Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Actor: Alí Bantú Ashanti Demandado: Miguel Abraham Polo Polo – representante a la Cámara por el período constitucional 2022-2026, circunscripción electoral por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes por el Consejo Comunitario Fernando Ríos Hidalgo Fecha sala: 29 de julio de 2025 SALVAMENTO DE VOTO Procedo a señalas las razones por las cuales, salvo el voto en relación con lo decidido en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el pasado 29 de julio del presente año. En dicha oportunidad, la Sala decidió confirmar la sentencia de primera instancia del 15 de julio de 2024 proferida por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Número 13, que negó la solicitud de pérdida de investidura, pero por razones diferentes a las que condujeron al fallador de primera instancia a resolver negativamente la solicitud.
En efecto, la Sala de primera instancia estableció que los medios de prueba aportados y practicados en el proceso no demostraron el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, en tanto, no se acreditaron los supuestos fácticos en los que ella se estructuró. No se probó la exigencia, solicitud verbal o inducción que el accionado supuestamente realizó a miembros de su UTL para que le entregaran mensualmente parte de su salario (primero por transferencia bancaria y, posteriormente, en efectivo).
Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación determinó que, respecto de los hechos expuestos por el solicitante en el presente asunto, no resultaba viable considerar la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.4 en tanto, ello implicaría extender su alcance más allá de su descripción típica y del que le ha dado esta Corporación. Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Para llegar a esta conclusión, en la sentencia se planteó que, aunque exigir a los miembros de la UTL parte de su salario constituye una conducta reprochable que no solo quebranta el derecho del trabajador a decidir cómo y cuándo administra la contraprestación de su servicio sino que contraría, también, el Convenio 95 de la OIT conforme con el cual, está prohibido que «los empleadores limiten en forma alguna la libertad del trabajador de disponer de su salario», no es posible sancionarla por vía del artículo 183.4 de la Constitución porque, no se cumplen los supuestos que exigen que se trate de dineros públicos y que hayan sido indebida e indirectamente destinados por el congresista.
Se señaló que, este proceder, sin duda irregular, sí podría ser sancionado, bien sea a la luz del derecho disciplinario o penal, pero que, no se enmarca en la causal prevista en el artículo 183.4 de la Constitución Política, toda vez que, los salarios, aunque hacen parte del presupuesto general de la Nación y, por consiguiente, de los gastos de funcionamiento, pierden dicha naturaleza al momento de ingresar al pecunio del trabajador.
Al respecto, debo decir que, aun cuando compartiría la decisión de confirmar la providencia de primera instancia, ello obedecería al análisis de fondo de la causal de pérdida de investidura, a partir de los argumentos que expuso el apelante en el recurso formulado contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de julio de 2024, pero no de la premisa según la cual, la conducta descrita por el accionante no es típica a la luz del artículo 183.4 de la Constitución. En efecto, considero que, la jurisprudencia de esta Corporación, al desarrollar esta causal de pérdida de investidura, sí ha delimitado algunas hipótesis a partir de las cuales, es posible efectuar la adecuación típica de la conducta que se endilgó al congresista Polo Polo en el enunciado del artículo 183.4 constitucional, pues, se ha establecido que, exigirle al servidor de la UTL que comparta porcentajes o parte de su salario con el congresista o con terceras personas, implica darle una indebida destinación a los dineros de origen público.
Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 10 de mayo de 2022, se señaló: «Primera parte: el nombramiento del miembro de la UTL para que no realizara ninguna función y compartiera su salario, configura la indebida destinación de dineros públicos, pero no se dio por demostrado en la sentencia de primera instancia»1 (negrilla fuera del texto original).
A su turno, la Sala 16 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en providencia del 17 de junio de 2024, expuso: «Pero, además, la jurisprudencia ha establecido que existen distintas situaciones relacionadas con los dineros destinados al pago de la nómina de los empleados públicos de las UTL, en las que también podría configurarse la causal indicada en la modalidad de destinación indirecta, partiendo de la consideración de que esos dineros “son recursos públicos y más concretamente «dineros públicos», pues, provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal, con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general”2, y que el congresista, en su calidad de nominador, puede variar su destinación mediante la utilización de diversos mecanismos.
En este contexto y tratándose del dinero recibido por miembros de la UTL a título de salario, el Consejo de Estado ha indicado que podría configurarse la causal, entre otros, en los siguientes eventos: i) cuando el congresista solicita dadivas, porcentajes, montos de dinero a sus funcionarios3; ii) cuando el parlamentario les asigna funciones por fuera del orden legal4 o para su beneficio personal5; iii) 1 Radicado número 11001-03-15-000-2019-00771-01, demandado: Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, Magistrado Ponente: Martín Bermúdez Muñoz. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, radicación 11001- 03-15-000-2015-00111-00. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15-000-2010-01357-00.
