1 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 2331 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 10 de agosto de 2023 en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, la cual fue adoptada luego de que el proyecto presentado por este despacho no obtuvo la mayoría de votos necesaria para su aprobación. En la sentencia de la cual me aparto (i) se modificó la providencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia de 24 de enero de 2014, en el sentido de inhibirse de decidir sobre el examen de legalidad del Auto 02 de 13 de junio de 2007 “por medio del cual se abre investigación, se formulan cargos y se congelan fondos a una entidad sin ánimo de lucro”, y (ii) confirmó en lo demás la citada providencia. Al respecto, me permito reiterar las consideraciones consignadas en el proyecto de fallo presentado, en su momento, por mi despacho ante la Sala de la Sección Primera que se exponen a continuación: “IX.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO […] 9.4. Problema jurídico Del análisis de las piezas procesales recolectadas en primera instancia, así como del recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala advierte lo siguiente: 9.4.1.1.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en su sentencia de primera instancia, deniega las pretensiones de la demanda afirmando, en síntesis, la improcedencia de conocer de ellas porque se argumenta indebida notificación de los actos demandados, lo que ubica el problema, en su sentir, en el plano de la eficacia del acto, y no en el de la validez del mismo.
Como consecuencia de ello, advierte entonces que, si tales actos se ejecutaron, el demandante tenía que acudir a una acción de reparación directa, por responsabilidad derivada de una operación administrativa, y no a la acción de nulidad y restablecimiento, dada la ineficacia del acto. La demandante, por su parte, sostiene en su recurso de apelación que la sentencia de primera instancia ha enfocado mal el problema, pues lo que alega en su demanda no es que el acto sea inválido por indebida notificación, sino que, como quiera que ninguno de ellos le fue notificado en debida forma, se le desconoció su derecho de audiencia y de defensa, hecho que, por expresa disposición legal, es causal de nulidad del acto definitivo que le impone la sanción. Atendiendo entonces a los motivos del recurso de alzada, deberá la Sala determinar, como primera medida, si incurren en causal de nulidad por desconocer el derecho de audiencia y de defensa, los actos administrativos en virtud de los cuales la Gobernación de Antioquia abrió una investigación, formuló cargos, congeló los fondos y canceló la personería jurídica de una entidad sin ánimo de lucro, si no obra prueba que permita inferir que las citaciones para notificación personal fueron recibidas por su destinaria. 9.4.1.2.
A renglón seguido, y como quiera que el pronunciamiento del Tribunal no abordó los cargos subsiguientes sobre la inexistencia de motivos y pruebas de fondo para cancelar la personería jurídica de la entidad, la Sala deberá determinar si de los hechos acreditados dentro del proceso se configuraba la causal para tomar esta medida. Si se observa causal de nulidad, deberá esta Sala pronunciarse sobre las pretensiones relacionadas con el restablecimiento del derecho.
Para solucionar los anteriores problemas la Sala abordará los siguientes asuntos: i) de lo relativo a la notificación de los actos administrativos y el derecho de audiencia y de defensa, y ii) del marco normativo para la cancelación de la personería jurídica a las asociaciones sin ánimo de lucro. 9.4.2. De la notificación de los actos administrativos acusados y la vulneración al derecho de audiencia y de defensa.
La Sala observa que, comoquiera que los argumentos presentados por la parte actora tanto en primera instancia como en el recurso de apelación se dirigen, por una parte, a destacar la violación al debido proceso y al derecho a la defensa como consecuencia de la indebida notificación del auto núm. 02 de 13 de junio de 2007 y de la resolución núm. 16583 de 6 de agosto de 2007, proferidos por el Gobernador del departamento de Antioquia, es preciso advertir, en primer lugar, que aquellos corresponden a la naturaleza de actos administrativos de tipo particular y concreto, como quiera que lo decidido allí, a saber, ordenar la apertura de una investigación, formular cargos, congelar los fondos y cancelar la personería jurídica de una corporación, son determinaciones que afectan de manera directa a la entidad sin ánimo de lucro denominada Corporación Social Semillas de Paz.
En otras palabras, son actos creadores de situaciones jurídicas concretas y sus efectos van dirigidos a un sujeto determinado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Ahora bien, para dilucidar sobre la notificación de los actos administrativos en mención, resulta preciso mencionar que ambos hacen parte de la actuación administrativa especial de tipo sancionatorio prevista en el Decreto 1529 de 1990, “por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos”, que al respecto determinó lo siguiente: Artículo 13.
Notificación. Expedida la resolución que reconozca o cancele la personería jurídica, la de inscripción de dignatarios o la de su cancelación, o la de reforma de estatutos, se notificará al representante legal o a los dignatarios de la entidad, según sea el caso, en los términos contemplados en el Código Contencioso Administrativo. Artículo 14.
Publicación. La resolución que reconozca la personería jurídica de la entidad o que apruebe la reforma de sus estatutos, se publicará en la Gaceta Departamental, o en un diario de amplia circulación en el departamento, a costa del interesado. Una copia del ejemplar que contenga esta publicación, se entregará a la respectiva dependencia de la Gobernación. Las resoluciones de cancelación de personería jurídica y de inscripción de dignatarios, se publicarán en la Gaceta Departamental.” La norma en cita establece que la resolución en virtud de la cual la administración canceló la personería jurídica a una entidad sin ánimo de lucro debía notificarse a su representante legal, de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
Así mismo, es del caso señalar que sobre la notificación del acto administrativo mediante el cual se abre la investigación respectiva, se formulan cargos y se congelan los fondos, la norma en comento no estableció trámite alguno, razón por la cual las consideraciones relativas a este asunto deberán analizarse a la luz del Código Contencioso Administrativo, disposición legal vigente al momento de su expedición. Así pues, veamos lo que allí se determinó: “CAPÍTULO X PUBLICACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES (…)
ARTÍCULO 44. Deber y forma de notificación personal. Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 2304 de 1989. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente.
El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código.
ARTÍCULO 45. Notificación por edicto. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.” Hasta aquí, no ofrece duda que los actos administrativos acusados pretendieron notificarse personalmente a la representante legal de la Corporación Semillas de Paz, que en su momento era la señora Yolanda María Velásquez Osorio, y que, al no poder surtirse aquella, como trámite subsidiario se fijó el edicto de que trata el artículo 45.
Pese a ello, aunque se adjuntaron constancias de envío de las citaciones para notificación personal, números 037632 de 14 de junio de 2007 y 050749 de 8 de agosto de 2007, no obra documento o evidencia alguna que permita verificar que, en efecto, la interesada, directamente o a través de un tercero, recibió tales citaciones, ni tampoco documento mediante el cual se observen las anotaciones de la empresa de correo oficial, en el que conste la trazabilidad de los documentos enviados y su destino final, a fin de tener certeza sobre la imposibilidad de surtir la notificación personal, tal como lo señala la norma, máxime si en los edictos que se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO fijaron para la notificación de cada acto administrativo, tampoco se dejó constancia sobre el particular1.
Llama la atención también que, por la época en que debía surtirse la notificación de los actos censurados, la entidad demandada recibió comunicaciones de la demandante en las cuales da cuenta de las denuncias formuladas contra el funcionario visitador ante la Fiscalía y hace otras observaciones, sin mención alguna a haber recibido citación para notificarse de la decisión de cancelación de la personería jurídica, ni dejar ningún otro indicio que en ese momento pudiera tomarse como notificación por conducta concluyente, lo que permite deducir el desconocimiento de las mismas, para la época en que tal información debía llegar a su destinataria.
