CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-25-000-2020-01060-00 (3422-2020)1 Demandante: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales De Colombia Demandado: Gobernación de Casanare Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho -Lesividad Tema: Pago de obligación por concepto de concurrencia en cuotas partes pensionales Decisión: Adecua demanda e inadmite Sería del caso resolver sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad formulada contra la gobernación de Casanare, si no fuera porque, el Despacho considera necesario adecuar el trámite a la vía procesal que resulta idónea, de acuerdo con las razones que serán expuestas a continuación. I.
ANTECEDENTES El Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Veinte (2020)2, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, con el fin de obtener la anulación de su propio acto administrativo, la Resolución No. 2956 del veintiocho (28) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018), «por medio de la cual se ordena pagar una obligación por concepto de concurrencia en cuotas partes pensionales».
Asimismo, solicitó que como consecuencia de lo anterior «se deje en firme la Resolución No. 2968 del 31 de diciembre de 2018». Como sustento fáctico de sus pretensiones y del concepto de violación, señalaron que: (i) el acto administrativo demandado fue expedido erróneamente, pues en su momento la entidad valoró de manera indebida los requisitos de la cuenta de cobro y la liquidación 1 Expediente electrónico. 2 Samai, índice 1 2 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare realizada; y (ii) al evidenciarse dicho error, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia expidió la Resolución No. 2968 del 31 de diciembre de 2018, mediante la cual, modificó los actos administrativos Nos. 2943, 2955, 2956, 2957 y 2958.
En estas se reconoce que, hubo una equivocación en la apreciación del cumplimiento de los requisitos para la presentación de las cuentas de cobro por parte de los acreedores, con fundamento en la Ley 33 de 1985 y la Circular Conjunta 069 de 2008, dado que, el Fondo Pasivo Social incurrió en un yerro al reconocer de manera excesiva las cuotas partes por pagar a favor de la gobernación de Casanare.
II. CONSIDERACIONES Procede el Despacho a realizar el respectivo análisis acerca de (i) la adecuación del trámite y (ii) medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho- vía procesal idónea y, (iii) caso concreto. 2.1. Adecuación del trámite La selección del medio de control correcto resulta determinante, toda vez que, de ella, dependen aspectos fundamentales como el cumplimiento de los presupuestos procesales, la verificación de la caducidad y las exigencias formales de la demanda.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se eliminó la carga impuesta al demandante de señalar con precisión el medio de control al que acude, trasladando dicha responsabilidad al juez, quien debe determinarlo con base en la causa petendi2.3 El artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)43, faculta al juez para ajustar el trámite procesal cuando la parte demandante haya escogido un medio de control inadecuado.
Para ello, el operador judicial debe examinar de manera integral el contenido sustancial de la demanda, así como la finalidad de las pretensiones formuladas. En ese orden de ideas, cuando el verdadero interés que motiva la acción de nulidad simple es obtener el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante, la demanda deberá sujetarse a los requisitos propios del medio 3 Revisar providencia del 16 de octubre de 2014 del Consejo de Estado, Sección Quinta.
Radicado: 81001-23-33-000-2012-00039-02. C.P. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez. 4 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…) 3 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incluida su presentación dentro del término de caducidad legal y por la persona legitimada para ello, tal como lo dispone el CPACA en su artículo 137: Artículo 137.
Nulidad.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. 2.2. Medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho - Vía procesal idónea Al tenor de lo normado por el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Dicha atribución es ejercida por los juzgados y tribunales administrativos de todo el país, y por el Consejo de Estado, de conformidad con las reglas genéricas y específicas de competencia previstas en los artículos 149 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, normativa que el Legislador estructuró a partir de factores de delimitación de competencia subjetivos y objetivos, la aplicación de los criterios de cuantía, territorio y adscripción funcional.
Ahora bien, desde el establecimiento de esta Jurisdicción, el Legislador previó una serie de mecanismos procesales que garantizan el control judicial de la función administrativa, que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, fueron denominados como «medios de control». Dichos medios de control constituyen verdaderos mecanismos de defensa y reivindicación judicial, los cuales, se encuentran consagrados en los artículos 135 a 148 del CPACA, normativa que hizo una breve descripción de cada uno de ellos, y estableció limitaciones para su ejercicio y procedencia de acuerdo con varios criterios, a saber: (i) la naturaleza de la actuación;
(ii) la legitimación para adelantar el contencioso; (iii) el alcance y contenido de lo pretendido; o (iv) los fines perseguidos por el demandante y las motivaciones que le anteceden, entre otros. Siendo así, dada la pluralidad de vías procesales previstas en el CPACA, los efectos de las actuaciones u omisiones administrativas y los distintos intereses de los demandantes, es posible que, en algunas ocasiones, se presente la posibilidad de acumular 4 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare pretensiones de varios medios de control [art. 165 CPACA], o de ejercer distintos mecanismos de control respecto de una misma actuación u omisión administrativa, eventos en los cuales, el análisis de admisión de la demanda es la oportunidad para imprimir el trámite que le corresponde al asunto, aun cuando el interesado hubiere indicado una vía procesal inadecuada [art. 171 ib.] Esa prerrogativa, tiene por objeto que el juez identifique el medio de control idóneo para formular las pretensiones contenidas en la demanda, de manera que, si fuere competente, adopte y adelante el procedimiento que la ley estableció para conseguir los objetivos que la parte actora persigue en cada caso específico, o en su defecto, se sirva remitir el expediente a aquel que considere competente [art. 168 ib.].
Siendo así, conviene anotar que, desde tiempo anterior, el Consejo de Estado estructuró la «teoría de los móviles y las finalidades» para dilucidar, en aquellos casos en que se presenta coexistencia o colisión de dos o más medios de control respecto de una misma actuación administrativa, cuál es el que resulta procedente, en consideración al contenido y alcance señalados por el Legislador para cada uno de ellos, y con relación al fin perseguido por el demandante y las motivaciones que lo impulsan a ejercitar la vía jurisdiccional.
Dicha formulación teórica fue mantenida por la Comisión Redactora del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y «ha sido reiterada en varias oportunidades»5 por esta Colegiatura, «en razón a que constituye un instrumento importante para determinar, en los casos que lo requieran, el medio de control idóneo para controvertir actos administrativos de carácter particular de acuerdo con el fin perseguido»6.
Advertido lo anterior, ahora es oportuno recordar que los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho son instrumentos procesales que guardan diferencias sustanciales en cuanto a su naturaleza, alcance y finalidad. En efecto, mientras el medio de control de nulidad7 se ocupa de la protección del derecho en un sentido objetivo y con efecto general, «[…] su principal propósito es preservar el ordenamiento jurídico»8, y, no resulta procedente contra actos de contenido particular cuando con la demanda se persiga o de la eventual sentencia de nulidad se genere el 5 Consejo de Estado.
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código. Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011. Bogotá D.C., 2012. Págs. 152-153. 6 ibidem 7 Artículo 137 CPACA. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; auto de 11 de junio de 2025; expediente: 11001-03-24-000-2024-00131-00 (3799-2024); consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. 5 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare restablecimiento automático de un derecho subjetivo; el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho9 tiene como objetivo proteger derechos subjetivos presuntamente lesionados con la expedición del acto administrativo sometido a control, y como consecuencia de la declaratoria de nulidad requerida, obtener el restablecimiento subjetivo y particular del derecho presuntamente conculcado o la reparación del daño hipotéticamente producido.
No obstante, también otorga la posibilidad de demandar la nulidad de actos de contenido general y solicitar se restablezca el derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño10. Entonces, es viable concluir que, la vía procesal idónea para impugnar un acto administrativo se encuentra determinada por el interés que motiva la interposición del medio de control y el efecto de restablecimiento que, eventualmente, pudiere tener la decisión respecto de algún derecho vulnerados de las partes o de un tercero. 2.3 Análisis específico de admisibilidad.
En el presente caso, la parte demandante pretende obtener la nulidad de la Resolución No. 2956 del veintiocho (28) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018), expedida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, «por medio del cual, se ordena pagar una obligación por concepto de concurrencia en cuotas partes pensionales». Y, como consecuencia, solicita «se dejé en firme la resolución No.2968 del 31 de diciembre de 2018, por medio de la cual se modifican las resoluciones No. 2943, 2955, 2956, 2957, 2958 de diciembre de 2018».
Identificadas las pretensiones y motivaciones expuestas en la demanda, el Despacho considera que, el objetivo principal de la parte demandante no se limita a obtener una declaración abstracta de nulidad del acto administrativo acusado, sino que, por el contrario, busca el restablecimiento del derecho, en aras de que se mantenga en firme la Resolución No. 2968 del treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), mediante la cual, se modificó el monto de las cuotas partes pensionales a favor de la gobernación de Casanare.
Por consiguiente, puede concluirse que la finalidad del medio de control referido consiste en garantizar la protección individual frente a una situación de carácter laboral regulada por el derecho administrativo. En este sentido, la vía procesal adecuada para hacer efectivas las pretensiones de la demanda es el medio de control de nulidad y 9 Artículo 138 CPACA. 10 Ibidem 6 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare restablecimiento del derecho, de naturaleza declarativa, que se ajusta al alcance e intereses del demandante en este caso.
Ahora bien, como la demanda fue radicada el veinticinco (25) de noviembre de Dos Mil Veinte (2020)11, por tanto, le resultan aplicables las reglas previstas por la redacción original de la Ley 1437 del 2011.En consecuencia, en virtud de lo establecido en el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho adecuará la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la inadmitirá por la deficiencia de los requisitos exigidos en el artículo 157, 162 y 166 ídem y en ese sentido, proceder a establecer la competencia del presente trámite, por lo siguiente: ✓ La demanda incumple con el requisito establecido en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, por cuanto, las pretensiones carecen de precisión y claridad. ✓ El medio de control carece de la estimación razonada de la cuantía, siendo esta necesaria para determinar la competencia (numeral 6 artículo 162 ibidem), para ello, el demandante deberá tener en cuenta lo previsto en el artículo 157 del CPACA, «en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento». ✓ No se aportó la constancia de publicación o comunicación del acto acusado «Resolución No. 2956 del veintiocho (28) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018)».
Asimismo, no se alegó que dicho acto no hubiera sido publicado, o que se haya denegado su copia o la certificación sobre su publicación. Tampoco se indicó que se encuentra disponible en el sitio web de la entidad, ni se suministró el enlace correspondiente al lugar donde está publicado, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA12. ✓ El poder especial otorgado por el demandante debe estar debidamente determinado y claramente identificado para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con lo expuesto y en aplicación del artículo 170 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que, en un término de diez (10) días corrija la demanda en lo aquí 11 Samai, índice 1 12 Artículo 166 del CPACA « 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales.». 7 Número Interno: 3422-2020 Demandante: Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Demandada: Gobernación de Casanare señalado so pena de rechazo. DISPONE:
PRIMERO. ADECUAR la demanda presentada por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este auto.
SEGUNDO. INADMITIR la demanda de la referencia.
TERCERO: CONCEDER a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, con el fin que subsane los defectos señalados.
CUARTO: NOTIFICAR por estado a la parte demandante.
QUINTO: Vencido el término anterior, la Secretaría deberá INGRESAR el expediente al Despacho para continuar con el trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.