05001233300020250067301 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Demandados: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Vinculados: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL GENERAL DE MEDELLÍN LUZ CASTRO DE GUTIÉRREZ Y OTROS1 Coadyuvantes: PERSONERÍA DISTRITAL DE MEDELLÍN Y OTROS2 Auto que resuelve solicitud de aclaración La Sala decide la solicitud de aclaración presentada por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, respecto del auto de 16 de abril de 2026, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, SAVIA SALUD EPS, COOSALUD EPS S.A., NUEVA EPS S.A. y E.P.S. SANITAS S.A.S., con el propósito de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales b), e), g) y j) del artículo 4.º3 de la Ley 472 de 5 de agosto 1 Empresa Social del Estado Metrosalud, Corporación Hospital Infantil Concejo de Medellín, Clínica Universidad Pontificia Bolivariana, Clínica Cardio VID, Clínica del Prado S.A.S., Fundación Clínica Infantil Santa Ana, Promotora Médica Las Américas S.A., Clínica El Rosario Centro, Clínica El Rosario Tesoro, Sociedad Médica Antioqueña S.A. SOMA, Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul, Instituto Colombiano del Dolor S.A.S., Hospital Pablo Tobón Uribe, IPS SURA Robledo, IPS SURA Industriales, IPS SURA Los Molinos 23, Hospital Alma Máter de Antioquia, Nueva Clínica Sagrado Corazón S.A.S., Traumacentro S.A.S., Urgencias Las Vegas SURA y Procuraduría General de la Nación. 2 Sindicato Antioqueño de Anestesiología, Sindicato Talento Humano en Salud, Hospital Infantil Concejo de Medellín, Trabajadores del Sector Salud Agremiados, Federación Gremial de Trabajadores de la Salud, Ismael Noriega Noriega, Asociación Nacional de Profesiones de la Salud, Sindicato Nacional de Traumatología y Ortopedia, Sindicato de Especialistas en Medicina Crítica y Cuidado Intensivo, Empresa Social del Estado Hospital La Estrella, Asociación Colombiana de Sociedades Científicas, Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A., departamento de Antioquia, Asociación Colombia Saludable Asesores, Clínica Antioquia S.A., Andrés Eduardo Dewdney Montero, Luis Gabriel Carrillo Navas, Inversiones Médicas de Los Andes S.A.S., Clínica Universitaria Bolivariana, Instituto Colombiano de Cancerología, Sociedad Médica Rionegro S.A. Somer S.A., Centro Cardiovascular Somer Incare S.A. y Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. 3 “[…] Artículo 4º.- Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] b) La moralidad administrativa; […] 2 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín de 19984, debido a la crisis del sistema de salud derivada de la falta de pago de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) en el distrito de Medellín. 2.

La parte actora, en un capítulo aparte del escrito de la demanda, solicitó la siguiente medida cautelar: “[…] 1. Sírvase ORDENAR a el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como entidad encargada de administrar el Tesoro Nacional y atender el pago de las obligaciones del Estado, y al Ministerio de Salud y Protección Social como agente al (sic) cargo del funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para que a través de la ADRES, de la Superintendencia de Salud, y de las EPS intervenidas que están siendo accionadas, que adelanten todas las gestiones que les correspondan, para hacer efectivo e inmediato el pago de la cartera vencida a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, para que se PUEDA GARANTIZAR A LA POBLACIÓN, EL ACCESO OPORTUNO Y EFICIENTE A LOS SERVICIOS DE SALUD EN MEDELLÍN. 2.

Sírvase ORDENAR a el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como entidad encargada de administrar el Tesoro Nacional y atender el pago de las obligaciones del Estado, y al Ministerio de Salud y Protección Social como agente al (sic) cargo del funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para que a través de la ADRES, de la Superintendencia de Salud, y de las EPS intervenidas que están siendo accionadas, se GARANTICE el flujo oportuno y completo de los giros directos a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) por las facturas radicadas principalmente ante las EPS intervenidas por la Superintendencia de Salud, PARA QUE SE GARANTICE A LA POBLACIÓN, EL ACCESO OPORTUNO Y EFICIENTE A LOS SERVICIOS DE SALUD EN MEDELLÍN. 3.

Sírvase ORDENAR a el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como entidad encargada de administrar el Tesoro Nacional y atender el pago de las obligaciones del Estado, y al Ministerio de Salud y Protección Social como agente al (sic) cargo del funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para que a través de la ADRES, de la Superintendencia de Salud, y de las EPS intervenidas que están siendo accionadas, se adelanten todas las gestiones que correspondan para hacer efectivo el pago oportuno y completo a los gestores farmacéuticos y proveedores de servicios de salud, PARA QUE SE PUEDA GARANTIZAR A LA POBLACIÓN, EL ACCESO OPORTUNO Y EFICIENTE A LOS SERVICIOS DE SALUD EN MEDELLÍN. 4.

Señor Juez sírvase ORDENAR cualquier otra MEDIDA PREVENTIVA, CONSERVATIVA, ANTICIPATIVA O DE SUSPENSIÓN que estime pertinente en el trámite del proceso, a fin de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a los derechos colectivos solicitados, y se salvaguarden la vida y salud de la población de Medellín. […]” (negrilla y subrayado del texto). 3.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que mediante auto de 4 de junio de e) La defensa del patrimonio público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […]”. 4 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 3 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 20265 vinculó a las IPS de la Red Pública de Servicios de Salud y de la Red de Servicios de Salud que integran la Comisión de Salud. 4.

El a quo, mediante providencia de 11 de julio de 20256, resolvió la medida cautelar en los siguientes términos: “[…] PRIMERO.- DECRETAR la medida cautelar en los términos expresados en la parte considerativa de esta providencia, y ORDENAR a el (sic) Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para que a través de la ADRES y de las (sic) SUPERSALUD, y a las EPS intervenidas que están siendo accionadas, para que en un término de 30 días contados a partir del día siguiente de la notificación de esta providencia, adelanten todas las gestiones que correspondan para el saneamiento de la cartera que se encuentre debidamente acreditada a favor de las IPS, y a su vez garantizar el flujo de recursos que permita hacer efectivo el pago oportuno y completo de las obligaciones para que se pueda garantizar a la población, el acceso oportuno y eficiente a los servicios de salud en Medellín. Para el efecto, las entidades en mención deberán allegar el informe solicitado dentro del término de 30 días siguientes a la notificación del presente auto. […]” (negrilla del texto). 5.

El Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. en intervención bajo la medida de toma de posesión (NUEVA EPS S.A.), Coosalud Entidad Promotora de Salud S.A. (COOSALUD EPS S.A.), Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S. en toma de posesión (SAVIA SALUD EPS) y la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (E.P.S. SANITAS S.A.S.), presentaron recursos de apelación contra el auto de 11 de julio de 2025. 6.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 16 de abril de 20267, resolvió: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 11 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]

PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar y ORDENAR al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, al departamento de Antioquia, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la ADRES, a SAVIA SALUD EPS, a COOSALUD EPS S.A., a la NUEVA EPS S.A. y a la E.P.S. SANITAS S.A.S. que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, constituyan una mesa técnica con la finalidad de que, en 15 días hábiles, contados a partir de la constitución de la mesa técnica, diseñen una estrategia que permita el mejoramiento de los indicadores para la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud, incluyendo los plazos para el pago de las obligaciones pendientes, de lo cual deberán rendir un informe al tribunal. […]” (negrilla del texto). 5 Cfr. Índice 13 del expediente digital de primera instancia. 6 Cfr. Índice 118 del expediente digital de primera instancia. 7 Cfr. Índice 11 del expediente digital de segunda instancia. 4 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín II.

LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN 7. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en memorial de 6 de mayo de 2026, solicitó la aclaración del auto de 16 de abril de 2026 en los siguientes aspectos: “[…] 1. Entidad responsable de la convocatoria de la mesa técnica El Ordinal PRIMERO ordena que las diez (10) entidades designadas constituyan la mesa técnica "en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta providencia", pero guarda silencio absoluto sobre cuál de ellas tiene la obligación de convocar la mesa, en qué forma (comunicación oficial, circular, acto administrativo) y con qué antelación. Si cada entidad entiende que la convocatoria es responsabilidad de otra, el plazo de cinco (5) días transcurrirá sin que la mesa se constituya, lo que expone a las entidades que sí estén dispuestas a concurrir -entre ellas el Distrito accionante- al riesgo de ser declaradas incumplidas por una omisión que no les es imputable.

La duda incide directamente en la eficacia de la medida cautelar y en la posibilidad de ejecución de la orden. Solicitud de aclaración: ¿Cuál de las diez (10) entidades designadas tiene a su cargo convocar la mesa técnica, mediante qué forma, con qué antelación mínima a las demás convocadas, y ante qué instancia debe comunicarse esa convocatoria? 2.

Participación de los coadyuvantes del proceso en la mesa técnica El artículo 23 de la Ley 472 de 1998 reconoce a los coadyuvantes el derecho a actuar en el proceso de acción popular. El auto identifica como coadyuvantes a la Personería Distrital de Medellín, los sindicatos del sector salud, gremios médicos y otras personas naturales y jurídicas que oportunamente se vincularon en apoyo del accionante.

Sin embargo, el Ordinal PRIMERO no menciona si estos coadyuvantes -que son parte del proceso- tienen acceso, voz o participación en las sesiones de la mesa técnica. La omisión genera incertidumbre: si los coadyuvantes no participan, la mesa carecerá de la perspectiva de los actores directamente afectados por la crisis del sistema de salud, quienes además tienen la obligación de apoyar la acción popular.

Si participan, se requiere definir el alcance de su intervención para que no genere conflicto con la naturaleza técnico-interinstitucional de la mesa. Solicitud de aclaración: ¿Los coadyuvantes del proceso tienen derecho a participar en las sesiones de la mesa técnica? De ser así, ¿en qué modalidad (presentación de propuestas) y su asistencia es obligatoria o potestativa para las entidades convocadas? 3.

Presidencia, coordinación interna y adopción de acuerdos de la mesa técnica El auto no designa un presidente, coordinador, secretario técnico ni moderador de la mesa, ni establece reglas de funcionamiento interno (modalidad de adopción de acuerdos, procedimiento para dirimir discrepancias, ni levantamiento y comunicación de actas). Sin estas reglas de gobierno interno, la mesa técnica carece de estructura operativa que garantice la adopción efectiva de decisiones.

Las diez (10) entidades convocadas tienen naturaleza jurídica, nivel de gobierno y funciones radicalmente distintas -orden nacional, departamental y municipal; ejecutivo, de inspección y de aseguramiento-, por lo que ante el disenso no existe mecanismo para avanzar hacia la estrategia y el informe que exige el auto. 5 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Solicitud de aclaración: ¿Quién preside o coordina la mesa técnica? ¿Qué modalidad de adopción de acuerdos debe aplicarse? ¿Existe obligación de levantar actas de cada sesión y de remitirlas al Tribunal de origen? 4.

Sede y modalidad de funcionamiento de la mesa técnica El auto guarda silencio sobre la ciudad donde debe sesionar la mesa técnica y sobre si sus reuniones pueden realizarse de manera virtual, híbrida o exclusivamente presencial. Para el Distrito de Medellín, como ente territorial con sede en Medellín, la definición de la sede y la modalidad tiene implicaciones presupuestales, logísticas y de disponibilidad de sus servidores públicos, habida cuenta de que la mayoría de las entidades convocadas tienen su domicilio principal en Bogotá. Solicitud de aclaración: ¿En qué ciudad o mediante qué modalidad (presencial, virtual, híbrida) debe sesionar la mesa técnica? ¿Compete a las entidades convocadas definirlo, y bajo qué regla de decisión? 5.

Alcance de los “indicadores para la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud” La expresión “indicadores para la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud” abarca un universo heterogéneo de métricas del Sistema General de Seguridad Social en Salud que comprende, entre otros: (i) indicadores de acceso y oportunidad en la atención médica (tiempos de espera en urgencias, oportunidad en consulta especializada, autorización de servicios);

(ii) indicadores del flujo financiero del sistema (giro oportuno de la UPC, pago a prestadores, presupuestos máximos); y (iii) indicadores de calidad, cobertura y continuidad de servicios. La ambigüedad es relevante porque la estrategia que puede diseñar el Distrito de Medellín -que, conforme al artículo 44 de la Ley 715 de 2001, dirige el sistema de salud a nivel local y gestiona la red pública hospitalaria- es sustancialmente diferente de la que puede comprometer el Ministerio de Salud y Protección Social como rector del sistema (art. 59, Ley 489 de 1998 y Decreto 120 de 2026) o la ADRES como administradora de los recursos del sistema.

Solicitud de aclaración: ¿Cuáles son los indicadores de referencia sobre los cuales debe trabajar la mesa técnica, o cuáles son los criterios objetivos para delimitarlos, de manera que la estrategia sea verificable por el Tribunal? 6. Alcance y titularidad de las “obligaciones pendientes” a las que se refiere el plazo de pago La expresión “incluyendo los plazos para el pago de las obligaciones pendientes” genera incertidumbre sustancial sobre si se refiere a: (i) las obligaciones de las EPS frente a las IPS por servicios de salud ya prestados;

(ii) las obligaciones de la ADRES con las EPS por concepto de UPC y presupuestos máximos; (iii) las obligaciones del Departamento de Antioquia o del Distrito de Medellín frente a prestadores de su red; o (iv) las obligaciones de cualquier actor del sistema frente a cualquier otro. Esta distinción es jurídicamente fundamental. El Distrito de Medellín, en su condición de accionante que persigue la protección de los derechos colectivos, no es deudor de las mismas obligaciones que las EPS intervenidas ni que la ADRES, y su margen de 6 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín acción dentro del SGSSS para comprometerse en estrategias de pago de deudas de terceros es inexistente en el marco del objeto y de los límites establecidos por el propio auto.

Precisamente, la Honorable Corporación señaló en la motivación del auto que el juez popular no está autorizado para ordenar el pago de sumas derivadas de relaciones contractuales entre actores del SGSSS; la estrategia de la mesa no puede convertirse en una vía oblicua para obtener ese mismo resultado. Solicitud de aclaración: ¿La expresión “obligaciones pendientes” comprende las de todas las entidades que integran la mesa o sólo las propias de cada una dentro del ámbito de sus competencias legales? ¿Incluye deudas en proceso de auditoría, glosa o controversia, o sólo las reconocidas y exigibles? ¿Incluye obligaciones respecto de IPS no vinculadas al proceso? 7.

Responsable, contenido mínimo, formato y cómputo exacto del plazo del informe al Tribunal El Ordinal PRIMERO dispone que las entidades “deberán rendir un informe al tribunal” dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la constitución de la mesa. Sin embargo, omite: (a) quién es el responsable de elaborar y suscribir el informe -si es un documento conjunto o uno individual por entidad-;

(b) cuál es su contenido mínimo exigido; (c) si debe incluir la estrategia definitiva adoptada o sólo un avance; y (d) si el plazo de quince días hábiles corre desde la primera sesión efectiva o desde la formalización de la constitución de la mesa, siendo estas dos cosas potencialmente distintas. La ausencia de un formato y contenido mínimo definidos impediría al Tribunal de origen evaluar objetiva y uniformemente el cumplimiento de la medida cautelar, pues podría recibir documentos con alcances heterogéneos que no permitan una valoración consistente del grado de cumplimiento de la orden.

Solicitud de aclaración: ¿Quién suscribe el informe y en qué formato? ¿Cuál es su contenido mínimo obligatorio (descripción de la estrategia, cronograma, indicadores de línea de base, compromisos concretos, mecanismos de seguimiento)? ¿Desde qué momento exacto inicia el cómputo de los quince (15) días hábiles? 8. Participación de las IPS vinculadas en la mesa técnica Fueron vinculadas al proceso como vinculadas la Empresa Social del Estado Hospital General de Medellín Luz Castro de Gutiérrez, la E.S.E. Metrosalud, la Corporación Hospital Infantil Concejo de Medellín y numerosas IPS privadas de la red de Medellín. Estas IPS son las acreedoras directas de las obligaciones cuyo plazo de pago debe ser objeto de la estrategia diseñada por la mesa técnica.

Sin embargo, el Ordinal PRIMERO no las menciona en la composición de la mesa. Si la estrategia debe mejorar los plazos de pago de las obligaciones pendientes, las IPS acreedoras de dichas obligaciones son las destinatarias naturales de la medida y podrían aportar información técnica indispensable sobre el estado real de la cartera, los procesos de auditoría y glosa pendientes, y la viabilidad de los esquemas de pago propuestos.

Su exclusión de la mesa podría comprometer la efectividad de la estrategia que ésta diseñe. Solicitud de aclaración: ¿Las IPS vinculadas al proceso tienen derecho u obligación de participar en las sesiones de la mesa técnica, y en qué condición? 9. Consecuencias del incumplimiento de alguna entidad en la constitución de la mesa o en el informe El auto no establece las consecuencias aplicables si una o varias de las diez (10) entidades obligadas no concurren a la constitución de la mesa en el término de cinco 7 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín (5) días, o no cooperan en el diseño de la estrategia, o no suscriben ni presentan el informe al Tribunal en el término de quince (15) días hábiles.

Sin esta previsión, no es claro: (i) si la mesa puede constituirse válidamente con un número inferior de entidades; (ii) si las entidades que sí concurren pueden dar cumplimiento a la medida sin la presencia de las renuentes; (iii) si la inasistencia configura de plano un incumplimiento que deba ponerse en conocimiento del Tribunal de origen para que adopte las medidas pertinentes conforme al artículo 25 de la Ley 472 de 1998 y los artículos 229 a 241 del CPACA; y (iv) si existe responsabilidad de los representantes legales de las entidades incumplidas.

Solicitud de aclaración: ¿Cuáles son las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento parcial o total de alguna entidad en la constitución de la mesa o en la presentación del informe? ¿Queda el Tribunal de origen facultado para adoptar medidas coercitivas en ese supuesto? 10. Inicio del cómputo del plazo de cinco (5) días según la fecha de notificación de cada entidad El Ordinal PRIMERO ordena que la mesa técnica se constituya “en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta providencia”.

Dado que el proceso involucra a diez (10) entidades con apoderados diferentes, cabe la posibilidad de que la notificación no se haya producido en la misma fecha para todas ellas, ya sea por diferencias en el acceso a las notificaciones electrónicas o por cualquier otra razón procesal. Si el plazo de cinco (5) días corre individualmente desde la fecha de notificación de cada entidad, podría ocurrir que para algunas entidades el término ya haya vencido mientras que para otras aún esté vigente, lo que haría imposible la constitución colectiva y simultánea de la mesa.

Si, en cambio, el plazo corre de manera uniforme desde la fecha de un estado único de notificación, se requiere claridad sobre cuál es esa fecha de referencia. Solicitud de aclaración: ¿El plazo de cinco (5) días para la constitución de la mesa corre de manera uniforme para todas las entidades a partir de una fecha común -la del estado de notificación del auto ante el Consejo de Estado-, o corre individualmente para cada entidad desde la fecha de su propia notificación? 11.

Facultades del agente interventor de las EPS intervenidas para comprometerse en estrategias de pago Cuatro de las diez (10) entidades obligadas a participar en la mesa técnica -Savia Salud EPS, Coosalud EPS S.A., Nueva EPS S.A. y E.P.S. Sanitas S.A.S.- se encuentran en medida de intervención forzosa administrativa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, conforme al artículo 36 de la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 780 de 2016.

Sus administradores son agentes interventores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyas facultades están determinadas y limitadas por la resolución de nombramiento y por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993). Surge la duda sobre si el agente interventor de una EPS intervenida tiene facultades suficientes para comprometerse, en nombre de la entidad intervenida, con una estrategia de mejoramiento de plazos de pago de obligaciones pendientes en el marco de la mesa técnica, sin contar con autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud.

Si el agente carece de estas facultades sin habilitación previa, la efectividad de la mesa técnica quedaría condicionada a una actuación administrativa de la Supersalud que el auto no contempla, lo que podría frustrar el propósito de la medida cautelar en el plazo ordenado. 8 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Solicitud de aclaración: ¿Los agentes interventores designados por la Superintendencia Nacional de Salud tienen plenas facultades para comprometerse, en representación de las EPS intervenidas, con estrategias de pago de obligaciones pendientes en el marco de la mesa técnica, o se requiere una habilitación adicional por parte de la Superintendencia Nacional de Salud? […]” (negrilla del texto).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Oportunidad de la solicitud 8. El artículo 285 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20128, aplicable por remisión expresa de los artículos 44 de la Ley 472 y 306 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, establece que las decisiones judiciales podrán ser aclaradas, de oficio o a solicitud de parte, dentro del término de ejecutoria de la providencia. 9.

Conforme a las normas citadas, la solicitud de aclaración de un auto proferido fuera de audiencia, como acontece en este caso, debe presentarse dentro de los (3) días siguientes a su notificación10. 10. El auto de 16 de abril de 2025 se notificó por estado a los sujetos procesales el 30 de abril de 202611. Por consiguiente, la solicitud de aclaración presentada por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín12 es oportuna, pues se radicó el 6 de mayo de 2026.

III.2. Resolución de la solicitud de aclaración 11. El artículo 285 de la Ley 1564, en cuanto a la aclaración de providencias, dispone: “[…] Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración. […]”. 12.

Con sustento en la norma citada supra, la Sala considera que la solicitud de aclaración presentada por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 8 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 10 El artículo 322 de la Ley 1564 se interpreta en armonía con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437, de acuerdo con el cual es procedente la notificación por medio electrónicos, en los siguientes términos: “[…] 2.

La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr partir del día siguiente al de la notificación […]”. 11 Cfr. Índice 14 del expediente digital de segunda instancia. 12 Cfr. Índice 18 del expediente digital de segunda instancia. 9 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín de Medellín no cuenta con vocación de prosperidad, porque no está dirigida a despejar conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda en la parte resolutiva del auto de 16 de abril de 2026 o que influyan en ella, sino a obtener precisiones adicionales sobre la forma en que debe ejecutarse la medida cautelar decretada. 13.

La Sección Primera del Consejo de Estado en el auto de 16 de abril de 2026, modificó el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 11 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, así: “[…]

En los párrafos 174 a 186 del auto de 16 de abril de 2026 la Sala precisó que la problemática asociada al flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y a la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud en el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín no depende de un solo actor, sino de la concurrencia funcional de distintas entidades con competencias específicas y complementarias dentro de dicho sistema. 15.

Por ello, se modificó la orden cautelar de pago para adoptar, en su lugar, una medida de coordinación interinstitucional que permita diseñar estrategias de saneamiento, seguimiento y mejoramiento, así como adoptar soluciones estructurales, verificables y proporcionales orientadas a garantizar la salvaguarda del derecho colectivo previsto en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. 16.

La referida providencia desarrolló cuál sería el rol de las entidades que participarían en la mesa, en el siguiente apartado: “[…] 177. El Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a lo previsto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, desarrollados por la Ley 100 de 1993, constituye un sistema estructurado sobre la base de la concurrencia de múltiples actores con funciones diferenciadas, orientadas a garantizar el acceso efectivo, continuo y eficiente a los servicios de salud. 178.

En dicho sistema, el Ministerio de Salud y Protección Social actúa como órgano rector encargado de formular, dirigir y coordinar la política pública en salud, así como de establecer las reglas del aseguramiento y orientar su funcionamiento. Por lo tanto, su responsabilidad frente a la problemática del flujo de recursos es de dirección y 10 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín coordinación, en el contexto de las competencias señaladas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en el Decreto 120 de 30 de enero de 202613. 179.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico en materia de política fiscal y financiera, tiene a su cargo la definición de la sostenibilidad macroeconómica del sistema y la asignación de recursos del presupuesto general de la Nación. En ese marco, su participación responde a la necesaria articulación de ambos sectores dadas las implicaciones económicas de la presente problemática. 180.

La ADRES, como encargada de la administración de los recursos del sistema y de la realización de los giros conforme a las reglas legales y reglamentarias vigentes, detenta funciones relevantes en materia de transparencia y eficiencia en la administración de los fondos públicos. 181. La Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre los actores del sistema, conforme a las circunstancias particulares previamente enunciadas. 182.

Por su parte, las EPS se encargan de afiliar a los usuarios a los servicios de salud, gestionar la parte administrativa y comercial del servicio y articular a las IPS para hacer efectiva la prestación; mientras que a las IPS les correspondería prestar aquellos servicios, en los términos señalados en los artículos 177 y 185 de la Ley 10014. 183.

También el departamento de Antioquia y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, cumplen un papel fundamental en el funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El artículo 43 de la Ley 715 de 2001 asigna a los departamentos funciones de dirección, coordinación y asistencia técnica del sector salud en su jurisdicción, incluyendo la organización de la red pública hospitalaria y la articulación de los actores del sistema.

Los artículos 44 y 45 de la misma ley establecen que los distritos y municipios certificados en salud, tienen a su cargo la dirección local del sistema, la gestión de la prestación de los servicios y el seguimiento a su calidad y oportunidad, en concordancia con lo previsto en la Ley 1438 de 2011. 184. De lo anterior se concluye que el flujo de recursos en el sistema de salud responde a una lógica de articulación funcional entre distintas entidades, cada una con competencias delimitadas por el ordenamiento jurídico.

Así el saneamiento de cartera supone un proceso técnico de conciliación y verificación que requiere de una estrategia conjunta de articulación y mejoramiento que parta del estado actual de la problemática. 185. En consecuencia, se ordenará al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, al departamento de Antioquia, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la ADRES, a SAVIA SALUD EPS, a COOSALUD EPS S.A., a NUEVA EPS S.A. y a la E.P.S. SANITAS S.A.S. que, de conformidad con sus competencias legales y reglamentarias, constituyan una mesa técnica, con la finalidad de diseñar una estrategia que permita mejorar los indicadores de prestación eficiente y oportuna del servicio de salud en el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. 13 “[…] Por el cual se establece la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se determinan sus funciones y se dictan otras disposiciones […]”. 14 En otras palabras, las EPS tienen la responsabilidad de organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud a sus afiliados, lo que incluye la contratación con las IPS y el reconocimiento y pago de los servicios efectivamente prestados, conforme a los procedimientos reglamentarios previstos en materia de auditoría, verificación y validación de las cuentas.

Por su parte, las IPS son responsables de la prestación efectiva de los servicios y de la facturación conforme a las reglas del sistema, debiendo acreditar la existencia, causación y exigibilidad de las obligaciones a su favor. 11 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 186.

La anterior medida se estima idónea y proporcional, en tanto no se limita a abordar el problema desde una perspectiva estrictamente financiera, sino que propende por la articulación de los distintos actores del sistema dentro del ámbito de sus competencias, con miras a la adopción de soluciones estructurales, verificables y acordes con el marco normativo vigente. […]”. 17.

En este contexto, la Sala advierte que los cuestionamientos formulados por el solicitante relacionados con el funcionamiento interno de la mesa técnica no constituyen conceptos ambiguos o contradictorios del auto cuya aclaración se solicita. 18. Por el contrario, aspectos como: i) la entidad responsable de convocar la mesa; ii) la forma de la convocatoria; iii) la presidencia y coordinación; iv) la modalidad de adopción de acuerdos; v) las características de las actas; vi) la sede o modalidad de funcionamiento; vii) el formato del informe que debe rendirse al tribunal de primera instancia; y viii) el cómputo de los términos previstos para su constitución y para la presentación del informe, corresponden a asuntos relacionados con la ejecución de la orden cautelar y la forma en que las entidades destinatarias deben articularse, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, para cumplir la medida cautelar. 19.

Esta Sección en el ordinal primero del auto de 16 de abril de 2026 identificó claramente las entidades obligadas a integrar la mesa técnica, fijó el término para su constitución, delimitó su propósito y señaló el deber de rendir informe al tribunal de origen. De ahí que no le corresponda definir las reglas administrativas de funcionamiento que menciona el peticionario. 20.

Tampoco prospera la solicitud relacionada con la participación de los coadyuvantes y de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud vinculadas al proceso. La orden impartida por la Sala integró de forma clara la referida mesa técnica para que participen el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, el departamento de Antioquia, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES, SAVIA SALUD EPS, COOSALUD EPS S.A., NUEVA EPS S.A. y E.P.S. SANITAS S.A.S. 21.

La finalidad de la medida cautelar no consistió en trasladar a la mesa una negociación directa entre todos los acreedores y deudores del sistema, sino en ordenar a las entidades allí mencionadas la construcción de una estrategia interinstitucional orientada al mejoramiento de los indicadores para la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud. 22.

En cuanto al reparo relacionado con el alcance de los “[…] indicadores para la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud […]” y de las “[…] obligaciones pendientes […]”, la Sala advierte que estos planteamientos tampoco evidencian una verdadera duda entre lo considerado en la parte motiva y resolutiva del auto de 16 de abril de 2026.

Por el contrario, buscan reabrir el debate judicial para que se precise, de manera anticipada y detallada, cuáles obligaciones y deudas deben 12 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín tenerse en cuenta y frente a qué actores del sistema deben proyectarse los plazos de pago, lo cual excede el ámbito funcional del juez popular, como se explicó en los párrafos 125 a 130 del auto de 16 de abril de 2026. 23.

Allí se concluyó que “[…] la orden de pago de las facturas adeudadas por la prestación de los servicios de salud y por el suministro de medicamentos escapa de la competencia del juez popular, por cuanto ello demanda una verificación exhaustiva de los requisitos para la procedibilidad del pago, cuyos parámetros están regulados por los contratos y la ley, los cuales deben ser verificados por los organismos especializados para el efecto y, en caso de incumplimiento o discrepancias sobre su reconocimiento, deben ser ventilados ante el juez natural. […]”. 24.

Para la Sala, las entidades convocadas a la mesa son quienes cuentan con la información, competencias y capacidad técnica para identificar los indicadores pertinentes, depurar la información disponible, determinar el estado de las obligaciones y establecer los compromisos que correspondan dentro del marco de sus respectivas competencias.

Por ello, acceder a la solicitud desbordaría la finalidad de la aclaración, conforme a lo dispuesto en el artículo 285 de la Ley 1564. 25. Igual acontece frente a la solicitud del demandante para que se precisen las consecuencias del eventual incumplimiento de las entidades demandadas en la constitución de la mesa, en la asistencia a las sesiones y en la adopción de los acuerdos.

Dicho cuestionamiento no aborda una duda entre la parte motiva y resolutiva de la providencia cuestionada, sino que refiere a un hecho futuro e incierto que el legislador reguló en el artículo 4115 de la Ley 472. 26. Finalmente, respecto de las facultades de los agentes interventores de las EPS demandadas para comprometerse en estrategias de pago, la Sala considera que este cuestionamiento tampoco constituye un motivo de aclaración. La orden judicial vinculó a las EPS demandadas y les impuso el deber de concurrir a la mesa técnica dentro del ámbito de sus competencias y de su régimen jurídico aplicable.

Al respecto se precisó: “[…] 163. Como puede apreciarse, en el proceso se demostró que existe una situación estructural que compromete la continuidad, eficiencia y oportunidad en la prestación del servicio de salud, configurándose así una amenaza actual al derecho colectivo al acceso a este servicio y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 164.

Se encuentra acreditado que SAVIA SALUD EPS, E.P.S. SANITAS S.A.S., NUEVA EPS S.A. y COOSALUD EPS S.A., han sido objeto de medidas de intervención forzosa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y que esas entidades concentran un porcentaje significativo de la población afiliada. De manera que el incumplimiento de los estándares mínimos de calidad y continuidad del servicio a sus usuarios, puede impactar todo el modelo de prestación a nivel local. 15 “[…]

ARTÍCULO 41. - Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. […]”. 13 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 165.

De igual forma, se probó un deterioro significativo en la situación financiera del sistema debido al incremento de la cartera hospitalaria. Esta problemática afectó la capacidad operativa de ese sistema en Medellín y, por ello, la Secretaría de Salud Distrital declaró la alerta hospitalaria mediante circular de 29 de mayo de 2025. […] 167.

En desarrollo de estas normas superiores, la Ley 100 de 23 de diciembre de 199316 creó y estructuró el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el cual tiene como finalidad regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en todos los niveles de atención, bajo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación17. […] 169.

En este contexto, la toma de posesión en el Sistema General de Seguridad Social en Salud constituye una medida especial de intervención administrativa orientada a garantizar la continuidad, estabilidad y adecuada prestación del servicio público esencial de salud, en aquellos eventos en los que las entidades vigiladas presentan fallas graves en su funcionamiento18.

Esta figura hace parte del sistema de inspección, vigilancia y control, cuya dirección está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, conforme al artículo 36 de la Ley 1122 de 9 de enero de 200719. 170. En desarrollo de dicha competencia, la Superintendencia Nacional de Salud puede ordenar la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las EPS, cuando verifica incumplimientos en las condiciones financieras, de solvencia o de funcionamiento que comprometan la adecuada prestación del servicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200120 y en los artículos 2.5.5.1.1, 2.5.2.2.1.4. y 2.5.2.2.1.15 del Decreto 780 de 6 de mayo de 201621.

Esa intervención del Estado se orienta a superar las causas que dieron origen a la intervención y a garantizar la continuidad del servicio. […]”. 27. La providencia cuya aclaración se solicita valoró expresamente que SAVIA SALUD EPS, E.P.S. SANITAS S.A.S., NUEVA EPS S.A. y COOSALUD EPS S.A., conforme a lo acreditado en el plenario, se encuentran sometidas a medidas de intervención forzosa administrativa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.

En consecuencia, la orden impartida debe ser acatada por dichas entidades dentro de ese contexto fáctico y jurídico. 28. Por ello, no le corresponde a la sala emitir ningún pronunciamiento en relación con la forma en que los agentes interventores deben actuar internamente. Esos aspectos corresponden al ámbito propio de funcionamiento de esas entidades y no existe una duda sobre el particular entre la parte motiva y la parte resolutiva del auto de 16 de abril de 2026. 29.

En consecuencia, se negará la solicitud de aclaración del auto de 16 de abril de 2026, presentada por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de 16 “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Artículo 153. 18 Las medidas que se toman en este trámite buscan la conservación del patrimonio de la entidad y la gestión adecuada de las obligaciones bajo la dirección del agente interventor designado por la superintendencia, siguiendo las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). 19 “[…] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]”. 20 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. […]”. 21 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]”. 14 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00673-01 Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Medellín, toda vez que no se reúnen los presupuestos previstos en el artículo 285 de la Ley 1564 de 2012. 30.

Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito presentado el 20 de mayo de 2026, solicitó22 que se tuviera en cuenta sus competencias constitucionales y legales al momento de resolver la solicitud de aclaración del actor popular. No obstante, la Sala no efectuará ningún pronunciamiento por cuanto se negará la referida solicitud de aclaración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración del auto de 16 de abril de 2026, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, presentada por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 22 “[…] Al resolver la aclaración tener presente que: i) Que las pretensiones formuladas por el actor popular se orientan a la adopción de medidas estructurales relacionadas con el flujo de recursos, el pago de obligaciones, la financiación del sistema y la garantía directa en la prestación del servicio de salud, materias que han sido expresamente asignadas por el legislador a otras entidades. ii) Estudiar que la Superintendencia es un organismo técnico de la Rama Ejecutiva cuya función se limita a la inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que carece de competencia para presidir instancias de articulación interinstitucional o asumir la conducción de políticas públicas relacionadas con el financiamiento y operación del sistema […] (negrilla y subrayado del texto).