En ese orden de ideas, se constata que le asiste razón a la parte actora al señalar que, en el desarrollo del procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, se inobservaron los preceptos de que trata el debido proceso, para lo cual esta Sala pone de presente, en primer lugar, que el artículo 29 de la Constitución Política, al establecer el derecho fundamental al debido proceso, prevé que éste “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, y, además, señala una serie de garantías y principios específicos mediante los cuales dicho derecho se materializa.
Así pues, conforme lo ha precisado esta Sección, por regla general, las garantías del debido proceso son aplicables en el derecho penal y en todas las demás manifestaciones del derecho sancionador, entre ellas, el derecho administrativo sancionatorio2. Por su parte, la Corte Constitucional, sobre el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso administrativo, ha dicho3: “[…] Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas.
Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías.
En la sentencia C-980 de 2010, señaló la Sala Plena: “Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción […]” En la sentencia traída a colación se destaca que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos: i) a ser oído durante toda la actuación; ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi) a gozar de la 1 Sobre este punto, esta Corporación ha dicho en otras oportunidades que “Lo anterior, porque el aviso de citación «no se puede obviar y se debe hacer en debida forma, porque de lo contrario se le impide al administrado el acceso a la notificación personal, que reviste el carácter de principal, lo que repercutirá en el desconocimiento del principio de publicidad del acto administrativo y en la violación de derechos de carácter fundamental». // De modo que, si se comprueba que en el trámite de la notificación personal se incurre en irregularidades, como lo es el yerro por parte de la empresa de mensajería en la causal de devolución del aviso citatorio, la administración tributaria debe advertir dicho error pues es necesario que, en una conducta de probidad y diligencia en la función pública, se subsane la equivocación de la empresa de correo y se intente nuevamente la entrega del aviso citatorio, en aras de garantizar que la contribuyente pueda conocer el acto que finiquitó la actuación administrativa y, así, ejercer el derecho de defensa correspondiente, que es la finalidad de la notificación como elemento del debido proceso.” Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 22 de abril de 2021, exp. 25119, Consejera Ponente, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. 2 Sección Primera.
Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado número 05001 2333 000 2013 00701 02, Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 29 de enero de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO presunción de inocencia; vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
Ahora bien, respecto al debido proceso en actuaciones administrativas, el Consejo de Estado ha expuesto4: “[…] Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explícita, el artículo 29 de la Constitución Política estableció su plena aplicación. Para la historia reciente del derecho público, este precepto ha significado un avance importante en el contexto de las garantías individuales […] No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló -como tampoco lo hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales- toda la riqueza principialística que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos que lo integran y la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos -art. 3 CCA-, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. […] Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3 del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas.
Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada […]”.
(Negrilla fuera del texto original) A la luz de las consideraciones jurisprudenciales expuestas, la Sala destaca que el derecho fundamental al debido proceso contenido en la Constitución Política: 1) irradia, de forma indiscutible, el derecho administrativo sancionador con el objeto de asegurar la realización de los fines del Estado y el cumplimiento de los principios de la función pública; 2) es fuente de numerosos e importantes principios, como los de proporcionalidad y razonabilidad, los cuales no se agotan en la literalidad del articulado del Código Contencioso Administrativo o de las regulaciones de los procedimientos administrativos especiales; 3) se encuentra en constante evolución y exige del juez y de la administración el conocimiento de su estado del arte, y 4) no establece una fórmula única de aplicación, toda vez que debe ser analizado con detalle en cada situación. Visto lo anterior, esta Sala considera relevante hacer claridad sobre las actuaciones surtidas a lo largo del proceso administrativo de naturaleza sancionatoria, a efectos de verificar si se observaron los preceptos que constituyen el debido proceso.
Veamos: i) Sea lo primero destacar que el trámite administrativo que aquí se discute bien puede ser identificado en relación con la etapa preliminar, que se prevé desde el inicio de las diligencias investigativas adelantadas por la administración dirigidas a recaudar hallazgos, a saber, las visitas de auditoria administrativa y contable a la Corporación Social Semillas de Paz, en virtud de las cuales se expidieron los informes de 30 de marzo y 16 de abril de 2007.
Sobre el particular, se observa que la parte actora presentó los siguientes memoriales: de 26 de abril de 2007, que denominó “aclaración informe emitido por su despacho (…)”, de la misma fecha que denominó “respuesta a informe preliminar de la Corporación Social Semillas de Paz”, y de 25 de abril de 2007 que tituló “descargos frente al informe presentado por el Dr. Luis Fernando Mesa Agudelo Abogado Gobernación de Antioquia”. 4 Sentencia de 10 de noviembre de 2005, radicado No. 76001-23-31-000-1996-02184-01(14157), Consejo de Estado, Sección Tercera.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Así pues, no le asiste razón a la demandada al traer a sus consideraciones las manifestaciones elevadas por la representante legal de la corporación en esa etapa del procedimiento, y darles la connotación de escritos de descargos, aunque aquellos tuviesen tal denominación, por cuanto es claro que estos memoriales, a saber, los elevados entre el 25 y el 26 de abril de 2007, se presentaron en el desarrollo de la etapa preliminar, esto es, de manera previa a que siquiera la administración determinara si abriría o no el trámite administrativo en contra de la corporación, es decir, antes de proferirse el auto en virtud del cual se abrió formalmente la investigación, se formularon los cargos y se congelaron los fondos de la asociación. En ese orden de idas, la parte actora no podía conocer los cargos que solo más adelante se formularían.
Aquí lo único que pudo controvertir fueron las evidencias encontradas con ocasión de las auditorias administrativas y contables, más estos pronunciamientos corresponden a una etapa preliminar y no se erigen como un escrito de descargos, los que, por su propio nombre, suponen alegaciones frente a unas acusaciones precisas formuladas a la luz de disposiciones consideradas infringidas, que no era del caso en ese momento de las diligencias, pues, como se advirtió, aún no se habían realizado la formulación de cargos.
Adicionalmente, los escritos citados se encontraban puntualmente dirigidos a los profesionales que realizaron las diligencias de auditoría y quienes emitieron los informes preliminares de naturaleza contable - administrativa, y solo pretendían exponer sus inconformidades en relación con los hallazgos de auditoría. Así también puede apreciarse de lo dicho por el señor Orlando de Jesús Hernández Muñoz, profesional que profirió el informe preliminar contable, en el testimonio que rindió el 18 de agosto de 20095, quien manifestó lo siguiente: “CONTESTO: Es por una investigación que se realizó a la Corporación Social Semillas de Paz, solicitud que hizo el señor HERNAN FERNANDEZ MONTOYA, secretario de Despacho del municipio de Envigado y que por reparto en la dirección de accesoria legal (sic) y de control me tocó hacer dicha diligencia, estuve en la sede la entidad aproximadamente una semana y rendí un informe preliminar ante el jefe de mi dirección y lo cual lo mismo hizo el abogado CARLOS FERNANDO MESA, quien se encargó de analizar la parte jurídica, dichos informes fueron puestos en conocimiento de la señora YOLANDA VELASQUEZ, representante legal de la Corporación Social Semillas del Paz, para que presentara los descargos a dichos informes, dicha señora aportó lo descargos a los dos informes los cuales evaluados por cada uno de los funcionarios se observó que no justificó los hallazgos (…)” (Subrayas de la Sala). ii) Por otra parte, como resultado de los hallazgos contemplados en los informes administrativo y contable, la administración expidió el auto 02 de 13 de junio de 2007, mediante el cual tomó las decisiones de ordenar abrir la investigación, formular cargos y congelar los fondos de la Corporación Social Semillas de Paz.
Este momento del trámite administrativo corresponde a la apertura formal de la investigación, solo hasta aquí la administración pone de presente las consideraciones fácticas y las razones de índole jurídica por las que estimó necesario continuar con las diligencias, así como la determinación puntual de las conductas transgresoras y el concepto de la violación, todas las cuales habrían dado lugar a la expedición de dicho acto administrativo.
También en dicho acto, la entidad demandada debió identificar plenamente si la investigada era la corporación, como persona jurídica, su representante legal, los miembros de la junta directiva o empleados de la corporación en cuestión. Ahora bien, una vez expedido el acto administrativo con el contenido arriba citado, se envió la citación para su notificación personal, el 14 de junio de 2007, por correo certificado a la dirección de la representante legal de la corporación, tal como se observa de la planilla y la colilla de envío obrante a folio 431 y 432 del cuaderno número 2 del proceso de la referencia. Sin embargo, según se observa en el expediente, y debió en su momento ser evidente para la autoridad, no existió constancia alguna que permitiera corroborar que aquel comunicado había sido recibido por su destinatario o por un tercero, o si fue devuelto por la empresa oficial de envíos con la anotación de dirección no encontrada o persona ausente. 5 Folios 424 al 427 del cuaderno número 2 del expediente.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Pese a ello, la administración procedió a notificar por edicto, en el que informó la expedición del auto 02 de 13 de junio de 2007, el cual fue fijado el 22 de junio de 2007 y desfijado el 9 de julio de 2007.
Frente a lo anterior, es entendido que no se logró en debida forma la notificación del auto 02 de 13 de junio de 2007, toda vez que la fijación del edicto debió soportarse en la evidencia de imposibilidad de realizar la notificación personal, como disponen los artículos 43 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, prueba que no se allegó al proceso.
En ese orden de ideas, como quiera que la parte actora no se notificó personalmente del auto 02 de 13 de junio de 2007, no tuvo posibilidad alguna de presentar el escrito contentivo de sus descargos, esto es, las razones de hecho y de derecho dirigidas a dar respuesta a los cargos formulados, a solicitar la práctica de pruebas o controvertir las que soportaran los cargos.
Pese a ello, y en tales circunstancias, continuó el avance de la actuación administrativa que se viene relatando. iii) Finalmente, como ya se indicó, la Gobernación de Antioquia expidió la resolución número 16583 de 6 de agosto de 2007, mediante la cual canceló la personería jurídica de la Corporación Social Semillas de Paz. Aquí se adoptó la decisión definitiva en desarrollo del procedimiento administrativo de tipo sancionatorio adelantado en contra de la Corporación en mención, y con la cual finalizó la actuación administrativa, sin perjuicio del eventual ejercicio del derecho a impugnar tal decisión por la vía administrativa.
En consecuencia, la administración envió el oficio citatorio para la notificación personal de la resolución en comento el 8 de agosto de 2007, a la dirección de la representante legal de la Corporación, por la empresa de correos certificados, tal como se observa de la planilla y la colilla de envío obrante a folios 429 y 430 del expediente de la referencia. Pese a ello, tampoco en este caso se aportó al proceso documento alguno que permita constatar que en efecto tal comunicación fue recibida por la parte aquí demandante, o si fue devuelta por la empresa oficial de envíos con alguna anotación correspondiente.
Posteriormente, la administración fijó el edicto en virtud del cual notifica la resolución número 16583 del 6 de agosto de 2007, el día 17 de agosto de 2007, y lo desfija el 31 de agosto del mismo año. Sin embargo, esta diligencia administrativa corre la misma suerte que la precisada a párrafos superiores, por cuanto la demandada no demostró que en efecto hubiese sido imposible efectuar la notificación personal en mención, y en razón a ello proceder de manera correcta a la fijación del edicto.
Así las cosas, es preciso insistir en que, tal como puede observarse del cruce de comunicaciones entre el 22 de agosto y el 24 de septiembre de 2007, es claro que para esas fechas la señora Yolanda Velásquez no tenía conocimiento preciso de los actos administrativos que se habían proferido contra la entidad de la cual era representante legal, y particularmente, ignoraba la resolución fechada el 6 de agosto de ese año que ordenó la cancelación de su personería jurídica.
Incluso solicitó información ante la administración, indicando de manera errónea la referencia con la que se identificó el auto en virtud del cual se congelaron los fondos de la corporación, y la administración, en lugar de informarle en relación con el yerro y procurar la notificación personal del acto administrativo, respondió que en el expediente contentivo de la investigación de naturaleza sancionatoria no existía tal documento.
Solo ante la insistencia de la demandante en procura de información, la Gobernación de Antioquia le informó sobre la expedición del auto número 02 de 13 de junio de 2007. En ese orden de ideas, la Corporación Semillas de Paz no conoció la formulación de cargos, tampoco tuvo la posibilidad de rendir descargos y, mucho menos, conocer la decisión adoptada en su contra.
Con todo lo dicho, se evidencia que la Gobernación de Antioquia inobservó de manera patente el núcleo esencial del derecho al debido proceso que irradia todas las actuaciones administrativas y se proyecta como garantía constitucional de todos los investigados. En el caso de autos, la Corporación Social Semillas de Paz, persona jurídica a la que no se le presentaron en debida forma las decisiones que fueron adoptadas en sede administrativa en Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO su contra, lo que a su vez impidió que aquélla realizara de manera debida los pronunciamientos tendientes a controvertir lo afirmado por la administración en los actos administrativo demandados, a saber, la presentación de los recursos de ley y los descargos, así como aportar o solicitar las pruebas en las oportunidades pertinentes.
Así pues, esta Sala estima pertinente traer al estudio lo dicho por el profesional Hernández Muñoz, en la diligencia de testimonio referida a párrafos anteriores, en lo relativo a la notificación de los actos administrativos expedidos por la autoridad demandada. Veamos: “PREGUNTADO: Dice usted que a la señora YOLANDA VELASQUEZ, si se le aviso (sic) por escrito, es más dice que fue por correo certificado, sabe usted que dice conocerlo y recuerda muy bien conforme a las preguntas anteriormente solicitadas, recuerdo (sic) si hay constancia de la oficina adpostal a la cual se le encomienda dirigir la comunicación, en la que conste si la citada recibió dicha notificación, en caso afirmativo, cuando la recibió. CONTESTO: Vi el requerimiento debidamente radicado en la Gobernación de Antioquía, lo que si no puedo afirmar es cuando adpostal entrego (sic) en la Corporación Social Semillas de Paz, dicha comunicación. (…)” En ese orden de ideas, es evidente la transgresión al debido proceso y al derecho de audiencia y de defensa por parte de la administración, y la consecuente configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pues la falta de notificación en debida forma del auto Nº 02 de junio 13 de 2007, que abrió la investigación, le impidió a la aquí demandante argumentar las razones de defensa en el proceso sancionatorio.
Precisamente porque se trató de un auto indebidamente notificado y por lo tanto ineficaz (auto de 13 de junio de 2007), ello implicó que la resolución que pone fin a la actuación, cancelando la personería jurídica (fechada el 6 de agosto de 2007), se fundamentara en cargos que desconocía la accionada en el proceso sancionatorio, y se expidiera sin la plena observancia del debido proceso.
En todo caso, y como queda claro a partir del anterior recuento, y la actora no lo ha refutado, es cierto que ésta conocía de la actuación administrativa que se estaba desarrollando, cuyo resultado podía ser adverso para la entidad por ella representada. Sin embargo, en razón a las circunstancias que rodearon el proceso de notificación del acto de apertura de investigación, existe certeza de que aquel no conoció oportunamente tal decisión, lo que sin duda lesionó el derecho de defensa y contradicción de la actora, y en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo aplicable, implicó desconocimiento de su derecho de audiencia y defensa, lo que conduciría a la nulidad de estos actos administrativos.
Ahora, si bien es cierto que el acto administrativo de cancelación de la personería jurídica no fue notificado en debida forma, también lo es que el mismo sí se notificó, pero por conducta concluyente. Como lo ha considerado la jurisprudencia, no se puede confundir la validez del acto administrativo con la eficacia de la decisión, esto es, con la exigibilidad, obligatoriedad y ejecutoriedad.
Así las cosas, en efecto, como lo argumenta el apelante, el tribunal enfocó mal el problema, pues está acreditado que los actos demandados, al momento de presentarse la demanda, ya habían sido notificados, así fuera en forma extemporánea y por conducta concluyente, por lo que la actora bien podía cuestionar su validez. Y fue eso precisamente lo que hizo, cuando, basada en una de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, alegó que dichos actos fueron expedidos con desconocimiento de su derecho de audiencia y defensa, esto es, se reitera, en la medida que el auto de pliego de cargos no se dio a conocer.
Ello por cuanto, según se alegó y se demostró en este proceso, por sus características y el desarrollo que tuvo la actuación investigativa y sancionatoria previamente adelantada, existió un palmario desconocimiento del debido proceso, y en tales términos, una vulneración a los derechos de audiencia y defensa de la actora y de la entidad sin ánimo de lucro por ella representada, circunstancia que, conforme a lo previsto en el artículo 84 del Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Código Contencioso Administrativo aplicable, sí configura una causal de nulidad de los actos administrativos aquí acusados.
Así lo ha entendido esta Sala en situaciones análogas, en las que se ha concluido que la ausencia de notificación, o la indebida práctica de ésta respecto del inicio de la actuación administrativa que lo precede, configura un vicio capaz de afectar su validez, concretamente el de violación al derecho de audiencia y defensa de la persona afectada, suficiente para declarar su nulidad6.
De otra parte, es necesario anotar que, en la medida en que el primero de los dos actos administrativos acusados, esto es, el auto número 02 de 13 de junio de 2007, “POR MEDIO DEL CUAL SE ABRE INVESTIGACIÓN, SE FORMULAN CARGOS Y SE CONGELAN FONDOS A UNA ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO”, no es un acto definitivo que ponga fin a una actuación administrativa, sino por el contrario, es un acto de trámite o impulso, que en su momento hizo posible la continuidad y posterior conclusión del procedimiento sancionatorio que se adelantaba, tal decisión no es pasible del medio de control de nulidad que en su momento ejerció la demandante.
Por tal razón, respecto de este acto administrativo, la decisión procedente es la inhibición, y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el otro acto acusado, esto es, la resolución número 16583 del 6 de agosto de 2007, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CANCELA UNA PERSONERÍA JURÍDICA”, también proferida por la Gobernación de Antioquia, pues, al tratarse de un acto que decide de fondo y pone fin a la actuación, el medio de control propuesto es claramente procedente.
Y así, los argumentos expuestos en párrafos precedentes son suficientes para concluir que se ha desvirtuado la presunción de legalidad de la que hasta el momento goza este acto administrativo, y en consecuencia, esta Sala declarará su nulidad. 9.4.3. Del marco normativo de la cancelación de personería jurídica a entidades sin ánimo de lucro.
En cuanto concierne a la ponderación de la medida de cancelación de la personería jurídica, a la luz de las causales que dan lugar a la misma, es preciso anotar, en primer lugar, que la atribución de inspección, vigilancia y control sobre fundaciones o instituciones de utilidad común tiene sustento en el artículo 189 de la Constitución Política, numeral 26, que asignó al Presidente de la República tal función, en términos semejantes a los de la precedente norma superior, y que, con arreglo a lo actualmente dispuesto en el artículo 211 constitucional, dicha función puede ser delegada en los Gobernadores para que éstos puedan ejercer tales funciones sobre fundaciones o instituciones de utilidad común que se encuentren matriculadas en el departamento.
En esta línea, en vigencia de la pasada Constitución, la Ley 22 de 12 de marzo de 1987, en su artículo 2º, autorizó al Presidente de la República para delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor del Distrito Especial (hoy Capital) de Bogotá, la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. En razón de lo anterior, por medio del artículo 1º del Decreto 1318 de 1988, se delegó en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, domiciliadas en el respectivo Departamento y en la ciudad de Bogotá, que no estén sometidas al control de otra entidad.
Finalmente, el Decreto 1529 de 1990 corresponde a la ruta de acción en lo relacionado con la cancelación de la personería jurídica de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos, estableciendo en su artículo 7º la facultad del Gobernador de cancelar la personería jurídica de tales instituciones, cuando sus 6 Cfr. en este sentido la sentencia de 29 de octubre de 2020 (C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés), expediente 52001-23-31-000-2011-00241-01.
En línea semejante las sentencias de 3 de julio de 2014 (C. P. Guillermo Vargas Ayala), expediente 05001-23-31-000-2000-02324-01 y de 10 de mayo de 2012 (C. P. María Elizabeth García González), expediente 25000-23-24000-2006-00804-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, o sean contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres; veamos: “Artículo 7.
Cancelación de la personería jurídica. El Gobernador del Departamento podrá cancelar, de oficio o a petición de cualquier persona, la personería jurídica de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, o la inscripción de sus dignatarios, incluyendo la del representante legal, además de los casos previstos en la ley, cuando sus actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, o sean contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres.
La solicitud de cancelación de la personería jurídica se dirigirá al Gobernador acreditando la prueba de configuración de la causal invocada y formulando los hechos y los fundamentos legales. Con la firma de la solicitud se entenderá que la queja se presenta bajo la gravedad del juramento.” Por su parte, el artículo 8º del Decreto 1529 de 1990, señaló que, una vez recibida la queja, el Gobernador le dará curso, investigando si en efecto la acusación es cierta y ordenando la práctica de las pruebas pertinentes, así: “Artículo 8° Procedimiento.
Una vez recibida la queja, el Gobernador ordenará investigar si efectivamente la acusación es cierta, disponiendo la práctica de las pruebas que considere pertinentes. De toda la documentación que configura el expediente se dará traslado al representante legal de la entidad poniéndolo a su disposición en la dependencia respectiva de la Gobernación, para que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes haga los descargos y solicite pruebas, las cuales serán ordenadas por el Gobernador siempre y cuando sean pertinentes para el esclarecimiento de los hechos.
Parágrafo. Cuando la cancelación sea de oficio, el Gobernador no requerirá de queja sino que ordenará la respectiva investigación siguiendo el procedimiento establecido en este artículo.” Adicionalmente, el artículo 9º ibídem otorgó al Gobernador la facultad de congelar los fondos de las entidades de esta naturaleza, en los siguientes eventos: “Artículo 9° Congelación de fondos.
Si la actuación que se le atribuye a la entidad es grave y afecta los intereses de la misma o de terceros, el Gobernador podrá congelar transitoriamente los fondos de ésta, mientras se adelanta la investigación y se toma una decisión, excepto para ordenar los pagos de salarios y prestaciones sociales y los gastos estrictamente necesarios para el funcionamiento de la entidad, los cuales requieren previa autorización del Gobernador.” Visto lo anterior, es claro que para que la cancelación de la personería jurídica pueda ser declarada, debe encontrarse configurado alguno de los eventos de que trata el artículo 7º del Decreto en mención, a saber: i) cuando sus actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, o ii) sean contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres.
Así pues, deberá descenderse en las consideraciones que tuvo la administración para expedir la resolución núm. 16583 de 6 de agosto de 2007, para lo cual la Sala traerá a colación algunos apartes relevantes en relación con la motivación del acto administrativo en mención, veamos: “Frente a la Conclusión No. 1: POSICIÓN DE LA ENTIDAD: “A finales del año 2005 se dio inicio a las políticas de organización y control efectuando los documentos pertinentes, es por eso que en los meses iniciales y hasta mediados de noviembre aún se encontraron documentos que no cumplían con la normatividad de acuerdo con el Decreto 2649 de 1993.
Pero paulatinamente se ha ido mejorando y aplicado esta norma. Recuerde que ni el Municipio ni la Gobernación nos apoyan, por esta razón los libros de cámara de Comercio y la papelería oficial no contábamos con recursos económicos para costearlos. (…) Análisis del comisionado: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO (…) Como ya se dijo en el informe preliminar, en la Corporación Social Semillas de Paz, no se le da el cumplimiento al Decreto Nacional 2649 de 1993, artículos 15, 123, y 124, lo cual implica que su contabilidad no está estructurada de acuerdo a los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia.
(…) De lo anterior se deduce, que los comprobantes y soportes no cumplen con las normas establecidas en los artículos 124 y 123 del Decreto Nacional 2649 de 1993. Igualmente, las operaciones contables no están respaldadas por comprobantes de contabilidad como lo establecen las normas contables tributarias. Frente a la Conclusión No. 2: POSICIÓN DE LA ENTIDAD La Corporación Social Semillas de Paz posee un libro de asociados registrado en el año 2000 en la Cámara de Comercio del Aburrá Sur y anulado, pues los libros fueron cambiados por formas continuas.
(…) Análisis del comisionado: (…) En el informe preliminar contable radicado No. 010882 del 16 de abril de 2007, se señalo (sic) que la Corporación Social Semillas de Paz, aportó un libro de Asociados debidamente registrado ante la Cámara de Comercio de Aburrá Sur, pero que se encontraba en blanco. Igualmente, que se había aportado un libro de actas, debidamente registrado ante la autoridad competente, pero que se encontraba en blanco, lo cual implicaba que no se le estaba dando cumplimiento al Decreto Nacional 2649 de 1993, artículo 130 y 131.
(…) Frente a Conclusión No. 03 POSICIÓN DE LA ENTIDAD En los anticipos no aplicamos las retenciones en tanto no se legalice el pago definitivo. (…) Análisis del comisionado: Como se puede observar la Corporación Social Semillas de Paz, no aportó fotocopia de cada uno de los egresos sobre los cuales no se realizó la Retención en la Fuente.
Además, aduce la Corporación que sobre los anticipos no aplican las retenciones en tanto no se le legalice el pago definitivo. Esto es cierto, pero siempre y cuando los servicios contratados, su pago definitivo se realice dentro del mismo periodo gravable. Igualmente, no allegó los documentos que sirven como prueba (copia contrato, fotocopia de los comprobantes de pagos soportes y registros contables, donde se deje constancia que son anticipos).
Frente a la Conclusión No. 04 POSICIÓN DE LA ENTIDAD: Finalmente, los Estatutos no son un tema de su competencia, pues mientras usted afirma categóricamente que son obsoletos, en el mismo informe el Dr. LUIS FERNANDO MESA, profesional idóneo para conceptuar dice que están ajustados a la Ley (…). (…) Análisis del comisionado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO En los Estatutos que rigen a la Corporación Social Semillas de Paz, no se estipulan las funciones específicas de algunos miembros de la Junta Directiva (Tesorero y fiscal).
(…) dentro de las funciones del Secretario, se señale: “Presentar balances mensuales de las actividades económicas de la Corporación Social Semillas de Paz”; esta es una función del señor tesorero y no del Secretario. En general la Ley señala claramente las funciones que debe cumplir un tesorero de una entidad (…). En general la conclusión en lo referente a que algunos miembros de la Junta Directiva, no cumplen con sus funciones según sus Estatutos, lo corroborara el Doctor Luis Fernando Mesa Agudelo, en su informe Jurídico, cuando concluye: La Junta Directiva de la Corporación es inoperante, con lo cual se está violando los artículos 15,16, y 19 de los Estatutos.
Análisis sobre los gastos que no están debidamente soportados: (…) En conclusión como no va a ser irregular, que en una Institución sin ánimo de Lucro se encuentren $37.832.344.21, correspondientes a gastos Varios y Gastos Diversos, que no poseen soporte legal o si lo tienen son de poca credibilidad (…). (…) Frente a la Conclusión No. 05 POSICIÓN DE LA ENTIDAD En lo referente a que se encontraron algunos asociados que no han cancelado el valor de la cuota inicial, manifestó: Es falso (…).
Análisis del comisionado (…) irregularmente algunas personas aparecen el certificado de libertad de agosto de 2006, como propietarias del lote No 2 y de acuerdo al movimiento contable de cuentas por cobrar Lote 2, correspondiente al mes de febrero de 2007, no habían cancelado ni un solo peso y otros habían amortizado una mínima cuantía (…) Igualmente, la Corporación tampoco dio explicación alguna, sobre por qué algunos asociados que no han pagado ni un solo peso y otros que solamente han aportado una pequeña cuantía, si aparecen en el Certificado de libertad como propietarios del Lote No. 2 (…).
Frente a la Conclusión No 06 POSICIÓN DE LA ENTIDAD (…) Análisis del Comisionado (…) Sobre la justificación de $ 96.065.414.66, provenientes de su actividad de vivienda, la Corporación Social Semillas de Paz, no aporto (sic) argumentos válidos ni soportes, mediante los cuales se demuestren su verdadera inversión. Sin embargo, si tomamos la información financiera que aporto (sic) la Corporación en sus descargos, y el movimiento de Cuentas por Cobrar Lote 2, correspondiente a diciembre de 2006, enero y febrero de 2007, el valor a justificar sería de $114.480.000.
(…) Como ya se explicó, los comprobantes y soportes no cumplen con las normas establecidas en los artículo 123 y 124 del Decreto 2649 de 1993, las operaciones contables no están respaldadas por comprobantes de contabilidad como lo establecen las normas contables y tributarias, la información no es confiable, dado que no representa fielmente los hechos económicos.
(…) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO El informe de evaluación contable radicado con el número 033390 del 30 de mayo de 2007, concluyó: (…) 8. Sobre los autopréstamos, no aportó la totalidad de los soportes y demás documentos mediante los cuales se demuestre que efectivamente no existen.
Además, tampoco hizo referencia alguna a los préstamos que se realizan a asociados y terceros, sin autorización de los órganos de administración. (…) Frente a la Conclusión No 09 POSICION DE LA ENTIDAD (…) La cuenta CONAVI ahora Bancolombia, tiene por objetivo el manejo de la totalidad los recursos, para efectos de pago a proveedores, transferencias y por el manejo ágil y oportuna que brindan los cajeros y sus oficinas (…) Análisis del comisionado: (…) Mediante oficio del 14 de febrero de 2007, la doctora Sandra Mary Velásquez C., Auxiliar de Servicios al Cliente de Bancolombia – Sucursal Envigado 2, informó que la Corporación Social Semillas de Paz, se encontraba vinculado a la Institución desde el día 18 de noviembre de 2003, a través de la cuenta de Ahorro No 1005-2653638 (…)” Visto lo anterior, es dable afirmar que la administración, al presentar su consideración para adoptar la decisión de cancelar la personería jurídica a la Corporación Social Semillas de Paz, puso de presente una serie de irregularidades relativas a las formas en las operaciones contables, valorando las exculpaciones y aclaraciones presentadas por la representante legal de la entidad sin ánimo de lucro en la etapa preliminar de la investigación, tal como se ve de los acápites denominados “posición de la entidad”, y adelantó las diligencias investigativas dirigidas a dilucidar sobre el objeto en discusión, pues practicó las auditorias jurídicas y contables que arrojarían los resultados sobre los cuales basaría lo resuelto en el acto administrativo.
En igual sentido, observa la Sala que, de lo probado en sede administrativa, el departamento de Antioquia pudo concluir que la actuación de la aquí demandante implicó la violación de normas legales, a saber, “(…) Código de Comercio en sus artículos 189 y 431, Ley 222 de 1995 artículo 21, Decreto Nacional 2649 de 1993, articulo 131;Decreto 2649 de 1993 articulo 4 sobre cualidades de la información contable, articulo 15 sobre revelación plena, articulo 123 sobre soportes y 124 sobre comprobantes de contabilidad;
Ley 190 de 1995, con relación a la obligación que tiene las entidades sin ánimo de lucro de llevar contabilidad acorde con los principios generalmente aceptados; Ley 222 de 1995, articulo 23 sobre deberes de los administradores, articulo 36 sobre notas a los estados financieros y normas de preparación, articulo 37 sobre estados financieros certificados;
Estatuto Tributario articulo 366 sobre retención en la fuente.” Así pues, vistas las causales de que trata el artículo 7º del Decreto 1529 de 19907 en relación con la procedencia de la cancelación de la personería jurídica de las entidades sin ánimo de lucro, es posible afirmar que el ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria, pretendía que en aquellos casos en los que resultara evidente el desvío significativo del objetivo previsto en sus estatutos, o frente a la realización de actividades contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres, se procediera a decidir el retiro de su personería jurídica, consecuencia ésta que a todas luces conlleva importantes y concretos efectos en las actuaciones de las entidades de esta naturaleza y que, si bien es de carácter extremo, se justifica cuando se utiliza una asociación para fines diferentes a aquellos para los cuales se le otorgó dicha personería. Además de ello, debe destacar esta Sala que, en el desarrollo de un trámite de naturaleza sancionatoria, el operador administrativo tiene el deber de aplicar los principios de proporcionalidad y razonabilidad al momento de imponer las medidas que considere 7 “Por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos”.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO oportunas y que procedan en relación con las diligencias que se adelanten. Así pues, es preciso traer a este estudio lo que al respecto ha señalado la Corte Constitucional8: “[…] En cuanto al principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa, éste exige que tanto la falta descrita como la sanción correspondiente a la misma resulten adecuadas a los fines de la norma, los cuales como ya se expresó están constituidos por: (i) el cumplimiento de los deberes del cargo y (ii) el aseguramiento de los fines del Estado y de los principios de la función pública como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad […].
La Corte Constitucional ha analizado en numerosas ocasiones el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, estableciendo que el mismo hace parte de las garantías esenciales del debido proceso y que constituye un límite esencial para el legislador: La Sentencia C-591 de 1993 analizó la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción de los funcionarios judiciales por el incumplimiento de los términos procesales contemplada en el artículo 42 del Decreto 2651 de 1991.
En esta sentencia se señaló que la imposición de las sanciones disciplinarias correspondía ejercerla a la autoridad disciplinaria de acuerdo con criterios de proporcionalidad derivados del grado de culpabilidad del sujeto […]. La Sentencia C-564 de 2000 analizó la proporcionalidad de la multa impuesta a personas naturales y jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario por la comisión de infracciones cambiarias.
En esta providencia se reconoció que en relación con el derecho administrativo sancionador “el legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”. […] La Sentencia C-181 de 2002 analizó la proporcionalidad de la sanción disciplinaria accesoria de la exclusión de la carrera y declaró su exequibilidad condicionada señalando que no puede ser impuesta frente a faltas graves o leves, para lo cual afirmó: "Aunque el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida por las pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios de convivencia pacífica y el orden justo […]”.
La Sentencia C-077 de 2006 declaró exequibles las normas que establecían la sanción de suspensión y cancelación de la inscripción de un contador público por reincidencia al considerar que “la repetición de infracciones leves, que individualmente darían lugar a la imposición de sanciones también leves, puede válidamente originar la imposición de una sanción distinta, más grave, sin que ello sea contrario a los principios y valores constitucionales” En ese orden de ideas, la Sala estima válidos los argumentos de la demandante en relación con la impertinencia de la medida impuesta como consecuencia de los hallazgos de tipo administrativo y contable que fueron encontrados para ese momento de la investigación, pues la administración debió aplicar los principios de proporcionalidad y razonabilidad al advertir que las evidencias correspondían en mayor medida a irregularidades en la forma como la Corporación llevaba su contabilidad.
A estos efectos se observa que el propio informe administrativo de abril 19 de 20079, puso de presente una recomendación práctica a efectos de subsanar lo encontrado en las diligencias preliminares. Veamos, en su tenor literal lo que allí señaló: “RECOMENDACIÓN De no existir anomalías graves detectadas en la parte contable, se recomienda requerir a la entidad a fin de que adecúe sus procesos y construya su estructura administrativa encaminada al cumplimiento de su objeto social, además para que aclare el proyecto de vivienda en cada una de sus fases, para lo anterior se le debe otorgar un término prudencia (sic), so pena de iniciar una investigación formal” (Subrayas de la Sala). 8 Corte Constitucional, Sentencia C-721 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 9 Folios 258 a 261 del cuaderno número 2 de primera instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO Como corolario de lo expuesto, también por esta razón, esta Sala declarará la nulidad del último de los actos administrativos aquí demandados, esto es, el que ordenó la cancelación de la personería jurídica de la corporación de la que la actora era representante legal. 9.4.4.
Del restablecimiento del derecho Sea lo primero decir que, como consecuencia automática de la declaratoria de nulidad de la resolución número 16583 de 6 de agosto de 2007 “POR MEDIO DEL CUAL SE CANCELA UNA PERSONERÍA JURÍDICA”, deviene el reintegro de la personería jurídica de la Corporación Social Semillas de Paz, por lo que las pretensiones dirigidas en este sentido, están llamadas a prosperar, y en consecuencia esta Sala así lo declarará en la parte resolutiva de la presente providencia. En el mismo sentido, resulta pertinente señalar que, como quiera que de las piezas procesales que conforman el expediente de la referencia no fue posible acreditar si la autoridad departamental demandada, una vez finalizó la investigación sancionatoria, levantó la medida transitoria impuesta desde la apertura de la investigación sobre la cuenta bancaria de la Corporación Social Semillas de Paz, esta Sala, de manera consecuencial a la declaratoria de nulidad del acto administrativo que canceló la personería jurídica de la referida entidad, le ordenará que adelante las acciones afirmativas tendientes al efectivo levantamiento de la medida transitoria en mención, en caso de que ello aún no se hubiese efectuado.
Dicho lo anterior, es preciso evocar las pretensiones de tipo económico que la parte actora relacionó con el restablecimiento del derecho afectado como consecuencia de las decisiones adoptadas en los actos administrativos acusados, veamos: “[…] TERCERA: En consecuencia y como restablecimiento del derecho, ordénese al Departamento de Antioquia- Gobernación de Antioquia que pague: 1.
A la corporación Social Semillas de Paz, representada por la señora Yolanda María Velásquez Osorio: Por daño emergente: Cincuenta y cinco millones ochocientos dieciséis mil pesos ($ 55.816.000) Por lucro cesante consolidado o vencido: Setecientos treinta y ocho millones doscientos veintitrés mil ochocientos pesos ($ 738.223.800) Por lucro cesante futuro: Veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000) Total daños materiales: Ochocientos diecinueve millones treinta y nueve mil ochocientos pesos ($ 819.039.800) 2.
A la señora Yolanda María Velásquez Osorio: Como socia de la Corporación Social Semillas de Paz, por perjuicios morales la suma de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma que se ajustará conforme a lo dispuesto en el artículo 179 del CCA. 3. A todas y cada una de las setenta y siete socias y socios por perjuicios morales las siguientes sumas de dinero: (…)” En ese orden de ideas, la Sala encuentra necesario traer al estudio la apreciación puntual de los documentos que fueron aportados por la parte actora y que guardan relación con las aspiraciones de tipo económico que aquí propone, a efectos de verificar si con ellos se logra probar que, como consecuencia de la decisión adoptada por los actos administrativos enjuiciados, se causaron los perjuicios que alegó. Veamos: PRUEBA CONTENIDO Páginas de periódicos “gente de Envigado” y “El Informativo” (folios 98 al 100).
Se observan columnas y opiniones relacionadas con el pleito entre el Alcalde popular de Envigado señor Héctor Londoño Restrepo y la Corporación Social Semillas de Paz. Que entre otras cosas señalan “Acciones como las que ha venido ejerciendo la señora YOLANDA VELASQUEZ OSORIO, las interpretamos como de quien quiere pescar en río Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO revuelto no importándole para nada la dignidad de sus atacados” (…) “El alcalde Londoño cometió una serie de irregularidades que he denunciado y eso me ha costado que me amenacen de muerte si no retiro las denuncias, cosa que no haré” Certificación bancaria Bancolombia (folio 101).
“Nos permitimos informar que la empresa CORPORACIÓN SOCIAL SEMILLAS DE PAZ (…) la cual ha presentado un buen manejo de acuerdo con las normas y políticas del Banco…” Copia de consignación bancaria – Banco de Occidente (folio 102). A favor de “Bolsa y banca S.A.” por el valor de 6’500.000 de Carlos A. Jaramillo, el 19 de septiembre de 2007.
No se explica concepto. Factura de venta No. 012264 de la Notaria Primera Envigado – Antioquia (folio 103). De 22 de octubre de 2007, por el valor de 1’257.142. Facturado a nombre de Yolanda María Velásquez Osorio. Por concepto de “Cancelación de hipoteca”. Memorial de 2 de octubre de 2007, firmado por Yolanda María Velásquez como presidenta Corporación Social Semillas de Paz (folio 104).
Dirigido a: Cooperativa Financiera Belén. Asunto: Justificación por no pago de crédito. “desafortunadamente el mes de septiembre no lo pudimos cancelar la cuota mensual, a raíz de la persecución de la cual venimos siendo objeto por parte del Alcalde de Envigado”. Memorial de 20 de septiembre de 2007, firmado por Martha Lucia Restrepo como tesorera Corporación Social Semillas de Paz (folio 105).
Dirigido a: Arrendamientos del Sur. Asunto: Plazo para pago de canon de arrendamiento. “desafortunadamente venimos siendo perseguidas y constreñidas por el Alcalde de Envigado Héctor Londoño Restrepo y por el Gobernador de Antioquia…”. Memorial de 21 de septiembre de 2007, firmado por Yolanda María Velásquez Osorio como presidenta Corporación Social Semillas de Paz (folio 106).
Dirigido a: Martha Nelly Muñetón - Contadora. Asunto: Incumplimiento en el pago. “este mes no podemos pagar sus honorarios, debido a la persecución que hemos tenido de parte de la Administración Municipal” Copia del proyecto semillas de paz etapa 1. Modelo habitacional piloto de desarrollo integral, productivo, comunitario y familiar.
Corporación Social Semillas de Paz (folios 132 a 142). Se expone un proyecto habitacional adelantado por la Corporación Social Semillas de Paz, que tiene por objetivo general “crear un piloto de desarrollo productivo comunitario y familiar con 120 cabezas de hogar en situación vulnerable que permita desarrollar un conjunto habitacional, como herramienta para el mejoramiento de la calidad de vida en un entorno comunitario, integrando la vivienda digna a la autogestión de un entorno familiar saludable (…)”.
Escrito sin fecha ni autenticación alguna (folios 143 y 144). Titula “ESTADO DE RESULTADO ACUMULADO DIC. 2005 A DIC. 2007” y señala una relación de los “ingresos operaciones” que para el 2005 suman un total de $11’797.181 y para el 2006 $129.003.028.; “egresos” que al 2005 corresponden a $10’704.290 y para el 2006 $135.004.328. Escrito sin fecha ni autenticación alguna (folios 145 a 147).
Titula “ADJUDICACIÓN LOTE No. 003” y relaciona 76 nombres de personas sin más identificación o información adicional. Contrato de arrendamiento para vivienda urbana (folios 148 a 150). Entre Martha Lucia Restrepo Mora y Garantía Inmobiliaria M.R. por el valor de $500.000 mensuales. Con vigencia de 6 meses desde el 2 de febrero de 2008. Memorial de 21 de enero de 2007.
Firmado por Yolanda María Velásquez Osorio (folios 151 a 157). Dirigido a: Fiscalía General de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Procurador General de la Nación – Ministerio del Interior y Justicia – Alto Comisionado para la Paz – Gobernador de Antioquia. Asunto: “asumir conocimiento inmediato respecto a lo de su competencia sobre denuncias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO penales y protección personal y familiar”.
Relación de compra de 14 de septiembre de 2007 (folio 159). De Jhon Javier Triana Palacio con RUT 80279422 a la Corporación Social Semillas de Paz. Por concepto de volantes y pasacalles. Total a pagar $1’641.000. Escrito sin fecha ni autenticación alguna, (folios 162 a 163). Relación de proceso adelantados por Yolanda Velásquez Osorio, en contra de Héctor Londoño Restrepo, Carlos Hernández Muñoz, Carlos Zuleta, Carlos Ossa Betancurt y Héctor Fabio Vergara.
Factura de venta No. 0564 de Periódico La Piedra (folio 163). De 23 de febrero de 2007 a Yolanda Velásquez por el valor de $140.000 por concepto de “aviso” en “páginas anteriores”. Oficio No. 537 Policía Nacional – Dirección de Protección y Servicios Especiales (folio 165). Asunto: “acuso recibo petición medidas de protección”. Se lee: “… sobre la solicitud de medidas de protección a raíz de las amenazas provenientes de grupos armados ilegales, informándole que su requerimiento fue tramitado…” Oficio No. 0873 Policía Nacional – Estación de Policía Envigado (folio 174).
Asunto: “Respuesta a solicitud”. Se lee: “… solicita el servicio de escolta, me permito informarle que se procedió mediante oficio Nro. 0817 del 180907 a dar trámite…” Escrito en ejercicio de la acción de tutela (folios 175 a 183). Accionante: Yolanda María Velásquez – Accionado: Institución Universitaria de Envigado e Icetex. Se lee: “… quienes han impedido que legalice matrícula para cursar el 5 año de Derecho; tramites que vengo realizando desde el 10 de Diciembre de 2007” Visto lo anterior, esta Sala debe advertir en primer lugar que, aun cuando la parte actora aportó una serie de documentos con los cuales pretende probar los perjuicios causados a la Corporación Social Semillas de Paz e incluso de manera directa a su representante legal y a todos sus asociados, como consecuencia del congelamiento de la cuenta bancaria y la cancelación de la personería jurídica, pues en su sentir, estas decisiones no solo afectaron las finanzas de la asociación sin ánimo de lucro en mención, sino que quebrantaron la integridad moral de sus asociados, lo cierto es que no existe relación de causa a efecto entre las decisiones adoptadas por los actos administrativos que aquí se declararán nulos y las circunstancias alegadas por la parte actora.
En otras palabras, no es posible afirmar que el daño al que alude tuviese origen de manera directa en las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa demandada. Lo anterior, por cuanto se encuentra probado en este expediente que, de manera previa a la expedición de los actos administrativos acusados, la Corporación Social Semillas de Paz, representada legalmente por la señora Yolanda María Velásquez Osorio, presentaba inconsistencias en sus finanzas, tal como pudo verse de los hallazgos plasmados en los informes proferidos con ocasión de las diligencias preliminares adelantadas en el desarrollo del trámite administrativo de naturaleza sancionatoria que se efectuó en su contra, e incluso deviene de algunos de los escritos presentados por la demandante en sede administrativa, en virtud de los cuales controvirtió lo encontrado en las auditorias, así como de los memoriales allegados a este proceso.
En efecto, de todo ello pudo verificarse lo siguiente: i) En primer lugar, la cuenta de ahorros de la que es titular la Corporación Social Semillas de Paz, administrada por Bancolombia, y que fue congelada como consecuencia de lo decidido en el auto número 02 de 13 de julio de 2007, solo contaba con $85.000 de recursos, pues así lo señaló la parte actora en el escrito de demanda10.
Aunado a ello, la demandante aseveró que la cuenta que reposa en ese establecimiento bancario, “tiene por objeto el manejo de la totalidad de los recursos, para efectos de pago a proveedores, transferencias (…)”11. Esto pone de presente que para el momento en que se efectuó la medida impuesta por la autoridad administrativa demandada, la corporación contaba con escasos recursos en este producto bancario, por lo que no puede aducir que, como consecuencia del congelamiento de esta cuenta de ahorros, no logró adelantar de manera efectiva el giro de sus negocios. 10 Folio 1 del cuaderno número 1 de primera instancia. Señaló: “la cuenta que se ordeno (sic) congelar es la cuenta de ahorros No. 1005-2653638 de Bancolombia con un saldo de $85.000…”. 11 Aparte de la Resolución número 16583 de 6 de agosto de 2007, hoja no. 21 - en el análisis del comisionado conclusión No. 9.
Posición de la entidad. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO ii) De otra parte, con anterioridad al congelamiento de la cuenta y a la cancelación de la personería jurídica, la corporación no tenía disponibles los recursos económicos suficientes para costear, entre otras, la vinculación de un abogado a efectos de suplir los requerimientos de tipo jurídico que resultaran de sus actividades, o los libros de Cámara de Comercio y la papelería oficial12, tal como lo señaló la demandante de manera reiterativa en sede administrativa, en sus escritos de réplica al informe preliminar.
De lo anterior se infiere que, en efecto, los motivos por los cuales la asociación sin ánimo de lucro no pudo cumplir con las obligaciones adquiridas en ejercicio de las actividades propias de su objeto social, no devienen directamente, ni menos en forma exclusiva, de las decisiones adoptadas por la autoridad departamental en los actos administrativos que aquí se acusan, sino que corresponden a circunstancias relativas a los infortunios financieros que padecía mucho antes de decidirse en el desarrollo del trámite administrativo sancionatorio, y que se ven acrecentadas si se tiene en cuenta que, según lo mencionado en el informe de diligencia preliminar, muchos de los asociados no contribuyeron con los aportes respectivos, que podrían representar su principal fuente de ingresos.
En ese sentido, las alegaciones así presentadas no son de recibo para esta Sala. iii) Finalmente, en relación con las pretensiones dirigidas al reconocimiento y pago de perjuicios morales causados a la demandante, esta corporación ha señalado que aquéllos estarían constituidos por el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico13.
La actora solicita en este caso, que se le reconozcan perjuicios morales en el equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales y para demostrar su ocurrencia, esta Sala advierte que de las pruebas que conforman el expediente de la referencia, podría razonablemente inferirse que la señora Yolanda María Velásquez Osorio, como representante legal de la Corporación Social Semillas de Paz, fue sometida a una presión impropia como consecuencia de los actos de la administración, expedidos en el desarrollo de un proceso sancionatorio que dio lugar a la congelación de la cuenta bancaria de la corporación, y posterior cancelación de la personería jurídica, que resultaron contrarios a derecho, como quiera que aquellas decisiones fueron adoptadas, según se observó, al margen de los preceptos que constituyen el debido proceso, en un escenario que podría catalogarse como desigual, pues el demandado no logró probar de manera suficiente que los motivos por los cuales privó de su reconocimiento jurídico a la corporación, devinieran de razones distintas a las disputas entre la señora Yolanda María Velásquez Osorio y funcionarios de las administraciones local (del municipio de Envigado) y departamental, a saber, las amenazas de las que adujo ser víctima, las acusaciones y demás actuaciones que pudieren tildarse de represivas, todo lo cual pudo haber causado dolor, congoja y aflicción a la demandante14.
Sin embargo, considera esta Sala, que las pruebas arrimadas al expediente no acreditan de manera satisfactoria y suficiente el perjuicio que en esta esfera habría sufrido la señora Velásquez Osorio, pues si bien, como se anotó, existen referencias en tal sentido, por ejemplo, de la columna publicada en el periódico “El Informativo”, en la que, en forma sesgada, se habría difundido en el entorno local una imagen negativa de la accionante, a propósito de la investigación que se adelantó contra la Corporación Social Semillas de Paz y 12 Apartes de la Resolución número 16583 de 6 de agosto de 2007, en donde se estudiaron las exculpaciones presentadas por la Corporación frente a los hallazgos contables y administrativos: “Frente a la Conclusión No. 1: POSICIÓN DE LA ENTIDAD: A finales del año 2005 se dio inicio a las políticas de organización y control efectuando los documentos pertinentes, es por eso que en los meses iniciales y hasta mediados de noviembre aún se encontraron documentos que no cumplían con la normatividad de acuerdo con el Decreto 2649 de 1993.
Pero paulatinamente se ha ido mejorando y aplicado esta norma. Recuerde que ni el Municipio ni la Gobernación nos apoyan, por esta razón los libros de cámara de Comercio y la papelería oficial no contábamos con recursos económicos para costearlos.” 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 2 de diciembre de 2019.
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente radicación nro. 25 000 23 26 000 2010 00788 01. 14 La demandante señaló: “… y también se puede evidenciar los quebrantos de salud de las mujeres Directivas de la Corporación Social Semillas de Paz, debido al inminente riesgo de muerte, persecución política a la que fue sometida la representante legal Yolanda Velásquez Osorio, y en general la Corporación (…) y quienes continúan al frente de los procesos penales y administrativos a pesar de los riesgos en contra de su integridad y vida.”.
Folio 72 del cuaderno número 1 de primera instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 05001 23 31 000 2007 03276 01 Demandante: YOLANDA MARÍA VELÁSQUEZ OSORIO la cancelación de su personería jurídica que como resultado de aquélla se produjo, lo cierto es que tales elementos probatorios no confieren certeza suficiente para que la Sala pueda acceder a la condena pretendida, por concepto de perjuicios morales derivados de la investigación administrativa afrontada y de su ya referido resultado.
Así las cosas, la Sala denegará también este reconocimiento. X. CONCLUSIÓN Toda vez que se demostró que en el marco de la actuación administrativa no se garantizaron los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la actora, la Sala precisa que la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se concederán las pretensiones de la demanda, en lo atinente a la nulidad de la resolución 16583 de 6 de agosto de 2007 expedida por la Gobernación de Antioquia, que ordenó la cancelación de la personería jurídica de la Corporación Social Semillas de Paz.
No obstante, al tratarse de un acto de trámite que no puso fin a una actuación administrativa, sino por el contrario sirvió de impulso para continuarla y concluirla a través del acto antes indicado, la Sala se inhibirá de decidir sobre la nulidad del auto número 02 de 13 de junio de 2007 que abrió una investigación contra la referida Corporación Social Semillas de Paz y tomó otras decisiones, pues en razón a su carácter preparatorio, dicha decisión no es susceptible de ser anulada a través de este medio de control.
Por su parte, las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de perjuicios materiales serán denegadas pues las circunstancias de hecho presentadas por la parte demandante no guardan relación causa-efecto frente a las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa en los actos administrativos enjuiciados. Igual decisión se adoptará respecto de los perjuicios morales reclamados, puesto que, si bien existen elementos probatorios que apuntan a la acreditación de tales perjuicios en cabeza de la actora y de la entidad por ella representada, los mismos no aportan convicción suficiente.” En estos términos me permito con todo respeto dejar sentado mi salvamento de voto.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co