En esta providencia, la Sala Plena decretó la pérdida de investidura del congresista Luis Enrique Salas Moisés, quien exigía a los miembros de su UTL contribuciones, a título de diezmos, para la iglesia que este dirigía y que además eran utilizados para financiar su actividad política. Adicionalmente, se probó que les asignaba labores diferentes a “las propias de sus cargos, (…), las cuales debían cumplirse por fuera de su oficina en el Congreso y dentro del tiempo en el que debían estar dedicados a labores propias de la Corporación”.
Específicamente, se ordenaba a los servidores visitar en época de elecciones a los electores en sus propias viviendas y hacerle campaña a un concejal. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de abril de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2017-01062-00. En este caso se alegaba que el congresista demandado había utilizado a los miembros de su UTL para ayudar en la campaña política para la Alcaldía de Bogotá y que estos destinaban el horario laboral para tal fin.
La Sala, después de precisar que “si bien es cierto que, pese a no ser el congresista ordenador del gasto, de su debida información acerca de las novedades relacionadas con el personal a su cargo, en particular las tocantes con las ausencias de sus servidores, destina en forma indirecta dineros públicos para el pago de los salarios de los miembros de su UTL”, negó la solicitud, toda vez que en el caso concreto no se demostró que esas novedades se hubieran efectuado para “propósitos diferentes al cumplimiento de las funciones de estos”. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de 2001, radicación 12546.
En este caso, se alegaba que el congresista demandado vinculó a una persona a su UTL en el grado de Asistente II, quien después de su nombramiento salió del país por varios meses recibiendo su remuneración, pues el parlamentario adujo que fue autorizada a prestar sus servicios por fuera del país. La Sala Plena decretó la pérdida de investidura, bajo la consideración de que el congresista cambió, sin competencia, el lugar donde debían prestarse los servicios de los miembros de la UTL, que en todo caso debían desarrollarse dentro del territorio colombiano, privilegiando el interés personal de la funcionaria sobre el interés público que el cargo demandaba.
Igualmente, en la sentencia del 20 de Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cuando autoriza el desarrollo de funciones a esos mismos por motivaciones que no consultan el servicio público6; iv) cuando se nombra a alguien dentro de la UTL para pagar un favor político o para que transfiera parte de su salario a un tercero o al propio congresista7; y/o v) cuando autoriza el pago de salarios pese a que esos funcionarios no desempeñan labor alguna8.
Sobre esto último, debe precisarse que, analizados los debates que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente alrededor de esta figura, es claro que fue querer del constituyente que quedara cobijado dentro de la causal de pérdida de investidura el supuesto relacionado con lo que en el ambiente político y común ha sido conocido como “corbata burocrática”»9 (negrillas fuera del texto original).
Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia del 21 de enero de 2025, precisó: «65. Sobre las distintas situaciones relacionadas con los dineros destinados al pago de la nómina de los empleados públicos de las UTL, el Consejo de Estado10 ha indicado que podría configurarse la causal, entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando el congresista solicita dádivas, porcentajes, montos de dinero a sus funcionarios11;
(ii) el parlamentario les asigna funciones por fuera del orden legal12 o para su beneficio personal13; (iii) cuando autoriza el desarrollo septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15- 000-2010-01357-00, antes referenciada, se explicó que constituye indebida destinación asignar funciones que no se relacionen con el cargo en beneficio personal del congresista o de un tercero. 6 Así se catalogó en sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2012-01350-00, al precisar que da lugar a esta causal el hecho de que se asignen funciones “en lugares diferentes al sitio de trabajo y por motivaciones que no consultan el servicio público”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, radicación 11001- 03-15-000-2019-00771-00. 8 La Sala Plena en sentencia del 28 de septiembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 00517-01 concluyó que “constituye indebida destinación de dineros público la autorización de pago de salarios y prestaciones sociales de funcionarios de la Unidad de Trabajo Legislativo que incumplen las funciones del cargo o las obligaciones que el empleo les impone, o que desarrollan actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad que constitucionalmente corresponde al congresista”. 9 Radicado número 11001-03-15-000-2020-03081-00, demandado: Anatolio Hernández Lozano, Magistrado ponente: Nicolás Yepes Corrales. 10 Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión No. 16, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 17 de junio de 2024, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03081-00. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15-000-2010-01357-00.
En esta providencia, la Sala Plena decretó la pérdida de investidura del congresista Luis Enrique Salas Moisés, quien exigía a los miembros de su UTL contribuciones, a título de diezmos, para la iglesia que este dirigía y que además eran utilizados para financiar su actividad política. Adicionalmente, se probó que les asignaba labores diferentes a “las propias de sus cargos, (…), las cuales debían cumplirse por fuera de su oficina en el Congreso y dentro del tiempo en el que debían estar dedicados a labores propias de la Corporación”.
Específicamente, se ordenaba a los servidores visitar en época de elecciones a los electores en sus propias viviendas y hacerle campaña a un concejal. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de abril de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2017-01062-00. En este caso se alegaba que el congresista demandado había utilizado a los miembros de su UTL para ayudar en la campaña política para la Alcaldía de Bogotá y que estos destinaban el horario laboral para tal fin.
La Sala, después de precisar que “si bien es cierto que, pese a no ser el congresista ordenador del gasto, de su debida información acerca de las novedades relacionadas con el personal a su cargo, en particular las tocantes con las ausencias de sus servidores, destina en forma indirecta dineros públicos para el pago de los salarios de los miembros de su UTL”, negó la solicitud, toda vez que en el caso concreto no se demostró que esas novedades se hubieran efectuado para “propósitos diferentes al cumplimiento de las funciones de estos”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de 2001, radicación 12546.
En este caso, se alegaba que el congresista demandado vinculó a una persona a su UTL en el grado de Asistente II, quien después de su nombramiento salió del país por varios meses recibiendo su remuneración, pues el parlamentario adujo que fue autorizada a prestar sus servicios por fuera del país. La Sala Plena decretó la pérdida de investidura, bajo la consideración de que el congresista cambió, sin competencia, el lugar donde debían prestarse los servicios de los miembros de la UTL, que en todo caso debían desarrollarse dentro del territorio colombiano, privilegiando el interés personal de la funcionaria sobre el interés público que el cargo demandaba.
Igualmente, en la sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15- 000-2010-01357-00, antes referenciada, se explicó que constituye indebida destinación asignar funciones que no se relacionen con el cargo en beneficio personal del congresista o de un tercero. Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de funciones a esos mismos por motivaciones que no consultan el servicio público14;
(iv) se nombra a alguien dentro de la UTL para pagar un favor político o para que transfiera parte de su salario a un tercero o al propio congresista15; y/o (v) autoriza el pago de salarios pese a que esos funcionarios no desempeñan labor alguna16 o el común conocido como “corbata burocrática”17»18. Es así como, aunque en principio, los recursos que se destinan al pago de salarios de los miembros de la UTL, perderían el carácter de público en el momento en que ingresan al patrimonio del trabajador, esa afirmación no puede ser entendida de manera absoluta como lo señaló la decisión mayoritaria, toda vez que, en el escenario en que se demuestre que, estos dineros no están dirigidos a cumplir este propósito – el de retribuir el servicio prestado por quien conforma la UTL – sino a acrecentar las arcas del congresista, sí se configuraría la causal de indebida destinación de los dineros públicos, bajo las hipótesis que ha decantado esta Corporación en su jurisprudencia. Ello, desde luego, requeriría una actividad probatoria suficiente a partir de la cual se establezca, más allá de toda duda razonable, que los salarios de quienes conforman la UTL del congresista, aparentemente cumplen su propósito al ingresar al patrimonio del trabajador, pero, en realidad, retornan al congresista.
No puede olvidarse, además, que la pérdida de investidura, tal como lo ha recordado esta Corporación, «es de naturaleza ética19 - pues está orientado a 14 Así se catalogó en sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2012-01350-00, al precisar que da lugar a esta causal el hecho de que se asignen funciones “en lugares diferentes al sitio de trabajo y por motivaciones que no consultan el servicio público”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, radicación 11001- 03-15-000-2019-00771-00. 16 La Sala Plena en sentencia del 28 de septiembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 00517-01 concluyó que “constituye indebida destinación de dineros público la autorización de pago de salarios y prestaciones sociales de funcionarios de la Unidad de Trabajo Legislativo que incumplen las funciones del cargo o las obligaciones que el empleo les impone, o que desarrollan actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad que constitucionalmente corresponde al congresista”. 17 “Así, es claro que el constituyente quiso sancionar con pérdida de investidura a aquellos congresistas que utilizan indebidamente los dineros reservados para el pago de la nómina de los miembros de la UTL, vinculando a personas a las que no se les asigna función alguna relacionada con el cumplimiento de sus tareas legislativas pero se les permite percibir los salarios como si prestaran sus servicios, en lo que se conoce como “corbata burocrática”, pues consideró que esa conducta resulta a tal nivel reprochable que debe generar consecuencias no solamente penales sino también relacionadas con el ejercicio de los derechos políticos.”: Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión No. 16, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 17 de junio de 2024, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03081-00. 18 Radicado número 11001-03-15-000-2024-03278-01, demandado: Germán Rogelio Rozo Anís, magistrado ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de septiembre de 2001, consejero ponente: Juan Ángel Hincapié, expediente: 11001-03-15-000-2002-009-01.
Accionante: Pablo Bustos Sánchez y otro, accionado: José Antonio Gómez Hermida. Corte Constitucional sentencia C-247 de 1995. Ver además Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de agosto de 2012, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Expediente 110010315000201100254-00(PI), accionante: Jesús Enrique Vergara Barreto, accionado: Héctor Javier Vergara Sierra.
Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «dignificar y enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones públicas»20-, sancionatoria21, punitiva22 o disciplinaria y, por ende, sometido a los principios del debido proceso (artículo 29 constitucional), en la medida en que implica, en el fondo, una sanción por conductas en las que incurre el congresista, relacionadas con el incumplimiento de compromisos y responsabilidades de carácter ético, jurídico y político ante la colectividad, que generan consecuencias particulares, al romperse el pacto político entre la sociedad, el elector y el elegido23, principio fundamental de la democracia representativa24»25.
Por tanto, es importante analizar el concepto de salario, pero en función de la causal de pérdida de investidura, pues, a ello ha respondido el desarrollo jurisprudencial efectuado de manera consistente por esta Corporación, y que ha dado lugar, precisamente, a que se delimiten algunas hipótesis que configuran la causal prevista en el artículo 184.3 de la Constitución. Considerar, entonces, que no es plausible efectuar la adecuación típica de la conducta en los términos señalados por el solicitante en este proceso de perdida de investidura, so pretexto de entender que el salario de los miembros de la UTL cumple su función cuando ingresa al patrimonio del trabajador y sin considerar los eventos en los cuales aun cuando ello en apariencia habría ocurrido pero que, en la realidad, habría tenido una finalidad o direccionamiento distinto, vaciaría de contenido la causal e iría en contravía del desarrollo jurisprudencial pacífico que se ha dado en torno a su configuración. 20 Sentencias T-544 de 2004 y T-987 de 2007. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de noviembre de 2016, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 11001-03-15-000-2015-02938-00, accionante: Juan Carlos Arango, accionado: Luciano Grisales Londoño. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de septiembre de 2012, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, expediente 11001-03-15-000-2011-00616-00, accionante: Saúl villar Jiménez, accionado: Juan Carlos Martínez Gutiérrez. 23 Artículo 133 de la Constitución Política. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de septiembre de 2012, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, expediente 11001-03-15-000-2011-00616-00, accionante: Saúl villar Jiménez, accionado: Juan Carlos Martínez Gutiérrez. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 2017, consejero ponente: Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000-2016-01700-00, accionante: Leonardo González Márquez, accionado: Edward David Rodríguez Rodríguez.
Actor: Alí Bantú Ashanti Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De esta manera, considero que la Sala Plena debió abordar el análisis objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por el accionante, en punto del reproche formulado en el recurso de apelación relacionado con las supuestas falencias en las que, en su entender, incurrió la primera instancia en relación con la actividad probatoria; estudio que, eventualmente, conduciría a la misma conclusión, toda vez que, ninguna prueba debidamente aportada o practicada en el proceso da cuenta de la indebida destinación de dineros públicos en los términos atribuidos al congresista demandado, pero, ello, no permite descontextualizar la jurisprudencia que de manera pacífica se ha venido construyendo en esta Corporación. Cabe destacar que una decisión con la ausencia de argumentación a la que he hecho referencia, podría configurarse en una trasgresión al derecho de defensa técnica, debido proceso y desconocimiento del principio de congruencia desde la órbita externa26, pues, es un deber del ad quem dar respuesta, de manera completa y suficiente, a los planteamientos de la alzada puestos a su consideración. En conclusión, resulta pertinente dejar plasmadas las consideraciones anteriores en relación con la posición mayoritaria y, como soporte jurisprudencial de mi salvamento de voto.
Fecha ut supra, Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA 26 Frente al principio de congruencia, se precisa que se estatuye como una garantía del derecho al debido proceso que se erige en dos sentidos, por un lado, como congruencia interna en la que debe existir armonía entre las partes motiva y dispositiva; y, por otro, congruencia externa para que haya conformidad entre la decisión y lo reclamado por las partes en la demanda y su contestación o en el recurso de apelación, como en este caso.
Con este principio se garantiza el derecho de los extremos procesales a obtener una decisión acertada sobre el asunto puesto a consideración del juez. Al respecto, pueden verse, entre otras, las siguientes sentencias de esta Corporación: 26 de julio de 2012, expediente 25000-23-27- 000-2008-00228-02 (18380), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; y 22 de marzo de 2013, proceso 63001-23-31- 000-2010-00110-01 (19136), C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia.