CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., primero (01) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicado: Nulidad 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur Demandado: Contraloría General de Risaralda, Comisión Nacional del Servicio Civil1 Asunto: Estudio de excepciones.
Auto Decide el despacho sobre los medios exceptivos formulados en las contestaciones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda Nidia Gandur Gandur, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó que se anulara la convocatoria 279 de 2013 de la CNSC para proveer en propiedad varios empleos de carrera administrativa de la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda.
Puntualmente, se demandaron los siguientes actos administrativos: - Resolución 061 del 17 de abril de 2013, proferida por la Contraloría General de Risaralda, por la cual se ajustó el Manual de Requisitos y Competencias Laborales de la entidad; - Acuerdo 456 del 2 de octubre de 2013, por medio del cual la CNSC convocó a concurso abierto de méritos para proveer en forma definitiva los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría General de Risaralda, identificado como Convocatoria 279 de 2013. - Acuerdo 495 del 25 de octubre de 2013, proferido por la CNSC, que modificó el Acuerdo 456 de 2013. - Acuerdo 522 de 29 de julio de 2014, por el que la CNSC dejó parcialmente sin efectos la Convocatoria 279 de 2013. - Resoluciones 2132; 2133; 2134; 2135; 2136; 2137; 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, a través de las cuales la CNSC adoptó unas listas de elegibles en el marco de la Convocatoria 279 de 2013.
Como concepto de la violación se sostuvo que la convocatoria demandada fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse. 1. 2. La oposición 1 En adelante CNSC Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur. La CNSC2 y la Contraloría General del Risaralda3 se opusieron a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentaron que los actos administrativos demandados no desconocen las normas en que debían fundarse.
Las demandadas manifestaron que adelantaron una actuación conjunta para efectos de abrir la convocatoria demandada, y que, en todo caso, los actos administrativos demandados se ajustaron a la normativa aplicable. La Contraloría General de Risaralda precisó que el artículo 300 de la Constitución Política y 3 de la Ley 330 de 1996 la faculta para expedir y ajustar su manual de funciones y competencias laborales.
Asimismo, manifestó que el aludido manual se ajusta a lo previsto en la Ley 909 de 2004 y en los Decretos 2539 de 2005, 785 de 2005, 1227 de 2005, 2484 de 2014. En cuanto a la publicidad de la Resolución 061 del 17 de abril de 2013, manifestó que esta fue colgada en la página web de la entidad. La CNSC formuló como excepciones previas las de: «caducidad», «habérsele dado a la demanda un trámite de un proceso diferente al que corresponde», «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios» e «inepta demanda».
Asimismo, propuso como excepciones de mérito «legalidad de la generalidad de actos administrativos demandados», «avocación de la competencia y ausencia de revocatoria de delegación», y la «innominada o genérica». La Contraloría General del Risaralda planteó como excepciones las siguientes: «prueba ineficaz, improcedente e inconducente», «presentación de prueba conseguida ilegalmente con violación a la ley» y la «fuerza ejecutoria del acto administrativo». 1.3.
Trámite de la demanda La demanda fue presentada el 19 de mayo de 20154 y repartida al Tribunal Administrativo de Risaralda, al despacho de la magistrada Dufay Carvajal Castañeda. En auto del 22 de junio de 20155 la magistrada ponente admitió la demanda y ordenó efectuar las notificaciones y traslados de rigor. Asimismo, requirió a las entidades demandadas para que con la contestación de la demanda allegaran los antecedentes administrativos de los actos censurados.
En auto separado, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar. La CNSC6 y la Contraloría General de Risaralda7 contestaron la demanda y aportaron los antecedentes administrativos solicitados. De conformidad con lo ordenado en el artículo 175, parágrafo 2, del CPACA, se fijó en lista el proceso8 para correr el traslado de las excepciones propuestas por las demandadas.
La demandante guardó silencio. 2 Folios 200 y 227 3 Contestación visible a folio 236 4 Acta de reparto a folio 174. 5 Visible a folio 176 6 Contestación visible a folios 200 a 235 7 Contestación visible a folios 236 a 256 8 Visible a folio 311 Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur. 2.
Consideraciones 2.1. Trámite de las excepciones De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20219, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso10. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el artículo 101, inciso 2°, del CGP, esta se decretará en el auto que cite a la audiencia inicial y se realizará en el curso de esta.
En esa misma instancia procesal se deberán resolver las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causal de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA.
Así las cosas, por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, se procederá a revisar el trámite aplicable previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP: «Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron 9 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden,, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 10 En adelante: CGP Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur. hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.
Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.
Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra. Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones».
(se destaca) De las normas transcritas se concluye: i) Las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución; ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de esta y resolver allí mismo. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva La CNSC solicitó que se le desvinculara del proceso porque no estaba legitimada por pasiva para pronunciarse respecto de la legalidad de la Resolución 061 del 17 de abril de 2013, comoquiera que esta fue expedida por la Contraloría General de Risaralda. Ahora bien, precisa el despacho que, en términos generales, la legitimación en la causa, sea por activa o por pasiva, es un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte.
Es decir, que se trata de una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular unas pretensiones atinentes a hacer valer un derecho subjetivo sustancial o, contradecirlas y oponerse a ellas. Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur.
En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, esta Corporación ha determinado que esta se configura por la falta de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica constitutiva del litigio, así, quienes están obligados a concurrir a un proceso en calidad de demandados son aquellos que participaron realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda11.
En el sub judice encuentra el despacho que, si bien la CNSC no profirió la Resolución 061 del 17 de abril de 2013, si suscribió los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013, 495 del 25 de octubre de 2013 y 522 de 29 de julio de 2014; asi como las resoluciones 2132; 2133; 2134; 2135; 2136; 2137; 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, a través de las cuales la CNSC adoptó las listas de elegibles en el marco de la Convocatoria 279 de 2013.
Por lo tanto, está legitimada materialmente por pasiva para pronunciarse sobre su legalidad. Sobre el particular, se destaca que, comoquiera que de conformidad con los artículos 7 y 29 de la Ley 909 de 2004 la CNSC es la encargada de adelantar los concursos de méritos para la provisión definitiva de los empleos públicos de carrera administrativa, su eventual anulación le afecta de forma directa.
En ese sentido, es clara su legitimación para actuar en el proceso, en la medida en que han comprometido recursos y han participado activamente de la etapa de planeación de la convocatoria 279 de 2013. Así las cosas, comoquiera que es claro el interés de la CNSC en el resultado del proceso, se denegará la excepción formulada y en ese sentido no hay lugar a dictar sentencia anticipada conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 182 A del CPACA. 2.2.2.
Improcedencia del medio de control La CNSC presentó como excepción la de «improcedencia de la acción de nulidad simple» toda vez que la anulación de la convocatoria generaría un restablecimiento automático en favor de terceros. Al respecto, encuentra el despacho que esta excepción no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que que los cargos que expuestos en el concepto de la violación están encaminados a atacar la legalidad en abstracto de la convocatoria censurada, ya que, según la demandante, esta se encuentra viciada de nulidad porque fue expedida con desconocimiento de las normas en que debía fundarse.
Así las cosas, del concepto de la violación de las demandas no se advierte la configuración de un restablecimiento automático en favor de terceros, como lo afirmó la CNSC. Por el contrario, la lectura de estos permite evidenciar que se cumplió con la finalidad del medio de control escogido, pues se reitera, lo que se busca es proteger o preservar el orden constitucional y legal en abstracto. 2.2.3.
Caducidad 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 8 de marzo de 2022. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente de radicación 11001032500020170074200 (3871- 2017) Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur. La CNSC precisó que en el sub lite, había operado el fenómeno de la caducidad, toda vez que el medio control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
En primer lugar, reitera el despacho que el medio de control de nulidad es procedente, comoquiera que no se configura el restablecimiento automático de un derecho en favor de la demandante o de un tercero. Así las cosas, se tiene que el artículo 164 del CPACA prevé que cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 ibidem, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo.
Por lo tanto, no ha operado la caducidad respecto de la demanda de la referencia. 2.2.4. Inepta demanda Para la CNSC se configuró la excepción de «inepta demanda», porque no cumplió con la carga argumentativa que supone en el artículo 162 numeral 4 del CPACA. Ahora bien, se tiene que el numeral 512 del artículo 100 del CGP previó la excepción previa de inepta demanda para aquellos casos en donde el libelo introductorio no cumple los requisitos formales para su presentación, o cuando no exista una debida acumulación de pretensiones13.
En consonancia, al revisar el CPACA se observa que este, en sus artículos 162 a 167, señaló los requisitos legales de la demanda que deben acreditarse. En este punto se hace necesario precisar que tal como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, no toda imprecisión en la argumentación conlleva la configuración de esta excepción. Ello, en la medida en que sólo «serán aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación»14.
Al descender al caso concreto, encuentra el despacho que en el sub lite se cumplió con las exigencias formales previstas en los artículos 162 a 167 del CPACA, como consta en el estudio adelantado en el auto admisorio de la demanda. Por lo tanto, la excepción propuesta no prospera en virtud de este argumento. 2.2.5. Ausencia de vinculación de los litisconsortes necesarios.
El Tribunal Administrativo del Risaralda, en en el marco de la audiencia inicial celebrada el 15 de febrero de 2016 y en ejercicio de la facultad para sanear el proceso estipulada en el artículo 207 del CPACA, ordenó vincular al presente asunto 12 «ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) « 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de julio de 2023 proferida en el proceso de radicado 73001-23-33-000-2017-00777-01 (0715-2021). Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto interlocutorio por el cual se resolvió un recurso de súplica del 7 de marzo de 2019 proferida en el proceso de radicado 11001-03-28-000-2018-00091-00 (ACUMULADO 11001-03- 28-000-2018-00601-00).
Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur. a las personas que conforman las listas de elegibles demandadas. Una vez notificadas y vencido el traslado para que contestaran la demanda, sin que hubiera pronunciamiento de su parte, dispuso la continuación de la audiencia inicial.
Así las cosas, comoquiera que las personas que conforman las listas de elegibles demandadas fueron vinculadas al sub lite, esta excepción propuesta por la CNSC no prospera, 2.2.6. Estudio de las demás excepciones propuestas Advierte el despacho que las excepciones denominadas «prueba ineficaz, improcedente e inconducente», «presentación de prueba conseguida ilegalmente con violación a la ley» y la «fuerza ejecutoria del acto administrativo», propuestas por la Contraloría General del Risaralda, así como las de «legalidad de la generalidad de actos administrativos demandados», «avocación de la competencia y ausencia de revocatoria de delegación» presentadas por la CNSC no constituyen verdaderos medios exceptivos.
En efecto, comoquiera que su contenido no encuadra dentro de los eventos señalados en los artículos 100 del CGP y 175 del CPACA, estas son realmente argumentos de fondo para defender la legalidad de los actos administrativos censurados, los cuales deben ser estudiados en la sentencia que resuelva el fondo del asunto. Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por las demandadas sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal. 2.3.
Reconocimiento de personería para actuar y sustituciones de poder Por cumplir con los requisitos previstos en los artículos 75 del Código General del Proceso y 160 de la Ley 1437 de 2011, se reconocerá personería para actuar a los siguientes profesionales del derecho: Alejandra María Cifuentes Álvarez, identificada con la cédula de ciudadanía 42.018.283 de Dosquebradas y portadora de la tarjeta profesional 197.611 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta de Nadia Gandur Gandur15.
Luis Alfonso Leal Núñez, identificado con la cédula de ciudadanía 19.410.390 de Bogotá D.C., y portador de la tarjeta profesional 38.355 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la CNSC16. Jaime Jusep Zuluaga Giraldo, identificado con la cédula de ciudadanía 1.061.370.743 de Viterbo, y portador de la tarjeta profesional 240.979 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Contraloría General de Risaralda17.
En mérito de lo expuesto, el despacho 15 Poder visible a índices 42 y 43 de SAMAI 16 Poder visible a índice 45 de SAMAI 17 Poder visible a índices 47 y 49 de SAMAI Radicado: 11001-03-24-000-2018-00270-00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur.
RESUELVE
Primero. – Declárese no probadas las excepciones de «caducidad», «habérsele dado a la demanda un trámite de un proceso diferente al que corresponde», «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios» e «inepta demanda». Asimismo, propuso como excepciones de mérito «legalidad de la generalidad de actos administrativos demandados», «avocación de la competencia y ausencia de revocatoria de delegación», y la «innominada o genérica», propuestas por la CNSC.
Segundo. – Declárese no probadas las excepciones denominadas «prueba ineficaz, improcedente e inconducente», «presentación de prueba conseguida ilegalmente con violación a la ley» y la «fuerza ejecutoria del acto administrativo», presentadas por la Contraloría General del Risaralda. Tercero. – Reconózcase personería a Alejandra María Cifuentes Álvarez, identificada con la cédula de ciudadanía 42.018.283 de Dosquebradas y portadora de la tarjeta profesional 197.611 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta de Nadia Gandur Gandur, en los términos y para los efectos de poder sustituido.
Cuarto. – Reconózcase personería a Luis Alfonso Leal Núñez, identificado con la cédula de ciudadanía 19.410.390 de Bogotá D.C., y portador de la tarjeta profesional 38.355 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la CNSC, en los términos y para los efectos de poder conferido. Quinto. - Reconózcase personería a Jaime Jusep Zuluaga Giraldo, identificado con la cédula de ciudadanía 1.061.370.743 de Viterbo, y portador de la tarjeta profesional 240.979 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Contraloría General de Risaralda, en los términos y para los efectos de poder conferido.
Sexto. - Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Séptimo. - Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al despacho para continuar su trámite. Octavo. –Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. EdelaOssa