Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 760012333000202200789-01 Actor: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Nación – Rama Judicial – Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca;
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca; Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago Temas: Derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes –literal “m” del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998–.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La parte actora presentó demanda2, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura Seccional Valle y Juzgado Primero de Familia del Circuito de Cartago, con el objeto de que se proteja el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de 1 Cfr. Sistema de Gestión Judicial, índice 2.
Archivo denominado: “1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3”. 2 La demanda fue presentada el 7 de septiembre de 2022. 2 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primera: Solicito respetuosamente, Se [sic] DECLARE que LA RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SECCIONAL VALLE – JUZGADO 1 DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE CARTAGO, ha violado y lo sigue haciendo en el presente caso, el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Segunda: ORDENAR a LA RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SECCIONAL VALLE – JUZGADO 1 DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE CARTAGO para que en el término de un mes (1) mes después de notificada la sentencia proceda a realizar las adecuaciones para garantizar los derechos colectivos aquí protegidos que permiten el acceso a los discapacitados o con limitaciones físicas al despacho, o en su defecto se traslade a un inmueble que cumpla con las condiciones para tal fin.
Tercera: Se condene en costas procesales y agencias en derecho a los demandados, pues las acciones públicas no pueden generar un desmedro al ciudadano como lo dice el CONSEJO DE ESTADO, y menos cuando la entidad lleva años con la misma negligencia. Cuarta: Se declare la responsabilidad de la Directora Administrativa para que pueda la entidad repetir contra ella por las costas procesales, pues este es un elemento intrínseco para que proceda la repetición, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional […]”3.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Que el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Cartago se encuentra ubicado en la Calle 11 # 5 – 67, segundo piso, y no cumple con las normas que protegen el acceso a la administración de justicia de las personas en situación de discapacidad o de las personas con limitaciones físicas, por cuanto la única forma de ingresar al juzgado es a través de unas gradas, toda vez que no existe rampa, ni ascensor. 3.2 Refirió que, en virtud del requerimiento previo que efectuó el actor, la Dirección Seccional de la Judicatura del Valle respondió que el acceso a la administración de justicia no se ve lesionado comoquiera que en el primer piso se encuentra un servidor público encargado de la atención de los usuarios.
No 3 Ibidem pie de página 2. 3 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, precisó que esto no es cierto; aunado a ello, adujo que tal situación no está acorde con el espíritu de la ley, ni es correspondiente a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia. 3.3 Indicó que la Rama Judicial ha seguido renovando el contrato de arrendamiento del lugar en el que funciona el Juzgado en mención, sin percatarse de la vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en especial, de las personas en situación de discapacidad. 3.4 Planteó que la vulneración del derecho e interés colectivo se ha prolongado en el tiempo y que una rampa no sería la solución, por representar un peligro debido al lugar en el cual el despacho judicial se encuentra ubicado. 3.5 Por último, solicitó el reconocimiento de las costas procesales, en razón a que, para la elaboración de la demanda acudió a los servicios profesionales de un abogado que le cobró el valor de tres millones quinientos mil pesos ($3.500.000) y en caso de requerir su asesoría en la segunda instancia deberá pagarle un millón de pesos ($1.000.000) adicionales.
Contestaciones de la demanda 4. El Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca4 contestó la demanda mediante escrito de 27 de septiembre de 20225, por medio del cual se opuso a todas las pretensiones del actor. Propuso las excepciones que denominó “inexistencia de causa para demandar”, “ausencia de legitimación por pasiva”, “inexistencia de la vulneración a derechos colectivos” y la “innominada”. 4.1.
En relación con la excepción de “inexistencia de causa para demandar” argumentó que el Consejo Seccional de la Judicatura no tiene competencia constitucional o legal para administrar bienes y recursos destinados al funcionamiento de la Rama Judicial, de allí que no haya incurrido en la vulneración del derecho e interés colectivo relacionado con la adecuación de los despachos judiciales. 4.2.
Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva adujo que, de conformidad con lo establecido en los artículos 99, numeral 8.°; y 103, numeral 7.°, 4 Mediante apoderada judicial. 5 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle. Archivo denominado: “12_CONTESTACIONDEDEMANDA_CSJVAO222079ACCIO”. 4 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 270 de 7 de marzo de 19966, la representación legal de la Rama Judicial está en cabeza exclusiva del Director Ejecutivo de Administración Judicial o del Director Seccional de la Rama Judicial, según el caso. 4.3.
Afirmó que el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca no está legitimado por pasiva para actuar en el presente asunto, en razón a que no tiene la representación legal de la Rama Judicial, ni tiene la competencia para administrar los bienes. 4.4. Respecto de la excepción de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos” expresó que, de conformidad con las respuestas emitidas por el señor Juez Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago, el 1 de junio de 2021; y de la Directora Seccional de Administración Judicial de Cali, el 15 de junio del mismo año, al actor de conformidad con su requerimiento previo, se evidencia que a ningún usuario se le ha vulnerado el derecho de acceder a la administración de justicia, toda vez que este se garantiza de manera presencial por los empleados y funcionarios de los Despachos judiciales y de la Oficina de Servicios ubicados en dicha sede judicial, así como, a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 4.5.
Por último, solicitó declarar probada cualquier otra excepción que el Juez considere probada en el proceso. 5. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial7 se opuso a las pretensiones de la demanda mediante escrito de 28 de septiembre de 20228. Propuso las excepciones de ausencia de amenaza o vulneración del derecho colectivo y la innominada o genérica. 6.
Manifestó que no se encuentra probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos, comoquiera que, en el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago se presta el servicio de administración de justicia a todos los usuarios, incluidas a las personas en situación de discapacidad o con capacidad física limitada. 7.
Adujo que la sede donde se encuentra ubicado el Juzgado tiene rampa de acceso para el ingreso de las personas en situación de discapacidad o con alguna limitación física. 6 Estatutaria de la Administración de Justicia. 7 A través de apoderada judicial. 8 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle.
Archivo denominado: “8_CONTESTACIONDEDEMANDA_CONTESTACIONJAIROA(.pdf) NroActua 12”. 5 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.1. De igual modo, afirmó que el Juzgado se encuentra ubicado en la Calle 11 # 5-67 segundo piso del Palacio de Justicia, inmueble de propiedad del Consejo Superior de la Judicatura; razón por la cual, expresó que no resulta cierto que exista la obligación de pagar un canon de arrendamiento por dichas instalaciones, como lo afirma el demandante. 7.2.
Destacó que el Juez Primero Promiscuo de Familia de Cartago le informó al demandante, en el Oficio núm. 259 de 1.° de junio de 2021, que “[…] ha garantizado la prestación del servicio de manera oportuna y eficaz a todas las personas que requieren acceder a los servicios de administración de justicia […] y por ello el personal del Juzgado y el suscrito, en caso de ser necesario, [se trasladan al] primer piso el cual cuenta con sala de audiencias y una oficina de apoyo judicial adecuada para prestar la asistencia requerida […]”. 7.3.
Adicionalmente, informó que el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la administración de justicia ha favorecido el acceso de las personas en situación de discapacidad, en tanto, con su implementación ya no es necesario que se desplacen hasta las instalaciones del despacho debido a que los distintos servicios de consulta de procesos, radicación de demandas, intervención en las audiencias, entre otros, se puede hacer a través de canales virtuales.
De manera particular, señaló que el Juzgado tiene en uso el correo electrónico j01fccartago@cendoj.ramajudicial.gov.co y realiza la notificación de estados y traslados a través de la página web de la Rama Judicial9. 7.4. Indicó que, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Cartago ha velado porque el ingreso de las personas en situación de discapacidad física10 sea de forma segura.
En tal sentido, precisó que, para garantizar su derecho a la prestación del servicio de administración de justicia, ha tomado las siguientes medidas: i) El Palacio de Justicia de Cartago tiene bahías de estacionamiento debidamente señaladas con una extensión aproximada de veinticinco (25) metros demarcada como zona oficial por la Secretaría de Tránsito y transporte de Cartago. ii) La entrada principal del Palacio de Justicia tiene rampas en cemento que permiten el desplazamiento de las personas en situación de discapacidad física. 9 En el enlace https://www.ramajudicial.gov.co/web/juzgado-001-familia-del-circuito-de-cartago/69 10 En términos similares la Directora Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca le respondió al demandante, mediante Oficio núm. DESAJCLO21-1797 de 15 de junio de 2021. 6 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) En el primer piso del Palacio de Justicia se encuentran las salas de audiencias y la oficina de apoyo judicial adecuadas para la prestación del servicio de administración de justicia a las personas en situación de discapacidad física.
Al respecto, se destacó que: “[…] si un usuario con movilidad reducida [requiere] los servicios de administración de justicia del Juzgado 1 Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago desde el momento que hace el arribo al edificio, lo recibe el personal de vigilancia, quien se encuentra capacitado para ingresarlo a las instalaciones y dirigirlo a la Oficina de Servicios, posteriormente el (la) asistente administrativo establece comunicación telefónica o si es de caso verbal con el despacho, para que envíen un servidor judicial hacía la “Oficina de Reparto” y pueda atenderlo de forma habitual como si lo hiciera desde el despacho […]”. iv) El juez y los servidores del despacho se trasladan al primer piso del edificio para adelantar las diligencias pertinentes en caso de que el usuario en situación de discapacidad lo requiera. v) Asimismo, está disponible un punto equipado con escritorio, computador (CPU, teclado, mouse, pantalla, cámara, micrófono, etc.) con acceso a internet y todas las aplicaciones necesarias para que las personas en situación de discapacidad puedan realizar consultas de procesos y participar en audiencias judiciales. vi) Contiguo a la oficina de reparto se encuentra ubicado un baño público adecuado exclusivamente para las personas en situación de discapacidad. 7.5.
Además de lo anterior, insistió que con ocasión de la situación de emergencia sanitaria por el COVID 19 se dio aplicación al Decreto 806 de 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptaron medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, el cual se adoptó de carácter permanente, con el objeto de agilizar los procesos y flexibilizar la atención a los usuarios. 7.6.
De conformidad con lo anterior, solicitó negar las pretensiones del actor, entre ellas la condena en costas, toda vez que no se aportó prueba en el proceso. 7 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia de pacto de cumplimiento 8.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 23 de enero de 202311, por ausencia de fórmula de arreglo entre las partes. Sentencia proferida, en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia12 el 16 de noviembre de 2023, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Consejo Seccional de la Judicatura, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, envíese copia del mismo a la Oficina de Registro Público de Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, en acatamiento a lo preceptuado por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 […]”. Consideraciones del Tribunal 10. El a quo declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.
Señaló que aunque no le corresponde administrar los bienes y recursos destinados al funcionamiento de la Rama Judicial, sí es de su competencia determinar si se está ofreciendo un servicio adecuado a las personas en situación de discapacidad a través de los medios usados en la actualidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, según el cual a los Consejos Seccionales les compete, entre otras funciones, “[…] llevar el control del rendimiento y gestión de los despachos judiciales mediante los mecanismos e índices correspondientes, ejercer la vigilancia para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de esta Rama […]”. 11 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle.
Archivo denominado: “39_ACTAAUDIENCIA_20220078900ACTAA”. 12 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle. Archivo denominado: “048_SENTENCIAQUENIEGALASPRETENSIONES”. 8 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Analizó el marco normativo de acceso a edificaciones o espacio públicos por parte de las personas con movilidad reducida. Asimismo, se refirió a la convención sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho a la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad, a la luz de lo dispuesto en la Ley 361 de 1997. 12.
En el análisis del caso concreto, consideró que no se advertía amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos que den prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, comoquiera que, si bien, la edificación del Palacio de Justicia no tiene un ascensor para subir al segundo piso donde está ubicado el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Cartago no se lesiona la libre locomoción de las personas con movilidad reducida, en tanto, las accionadas han adelantado acciones afirmativas para garantizar el derecho en mención. 13.
Entre las medidas adoptadas destacó que: i) el Juzgado dispuso un mecanismo para la atención de las personas en situación de discapacidad o con limitaciones físicas en el primer piso del edificio, a través de la Oficina de Reparto; ii) cuenta con las salas de audiencias en este mismo nivel, iii) el juez y los servidores se desplazan hasta allí para garantizar el acceso a la administración de justicia de todas las personas, especialmente, de los usuarios en situación de discapacidad o con movilidad reducida; y iv) dispone de un baño público adecuado para el uso de las personas en situación de discapacidad en el primer piso de las instalaciones del Palacio de Justicia de Cartago. 14.
De conformidad con lo anterior, el Tribunal consideró que las medidas adoptadas se encuentran acordes con las exigencias de accesibilidad establecidas en la Ley 361, la Convención sobre los Derechos Humanos de las personas con discapacidad y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en tanto, de su contenido no es dable presumir que las entidades públicas deban acondicionar todas sus dependencias, al margen de que adopten políticas para la atención de las personas en situación de discapacidad. 15.
Adicionalmente, destacó que la garantía debe examinarse más allá del acceso a la estructura física, dado que, en la actualidad la implementación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales tienen una relevancia especial en la prestación del servicio de administración de justicia, de allí que el actor debió demostrar que la población en situación de discapacidad no podía acceder a la justicia a través de estos medios. 9 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
En suma, el a quo concluyó que las acciones afirmativas adoptadas permiten determinar que los accionados no incurrieron en prácticas discriminatorias que conllevaran a la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo aducido. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas. Recurso de apelación presentado por el actor 17.
El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia el 16 de noviembre de 2023. Expresó su inconformidad con la decisión referida, por cuanto, a su juicio, el a quo desdibujó las obligaciones establecidas en el artículo 50 de la Ley 361 de 7 de febrero de 199713, que establecen las condiciones mínimas que deben tenerse en cuenta en todo tipo de edificaciones con el fin de permitir la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad, al permitir que el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago continúe ubicado en el segundo piso del Palacio de Justicia sin contar con los medios de acceso correspondientes para este particular grupo de personas. 18.
Adujo que esta decisión envía un mensaje equivocado a las personas en situación de discapacidad y a toda la sociedad en general en la medida que continúa permitiendo la discriminación. En este orden, indicó que la Rama Judicial debería dar ejemplo como ocurrió en otra decisión proferida en ejercicio de una acción popular, referida a la Unión Valle, en la cual se ordenó el traslado del juzgado promiscuo y la Fiscalía por encontrarse en un segundo piso. 19.
Manifestó su discrepancia en cuanto a que, el despacho sustanciador en primera instancia ni siquiera ordenó la práctica de la inspección judicial solicitada en la demanda y en cambio valoró las fotos que aportó la entidad demandada, en las cuales se evidencia una rampa improvisada en la entrada del Palacio de Justicia, pero que no dan cuenta que el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago está ubicado en el segundo piso y carece de medios para que las personas en situación de discapacidad física puedan acceder, esto, por cuanto, en su criterio, la medida relativa a la oficina de reparto resulta insuficiente para garantizar el espíritu de la ley previamente citada. 13 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación <en situación de discapacidad> y se dictan otras disposiciones”.
La Corte Constitucional en la sentencia C-458 de 2015 declaró condicionalmente exequible la expresión “personas con limitación” en el entendido que se reemplazara por “persona en situación de discapacidad”. 10 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Con fundamento en lo anterior, solicitó se le conceda el recurso de apelación para que se revoque la sentencia proferida en primera instancia y en su lugar se ampare el derecho e interés colectivo enunciado en la demanda. 21. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación interpuesto por el actor mediante auto de 29 de noviembre de 202314.
Actuaciones en segunda instancia 22. El Despacho sustanciador, mediante auto de 27 de febrero de 202415, admitió el recurso de apelación interpuesto por Jairo Andrés Macías Sánchez. Durante la oportunidad procesal, las partes e intervinientes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos colectivos de las personas en situación de discapacidad física; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15017 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 14 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle.
Archivo denominado: “055_CONCEDERECURSODEAPELACION”. 15 Cfr. Índice 4 del Sistema de Gestión Judicial. Archivo denominado: “8AUTOQUEADMITE_APA202278901JAIROAND(.pdf) NroActua 4”. 16 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 17 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 11 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con los artículos 32018 y 32819 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201220, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Los problemas jurídicos 26. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar: 26.1. Si se encuentra probada o no la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con ocasión de la ubicación del Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago, en un segundo piso, del Palacio de Justicia, que presuntamente carece de las condiciones mínimas de acceso para las personas en situación de discapacidad física. 26.2.
En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 27. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 18 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 19 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 20 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 12 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 29.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 30. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 31.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”21. 32.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 13 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 33. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 34. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia22, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 35.
A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]23”. 22 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 23 Ibidem. 14 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 36.
Visto el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472 sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 37. La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a este derecho e interés colectivo como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”24. 38.
De igual forma, la Sección Primera ha considerado25 que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) el respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad26; ii) la protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) el respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio27; y iv) la atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible28. 39.
Asimismo, las Secciones Primera y Tercera de la Corporación han considerado que el derecho en mención comprende el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, AP-2005-00901, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, número único de radicación: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP). 26 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 27 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 28 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 15 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos.
Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros29. 40.
De manera particular, la Sala se pronunció recientemente30 sobre este derecho, al resolver una acción popular sobre el acceso de las personas sordas y sordo – ciegas al servicio de notariado y registro, y destacó que “se trata de un derecho que se sustenta en la primacía del interés general y que es transversal a otros derechos, como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros”. 41.
En consecuencia, resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y a los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población con la primacía del interés general.
La protección de los derechos colectivos de las personas en situación de discapacidad física 42. Vistos los artículos 13 y 24 de la Constitución Política, sobre el deber del estado para proteger a aquellas personas que por su condición física se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sobre la libertad de locomoción. Y, las Leyes 361, 1618 de 27 de febrero de 201331 y 2297 de 28 de junio de 202332 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, número único de radicación: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP).
Reiterada por la Sección Primera, en la sentencia de 15 de noviembre de 2019, número único de radicación: 85001-23-33-000-2015-00323-03(AP) y en la sentencia de 19 de junio de 2020, número único de radicación: 05001-23-33-000-2017-01929-01(AP). 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de abril de 2024, número único de radicación: 170012333000202100251-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 31 “Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad […]”. 32 “[…] Por medio de la cual se establecen medidas efectivas y oportunas en beneficio de la autonomía de las personas con discapacidad y los cuidadores o asistentes personales bajo un enfoque de derechos humanos, biopsicosocial, se incentiva su formación, acceso al empleo, emprendimiento, generación de ingresos y atención en salud y se dictan otras disposiciones […]”. 16 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relativas a la garantía del ejercicio pleno de los derechos de las personas en situación de discapacidad. 43.
La Constitución Política protege de forma especial a las personas en situación de discapacidad, principalmente con el objeto de garantizar el goce y el ejercicio pleno de sus derechos. 44. El artículo 24 ibidem establece el derecho a la libertad de locomoción como una garantía fundamental, según la cual “[t]odo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia […]”. 45.
Distintos instrumentos internacionales han reconocido la protección especial y reforzada a las personas en situación de discapacidad. La Declaración de los Derechos de los Impedidos33, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, garantiza el respeto por la dignidad de esta población y sus derechos civiles y políticos. 46. El Protocolo de San Salvador34, de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, establece como obligación de los Estados Parte en el inciso c) del artículo 18 “[…] [i]ncluir de manera prioritaria en sus planes de desarrollo urbano la consideración de soluciones a los requerimientos específicos generados por las necesidades de este grupo […]”. 47.
La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad35 adoptada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, establece en su artículo III la obligación de los Estados parte de adecuar los espacios arquitectónicos en favor de la población con situación de discapacidad e incorpora otras obligaciones para evitar y eliminar formas de discriminación contra esta población. 48.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad36 adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, tiene por objeto “[…] 33 Resolución No. 3447 del 9 de diciembre de 1975. 34 Adoptada el 17 de noviembre de 1988, aprobada por el Congreso mediante la Ley 319 de 1996 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-251 de 1997, en vigor para Colombia desde el 24 de septiembre de 1996. 35 Adoptada el 7 de junio de 1999, aprobada por el Congreso mediante la Ley 762 de 2002 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-401 de 2003, en vigor para Colombia desde el 5 de agosto de 2002. 36 Adoptada el 13 de diciembre de 2006, aprobada por el Congreso mediante la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-293 de 2010. 17 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente […]”. 49.
La Ley 361, en su capítulo II, establece la eliminación de las barreras arquitectónicas en beneficio de las personas en situación de discapacidad. En especial, el artículo 50 prevé que “[…] el Gobierno Nacional expedirá las disposiciones que establezcan las condiciones mínimas que deberán tenerse en cuenta en los edificios de cualquier clase, con el fin de permitir la accesibilidad de las personas con cualquier tipo de discapacidad […]”.
Además, establece que la autoridad se abstendrá de otorgar el permiso en aquellos proyectos de construcción que no cumplan con los requisitos correspondientes. 50. La Ley Estatutaria 1618 cuya finalidad consiste en asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de un grupo social vulnerable mediante la adopción de medidas de inclusión social, acciones afirmativas, ajustes razonables y eliminación de todas las formas de discriminación por razón de discapacidad, establece en su artículo 14 numeral 5. ° que las “entidades del orden nacional, departamental, distrital y local” tienen el deber de dar “[…] efectivo cumplimiento a la normativa sobre accesibilidad en la construcción o adecuación de las obras que se ejecuten sobre el espacio público y privado, que presten servicios al público debiendo cumplir con los plazos señalados […]”. 51.
La recién sancionada Ley 2297 de 202337 consolida la garantía progresiva en materia de protección de las personas en situación de discapacidad, en tanto establece medidas efectivas para el acceso al servicio de cuidador o asistencia personal de quienes lo requieran. 52. El Decreto 1538 de 17 de mayo de 200538, compilado en el Decreto 1077 de 201539, establece en su artículo 1° que las normas que prevé son aplicables al diseño y ejecución de obras de construcción, ampliación, adecuación y modificación de edificios, establecimientos e instalaciones de propiedad pública o privada, abiertos y de uso público. 37 “[…] Por medio de la cual se establecen medidas efectivas y oportunas en beneficio de la autonomía de las personas con discapacidad y los cuidadores o asistentes personales bajo un enfoque de derechos humanos, biopsicosocial, se incentiva su formación, acceso al empleo, emprendimiento, generación de ingresos y atención en salud y se dictan otras disposiciones […]”. 38 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”. 39 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. 18 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
El artículo 2.° define la accesibilidad como aquella “[…] [c]ondición que permite, en cualquier espacio o ambiente ya sea interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general y el uso en forma confiable, eficiente y autónoma de los servicios instalados en esos ambientes […]”. Asimismo, prevé las barreras físicas como “[…] aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limitan o impiden la libertad o movimiento de las personas […]”.
La movilidad reducida como aquella “[…] restricción para desplazarse que presentan algunas personas debido a una discapacidad o que sin ser discapacitadas presentan algún tipo de limitación en su capacidad de relacionarse con el entorno al tener que acceder a un espacio o moverse dentro del mismo, salvar desniveles, alcanzar objetos situados en alturas normales […]”. 54.
En relación con la accesibilidad a edificios abiertos al público, el artículo 9° establece las características para su adecuación, en los que se deberá permitir entre otros, el acceso de perros guía, bastones y demás elementos o ayudas necesarias, por parte de las personas que presenten dificultad o limitación para su movilidad y desplazamiento.
Además, prevé que al menos uno de los accesos al interior de la edificación, debe ser construido de tal forma que permita el ingreso de personas con algún tipo de movilidad reducida y deberá contar con un ancho mínimo que garantice la libre circulación de una persona en silla de ruedas. 55. En el Decreto Compilatorio 1077 de 26 de mayo de 201540 en el artículo 2.2.3.4.2.1 sobre “Acceso al interior de las edificaciones de uso público”, dispone: “[…] [a]l menos uno de los accesos al interior de la edificación, debe ser construido de tal forma que permita el ingreso de personas con algún tipo de movilidad reducida y deberá contar con un ancho mínimo que garantice la libre circulación de una persona en silla de ruedas […]”. 56.
El artículo 2.2.3.4.2 sobre accesibilidad al espacio público menciona que, el espacio público debe planearse, diseñarse, construirse y adecuarse de tal manera que facilite la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 y aquellas que la reglamenten. 57.
Lo anterior materializa lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Nacional impone al Estado la obligación de adelantar una política de prevención, 40 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. 19 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se debe prestar la atención especializada que requieran. 58.
La Corte Constitucional ha considerado que, en tratándose de personas en situación de discapacidad, el derecho a la libertad de locomoción se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la accesibilidad física, en tanto facilita el goce y ejercicio efectivo de otras garantías41. 59. Asimismo, la Corte en la sentencia C-804 de 2009 señaló que el Estado tiene la obligación de brindar una protección calificada a la población en situación de discapacidad, para lo cual debe: “[…] “(i) procurar su igualdad de derechos y oportunidades frente a los demás miembros de la sociedad, (ii) adelantar las políticas pertinentes para lograr su rehabilitación e integración social de acuerdo a sus condiciones y (iii) otorgarles un trato especial, pues la no aplicación de la diferenciación positiva contribuye a perpetuar la marginación o la discriminación […]”. 60.
Esa Corporación ha determinado en sus pronunciamientos42, que dentro de las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad a nivel de infraestructura se destacan las siguientes: i) garantizar la inclusión real y efectiva de las personas con discapacidad, para asegurar que todas las políticas, planes y programas, garanticen el ejercicio total y efectivo de sus derechos; ii) adoptar medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones tanto externas como internas, públicas y privadas, faciliten el transporte, la comunicación y el acceso a personas en condición discapacidad; iii) eliminar toda barrera de acceso en los distintos espacios públicos, como escuelas, viviendas, centros médicos y lugares de trabajo; iv) asegurar que las entidades privadas que proporcionan instalaciones abiertas al público y servicios de cualquier naturaleza, cumplan con las normas de accesibilidad física; v) brindar toda la información requerida por las personas interesadas en el tema; vi) ofrecer distintas formas de asistencia humana, ya sea con guías, intermediarios, animales, entre otros, para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones; y vii) regular lo referente a los denominados ajustes razonables, en cuanto a su implementación y desarrollo. 41 Corte Constitucional, sentencia T-553 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Reiterado en sentencia T- 321 de 2020 M.P Cristina Pardo Schlesinger. 42 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2018, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. Esta Sección43 protegió los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a los derechos de los consumidores y usuarios, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en los literales l), m), y n) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en un caso donde no se disponían de rampas que facilitaran el acceso de las personas discapacitadas o con movilidad reducida temporal o permanente lo cual fue probado al observarse en la diligencia de inspección judicial como único acceso unas escaleras.
Análisis del caso concreto 62. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales de la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procederá a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 63. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la protección del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, luego de considerar que no se advertía la amenaza o vulneración, en tanto, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Cartago implementó distintas medidas para garantizar el acceso a la administración de justicia por parte de las personas en situación de discapacidad o movilidad reducida que resultan efectivas. 64.
Concluyó que estas medidas están acorde con la normativa y con la jurisprudencia constitucional, comoquiera que no es posible presumir que las entidades públicas deban acondicionar todas sus dependencias, al margen de las políticas que adopten para la atención de las personas en situación de discapacidad. 65. Adicionalmente, señaló que la garantía de acceso a la administración de justicia desde la perspectiva actual de implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales conllevaba al actor a probar que la población en situación de discapacidad no podía acceder a la justicia a través de estos medios. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de mayo de 2015, NUR 25000- 23-24-000-2011-00006-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 21 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Contra esta decisión, el actor interpuso recurso de apelación que fundamentó en que el Tribunal no tuvo en cuenta las obligaciones exigidas en la Ley 361 que establecen las condiciones mínimas que se deben tener en cuenta en todo tipo de edificaciones con el fin de permitir la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad, al permitir que el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago continúe ubicado en el segundo piso del Palacio de Justicia sin contar con los medios de acceso pertinentes. 67.
A su vez, expresó su inconformidad por cuanto el despacho sustanciador en primera instancia no ordenó la práctica de la inspección judicial solicitada en la demanda y sí valoró las fotografías que aportó la parte demandada. Insistió que el Juzgado está ubicado en un segundo piso y no cuenta con los medios para que las personas en situación de discapacidad física o con movilidad reducida puedan acceder. 68.
La Sala observa que el a quo ordenó tener como pruebas44 al momento de resolver la acción popular, los documentos aportados con la demanda y con la contestación de la misma. Los documentos que fueron allegados corresponden a los siguientes: i) copia de la petición presentada por el actor dirigida al señor Juez Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago; ii) copia del oficio número 259 de 1° de junio de 2021 suscrito por el señor Juez Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago, por medio del cual responde al actor la petición enviada por correo electrónico el 31 de mayo de 2021; ii) copia del oficio número DESAJCLO21- 1797 de 15 de junio de 2021 suscrito por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Seccional, de 15 de junio de 2021, en virtud de la cual responde la petición radicada por el actor el 31 de mayo de ese mismo año; iii) copia del acta núm. 4 de Sala Ordinaria celebrada el 2 de febrero de 2022, del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, mediante la cual, se consigna los asuntos tratados en la sesión, entre los cuales se deja constancia de la mención que realizó el señor presidente en materia de presencialidad en las sedes judiciales, al indicar que: “[…] el Consejo Superior de la Judicatura, expedirá el Acuerdo, el cual está dirigido a cumplir los lineamientos de la Ley 2082 de 2021, que regula el tema de trabajo en casa, en donde la generalidad es seguir utilizando las tecnologías de la información, pero trabajando desde su sede y que el trabajo ocasional o excepcional, lo haga en casa con ciertas reglas, en donde el nominador expida un 44 Cfr. Índice 33.
Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle. Archivo denominado: “42_AUTODEPRUEBA(.pdf) NroActua 33”. 22 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto administrativo, justificando el trabajo en casa, informando el término, y las causas que efectivamente afecten el desarrollo de su trabajo […]”. 69.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que los documentos aportados corresponden a la petición y a las respuestas otorgadas por el Juez Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago y por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Seccional al señor Jairo Andrés Macías Sánchez, en fecha anterior a la presentación de la demanda, para probar el cumplimiento del requisito de procedibilidad del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley 1437.
De igual modo, permite corroborar que se emitió respuesta por parte de las autoridades judiciales al accionante de este asunto. 70. Ahora bien, la copia del Acta núm. 4 de Sala Ordinaria celebrada el 2 de febrero de 2022, del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, da cuenta del uso de las tecnologías de la información en la administración de justicia y que el Consejo Superior de la Judicatura reglamentará la figura del trabajo en casa.
No obstante, no prueba una situación particular en relación con el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago. 71. De manera reiterada, la Sala ha considerado que de conformidad con lo establecido en el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”.
Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 72. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado45, en diferentes pronunciamientos, ha destacado la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza.
El planteamiento de las distintas decisiones señala que: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 23 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La carga de la prueba corresponderá al demandante.
Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.
Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”46 (Destacado fuera de texto). 73.
Así las cosas, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada. 74.
En consecuencia, la Sala considera que en este caso el actor incumplió con el deber que le asistía de probar los hechos con el fin de que prosperaran sus pretensiones. 75. Adicionalmente, el accionante cuestiona que el magistrado sustanciador de primera instancia no haya decretado la inspección judicial solicitada. Al respecto, la Sala considera oportuno reiterar que “la inspección judicial es una prueba residual”47 a la que únicamente acude el juez cuando no sea posible hacer uso de otras pruebas, como la documental.
Aunado a ello, la Sala debe señalar que la oportunidad procesal para cuestionar el debate probatorio ya feneció, sin que la parte interesada promoviera los recursos contra el auto que resolvió la solicitud de pruebas. 76. En lo que atañe al argumento del recurrente mediante el cual cuestiona la valoración probatoria que el a quo efectuó de las fotografías aportadas con la 46 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 8 de junio de 2021, número único de radicación: 11001-03-26-000-2014-00194-00(52923), C.P. Alberto Montaña Plata. 24 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contestación de la demanda, considera la Sala que le asiste razón al actor en su planteamiento, comoquiera que no debieron ser valoradas como prueba dado que no es posible determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en el que fueron tomadas. 77.
Al respecto, la Sala considera oportuno reiterar que, sobre el valor probatorio de las fotografías, esta Corporación ha indicado lo siguiente: “[…] para que estas tengan connotación probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, se debe tener certeza de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas, lo que normalmente se devela a través de otros medios de prueba complementarios […]”48. 77.1.
Debido a la falta de otras pruebas en el expediente tampoco es posible corroborar estas circunstancias de tiempo, modo y lugar. 78. Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó la protección del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, toda vez que en el expediente no obra prueba de su amenaza o vulneración. 79.
A pesar de lo anterior, la Sala considera relevante señalar que, en gracia de discusión, de conformidad con la información allegada en los oficios por los cuales se cumplió con el requisito de reclamación previa, se observa que el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago adoptó un conjunto de medidas con miras a garantizar el acceso a la administración de justicia de las personas en situación de discapacidad o con movilidad reducida. 80.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 9 del Decreto 1538 de 17 de mayo de 200549, compilado en el Decreto 1077 de 2015 establece que la accesibilidad a los edificios abiertos al público se garantiza cuando al menos uno de los distintos ingresos está construido de forma que facilite el tránsito de las personas con algún tipo de movilidad reducida. 81.
En el caso concreto, según se informó al actor en las respuestas de las autoridades judiciales y no fue objeto de debate en ninguna etapa del proceso, el 48 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2020, radicado número: 68001-23-33-000- 2018-00913-01. 49 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”. 25 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edificio donde funciona el Palacio de Justicia en Cartago cuenta con una rampa de acceso al primer piso, lugar en el que están dispuestas las salas de audiencias, la oficina de reparto, el sitio para atención de las personas en situación de discapacidad, así como, el baño adecuado para su uso exclusivo. 82.
De igual modo, la Sala considera que el derecho de acceso a la administración de justicia de las personas en situación de discapacidad o con movilidad reducida tiene una especial garantía con ocasión del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el marco de la aplicación del Acuerdo PCSJA20-11631 22/09/2020 del Consejo Superior de la Judicatura, “[p]or el que se adopta el Plan Estratégico de Transformación Digital de la Rama Judicial -PETD 20212025” y la implementación del expediente y actuaciones electrónicas en las jurisdicciones. 83.
En ese orden de ideas, la Sala considera que, en este caso, no solamente no se probó la existencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, sino que se probó que las autoridades accionadas han adelantado actuaciones tendientes a garantizar el acceso al servicio de administración de justicia de aquellas personas que se encuentran en las situaciones que motivaron la presente acción popular.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 84. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusión 85.
La Sala considera que el actor no probó la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Además, la Sala considera que de conformidad con las respuestas enviadas a Jairo Andrés Macías Sánchez por parte del señor Juez Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago y la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Seccional, se han adoptado medidas tendientes a garantizar el acceso de las personas en situación de discapacidad o con movilidad reducida a la prestación del servicio de administración de justicia por parte del Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Cartago. 26 Núm. único de radicación: 760012333000202200789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.