro lado, ordenó el pago de aportes para salud en el porcentaje establecido en la ley y en las sentencias precedentes en un porcentaje del 12%, según lo establecido en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 desde el 20 de febrero de 2017.

Y se abstuvo de condenar en costas. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina 1.6. Recurso de apelación Constanza Inés Arboleda Medina –demandante-, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar parcialmente la decisión de primera instancia, pues considera que, si bien accede al reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, fijó el monto de la mesada pensional incluyendo únicamente como factores salariales para la liquidación de la pensión gracia la asignación básica, auxilio de movilización y las horas extras, sin tener en cuenta que en el año en que adquirió el estatus pensional, también devengó como factores salariales prima grado, prima de clima, prima de escalafón, prima de vacaciones docente y prima de navidad, en consecuencia, considera que el a quo omitió aplicar lo dispuesto en la Ley 4ª de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, que obliga a la entidad demandada a incluir la totalidad de los factores salariales acreditados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.

Por otra parte, a manera de síntesis se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, en consideración a que la parte actora, a juicio de la entidad, no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, además de haber acreditado los 20 años de servicios bajo dicha modalidad de vinculación. Agrega que, no puede interpretarse que con la descentralización de la educación, el docente haya podido pasar de docente nacional a territorial; alegando entonces, que la parte actora incumplió con la carga de la prueba y que por tanto deben denegarse las pretensiones, pues, insiste la actora prestó servicios como docente nacional, y los recursos con que se pagaron sus salarios y prestaciones provenían de la Nación. Finalmente, solicita se revoque lo atinente a la condena en costas, para en su lugar imponer costas a la parte vencida –la actora-, máxime cuando la entidad tuvo que incurrir en gastos para ejercer la defensa.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 10 de mayo de 2022, se admitieron los citados recursos de apelación presentados por las partes. Posteriormente, la parte actora solicitó se avocara conocimiento para unificación de jurisprudencia, lo cual fue resuelto mediante providencia del 17 de noviembre de 2022, de manera negativa.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante, en este caso, lo señalado por ambas partes en sus escritos de apelación. 2.2. Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Constanza Inés Arboleda de Medina, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Así mismo, la Sala debe determinar si a la demandante le asiste derecho a que la pensión gracia le sea liquidada con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Liquidación de la pensión gracia En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «(l)a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Posteriormente, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «(p)or la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina «Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. (…)

PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». (Destaca la Sala). Cabe advertir que, si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4º de la Ley 4ª de 19667 preceptúa: «A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».

La anterior disposición no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales; ahora su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: «A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público». 7 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios.

A su turno, el Decreto 224 de 1972, «(p)or el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: «El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad».

En efecto, la norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 338 y 629 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: «ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio (…)».

Sin embargo, el inciso 2.º del referido artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, señaló que «(n)o quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201210, 8 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 9 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 10 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina dijo: «Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios11.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. (…) La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro.

(…)» [negrilla de la Sala]. De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de 1966, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. Al respecto, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «( ) todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones ( )».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Cabe resaltar que lo dispuesto en este decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «( ) todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 2.4. Actuación administrativa Constanza Inés Arboleda de Medina radicó el 03 de octubre de 2011, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, quien negó la solicitud a través de la resolución RDP 021605 del 21 de diciembre de 2011 12, al respecto indicó: «[…] De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada. […] Así las cosas, el tiempo prestado a la Intendencia de Casanare, se desestiman por cuanto fue laborado por la peticionaria mediante Contrato de Trabajo de lo que se concluye que no hubo vinculación al servicio estatal en razón a que no existe nombramiento proferido mediante Acto Administrativo por los delegatarios aprobados dentro de la respectiva entidad territorial.

Que igualmente es pertinente aclarar que los nombramientos realizados por los FER 12 Anexo se encuentra visibles en el índice 2 disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina son nombramientos de carácter nacional, por lo cual se observa que el nombramiento realizado al docente el día 09 de marzo de 1990, fue un nombramiento de carácter nacional, lo cual no permitiría generar el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el reconocimiento seria contrario a las normas que para este tipo de pensiones se aplican.

Que dentro del expediente obra el Decreto de Nombramiento 600 del 17 de marzo de 1978 expedido por la Gobernación de Cundinamarca, el cual fue suscrito por el Secretario de Educación y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional por lo tanto se puede deducir que estos nombramientos son de carácter nacional, toda vez, que el Ministerio de Educación Nacional hizo parte del nombramiento realizado a la señora ARBOLEDA DE MEDINA CONSTANZA INES.» 2.5.

Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Y de acreditar tales exigencias, se analizará si la liquidación de la pensión gracia debe efectuarse con la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la causación del estatus pensional. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente digital, la Sala encuentra probado que la señora Constanza Inés Arboleda de Medina nació el 22 de enero de 195813, razón por la cual, el 22 de enero del 2008 cumplió 50 años de edad. • Buena conducta En el expediente administrativo aportado por la entidad demandada en el presente asunto, se observa declaraciones sobre la buena conducta en desarrollo de la labor docente de la parte actora; pruebas que no fueron tachadas, por lo que se entiende probado dicho requisito, destacándose que con el recurso de apelación de la entidad 13 Copia del registro civil de nacimiento disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina demandada, tampoco se cuestionó este aspecto. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios Siendo este el aspecto principal en controversia se pasa a su revisión, inicialmente respecto a las novedades laborales como docente oficial de la actora: - Desde el 14 de abril de 1978 hasta el 26 de septiembre de 1979 En este periodo la señora Constanza Inés Arboleda de Medina laboró en virtud del nombramiento efectuado por el gobernador de Cundinamarca, mediante Decreto 00600 de fecha 17 de marzo de 197814 como docente en la Escuela Rural Pueblo Viejo del municipio de Facatativá, desde el 14 de abril de 1978 y hasta el 26 de septiembre de 1979, cuando le fue aceptada la renuncia mediante Decreto 4020 de 2 de octubre de esta última anualidad15; obrando además certificación expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca - Dirección de Personal de Instituciones Educativas16.

Ahora bien, el acto de nombramiento en cita no solo fue firmado por el gobernador y la secretaria de Educación de Cundinamarca, sino también por un delegado del Ministerio de Educación Nacional; del mismo se destaca: 14 Folio 32 de la demanda disponible en el índice 2 de la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. 15 expediente digital 16 Expediente digital – archivo 47 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina De acuerdo con la redacción del acto de nombramiento y las autoridades que intervinieron en su expedición, se concluye que el nombramiento se efectuó por voluntad de la autoridad territorial, dejándose constancia que el gobernador actuaba en uso de sus facultades; ahora, si bien en el acto administrativo no se dejó sentado, la Sala estima que la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional se pudo encaminar a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios de la docente, más ello no implica en modo alguno, que la demandante tuvo la condición de docente nacional.

En ese orden, para la Sala, contrario a lo expuesto por la entidad en el recurso, la vinculación de la docente por este periodo fue como nacionalizado, pues, su nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes.

En efecto, la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional evidencia que el nombramiento atendió a la norma en comento, la cual dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».

Es de resaltar que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 1 año 5 meses y 12 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, pues, se trata de un vínculo como docente nacionalizado. - - Desde el 06 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1989 - Nombramiento por Intendencia Nacional Del material allegado al plenario se observa que la señora Constanza Inés Arboleda de Medina fue vinculada como docente en la Concentración Urbana del Municipio de Hato Corozal, mediante contrato de trabajo n° 0096 de fecha 06 de febrero de 1989 suscrito entre la demandante y el Intendente Nacional de Casanare, tal como se observa: El anterior acto fue expedido por el Intendente Nacional del Casanare, siendo pertinente indicar que, las intendencias, al tenor de lo dispuesto en la Ley 22 de 1985, y según lo analizado en la jurisprudencia de esta Corporación, se asimilaban a los departamentos y la administración de aquéllas era ejercida por el Gobierno Nacional.

Al respecto, la Sección Segunda ha señalado: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 1985 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos».17 En razón de lo antes expuesto, esta Colegiatura estima válido para pensión gracia el tiempo prestado como docente territorial por la actora, entre el 06 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1989, pues al margen que se haya vinculado al servicio oficial por contrato, lo determinante es que se trató de un nombramiento territorial, pues, fue expedido por la autoridad territorial, sin que se advierta que la contratación se haya efectuado por orden de autoridad nacional o que el presupuesto provenga de esta; de manera que se descarta que se trate de un vínculo nacional.

(9 meses y 24 días) - Desde el 09 de marzo de 1990 al 06 de junio de 2019 De otro lado se tiene que la actora, fue nombrada mediante Decreto 006 de 5 de marzo de 1990, como profesora nivel primaria, de la Concentración Urbana del municipio El Hato Corozal- Casanare, como se destaca: 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33- 000-2014-00638-01 (2753-16).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Ahora bien, la secretaria de Despacho encargada de las funciones de la Secretaría de Educación de Yopal certificó el 27 de julio de 2021, en cumplimiento de orden impartida en primera instancia, que la accionante en este tercer período tuvo una vinculación nacional18; así mismo obra Formato Único para la Expedición de Historia laboral del Fomag, en la que también se dejó sentado que el tipo de vinculo es nacional19.

No obstante, esta Subsección al analizar el acto de nombramiento antes mencionado, le restará merito probatorio a las certificaciones en cita como pasa a explicarse. Por un lado, del contenido del acto de nominación, se advierte que fue realizada por el alcalde municipal del Hato Corozal (Casanare) en uso de sus facultades legales; sin que en las consideraciones que lo soportan se haya hecho mención a que medió orden del Ministerio de Educación Nacional para disponer el nombramiento y menos aún se refiere a que la plaza fuera de naturaleza nacional.

Ahora, se advierte que el Delegado Permanente del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional (FER) expidió certificación sobre la disponibilidad presupuestal para el nombramiento, y además se dejó sentado que los pagos se realizarían con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional de Casanare. Pues bien, tal intervención no implica per se que la naturaleza del vínculo sea nacional; ello, en tanto a la luz de lo señalado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201820, los gastos financiados con los fondos educativos en cita, provenían tanto de recursos que giraba la Nación por concepto de situado fiscal, como del presupuesto de los entes locales; sumado a que con tales fondos se cubrían los gastos de servicios educativos de docentes del orden nacional al igual que nacionalizados, entendiéndose que ello también ocurría con respecto a algunas erogaciones salariales de docentes territoriales, aunado a que en cualquier caso, dichos recursos pertenecían a los entes locales de manera exclusiva, puesto que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas.

En ese orden, como se señaló en la jurisprudencia en cita, no es posible concluir que un vínculo docente es del orden nacional, cuando en el acto de nombramiento de docente territorial o nacionalizado, actúa además del representante legal del ente 18 Archivo 51 expediente digital 19 Expediente digital – archivo 52 20 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación como miembro de la Junta administradora del FER, así se certifique por este último la disponibilidad presupuestal, como ocurre en el caso objeto de estudio.

En esa línea de consideraciones, a partir del contenido del acto administrativo de nombramiento por este periodo, para la Sala resulta claro que se trató de una vinculación como docente nacionalizado, en la medida que la plaza asignada fue creada o transformada en vigencia y en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por el FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Por este motivo, también se contabiliza como tiempo para el reconocimiento de la prestación deprecada.

Sobre el particular, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados.

Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas sobre el ejercicio de la profesión docente; y el Decreto 1706 de 1989 reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989. Ahora bien, la Ley 60 de 1993 determinó la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

Al respecto, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina Finalmente, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994, dispusieron: «Artículo 105.

Vinculación al servicio educativo estatal. Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación del personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. Únicamente podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales.

Artículo 106. Novedades de personal. Los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.

Todo nombramiento deberá ajustarse a los plazos y procedimientos legales y a la disponibilidad presupuestal. Parágrafo. Los alcaldes municipales pueden nombrar educadores con cargo a los recursos propios del municipio, cumpliendo los requisitos exigidos por la ley.» (Negrilla de la Sala) En ese orden, teniendo en cuenta que el acto de vinculación - Decreto 006 de 1990 - fue expedido por el Alcalde del Hato Corozal, dentro de la planta de personal territorial y con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones y con aprobación presupuestal del FER; se itera, se trató de un vínculo de carácter nacionalizado y por tanto computable para obtener la pensión gracia. A partir de lo expuesto, esta Sala concluye que los tiempos de labor oficial de la señora Constanza Inés Arboleda de Medina en plazas como docente nacionalizado y otro periodo como territorial, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO QUE RESPALDA EL VINCULO TIPO DE PLAZA El 14 de abril de 1978 El 26 de septiembre de 1979 1 5 12 Decreto No. 00600 de fecha 17 de marzo de 1978 Nacionalizado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina El 06 de febrero de 1989 El 30 de noviembre de 1989 9 24 Contrato de trabajo No. 0096 de fecha 06 de febrero de 1989 Territorial El 09 de marzo de 1990 El 06 de junio de 2019 29 3 Decreto No. 006 de fecha 05 de marzo 1990 Nacionalizado TOTAL: 31 6 6 Así las cosas, con relación al recurso de apelación presentado por la parte demandada, al no encontrarse razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como maestra oficial durante los periodos comprendidos entre el: i) 14 de abril de 1978 al 26 de septiembre de 1979, ii) 06 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1989, iii) 09 de marzo de 1990 al 11 de abril de 1999, iv) 12 de abril de 1999 al 06 de junio de 2019, observa la Sala que aquella cumplió con el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educador tanto del orden territorial como nacionalizado.

Ahora, en lo que respecta al recurso de apelación presentado por la parte demandante, se rememora que discrepa de la liquidación de primera instancia, en tanto estima que no se incluyó la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. Para resolver el punto, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: Se tiene que, el Tribunal Administrativo de Casanare liquidó la pensión gracia sin tener en cuenta que al tratarse de una pensión especial su liquidación estaba sujeta a las disposiciones de la Ley 4.ª de 1966 y Decreto 1743 de ese año y no al régimen general contenido en dicha normativa, como ya se dejó sentado en el acápite de fundamento normativo y jurisprudencial, por lo que la prestación debía ser liquidada teniendo en cuenta lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Es de señalar, que el anterior criterio ha sido desarrollado de antaño por el Consejo de Estado, tal y como se desprende de la sentencia del 6 de septiembre de 200121, en la que se consideró que el monto de la pensión gracia debía ser calculado con base en los factores salariales recibidos en la anualidad precedente a la consolidación del estatus pensional.

En esa oportunidad se precisó: 21 Expediente: 25000-23-25-000-1998-0363-01(0185-01), C. P. Ana Margarita Olaya Forero. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina «En el caso sub lite, la actora estaba sometida a un régimen especial de pensiones, por ser beneficiaria de la ‘Pensión Gracia’ que se otorga a los maestros territoriales de las escuelas oficiales con veinte años de servicio y 50 de edad, de conformidad con la ley 114 de 1913, que no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera de aportes a ésta.

Es preciso aclarar además que con la expedición de la ley 62 de 1985 quedó incólume el artículo 1o. de la ley 33 del mismo año, ya que dicha preceptiva sólo modificó el artículo 3o. de la citada ley 33. Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.

No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

La reliquidación de la pensión en este caso tiene como claro fundamento la fecha en la cual se entra a percibir la prestación; por ello, resulta lógico que se reliquide la pensión que ha sido decretada más no percibida, situación ésta que no se da en el caso de la pensión gracia, pues, se repite, la percepción de ésta es compatible con la del sueldo».

(Resalta la Sala). Esta Subsección ha reiterado dicha postura, por ejemplo, en sentencias de 14 de agosto de 2020, expediente 15001 23 33 000 2014 00462 01 (1644-19)22, y de 26 de octubre de 2023, expediente 19001 23 33 000 2017 000 800123. De acuerdo con el criterio jurisprudencial trazado por esta Corporación la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional por cuanto: i) constituye una dádiva otorgada por el Estado a los maestros que no requiere efectuar aportes a entidades 22 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 23 C.P Dr Rafael Suárez Vargas Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina de previsión para su reconocimiento; ii) al ser compatible con el ejercicio de la docencia, su disfrute inicia a partir del momento en el cual el educador cumple los requisitos para acceder a esta, razón por cual no resulta procedente incluir factores salariales recibidos con posterioridad a la fecha de consolidación del derecho; y iii) no está sometida a las Leyes 33 y 62 de 1985, dado su carácter de pensión especial.

Ahora bien, como factores salariales el a quo tuvo en cuenta únicamente asignación básica, auxilio de movilización, horas extras y promedio mensual, siendo necesario conforme a lo expuesto en esta providencia modificar los factores salariales liquidados e incluirlos en su totalidad, esto es, asignación básica, auxilio de movilización, horas extras, prima grado, prima de clima, prima de escalafón y prima navidad, Así entonces, teniendo en cuenta que la actora adquirió el estatus pensional el 01 de diciembre de 2009, fecha en la que cumplió el requisito de edad, el último año de servicios anterior corresponde al 01 de diciembre de 2008 al 30 de noviembre de 2009, de manera que en atención al criterio hasta aquí expuesto, aquélla tiene derecho a que su pensión sea reconocida teniendo en cuenta el promedio de todos los factores salariales devengados en el anterior al cumplimiento del estatus de pensionada.

Revisado el plenario se encuentra que la actora en el periodo transcurrido entre el 01 de diciembre de 2008 y el 30 de noviembre de 2009, devengó asignación básica, auxilio de movilización, horas extras -las cuales fueron tenidas en cuenta por el a quo-, pero también prima de grado, prima de clima, prima de escalafón, prima de navidad, según certificado expedido por la secretaria de Despacho de la Secretaría de Educación Cultural de Yopal, que fue aportado con la demanda24.

En ese orden, hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia, en orden a que la UGPP liquide la pensión gracia a la actora, teniendo en cuenta el promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus de pensionada. Finalmente, la UGPP con el recurso alega que se “deberá revocar la condena en contra de mi defendida y, por ende, decretarla a su favor”; sin embargo, la Sala no advierte la necesidad de emitir un pronunciamiento al respecto, pues, revisado el fallo de primera instancia, se encuentra que el a quo no condenó en costas a la entidad. 24 Folio 50 archivo demanda-expediente digital Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina 2.6.

Conclusión En relación con el caso que nos ocupa, Constanza Inés Arboleda de Medina cumplió con el requisito de haber prestado el servicio docente por un término de 20 años del orden territorial o nacionalizado, al igual que los demás requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante, esta Sala modificará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare en el sentido de ordenar que la pensión en cita se liquide teniendo en cuenta el promedio de todos los factores salariales devengados en el anterior al cumplimiento del estatus jurídico.

Y en lo demás se confirmará la sentencia, la cual accedió a las pretensiones. 2.7. Condena en costas en esta instancia En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. MODIFICAR EL ORDINAL CUARTO de la sentencia apelada, el cual quedara de la siguiente forma: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 85001 23 33 000 2020 00033 01 Demandante: Constanza Inés Arboleda de Medina «[…] Cuarto: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la UGPP que: 1.- Reconozca, liquide y pague la pensión gracia a la señora CONSTANZA INÉS ARBOLEDA DE MEDINA, identificada con cédula de ciudadanía número 51.563.734 con efectividad a partir del 1 de enero de 2008, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (1 de diciembre de 2008 a 30 de noviembre de 2009).

Dicha prestación deberá reajustarse en la forma indicada en las consideraciones.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 04 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio del cual se accedió a las pretensiones, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA