CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) Tema: procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Subtema 1: contradicción u oposición con una sentencia de unificación como causal de procedencia del recurso.
Subtema 2: diferencia entre la solicitud de unificación de jurisprudencia y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Subtema 3: el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no constituye una tercera instancia. Subtema 4: improcedencia de la condena en costas cuando se rechaza por improcedente el recurso.
Auto que rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Este despacho procede a decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto en contra de la sentencia proferida el 10 de julio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 1. Síntesis del caso La señora Ana Lucila Roldán Gómez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la decisión de segunda instancia. Alegó que esa providencia desconoció las sentencias CE-SUJ2-005-16 y SUJ-025-CE-S2-2021, pues, a su juicio, y entre otros aspectos, interpretó indebidamente como actos de coordinación distintas manifestaciones de subordinación derivadas de su inserción en la actividad misional del Sena, de la sujeción a lineamientos institucionales y del registro obligatorio de sus labores en plataformas institucionales. 2.
Antecedentes 2.1. Demanda y sentencia de segunda instancia 1. La señora Ana Lucila Roldán Gómez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Servicio 2 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) Nacional de Aprendizaje (en adelante Sena), con las siguientes pretensiones: i) que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta; ii) que se reconocieran y pagaran los emolumentos derivados de esa relación laboral desde el 28 de febrero de 2012 hasta el 15 de diciembre de 2017; iii) que se pagara la sanción moratoria por el no pago de las cesantías en la fecha oportuna; entre otras1. 2.
Mediante sentencia del 10 de julio de 20262, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Explicó que una valoración conjunta de las pruebas no permitía «inferir por sí misma la existencia de una subordinación continua y permanente en los términos exigidos para la configuración [de la relación laboral encubierta]».
En ese sentido, adujo que esos elementos podían «corresponder al deber de coordinación que naturalmente surge en los contratos de prestación de servicios celebrados con las entidades». Por tanto, afirmó que «era carga de la demandante acreditar que las instrucciones recibidas desbordaban la mera coordinación contractual». 3. Consideró que no se acreditó la subordinación, pues no evidenció pruebas de que la demandante estuviera sometida a potestad disciplinaria, permisos, sanciones, llamados de atención o instrucciones permanentes que excedieran la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios.
Argumentó que el cumplimiento de una intensidad horaria, el registro de actividades en Sofía Plus, el desarrollo de funciones misionales, la similitud con labores asignadas al personal de planta y la celebración sucesiva de contratos entre 2012 y 2017 no demostraban la existencia de una relación laboral per se3. También estimó que la certificación sobre el personal no permitía establecer que sus funciones fueran idénticas a las desempeñadas por la demandante. 2.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4. La demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de esa providencia judicial4. Indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció las sentencias CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
Precisó que el medio de impugnación de la referencia superaba el interés particular y adquiría «una trascendencia jurídica […], en la medida que busca[ba] salvaguardar la vigencia, autoridad y aplicación uniforme de la doctrina probable». Además, adujo la necesidad de defender la seguridad jurídica respecto de la indebida interpretación del concepto de «coordinación». 5.
Aclaró que no pretendía utilizar este escenario como una instancia adicional para reabrir el debate probatorio del proceso. Puntualizó que su censura se 1 Samai tribunal, expediente digital, índice 18, 16ED_C01PrimeraInstanciaz(.zip), 001Demanda.pdf. 2 Samai tribunal, expediente digital, índice 11. 3 Según el Diccionario panhispánico del Español Jurídico (https://www.rae.es/dpd/per%20se), per se significa «por sí mismo, por su naturaleza». 4 Samai tribunal, expediente digital, índice 14. 3 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) sustentaba en la identidad fáctica entre su caso y los analizados en las sentencias de unificación invocadas, en particular, por la imposición de jornadas académicas de hasta 168 horas mensuales y la existencia de pausas cíclicas derivadas del calendario académico de la entidad.
Especificó que su reproche se circunscribía a que el tribunal calificó determinadas actuaciones del Sena como manifestaciones de coordinación, pese a que, desde su perspectiva, esa valoración se apartaba de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 6. Puso de presente que en los antecedentes administrativos reposaban documentos que, a su juicio, evidenciaban que el Sena la contrató en consideración a su perfil, formación y experiencia para impartir conocimientos en el área de joyería. Asimismo, reiteró que no era posible sostener que gozaba de autonomía directiva, debido a los lineamientos institucionales que debía observar y al registro obligatorio en la plataforma Sofía Plus.
Expresó que desconocer tales circunstancias vaciaba de contenido las reglas de unificación invocadas y que, en su criterio, aquellas demostraban que la prestación del servicio fue personal, indelegable y subordinada. 7. Hizo alusión a que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció la sentencia CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 y el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Concretamente, censuró que se omitiera considerar que la subordinación en el sector público docente se ejerce «operativamente mediante la sujeción inmodificable al modelo pedagógico y a las plataformas institucionales». Por otra parte, advirtió que el tribunal supeditó la dependencia a la existencia de un acto administrativo sancionatorio y omitió valorar su materialización a través de la inserción organizativa, consistente en su incorporación a la actividad misional de la entidad, en la sujeción al modelo pedagógico institucional y en el registro obligatorio de sus labores en Sofía Plus y Blackboard. 8.
Seguidamente, continuó desplegando diversos cuestionamientos frente al análisis jurídico y probatorio plasmado en la decisión de segunda instancia, a partir de los fundamentos generales sobre el concepto de autonomía contenido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. De igual manera, aludió a la sentencia proferida por esta Subsección el 18 de junio de 2024, con radicado 05001-23-33-000-2021-00533-01 (2129-2022), como precedente ilustrativo para interpretar la regla de unificación mencionada, en relación con el registro de actividades y juicios evaluativos en Sofía Plus, unido al cumplimiento de directrices académicas. 9.
Anotó que la decisión recurrida dejó de aplicar la primera regla jurisprudencial de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, consistente en que el término de los contratos de prestación de servicios debe responder a una necesidad temporal de la Administración. Destacó que se pasó por alto valorar la prueba documental que, a su juicio, comprobaba que el Sena acudió de manera sucesiva a esa modalidad para suplir un déficit estructural de personal.
Agregó que las interrupciones contractuales coincidían con las pausas institucionales previstas en los calendarios académicos, lo que evidenciaba una estrategia para encubrir un requerimiento 4 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) permanente. 10.
Aseveró que el tribunal incluso inadvirtió la segunda regla de unificación fijada en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 sobre la no solución de continuidad entre contratos de prestación de servicios. Recalcó que se desatendió verificar si las interrupciones entre los vínculos superaban el parámetro orientador de treinta días hábiles y pasó por alto que varias de ellas obedecieron a las pausas institucionales dispuestas en los calendarios académicos del Sena y a demoras administrativas en la expedición de los certificados de disponibilidad presupuestal.
En esa línea, señaló que esas circunstancias evidenciaban la prosecución de la relación contractual y exigían flexibilizar el cómputo del término mencionado. 11. Finalmente, realizó un conjunto de desarrollos conceptuales sobre la caducidad y la prescripción en caso de que esta Sección decidiera infundar la sentencia recurrida y la condena en costas.
A su vez, encontró necesario unificar la jurisprudencia y remplazar la sentencia de segunda instancia, pues atribuyó al juez de primera instancia un apartamiento injustificado de las reglas fijadas en las sentencias SUJ-025-CE-S2-2021 y CE-SUJ2-005-16 «frente a supuestos fácticos institucionales idénticos a los ya decantados por el órgano de cierre».
De ahí que hiciera una relación de las sentencias proferidas por esta Sección que revocaron decisiones del Tribunal Administrativo de Antioquia en las que se habían negado las pretensiones de la demanda. 2.3. Trámite procesal 12. Por medio de auto del 28 de julio de 20265, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Ana Lucila Roldán Gómez, por lo que el asunto fue asignado por reparto a este despacho el 31 de julio de 20266. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 13. Este despacho es competente para proveer sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, en atención a lo previsto en los artículos 125, numeral 37, y 2598 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 5 Samai tribunal, expediente digital, índice 15. 6 Samai, expediente digital, índice 1. 7 «ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 8 «ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación». 5 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) 3.2.
Problema jurídico 14. Con el propósito de realizar un examen de admisión sobre el asunto de la referencia, la presente providencia judicial deberá responder el siguiente problema jurídico: 15. ¿Los cuestionamientos formulados por la recurrente permiten establecer que la sentencia recurrida contrarió o se opuso a alguna de las reglas de unificación invocadas? 16.
Según la respuesta que se dé al interrogante planteado, este despacho determinará si el recurso extraordinario interpuesto por la señora Ana Lucila Roldán Gómez cumple los presupuestos que habilitan su admisión. 3.3. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 17. Las sentencias de unificación jurisprudencial son un tipo de providencias judiciales que profiere esta corporación para garantizar la interpretación uniforme del derecho9.
Esa especial naturaleza no despoja de fuerza vinculante a las demás decisiones aquí proferidas, las cuales también deben ser consideradas por las autoridades judiciales al resolver casos análogos10. Empero, lo que distingue a las sentencias de unificación es que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, estableció dos medios específicos para propender por esa vinculatoriedad: el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia11. 18.
De conformidad con el artículo 258 del CPACA12, la causal de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consiste en que la providencia recurrida «contraríe o se oponga a una sentencia de unificación». Por esa razón, como lo ha expuesto esta Subsección13, corresponde al recurrente contrastar las razones que fundamentan la decisión recurrida con la regla contenida en la sentencia de unificación invocada, de manera que pueda evidenciarse la contradicción alegada. 19.
La exigencia descrita no se satisface con la simple enunciación de la sentencia de unificación que se estima desconocida o contrariada, comoquiera que es necesario indicar las razones precisas que sustenten esa afirmación a través de argumentos claros y suficientes14. De ahí que no pueda convertirse en una tercera 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 13 de agosto de 2025, proceso con radicado 68001-33-33-013-2021-00171-01 (0845-2025).
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, trámite con radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177). M.P. William Zambrano Cetina. 11 Sobre el particular, ver: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-588 del 25 de julio de 2012, proceso con radicado D-8864.
M.P. Mauricio González Cuervo. 12 «ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 12 de febrero de 2026, proceso con radicado 05001-33-33-001-2018-00477-01 (6043-2024).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Op. cit., proceso con radicado 68679-33-33-002-2016-00248-01 (3305-2023). 6 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) instancia en que se planteen meras inconformidades15. En ese contexto, se ha enfatizado en la necesidad de estructurar ese recurso a partir de un ejercicio dialéctico, en el que las reglas jurisprudenciales constituyan la tesis, los fundamentos de la sentencia recurrida representen la antítesis y el contraste entre ambas permita construir una síntesis orientada a demostrar el desconocimiento del precedente unificador16. 20.
Es indispensable que el recurrente manifieste de qué manera la decisión de segunda instancia desconoce la sentencia de unificación invocada, por lo que el juez de lo contencioso-administrativo no puede «suponer los argumentos que […] debió estructurar, ni construir de oficio razonamientos que no fueron planteados en el recurso»17. Asumir esa labor implicaría desbordar el marco de competencia de ese medio extraordinario, en la medida en que son los cargos formulados los que delimitan la competencia de esta corporación18.
Una consideración contraria afectaría el derecho de defensa de la contraparte, al verse enfrentada a cuestionamientos que nunca fueron puestos en discusión19. 21. Con sustento en los criterios antecedidos, la jurisprudencia ha precisado que el incumplimiento de esta exigencia da lugar al rechazo del recurso extraordinario de unificación20.
Puntualmente, esa consecuencia jurídica se deriva de una interpretación del numeral 4 del artículo 262 del CPACA21, en cuanto exige advertir de manera concreta la sentencia de unificación que se estima contrariada y las razones que sirvan de fundamento. Aunque el artículo 265 ibidem22 establece que el despacho sustanciador pondrá de presente los defectos advertidos para que el recurrente los subsane, lo cierto es que esta Subsección ha considerado que dicho supuesto no puede derivarse de esa disposición jurídica, pues: dada la naturaleza y finalidad del recurso, el requisito del numeral 4 del artículo 262 del CPACA no puede ser inobservado al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la causa, so pena de su inadmisión sin lugar a subsanar el defecto23. 22.
Tal diferenciación parte de una interpretación sistemática de las reglas que rigen el procedimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia24, 15 Ibidem. 16 En tal sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 29 de septiembre de 2025, proceso con radicado 11001-33-35-029-2023-00295-01 (0126-2025).
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 18 de septiembre de 2025, proceso con radicado 68001-33-33-001-2019-00409-01 (1649-2023). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 En cuanto a ese punto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 30 de mayo de 2025, proceso con radicado 20001-33-33-002-2022-00388-01 (7430-2023).
M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 21 «ARTÍCULO 262. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener: […] 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento […]». 22 Según el Diccionario de la lengua española (https://dle.rae.es/ibidem), ibidem significa «[a]llí mismo, en el mismo lugar» y es un término comúnmente empleado por razones de economía gramatical para hacer remisión a disposiciones normativas previamente mencionadas dentro del mismo párrafo. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 20 de febrero de 2024, proceso con radicado 76001-33-33-011-2015-00158-01 (4547-2021).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 24 Op. cit., proceso con radicado 11001-33-35-029-2023-00295-01 (0126-2025). 7 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) debido a que el artículo 261 del CPACA prevé que ese medio de impugnación «deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia».
En otras palabras, la sustentación del recurso, debe presentarse ante el juez que profirió la sentencia recurrida25. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, el incumplimiento de la exigencia en cuestión daba lugar a la inadmisión con efectos de rechazo. No obstante, con esa reforma se incorporó la posibilidad de rechazar por improcedente el mencionado recurso26. 3.4.
Caso concreto 23. La señora Ana Lucila Roldán Gómez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la decisión de segunda instancia. Consideró que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció o contrarió las sentencias CE-SUJ2-005-16 y SUJ-025-CE-S2-2021, comoquiera que resolvió el caso con fundamento en una interpretación del concepto de coordinación y en una valoración probatoria que, a su juicio, ignoró las reglas sobre la configuración de las relaciones laborales encubiertas, la necesidad temporal de los contratos de prestación de servicios y la solución de continuidad entre los vínculos contractuales. 24.
Con fundamento en lo expuesto, este despacho encuentra que el recurso extraordinario de unificación se estructuró a partir de varios grupos de cuestionamientos, cada uno con un propósito y alcance distinto. Por esa razón, es importante examinarlos de manera separada, con el fin de establecer si cada uno de ellos permite evidenciar que la sentencia recurrida contrarió o se opuso a alguna de las reglas de unificación invocadas.
La precisión antecedida resulta necesaria porque no todos los planteamientos formulados persiguen la misma finalidad ni deben analizarse bajo los mismos presupuestos. Es decir, el escrito de censura no desarrolló una única línea discursiva, sino que incorporó reproches que exigen un análisis diferenciado. • Argumentos relativos a la necesidad de emitir un pronunciamiento de unificación dada la trascendencia jurídica del asunto 25.
Una parte de los argumentos no está dirigida a demostrar la contradicción entre las sentencias invocadas y la decisión judicial recurrida, sino a solicitar que determinados aspectos sean objeto de unificación por parte de esta Sección. Concretamente, la recurrente afirmó que el asunto de la referencia adquiría una trascendencia jurídica respecto de las relaciones laborales encubiertas de los instructores del Sena, dado que, desde su perspectiva, el tribunal desdibujó la línea jurisprudencial al equiparar el acatamiento de directrices misionales, el uso obligatorio de plataformas institucionales como Sofía Plus y la sujeción a los diseños curriculares con una simple manifestación del principio de coordinación. 25 Ibidem. 26 «ARTÍCULO 265.
ADMISIÓN DEL RECURSO. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. […] El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido». 8 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) 26.
La circunstancia de que las sentencias que resuelven recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia puedan constituir decisiones unificadoras no significa que ese medio de impugnación y la solicitud de unificación respondan a una misma naturaleza. Mientras que esta última procura la unificación de la jurisprudencia respecto de cuestiones que así lo ameriten en los términos del artículo 271 del CPACA27, el recurso extraordinario está concebido para verificar si la providencia recurrida desconoció o contrarió alguna regla de unificación. Su eventual coincidencia en la formación del precedente judicial no desdibuja las diferencias que existen entre ambos mecanismos procesales. 27.
La diferencia en mención también se refleja en el presupuesto que habilita cada uno de ellos. El examen de procedencia del recurso extraordinario se realiza a partir de una regla de unificación preexistente, cuya aplicación al caso resultaba vinculante. Por su parte, la solicitud de unificación de jurisprudencia responde a una lógica distinta.
En ese escenario no es necesario un parámetro previo de comparación, ya que su finalidad consiste en que esta corporación considere si una determinada materia reúne las condiciones mínimas para proferir una decisión de unificación28, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA. 28. Bajo esas condiciones, los planteamientos iniciales de la señora Ana Lucila Roldán Gómez no permiten establecer que la sentencia recurrida hubiera contrariado o desconocido una regla de unificación preexistente.
Las razones expuestas estuvieron encaminadas a justificar la necesidad de que esta corporación unificara la jurisprudencia sobre determinados aspectos relacionados con las relaciones laborales encubiertas de los instructores del Sena, finalidad que corresponde a un mecanismo procesal distinto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 29.
Aun si se aceptara que esas manifestaciones correspondieran materialmente a una solicitud de unificación de jurisprudencia, ello no modificaría la conclusión anterior. La oportunidad para promover ese mecanismo difiere de la establecida para el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. El artículo 271 del CPACA exige que esa petición se formule antes de que se registre el proyecto de fallo, a diferencia del medio de impugnación aludido que debe interponerse dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. Por 27 «ARTÍCULO 271.
DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia». 28 Recientemente, esta Sección rechazó una solicitud de unificación de jurisprudencia, por cuanto la jurisprudencia sobre ese punto ha sido uniforme, consistente y pacífica y, con anterioridad, se había decidido no avocar el conocimiento de casos similares.
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 10 de julio de 2026, proceso con radicado 11001-33-35-027-2019-00435-01 (0234-2026). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) ende, tales manifestaciones tampoco pueden entenderse como el ejercicio de ese mecanismo, pues fueron formuladas cuando ya había precluido la oportunidad29. • Argumentos relativos al desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas en los términos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 30.
La señora Ana Lucila Roldán Gómez realizó un conjunto de reproches apoyados en las elaboraciones conceptuales del principio de primacía de la realidad sobre las formas contenidas en la sentencia CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016. Sin embargo, esos desarrollos no constituyen reglas cuya contradicción habilite el recurso extraordinario de unificación. En realidad, fueron utilizados como puente para cuestionar la valoración jurídica y probatoria realizada por el tribunal y sostener que esa autoridad judicial resolvió de manera equivocada el caso bajo examen. 31.
Correspondía a la señora Ana Lucila Roldán Gómez realizar un ejercicio de subsunción entre los fundamentos del tribunal y las reglas de unificación contenidas en las providencias invocadas. Por el contrario, tergiversó la naturaleza del asunto, ya que pretendió convertir este escenario procesal en «una tercera instancia en virtud de la cual se ventilen inconformidades diferentes a que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»30.
En últimas, desconoció que en el referido medio de impugnación no está permitida «la reapertura del debate jurídico, fáctico o probatorio surtido en el proceso ordinario»31. 32. Puede que la sentencia CE-SUJ2-005-16 haya abordado aspectos relativos al principio de primacía de la realidad sobre las formas. Empero, ese mandato de optimización fue objeto de consideraciones de carácter general, sin ningún alcance concreto respecto de las reglas jurisprudenciales establecidas en esa decisión. Admitir la posibilidad de invocar libremente apartes de una sentencia de unificación que, a juicio de la parte recurrente, resulten relevantes para el análisis de la controversia desnaturalizaría la esencia misma de este recurso extraordinario, pues dejaría de cumplir su función de salvaguardar el carácter vinculante del precedente vertical y se convertiría en un medio para discutir meros desarrollos conceptuales32.
Sobre un caso reciente, esta Subsección advirtió que: la recurrente indica que el análisis de procedencia debía extenderse no solo a las reglas de unificación fijadas en las sentencias invocadas, sino también a las 29 Tal como lo ha recordado este despacho, «la ley establece un plazo para presentar la solicitud, esto es, antes de que se registre la ponencia de fallo.
Si se cumplen todos los requisitos, la sala competente decidirá si asume el caso para unificación mediante un auto que no es susceptible de recursos». Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 5 de septiembre de 2025, proceso con radicado 76147-33-33-003-2022- 00686-01 (5877-2023). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 24 de noviembre de 2025, proceso con radicado 68679-33-33-001-2019-00352-01 (4307-2022).
M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 28 de mayo de 2026, proceso con radicado 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 23 de septiembre de 2025, proceso con radicado 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025).
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 10 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) consideraciones, fundamentos o “subreglas” que condujeron a su adopción; sin embargo, tal entendimiento desconoce la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual no fue concebido para confrontar razonamientos auxiliares, argumentos secundarios o consideraciones accesorias desarrolladas en la motivación de las providencias de unificación. […] En consecuencia, no basta con señalar que determinadas reflexiones contenidas en la motivación de la sentencia podrían resultar útiles o favorables a los intereses de la parte recurrente, sino que resulta indispensable demostrar que la providencia recurrida desconoció directamente una regla jurisprudencial unificada aplicable al asunto debatido.
En ese sentido, no resulta acertado afirmar, como lo hace la recurrente, que el recurso extraordinario debía admitirse porque las “subreglas”, desarrolladas en las sentencias de unificación podrían resultar más favorables a sus pretensiones, pues ello desnaturalizaría el carácter excepcional y restrictivo del recurso extraordinario de unificación y lo convertiría en un mecanismo orientado a reabrir debates interpretativos o probatorios ya definidos por el juez natural33. 33.
Lo mismo ocurre con el reproche según el cual el tribunal habría supeditado la subordinación a la existencia de un acto sancionatorio y omitido valorar su materialización a través de su inserción organizativa. Ese cuestionamiento no identificó una regla jurisprudencial contenida en la sentencia CE-SUJ2-005-16 que hubiera sido desconocida por la decisión recurrida, comoquiera que solo aludió a la conceptualización del principio constitucional mencionado.
De hecho, expresó su inconformidad con la manera en que el juez de segunda instancia valoró el material probatorio y determinó que los medios de convicción allegados no resultaban suficientes para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta. 34. La circunstancia de que la señora Ana Lucila Roldán Gómez concluyera que se exigió una sanción disciplinaria expresa como prueba del poder subordinante no modifica la naturaleza de la censura.
El problema que planteó no consistió en justificar que el tribunal hubiera contrariado una regla de unificación sobre la acreditación de la subordinación, sino en sostener que asignó un valor probatorio indebido a determinados medios de prueba y desestimó otros que, a su juicio, probaban el vínculo laboral. Ese debate pertenece al ámbito propio del proceso ordinario y escapa al objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 35.
En definitiva, las razones desarrolladas con anterioridad evidencian que este segmento de la sustentación no permite establecer que la sentencia recurrida hubiera contrariado o desconocido una regla de unificación contenida en la sentencia CE-SUJ2-005-16. Los reproches formulados no estuvieron encaminados a demostrar que el tribunal hubiese desconocido una regla fijada por esta Sección, sino a sostener que interpretó de manera equivocada principios constitucionales, en detrimento de la valoración probatoria.
Por consiguiente, sustituyó el ejercicio de confrontación entre providencias por un juicio de corrección en contra de la sentencia de segunda instancia. 33 Op. cit., proceso con radicado 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026). 11 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) • Argumentos relativos al desconocimiento del concepto de autonomía en los términos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 36.
Iguales consideraciones merece el presunto desconocimiento del concepto de autonomía desarrollado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. A partir de algunas consideraciones contenidas en esa providencia acerca del alto grado de autonomía que debe caracterizar al contratista, la recurrente estructuró un cargo sustentado en fragmentos aislados de la decisión, sin establecer su incidencia específica respecto de las reglas jurisprudenciales allí unificadas.
Por esa vía, pretendió cuestionar la apreciación que el tribunal efectuó sobre los elementos de convicción relativos a la subordinación en el caso concreto, antes que corroborar una verdadera contradicción con el precedente unificador. • Argumentos relativos al desconocimiento de la primera regla jurisprudencial de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 37.
La sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 unificó sobre el alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» contenida en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Precisó que la vigencia del contrato de prestación de servicios debía ser por el tiempo «necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este deb[ía] estar sujeto al principio de planeación».
Aun con ello, dio cuenta de que durante la ejecución de esos negocios jurídicos solía «ocurrir que se presenta[ban] ciertas situaciones imprevistas que exi[gían] su prórroga». En cualquier caso, adujo que la prolongación de la relación contractual tenía que sustentarse en los mismos estudios previos. 38. Conforme a esas consideraciones, esta Sección decantó su interpretación en cuanto al alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» en la siguiente regla jurisprudencial: La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 39.
Es importante destacar que no es la primera vez que se interpone un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con fundamento en la regla transcrita. Sobre el particular, la Subsección A de esta Sección puso de presente que, con frecuencia, la invocación de aquella ha tenido como propósito controvertir la valoración probatoria efectuada por el tribunal, antes que evidenciar una verdadera contradicción entre la providencia recurrida y el precedente unificador, en los siguientes términos: 12 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) también sostiene que el [t]ribunal no realizó un adecuado análisis de los contratos de prestación de servicios, lo que derivó —a su juicio— en el desconocimiento de la regla de unificación según la cual «el término estrictamente indispensable, al que alude el numeral 3.º del [a]rtículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración». […] el cargo realizado sobre los estudios previos de los contratos de prestación de servicios es un reproche sobre la valoración probatoria realizada por los jueces ordinarios de instancia respecto de lo establecido en esos negocios jurídicos, cuestión que escapa del ámbito del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial que solo tiene por objeto el análisis del desconocimiento de las reglas de unificación34. 40.
Recientemente, esta Subsección confirmó un auto que rechazó otro recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en el que se invocaba esa misma regla de derecho, de la siguiente manera: Esta línea argumentativa es consistente con la postura que ha adoptado esta Sección, la cual, en un escenario análogo, rechazó de plano un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al resultar evidente que los cargos realizados sobre los estudios previos de los contratos de prestación de servicios [son] un reproche sobre la valoración probatoria realizada por los jueces ordinarios de instancia. […] Este criterio resulta aplicable al asunto en estudio, en tanto en ambos eventos el supuesto desconocimiento de la sentencia de unificación se sustentó, en realidad, en reparos dirigidos contra la valoración judicial de los estudios previos y de los documentos contractuales, mas no en la demostración de una contradicción entre reglas jurisprudenciales35. 41.
Teniendo en cuenta lo anterior, las inconformidades referidas tampoco permiten establecer que la sentencia recurrida hubiera contrariado la primera regla de unificación fijada en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. Aunque la recurrente conceptualizó esa regla y procuró relacionarla con las circunstancias del caso concreto, ese ejercicio estuvo encaminado a obtener la validación de la actividad probatoria desplegada a partir de los documentos allegados al proceso.
En otras palabras, fue utilizada como respaldo de la tesis de la demandante, según la cual esos elementos bastaban para demostrar el poder subordinante del Sena. 42. La anterior conclusión se refuerza con la forma en que la recurrente desarrolló el cargo. Después de afirmar el supuesto desconocimiento de la primera regla, retomó las mismas censuras encaminadas a cuestionar el condicionamiento de «la declaratoria de la subordinación a la existencia de sanciones escritas directas o permisos formales».
Así las cosas, la referencia a la sentencia de unificación terminó integrada al mismo reproche probatorio formulado desde el inicio del recurso. Por ende, las reservas concretas no evidencian una contradicción entre la providencia 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 6 de febrero de 2026, proceso con radicado 73001-33-33-012-2019-00362-01 (0312-2026).
M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 3 de julio de 2026, proceso con radicado 11001-33-35-020-2023-00129-01 (2450-2025). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 13 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) censurada y la regla jurisprudencial invocada, sino que persiguen obtener la validación de los medios de convicción incorporados al proceso. 43.
Aun cuando la señora Ana Lucila Roldán Gómez procuró estructurar la objeción como una supuesta contradicción entre la decisión recurrida y la primera regla de unificación contenida en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, lo cierto es que su argumentación quedó reducida a un reproche en contra del examen probatorio efectuado en la providencia de segunda instancia. La supuesta infracción del precedente quedó supeditada a demostrar que las pruebas evidenciaban una necesidad permanente del servicio y a reiterar que el tribunal impuso un estándar probatorio para dar por hecho la subordinación en las relaciones laborales encubiertas. 44.
Incluso de aceptarse lo expuesto por la recurrente, ello no conduciría a concluir que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció la primera regla de unificación contenida en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. La razón decisiva por la cual negó las pretensiones de la demanda consistió en que no encontró acreditado el elemento de la subordinación. Por ese motivo, el sentido de la decisión no dependió de la interpretación del concepto de «término estrictamente indispensable».
Ese mandato no estableció criterios para determinar cuándo se configura el poder subordinante en una relación laboral encubierta, ni dispuso que las circunstancias contractuales constituyan un indicio suficiente para constatarlo36. • Argumentos relativos al desconocimiento de la segunda regla jurisprudencial de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 45.
La sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 se ocupó de unificar acerca del término de la no solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentaban interrupciones entre uno y otro en las relaciones laborales encubiertas. Se reconoció que «en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplea[ban] diferentes criterios para computar la interrupción […], sin que exist[iera] consenso sobre el tiempo que deb[ía] transcurrir […]».
Por ende, la parte resolutiva de esa decisión judicial estableció la siguiente regla jurisprudencial: (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos [en] que se exceda, podrá 36 La Subsección A se pronunció sobre ese punto en los siguientes términos: «la SUJ-025–CE–S2-2021, aunque aborda reglas sobre la ejecución de contratos de prestación de servicios y la continuidad entre ellos, no guarda identidad fáctica ni jurídica con el asunto debatido, pues no versa sobre la acreditación de una relación laboral encubierta como eje de la decisión […].
Por el contrario, esta Sala evidencia que el recurso extraordinario fue utilizado para controvertir la valoración probatoria realizada por el Tribunal en segunda instancia, en especial frente a la inexistencia de subordinación como elemento esencial del vínculo laboral. En efecto, en la sentencia recurrida se indicó de forma expresa que no se acreditó la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el [Sena], pues no se logró demostrar el elemento de la subordinación, indispensable para configurar el contrato realidad».
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de agosto de 2025, proceso 76111-33-33-001-2019-00043-01 (0123-2025). M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 14 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 46.
Con posterioridad, el Ministerio Público solicitó la aclaración de la sentencia respecto de ese mandato jurisprudencial. Concretamente, planteó si era necesario esperar un periodo de 30 días hábiles para celebrar con la misma persona un nuevo contrato de prestación de servicios, a fin de evitar que se configurara una relación laboral encubierta con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Mediante auto del 11 de noviembre de 2021, esta Sección precisó el alcance de esa regla de unificación en los siguientes términos, relevantes para el asunto objeto de examen: i) no puede hablarse de una relación laboral encubierta si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo (en adelante CST)37.
Por tanto, el término de 30 días «debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales»; ii) no puede entenderse que los contratos de prestación de servicios celebrados de manera sucesiva en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 configuren una relación laboral encubierta, siempre que no se encuentren acreditados los presupuestos consignados en el artículo 23 del CST. 47.
Tal como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Sección, no es posible aducir el desconocimiento de esa regla de unificación cuando «la verdadera razón por la que no se accedió a las pretensiones fue la falta de acreditación del elemento de subordinación»38. Lo anterior obedece a que ese mandato no estableció un criterio para determinar la existencia de una relación laboral encubierta, ni relevó al demandante de acreditar los presupuestos previstos en el artículo 23 del CST.
Su alcance se circunscribió a fijar un parámetro temporal para establecer la no solución de continuidad entre contratos de prestación de servicios sucesivos frente a la prescripción de los derechos laborales. 48. La interpretación propuesta por la recurrente desborda el contenido de la segunda regla. De ella pretende derivar que la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios sirve de indicio para acreditar una relación laboral encubierta.
Sin embargo, esa conclusión no encuentra respaldo en la sentencia de unificación ni en el auto que la aclaró. Ambas providencias precisaron que ese 37 «ARTÍCULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: […] a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador o trabajadora respecto del empleador, que faculta a este para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponer reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. […] c. Un salario como retribución del servicio». 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 8 de octubre de 2025, proceso con radicado 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 15 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) parámetro temporal únicamente constituye un criterio para determinar la existencia o no de solución de continuidad entre contratos sucesivos y definir las consecuencias que de ello se derivan en materia de prescripción. 49.
Mientras no se demuestren los presupuestos previstos en el artículo 23 del CST, la regla relativa al término de 30 días hábiles carece de incidencia para resolver cualquier controversia sobre el particular. Por esa razón, este despacho considera que la señora Ana Lucila Roldán Gómez invirtió ese orden lógico, pues la construcción metodológica partió de una premisa insuficiente para arribar a la conclusión que propuso.
Es decir, el examen de la solución de continuidad presupone la acreditación de una relación laboral encubierta, dado que solo a partir de ese momento resulta pertinente la prescripción de los derechos laborales adquiridos. 50. Las anteriores consideraciones permiten concluir que los cuestionamientos formulados no demuestran que el Tribunal Administrativo de Antioquia hubiera contrariado la segunda regla de unificación invocada.
La recurrente atribuyó a esa regla un alcance que no se desprende de su contenido y no evidenció que el tribunal la hubiera aplicado en contravía de los presupuestos fijados por esta Sección. El reproche partió de que la sucesión de contratos permite acreditar una relación laboral encubierta, pese a que la sentencia y su auto aclaratorio condicionaron el examen de la solución de continuidad a la previa demostración de los presupuestos establecidos en el artículo 23 del CST. 3.5.
Costas 51. La imposición de costas regulada en el artículo 265 del CPACA solo procede cuando el despacho sustanciador acredita alguna de las causales de rechazo de plano allí previstas. No obstante, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, el legislador no extendió esa consecuencia jurídica a los eventos en que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea rechazado por improcedente.
Por ende, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas. 3.6. Conclusión 52. Ninguno de los cuestionamientos formulados por la señora Ana Lucila Roldán Gómez permite establecer que la sentencia recurrida hubiera contrariado o se hubiera opuesto a una regla de unificación aplicable al asunto debatido. Los planteamientos estuvieron encaminados a justificar la necesidad de un nuevo pronunciamiento de unificación, controvertir la valoración jurídica y probatoria realizada por el tribunal y proponer una interpretación distinta de las circunstancias del caso concreto.
En esas condiciones, el recurso será rechazado por improcedente. 53. Por las razones expuestas, este despacho 16 Radicado: 05001-33-33-008-2022-00044-01 (1764-2026) Demandante: Ana Lucila Roldán Gómez Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) Resuelve Primero: Rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Ana Lucila Roldán Gómez en contra de la sentencia proferida el 10 de julio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la presente providencia judicial.
Segundo: Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones respectivas en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM